Определение N 43 от 31.03.2022 о неприемлемости обращения № 31g/2021 г. об исключительном случае неконституционности ст.4 ч.(1) п.b) и ч.(2) п.b) Закона о фонде поддержки населения № 827 от 18 февраля 2000 года (введение аэропортового сбора)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 31g/2021 г. об исключительном случае

неконституционности ст.4 ч.(1) п.b) и ч.(2) п.b) Закона о фонде

поддержки населения № 827 от 18 февраля 2000 года

(введение аэропортового сбора)

№ 43  от  31.03.2022

 (в силу 31.03.2022) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 129-133 ст. 66 от 29.04.2022

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Думитру Аворника,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 15 февраля 2021 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 31 марта 2022 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности ст.4 ч.(1) п.b) и ч.(2) п.b) Закона о фонде поддержки населения № 827 от 18 февраля 2000 года, представленное по запросу КО "Avia Invest" ООО, стороны по делу № 3-1713/2020, рассматриваемому судом Кишинэу (сектор Рышкань).

2. Обращение об исключительном случае неконституционности было направлено в Конституционный суд судьей суда Кишинэу (сектор Рышкань) Марчелом Гандрабуром в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

A. Обстоятельства основного спора

3. Из материалов дела следует, что 30 августа 2013 года Агентство публичной собственности и КО "Avia Invest" ООО заключили договор № 4/03 о концессии активов, находящихся в управлении ГП "Международный аэропорт Кишинэу", и прилегающего земельного участка.

4. В пунктах 15.7 и 15.8 концессионного договора были предусмотрены сборы на услуги, оказанные аэропортом, и размер некоторых из них, включая сбор на модернизацию аэропорта в размере 9 евро с каждого вылетающего пассажира.

5. Законом № 60 от 23 апреля 2020 года были внесены изменения в ст.4 Закона о фонде поддержки населения № 827 от 18 февраля 2000 года, в частности, был введен аэропортовый сбор в размере 50 процентов от ежемесячно накапливаемой суммы от сбора на модернизацию аэропорта. Согласно ст.4 ч.(2) п.b) закона, субъектом аэропортового сбора является юридическое лицо, которое управляет активами, находящимися в экономическом управлении ГП "Международный аэропорт Кишинэу".

6. В связи с внесением этих изменений автор обращения – КО "Avia Invest" ООО, которое управляет активами, находящимися в экономическом управлении ГП "Международный аэропорт Кишинэу", отмечает, что инвестиционные затраты увеличились пропорционально аэропортовому сбору, перечисленному на счет Национального агентства социальной помощи, и что его доходы за финансовый год сократились более чем на 1 000 000 леев.

7. КО "Avia Invest" ООО уведомлением от 30 апреля 2020 года потребовало от Агентства публичной собственности и Комиссии по мониторингу за концессией провести оценку изменившегося финансового положения концессионера вследствие законодательных поправок и внести конкретные предложения для изменения договорных обязательств, начать переговоры с КО "Avia Invest" ООО при содействии Комиссии по мониторингу за концессией – специального органа в этой области. Указанное уведомление было рассмотрено на состоявшемся 4 июня 2020 года заседании Комиссии по мониторингу за концессией (протокол № 11). Согласно протоколу, Комиссия потребовала от КО "Avia Invest" ООО представить до 30 июня 2020 года расчеты по сборам на услуги, оказанные аэропортом и указанные в уведомлении.

8. КО "Avia Invest" ООО 27 июля 2020 года обратилось в административный суд с иском против Агентства публичной собственности, третьим лицом являясь Комиссия по мониторингу за концессией, требуя обязать Агентство публичной собственности издать благоприятный индивидуальный административный акт в отношении оценки финансового положения концессионера, которое изменилось после внесения в Закон о фонде поддержки населения № 827 от 18 февраля 2000 года поправок, начать переговоры в целях приведения договорных обязательств в соответствие с существующим до внесения изменений положением, чтобы восстановить финансовое положение концессионера на том же уровне, что до внесения изменений, установить обязательства договора о концессии на условиях, эквивалентных и пропорциональных положению до внесения законодательных поправок, заключить с КО "Avia Invest" ООО дополнительное соглашение к концессионному договору для восстановления концессионера в существующем до внесения указанных законодательных изменений положении.

9. КО "Avia Invest" ООО через управляющего Бориса Салова представило в суд Кишинэу (сектор Рышкань) 26 января 2021 года запрос об исключительном случае неконституционности ст.4 ч.(1) п.b) и ч.(2) п.b) Закона о фонде поддержки населения № 827 от 18 февраля 2000 года.

10. Определением от 1 февраля 2021 года суд Кишинэу (сектор Рышкань) удовлетворил запрос об исключительном случае неконституционности ст.4 ч.(1) п.b) и ч.(2) п.b) Закона о фонде поддержки населения № 827 от 18 февраля 2000 года и направил обращение в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

1. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 4

Права и свободы человека

"(1) Конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова.

(2) При наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека, одной из сторон которых является Республика Молдова, и внутренними законами приоритет имеют международные нормы".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 23

Право каждого человека на знание

своих прав и обязанностей

"[…]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 46

Право частной собственности и ее охрана

"(1) Право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются.

(2) Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в случае установленной законом общественной необходимости при условии справедливого и предварительного возмещения.

[…]".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

Статья 58

Участие в финансовых расходах

"(1) Граждане обязаны участвовать в общественных расходах посредством уплаты налогов и сборов.

(2) Налоговая система, предусмотренная законом, должна обеспечивать справедливое распределение налогового бремени.

(3) Любые налоги, за исключением установленных законом, запрещены".

Статья 126

Экономика

"[…]

(2) Государство должно обеспечивать:

[…]

h) неприкосновенность инвестиций физических и юридических лиц, в том числе иностранных".

Статья 127

Собственность

"(1) Государство охраняет собственность.

(2) Государство гарантирует собственнику реализацию права собственности во всех формах, не вступающих в противоречие с интересами общества.

[…]".

12. Применимые положения Закона о фонде поддержки населения № 827 от 18 февраля 2000 года:

Статья 4

"(1) Источниками финансирования Фонда поддержки населения являются:

[…]

b) аэропортовый сбор – в размере 50 процентов от ежемесячно накапливаемой суммы от сбора на модернизацию аэропорта;

[…]

(2) Субъектами налогообложения являются:

[…]

b) субъектом аэропортового сбора – юридическое лицо, которое управляет активами, находящимися в экономическом управлении ГП "Международный аэропорт Кишинэу";

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

13. По мнению автора обращения, при принятии оспариваемых положений Парламент нарушил законодательную процедуру и совершил вмешательство в осуществление принципа определенности правовых отношений. Он утверждает, что законопроект обсуждался только на одном пленарном заседании, без проведения эффективных и реальных консультаций с органами, имеющими отношение к предмету регулирования. Законопроект не был подвержен антикоррупционной и юридической экспертизе, отсутствует экспертиза рабочей группы Государственной комиссии по регулированию предпринимательской деятельности и анализ его последствий.

14. Автор обращения считает, что, устанавливая аэропортовый сбор, законодатель совершил вторжение в договорные отношения по концессии активов ГП "Международный аэропорт Кишинэу", что привело к изменению финансового положения КО "Avia Invest" ООО. На его взгляд, введение этого сбора является дискриминационным и налагает чрезмерное бремя, нарушая право собственности и неприкосновенность инвестиций.

15. В поддержку обращения автор указывает на законные ожидания, появившиеся у него при заключении концессионного договора.

16. Автор обращения отмечает, что Парламент наделен полномочиями принимать законы, регулирующие общественные отношения в различных областях. Эти положения являются обязательными для исполнения для неограниченного количества субъектов. Это полномочие, к примеру, Парламент осуществил, когда принял Закон о концессиях № 534 от 13 июля 1995 года и Закон о частно-государственном партнерстве № 179 от 10 июля 2008 года. Применение общих норм, установленных Парламентом, входит в компетенцию Правительства, в этом случае Агентства публичной собственности, посредством заключения концессионного договора. Таким образом, вторжение Парламента в правовых отношениях исполнительной власти является нарушением принципа разделения властей в государстве.

17. По мнению автора обращения, оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3), ст.4, ст.6, ст.8, ст.16, ст.23 ч.(2), ст.46 ч.(1) и ч.(2), ст.54, ст.58, ст.72 ч.(3), ст.126 ч.(2) п.b), п.h) и ст.127 ч.(1) и ч.(2) Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

18. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

19. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль законов в настоящем деле некоторых положений Закона о фонде поддержки населения № 827 от 18 февраля 2000 года входит в компетенцию Конституционного суда.

20. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности было представлено уполномоченным субъектом по запросу КО "Avia Invest" ООО, стороны по делу № 3-1713/2020, рассматриваемому судом Кишинэу (сектор Рышкань), в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

21. Предметом обращения являются положения ст.4 ч.(1) п.b) и ч.(2) п.b) Закона о фонде поддержки населения № 827 от 18 февраля 2000 года.

22. Исключительный случай неконституционности был заявлен по делу, по которому юридическое лицо, управляющее активами, находящимися в экономическом управлении ГП "Международный аэропорт Кишинэу", требует, по сути, восстановления его в прежнем финансовом положении, существующем до введения аэропортового сбора (см. выше § 8-9). Таким образом, Конституционный суд считает, что оспариваемые положения могут быть применены по делу, в рамках которого был представлен запрос об исключительном случае неконституционности.

23. Конституционный суд отмечает, что положения ст.4 ч.(1) п.b) и ч.(2) п.b) Закона о фонде поддержки населения № 827 от 18 февраля 2000 года ранее не составляли предмет конституционного контроля.

24. Для признания обращения приемлемым Конституционному суду надлежит выяснить, если конституционные права, указанные автором, действуют по делу.

25. Автор обращения отмечает, что оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3) [правовое государство], ст.4 [права и свободы человека], ст.6 [разделение и взаимодействие властей], ст.16 [равенство], ст.23 ч.(2) [право каждого человека на знание своих прав и обязанностей], ст.46 ч.(1) и ч.(2) [право частной собственности и ее охрана], ст.54 [ограничение осуществления некоторых прав или свобод], ст.58 [участие в финансовых расходах], ст.72 ч.(2) [виды законов], ст.126 ч.(2) п.b) и п.h) [экономика] и ст.127 ч.(1) и ч.(2) [собственность] Конституции.

26. В своей практике Конституционный суд указал, что ст.1 ч.(3), ст.4, ст.6, ст.16, ст.23 ч.(2) и ст.54 Конституции не имеют самостоятельного значения. Ссылка на данные статьи возможна только в случае их применения совместно с другими конституционными нормами (см. ПКС № 2 от 12 января 2021 г., § 20; ПКС № 3 от 14 января 2021 г., § 22, ОКС № 93 от 15 июня 2021 г., § 20-21; ОКС № 140 от 16 сентября 2021 г., § 31).

27. Касательно действия ст.72 ч.(3) Конституции Конституционный суд отмечает, что положения данной статьи определяют области, регулируемые органическим законом. Проанализировав аргументы, изложенные в обращении, Конституционный суд отмечает, что автор не продемонстрировал относимость данной статьи к настоящему делу.

28. Касательно применимости ст.58 Конституции Конституционный суд отмечает, что, согласно положениям данной статьи, граждане обязаны участвовать в общественных расходах посредством уплаты налогов и сборов. В своей практике Конституционный суд отметил, что обязательство по уплате налогов и сборов, зафиксированное в ст.58 ч.(1) Конституции, распространяется на всех налогоплательщиков (граждан Республики Молдова, иностранных граждан, лиц без гражданства и юридических лиц) (см. ПКС № 4 от 26 января 1998 г.), что налоги и сборы являются главным источником доходов государства и важнейшей гарантией защиты национальных интересов в сфере финансовой деятельности (см. ПКС № 34 от 19 сентября 2002 г., § 4). Также Конституционный суд отметил, что правовые отношения, касающиеся финансового участия граждан в общественных расходах, в частности, формирования финансовых средств государства, установления налогов, сборов и любых других доходов государственного бюджета, в соответствии с Конституцией регламентируются законом (ст.58 [участие в финансовых расходах], ст.130 [финансово-кредитная система], ст.131 [национальный публичный бюджет] и ст.132 [налоговая система] Конституции). Статья 132 ч.(1) Конституции предусматривает, что налоги, сборы и другие доходы государственного бюджета, бюджета государственного социального страхования и бюджетов районов, городов и сел устанавливаются согласно закону соответствующими представительными органами. Таким образом, законодатель, регламентируя бюджетную, кредитно-финансовую и налоговую политику, вправе устанавливать как статус субъектов, участвующих в регулируемых налоговым законодательством отношениях, так и объект налогообложения, порядок установления и взыскания налогов, размер и периодичность их выплат (см. ПКС № 8 от 12 апреля 2007 г., § 3).

29. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения приняты Парламентом, и, согласно информационной записке к проекту закона, имеют целью консолидировать источники финансирования Фонда поддержки населения и повышать социальную защиту уязвимых лиц¹.

_____________________

¹ https://www.parlament.md/LegislationDocument.aspx?Id=7c83812e-d8dc-4927-af34-d760b14739db

30. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения устанавливают аэропортовый сбор, предусматривающий, что 50% от ежемесячно накапливаемой суммы от сбора на модернизацию аэропорта, взимаемого юридическим лицом, которое управляет активами ГП "Международный аэропорт Кишинэу", с каждого вылетающего пассажира, должны быть перечислены в Фонд поддержки населения, согласно налоговому законодательству. Итак, оспариваемые положения, которыми вводится аэропортовый сбор, предусмотрены Законом о фонде поддержки населения и имеют целью покрывать определенные публичные расходы.

31. В связи с положениями ст.46, ст.126 и ст.127 Конституции, гарантирующими право собственности, Конституционный суд отмечает, что по утверждениям автора обращения, оспариваемые положения, которые обязывают его перечислять государству 50 % от ежемесячно накапливаемой суммы от сбора на модернизацию аэропорта, вторгаются в правовые отношения, установленные концессионным договором, и нарушают его право собственности и неприкосновенность инвестиций.

32. В своей практике Конституционный суд отметил, что право собственности не носит абсолютный характер, оно может подвергаться ограничениям и вмешательству со стороны государства для реализации его атрибутов. Ограничение данного права может быть вызвано необходимостью обеспечения равновесия между индивидуальными и общими интересами, и иногда направлено на защиту прав и свобод других лиц (см. ПКС № 4 от 3 марта 2022 г., § 47; ОКС № 52 от 2 июня 2020 г., § 22). Государство вправе устанавливать и взимать обязательные налоги и сборы, которые могут нарушить право собственности (Gasus Dosier – und Fordertehchnik GmbH против Нидерландов, 23 февраля 1995 г., § 59). Законодательный орган располагает свободой усмотрения в отношении принятия общих мер, связанных с экономической или социальной стратегией, разработкой и внедрением политики в области налогообложения. Благодаря знанию проблем общества и его нужд законодатель, в силу своего положения, может решать, что именно является "в общественных интересах". Таким образом, именно законодатель решает, какие виды налогов или сборов следует взимать (см., mutatis mutandis, Di Belmonte против Италии, 16 марта 2010 г., §40; Azienda Agricola Silverfunghi S.A.S. и другие против Италии, 24 июня 2014 г., § 102-103) [ОКС № 68 от 18 мая 2021 г., § 18-19].

33. В практике ЕСПЧ отмечалось, что несмотря на то, что ст.1 Протокола № 1 к Конвенции прямо не устанавливает процессуальных обязательств, национальное право должно дать истцу возможность изложить свое дело в суде, который компетентен высказываться в отношении меры, нарушающей его право собственности (см. Vrzić против Хорватии, 12 июля 2016 г., § 110). В этом аспекте ЕСПЧ отметил, что ст.1 Протокола № 1 к Конвенции обязывает договаривающиеся государства устанавливать судебные процедуры, предполагающие достаточные процессуальные гарантии и позволяющие национальным судам эффективно и справедливо решать любой спор, связанный с правом собственности, между лицами или лицами и государством (см. Zagrebačka banka d.d. против Хорватии, 12 декабря 2013, § 267; Plechanow против Польши, 7 июля 2009 г., § 100).

34. Конституционный суд отмечает, что такие требования предусмотрены внутренним правом и что, в абстрактном смысле, они способны защищать право собственности, на которое ссылается КО "Avia Invest" ООО. С конституционной точки зрения, является важным, чтобы закон содержал достаточные процессуальные гарантии, дающие лицу разумную возможность представлять свое дело перед компетентными органами и позволяющие эффективное обжалование мер, нарушающих его право собственности (см. ОКС № 78 от 2 июля 2020 г., § 36).

35. Конституционный суд отмечает, что автор соотносит критику оспариваемой нормы с положениями концессионного договора (см. выше § 3). Автор обращения отмечает ст.32 договора, дающую возможность пересмотреть договор, если законодательные изменения приводят к увеличению затрат концессионера или сокращению его доходов после перечисления налогов или других платежей, сумма которых превышает 1 000 000 леев в любой финансовый год. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что как ст.16 ч.(1) п.е) Закона о концессиях № 534 от 13 июля 1995 года (действующего на день заключения договора), так и ст.43 Закона № 121 от 5 июля 2018 года о концессиях работ и концессиях услуг предусматривают право концессионера на обжалование в административный суд действий или бездействия, которыми нарушаются его права.

36. Таким образом, КО "Avia Invest" ООО располагает эффективным средством защиты и достаточными процессуальными гарантиями для восстановления предполагаемо нарушенных прав, вытекающих из договора № 4/03 о концессии активов, находящихся в управлении ГП "Международный аэропорт Кишинэу", и прилегающего земельного участка.

37. Принимая во внимание вышесказанное, Конституционный суд отмечает, что разрешение основных споров, связанных с нарушением прав и обязательств, вытекающих из договоров, относится к компетенции судебных инстанций. Конституционный суд не обладает полномочиями по рассмотрению предполагаемых несоответствий закона с договором.

38. В связи с критикой автора обращения в отношении процедуры принятия оспариваемых положений Конституционный суд отмечает, что, учитывая суверенное право Парламента в области законотворчества, полномочия Конституционного суда по контролю конституционности парламентских процедур ограничены. В этой области Конституционному суду надлежит проявить уважение к роли Парламента, как независимого законодателя. Конституционный суд может проверить конституционность закона с точки зрения процедуры, если в ходе его принятия Парламент нарушил существенный элемент законотворчества, который прямо или ясно вытекает из Конституции или из какого-либо конституционного принципа (ПКС № 14 от 27 апреля 2021 г., § 54).

39. Конституционный суд отмечает, что эти аргументы автора обращения относятся к процедуре, вытекающей из Закона о нормативных актах № 100 от 22 декабря 2017 года, а не из конституционных норм. Конституционный суд заключает, что автор не продемонстрировал, что был нарушен существенный элемент законодательного процесса, который прямо или ясно вытекает из Конституции либо из конституционного принципа.

40. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что обращение является неприемлемым и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности ст.4 ч.(1) п.b) и ч.(2) п.b) Закона о фонде поддержки населения № 827 от 18 февраля 2000 года, представленное по запросу КО "Avia Invest" ООО, стороны по делу № 3-1713/2020, рассматриваемому судом Кишинэу (сектор Рышкань).

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".