Определение N 5 от 08.12.2011 о прекращении производства по делу о контроле конституционности пункта 3 Приложения № 5 к Постановлению Правительства № 667 от 8 июля 2005 года о мерах по реализации Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года о частной детективной и охранной деятельности (Обращение № 20а/2011)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о прекращении производства по делу о контроле конституционности пункта 3

Приложения № 5 к Постановлению Правительства № 667 от 8 июля 2005 года

о мерах по реализации Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года о

частной детективной и охранной деятельности

№ 5  от  08.12.2011

 (в силу 08.12.2011) 

Мониторул Офичиал № 227-232 ст.38 от 23.12.2011

* * *

(Обращение № 20a/2011)

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Петру РАЙЛЯН, судья-докладчик,

Думитру ПУЛБЕРЕ,

Елена САФАЛЕРУ,

Валерия ШТЕРБЕЦ, судьи,

при участии секретаря судебного заседания Дины Мустяцэ,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 11 июля 2011 года, дополненное 15 августа 2011 года,

рассматривая указанное обращение 29 ноября 2011 года в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя 8 декабря 2011 года совещание при закрытых дверях,

выносит тем же числом следующее определение:

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд 11 июля 2011 года на основании пункта g) части (1) статьи 25 Закона о Конституционном суде и пункта g) части (1) статьи 38 Кодекса конституционной юрисдикции депутатом Парламента Сергеем Сырбу, о контроле конституционности пункта 3 Приложения № 5 к Постановлению Правительства № 667 от 8 июля 2005 года о мерах по реализации Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года о частной детективной и охранной деятельности, согласно которому “[...] Охрана при перевозке ценных грузов, состоящих из денежных сумм, и охрана при инкассации разрешается только внутренним подразделениям внутренней охраны банков и полицейским подразделениям. [...]”.

2. Автор обращения утверждает, в частности, что оспариваемой нормой Правительство нарушило положения части (3) статьи 1, статей 6 и 102 Конституции.

3. 15 августа 2011 года по обращению были представлены дополнительные аргументы.

4. Определением Конституционного суда от 25 августа 2011 года, без вынесения решения по существу, обращение признано приемлемым.

5. В процессе рассмотрения обращения Конституционный суд запросил точки зрения Президента, Парламента, Правительства, Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Национального банка.

6. В открытом пленарном заседании Конституционного суда автор обращения не участвовал, представив ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие. Парламент был представлен главным консультантом юридического управления секретариата Парламента Серджиу Кирикэ. Правительство было представлено заместителем министра юстиции Владимиром Гросу.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

7. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

“[...] (3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются”.

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

“В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.”

Статья 7

Конституция – высший закон

“Конституция Республики Молдова является её высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.”

Статья 9

Основные принципы собственности

“[...] (3) Рынок, свободная экономическая инициатива, добросовестная конкуренция являются основополагающими факторами экономики.”

Статья 15

Универсальность

“Граждане Республики Молдова пользуются правами и свободами, закрепленными Конституцией и другими законами, и имеют предусмотренные ими обязанности.”

Статья 16

Равенство

“(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения.”

Статья 102

Акты Правительства

“[...] (2) Постановления принимаются для организации исполнения законов. [...]”

Статья 126

Экономика

“(1) Экономика Республики Молдова является рыночной, социально ориентированной, основанной на частной и публичной собственности и свободной конкуренции.

(2) Государство должно обеспечивать:

a) регулирование экономической деятельности и управление принадлежащей ему публичной собственностью в соответствии с законом;

b) свободу торговли и предпринимательской деятельности, защиту добросовестной конкуренции, создание благоприятных условий для использования всех производственных факторов;

c) защиту национальных интересов в сфере экономической, финансовой и валютной деятельности; [...]”

8. Применимые положения Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года о частной детективной и охранной деятельности (M.O. № 200-203/769, 2003 г.):

Статья 3

Основные понятия

“Для целей настоящего закона определяются следующие основные понятия:

частная охранная деятельность - лицензионный вид деятельности по предоставлению услуг по защите жизни, здоровья и охране имущества, осуществляемый специализирующимися в этой области лицами на договорной основе согласно лицензионным условиям;

специализированное охранное подразделение – охранное структурное подразделение, не имеющее статуса юридического лица, созданное юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем для защиты жизни и здоровья сотрудников и собственного имущества; [...]”

Статья 5

Лицензирование и ограничение частной детективной и охранной деятельности

“(1) Частная детективная и охранная деятельность осуществляется на основании лицензии, выданной после согласования с Министерством внутренних дел в установленном законодательством порядке, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим законом. Физическим и юридическим лицам, которые не обладают лицензией на частную детективную и охранную деятельность, предоставление услуг, перечисленных в статье 6, запрещается. [...]

Статья 6

Виды частной детективной и охранной деятельности

“[...] (2) В целях осуществления частной охранной деятельности разрешается предоставление следующих услуг :

a) защита жизни и здоровья людей, охрана имущества, охрана физических лиц;

b) физическая и техническая охрана территорий, зданий, помещений;

d) охрана и сопровождение ценных грузов, личного имущества; [...]”

Статья 7

Права лиц, занимающихся частной детективной и охранной деятельностью

“(1) Лица, занимающиеся частной детективной и охранной деятельностью, правомочны:

а) предоставлять на договорной основе в соответствии с законодательством сыскные и охранные услуги; [...]”

Статья 8

Обязанности лиц, занимающихся частной детективной и охранной деятельностью

“[...] (2) Обязанности охранного персонала, руководителей организаций, условия охраны при транспортировке ценных грузов устанавливаются постановлением Правительства.”

Статья 11

Полномочия Министерства внутренних дел

“В полномочия Министерства внутренних дел в сфере контроля за частной детективной и охранной деятельностью входит:

[...] b) утверждение положений о частной охранной деятельности;

g) разработка типового положения частной детективной и охранной деятельности, утверждаемого законом; [...]”

Статья 22

Частные охранные организации

“(1) Частная охранная организация является коммерческой организацией, предоставляющей услуги по защите жизни, здоровья и имущества физических лиц, а также по охране имущества юридических лиц от противоправных действий.

(2) Частная охранная организация не вправе осуществлять иную предпринимательскую деятельность. [...]”

Статья 23

Организация и осуществление частной охраны

“[...] (10) Частная охранная деятельность не может осуществляться на объектах особой важности, на объектах жизнеобеспечения населенных пунктов, предприятиях с преобладающей долей государственной собственности, а также на других подлежащих государственной охране объектах, перечень которых устанавливается законом.”

9. Применимые положения Закона № 280 от 14.12.2007 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты:

“Ст.LIV. – В Закон о частной детективной и охранной деятельности № 283-XV от 4 июля 2003 года (“Monitorul Oficial al Republicii Moldova”, 2003 г., № 200–203, ст.769) внести следующие изменения и дополнения:

В статье 23: в части (10) слова “в банковских учреждениях,” исключить, а слова “устанавливается Правительством.” заменить словами “устанавливается законом.”.

Ст.LXXIII. – (1) Правительству:

a) в шестимесячный срок:

- привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим законом;

- обеспечить приведение ведомственных нормативных актов в соответствие с настоящим законом;”

10. Применимые положения Приложения № 5 к Постановлению Правительства № 667 от 08.07.2005 года о мерах по реализации Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года о частной детективной и охранной деятельности.

Условия охраны при перевозке имущества и ценных грузов

“1. Организации, осуществляющие частную охранную деятельность, могут обеспечить охрану при перевозке имущества и ценных грузов, состоящих из кредитных карточек, чеков или других ценных бумаг, драгоценных металлов и драгоценных камней, научных и технических ценностей, ценностей культуры и искусства. [...]

3. Охрана при перевозке ценных грузов, состоящих из денежных сумм, и охрана при инкассации разрешается только внутренним подразделениям внутренней охраны банков и полицейским подразделениям. [...]”

11. Применимые положения Закона № 845-XII от 3 января 1992 года о предпринимательстве и предприятиях.

Статья 10

Регулирование предпринимательской деятельности

“1. Предприятие вправе заниматься любыми видами деятельности, за исключением тех, которые запрещены законом.

2. Предприятие имеет право заниматься отдельными видами деятельности, определяемыми законодательством, только при получении лицензии на данный вид деятельности. Лицензии выдаются Лицензионной палатой и органами публичного управления, наделенными таким правом.

Перечень указанных видов деятельности и порядок выдачи лицензий устанавливаются законодательством. Лицензия должна быть выдана в 15-дневный срок со дня подачи предприятием заявления.

При отказе в выдаче лицензии должен быть дан аргументированный ответ. Отказ в выдаче лицензии не может обосновываться нецелесообразностью осуществления данного вида деятельности. [...]”

12. Применимые положения Закона № 235-XVI от 20.07.2006 года об основных принципах регулирования предпринимательской деятельности.

Статья 5

Прогнозируемость регулирования предпринимательской деятельности

“(1) Регулирование предпринимательской деятельности осуществляется посредством законов, постановлений/ордонансов Правительства и нормативных актов органов публичного управления (далее – нормативные акты).

(2) Законы устанавливают в каждом отдельном случае пределы регулирования для Правительства и/или для органов публичного управления. На нормативные акты этих органов не допускаются ссылки в случае их несоответствия положениям настоящего закона. [...]”

13. Применимые положения Закона № 64-XII от 31 мая 1990 года о Правительстве.

Статья 1

Роль Правительства

“Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства, осуществляет общее руководство публичным управлением и несет ответственность перед Парламентом.”

Статья 2

Основные принципы деятельности Правительства

Правительство в своей деятельности:

1) руководствуется Конституцией (Основным Законом) Республики Молдова, другими законами республики, указами Президента Республики Молдова и международными договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова;

2) исходит из принципов демократии, законности и общественной полезности; [...]

14. Применимые положения Закона № 317-XV от 18 июля 2003 года о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления.

Статья 11

Нормативные акты Правительства

“(1) Для осуществления своих конституционных полномочий и полномочий, вытекающих из Закона о Правительстве, для организации исполнения законов Правительство принимает постановления и ордонансы. [...]”

ВОПРОСЫ ПРАВА

15. 4 июля 2003 года Парламент принял Закон № 283 о частной детективной и охранной деятельности. Часть (2) статьи 8 данного закона предусматривает, что обязанности охранного персонала, руководителей организаций, условия охраны при транспортировке ценных грузов устанавливаются постановлением Правительства.

16. Во исполнение части (2) статьи 8 Закона № 283 о частной детективной и охранной деятельности, Приложением № 5 к Постановлению Правительства № 667 от 8 июля 2005 года о мерах по реализации Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года о частной детективной и охранной деятельности, Правительство утвердило условия охраны при перевозке имущества и ценных грузов.

17. Пункт 3 Приложения № 5 к Постановлению Правительства № 667 от 8 июля 2005 года предусматривает, что охрана при перевозке ценных грузов, состоящих из денежных сумм, и охрана при инкассации разрешается только внутренним подразделениям внутренней охраны банков и полицейским подразделениям.

18. Автор обращения считает, что подлежащая контролю конституционности норма нарушает часть (2) статьи 102 Конституции, которая предусматривает:

“Постановления принимаются для организации исполнения законов”.

19. По мнению автора обращения, оспариваемая норма нарушает также часть (3) статьи 1 Конституции, которая предусматривает:

“(3) Республика Молдова - демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются.”

20. В этом смысле автор обращения считает, что оспариваемая норма нарушает принцип разделения и взаимодействия властей в государстве, предусмотренный статьей 6 Конституции:

“В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.”

A. Аргументы автора обращения

21. Автор обращения считает, что положениями пункта 3 Приложения № 5 к Постановлению № 667 Правительство установило монополию полиции на охранную деятельность при перевозке ценных грузов и при инкассации, тем самым превысив пределы, установленные законом, во исполнение которого было принято Постановление № 667.

22. По мнению автора обращения, норма закона наделяет Правительство правом устанавливать условия осуществления охраны при перевозке ценных грузов. Установив субъекты, которые могут осуществлять вышеуказанные виды деятельности в порядке, предусмотренном пунктом 3 Приложения № 5 к Постановлению № 667, Правительство нарушило положения статьи 10 Закона № 845-XII от 3 января 1992 года о предпринимательстве и предприятиях, которые предусматривают, что предприятия, независимо от организационно-правовой формы, вправе заниматься любыми видами деятельности, а любые исключения из этого правила могут устанавливаться только законом, а не постановлениями Правительства.

23. Часть (2) статьи 5 Закона № 235-XVI от 20 июля 2006 года об основных принципах регулирования предпринимательской деятельности предусматривает, что законы устанавливают в каждом отдельном случае пределы регулирования для Правительства и/или для органов публичного управления. На нормативные акты этих органов не допускаются ссылки в случае их несоответствия положениям Закона № 235-XVI.

24. Принятие актов, устанавливающих пределы прав и обязанностей субъектов частного права и субъектов публичного права, является компетенцией Парламента. Обязанность Правительства в качестве органа исполнительной власти – принимать постановления исключительно для организации исполнения законов. Автор обращения подчеркивает, что постановления Правительства не содержат первичные правовые нормы, а следуют законам.

B. Аргументы публичных властей

25. В пленарном заседании Конституционного суда представители Парламента и Правительства предложили прекратить производство по делу о контроле конституционности пункта 3 Приложения № 5 к Постановлению Правительства № 667 от 8 июля 2005 года о мерах по реализации Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года о частной детективной и охранной деятельности, аргументируя тем, что в Постановлении № 2 от 24 января 2006 года о контроле конституционности некоторых положений Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года “О частной детективной и охранной деятельности” и постановлений Правительства № 1510 от 12 декабря 2003 года и № 667 от 8 июля 2005 года, принятых во исполнение данного закона, Конституционный суд высказался по аналогичным вопросам, в том числе по поводу условий предоставления частных охранных услуг.

C. Оценка Конституционного суда

26. Конституционный суд отмечает, что прерогатива, предоставленная ему пунктом а) части (1) статьи 135 Конституции, предполагает установление соответствия между законодательными нормами и текстом Конституции с учетом принципа ее верховенства.

27. Как уже отмечалось, частью (2) статьи 8 Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года о частной детективной и охранной деятельности законодательный орган уполномочил Правительство устанавливать обязанности охранного персонала, руководителей организаций, условия охраны при транспортировке ценных грузов.

28. Во исполнение Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года о частной детективной и охранной деятельности Правительство предусмотрело в Приложении № 5 к Постановлению № 667 от 8 июля 2005 года условия охраны при перевозке имущества и ценных грузов.

29. Конституционный суд отмечает, что в обращении автор не привел убедительных доказательств ограничения пунктом 3 Приложения № 5 к Постановлению Правительства № 667 от 8 июля 2005 года прав граждан на осуществление охранной деятельности при перевозке имущества и ценных грузов и при инкассации.

30. В Постановлении № 2 от 24 января 2006 года Конституционный суд осуществил контроль конституционности положений ст.5 ч.(2), ст.22 ч.(2), ст.23 ч.(10), ст.24 ч.(1)-(3) Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года о частной детективной и охранной деятельности и Приложения № 2 к Постановлению Правительства № 667 от 8 июля 2005 года, которым утверждено Положение об условиях подготовки, переподготовки и аттестации сотрудников частных охранных организаций.

31. В своем постановлении Конституционный суд подчеркнул: “Положения ст.5 ч.(2), ст.22 ч.(2), ст.23 ч.(10), в частности синтагмы “в банковских учреждениях” и “предприятиях с преобладающей долей государственной собственности, а также на других подлежащих государственной охране объектах, перечень которых устанавливается Правительством”, оспоренные автором обращений, ст.24, ст.27 ч.(2) п.а) и п.с) Закона № 283-XV не ущемляют и не умаляют основные права и свободы человека и гражданина.

Ограничения, строго установленные Законом № 283-XV, пропорциональны ситуациям, их обусловившим. В силу объективного характера и преследуемой цели они не ущемляют и не могут ущемлять существование права на труд, свободный выбор работы и право на защиту от безработицы (ст.43 ч.(1), ст.54 ч.(2) и ч.(3), ст.126 ч.(2) п.b) Конституции).”

32. Конституционный суд усматривает применимость Постановления № 2 от 24 января 2006 года о контроле конституционности некоторых положений Закона № 283-XV, признанных конституционными, к настоящему делу.

33. Подвергнув в данном постановлении контролю конституционности положения закона, наделяющие Правительство правом установить постановлением обязанности охранного персонала, руководителей организаций, утвердить Положение об условиях подготовки, переподготовки и аттестации сотрудников частных охранных организаций, Конституционный суд имел в виду и положения пунктов (1)-(4) Приложения № 5 к Постановлению Правительства № 667 от 8 июля 2005 года.

34. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что в Постановлении № 2 от 24 января 2006 года он высказался и по вопросам, затронутым в рассматриваемом обращении, в связи с чем, в соответствии с пунктом е) статьи 60 Кодекса конституционной юрисдикции, прекращает производство по данному делу.

35. Исходя из изложенного, на основании ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.42 ч.(1), ст.60 п.e), ст.61 ч.(1) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Прекратить производство по делу о контроле конституционности пункта 3 Приложения № 5 к Постановлению Правительства № 667 от 8 июля 2005 года о мерах по реализации Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года о частной детективной и охранной деятельности.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в “Официальном мониторе Республики Молдова”.

Парламент Республики Молдова

Правительство Республики Молдова

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

В открытом пленарном заседании от 29 ноября 2011 года Конституционный суд рассмотрел обращение депутата Парламента Сергея Сырбу о контроле конституционности пункта 3 Приложения № 5 к Постановлению Правительства № 667 от 8 июля 2005 года о мерах по реализации Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года о частной детективной и охранной деятельности, согласно которому “[...] Охрана при перевозке ценных грузов, состоящих из денежных сумм, и охрана при инкассации разрешается только внутренним подразделениям внутренней охраны банков и полицейским подразделениям. [...]”.

Определением № 5 от 8 декабря 2011 года, на основании пункта е) статьи 60 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд прекратил производство по делу.

В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд выявил пробелы в законодательстве о частной детективной и охранной деятельности.

Так, 14 декабря 2007 года Парламент принял Закон № 280-XVI “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты”. Согласно пункту 6 статьи LIV, в части (10) статьи 23 Закона № 283-XV были исключены слова “в банковских учреждениях”, а слова “устанавливается Правительством” заменены словами “устанавливается законом”.

Конституционный суд констатировал, что законодатель не установил законом перечень объектов, охрана которых не может осуществляться частными охранными организациями.

В то же время Конституционный суд подчеркивает, что действует Постановление Правительства № 1510 от 12 декабря 2003 года “Об утверждении Перечня объектов, охрана которых не может осуществляться частными охранными организациями”, которое включает в утвержденный перечень банковские учреждения, хотя часть (10) статьи 23 Закона № 283-XV уже не содержит ограничения относительно обеспечения охраны в банковских учреждениях частными структурами.

В ходе разбирательства в Конституционном суде было установлено, что положение “и полицейским подразделениям” из пункта 3 Приложения № 5 к Постановлению Правительства № 667 от 8 июля 2005 года о мерах по реализации Закона № 283-XV от 4 июля 2003 года о частной детективной и охранной деятельности, согласно которому “охрана при перевозке ценных грузов, состоящих из денежных сумм, и охрана при инкассации разрешается только внутренним подразделениям внутренней охраны банков и полицейским подразделениям”, неисполнимо, поскольку Министерство внутренних дел не располагает специализированными структурами для предоставления такого рода услуг.

Следовательно, Правительству необходимо изменить оспариваемые положения Постановления Правительства № 667 и регламентировать условия, в которых частные охранные структуры смогут оказывать такие услуги.

Конституционный суд обращает внимание Правительства на тот факт, что при разработке новых регламентаций следует учесть положения части (3) статьи 9 Конституции.

Конституционный суд отмечает также, что Правительство не выполнило положения пункта (1) статьи LXXIII Закона № 280-XVI, согласно которым в шестимесячный срок должен был привести свои нормативные акты в соответствие с законом.

Исходя из вышеизложенного, на основании статьи 28¹ Закона о Конституционном суде, статьи 79 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд обращает внимание Парламента и Правительства Республики Молдова на целесообразность устранения указанных пробелов.