Определение от 10.09.2012 по обращению о контроле конституционности ч.(7) ст.38 Закона о финансовых учреждениях № 550-XIII от 21 июля 1995 года (Обращение № 24а/2012)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

по обращению о контроле конституционности ч.(7) ст.38 Закона

о финансовых учреждениях № 550-XIII от 21 июля 1995 года

(Обращение № 24а/2012)

от  10.09.2012

 (в силу 10.09.2012) 

Мониторул Офичиал № 198-204 ст.18 от 21.09.2012

* * *

Конституционный суд в составе:

Валерия ШТЕРБЕЦ, председательствующий,

Думитру ПУЛБЕРЕ, судья-докладчик,

Виктор ПУШКАШ,

Елена САФАЛЕРУ, судьи,

при участии секретаря судебного заседания Татьяны Берладян,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 13 июля 2012 года,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя совещание при закрытых дверях,

выносит следующее определение:

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

13 июля 2012 года депутат Парламента Сергей Сырбу представил в Конституционный суд запрос о контроле конституционности ч.(7) ст.38 Закона о финансовых учреждениях № 550-XIII от 21 июля 1995 года.

Часть (7) ст.38 Закона о финансовых учреждениях предусматривает условия обжалования в судебную инстанцию мер и санкций, применяемых Национальным банком Молдовы.

А. Основания обращения

Основания обращения, изложенные автором, сводятся к следующему.

Часть (7) ст.38 Закона о финансовых учреждениях предусматривает, что меры и санкции, применяемые Национальным банком, могут быть обжалованы в компетентную судебную инстанцию. В судебном процессе, возбужденном против Национального банка в связи с применением положений настоящего закона, выполняются следующие условия:

а) в случае, если судебная инстанция признает действия Национального банка по отношению к банку незаконными, она обязывает его возместить банку причиненный материальный ущерб, при этом отозванная лицензия не восстанавливается;

b) обжалование или судебные иски не окажут воздействия на процесс ликвидации и не приостановят исполнение обязательных актов Национального банка;

с) судебная инстанция устанавливает законность действий, совершенных в целях выполнения настоящего закона, и принимает решение лишь в отношении того, являются эти действия преднамеренными или нет;

d) работники Национального банка, члены комиссии специального надзора, специальный управляющий, ликвидатор и лица, привлеченные для оказания им помощи, не несут ответственности за ущерб, действия или упущения, которые имели место в период исполнения ими своих обязанностей, кроме случаев, когда доказано, что таковые являются преднамеренными и противозаконными.

По мнению автора обращения, эти положения противоречат ст.6, 20, 54, 66, 114, 115, 116 Конституции Республики Молдова, ст.6 и 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст.8 и 10 Всеобщей декларации прав человека, ст.14 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Оспариваемые положения предусматривают особые условия рассмотрения судебными инстанциями дел, связанных с действиями Национального банка Молдовы, а решения, принятые этими инстанциями, считает автор обращения, лишены каких-либо юридических последствий.

B. Применимые положения Конституции (М.О. № 1/1, 1994 г.):

Статья 1

Государство Республика Молдова

“[…] (3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются.”

Статья 4

Права и свободы человека

“(1) Конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова.

(2) При наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека, одной из сторон которых является Республика Молдова, и внутренними законами приоритет имеют международные нормы.”

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

“В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.”

Статья 7

Конституция – высший закон

“Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.”

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

“(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию.”

Статья 26

Право на защиту

“(1) Право на защиту гарантируется.

(2) Каждый человек имеет право самостоятельно реагировать законными способами на нарушение своих прав и свобод. […]”

Статья 53

Право лица, ущемленного властью

“(1) Лицо, ущемленное в каком-либо своем праве властью посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в установленный срок, может добиваться признания своего права, отмены акта и возмещения ущерба. […]”

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

“(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы.”

Статья 60

Парламент – высший представительный и законодательный орган

“(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.[…]”

Статья 66

Основные полномочия

“Парламент имеет следующие основные полномочия:

a) принимает законы, постановления и резолюции;

b) назначает референдумы;

c) дает толкование законов и обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны;

d) утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства;

е) утверждает военную доктрину государства;

f) осуществляет парламентский контроль за исполнительной властью в формах и пределах, предусмотренных Конституцией;

g) ратифицирует, денонсирует, приостанавливает действие и аннулирует международные договоры, заключенные Республикой Молдова;

h) утверждает государственный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением;

i) осуществляет контроль за предоставлением государственных займов, экономической и иной помощи другим государствам, за заключением соглашений о государственных займах и кредитах из иностранных источников;

j) избирает и назначает государственных должностных лиц в случаях, предусмотренных законом;

k) утверждает ордена и медали Республики Молдова;

l) объявляет частичную или всеобщую мобилизацию;

m) объявляет чрезвычайное, осадное и военное положение;

n) организует изучение и заслушивание любых вопросов, касающихся интересов общества;

о) приостанавливает деятельность органов местного публичного управления в случаях, предусмотренных законом;

p) принимает акты об амнистии;

r) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией и законами”.

Статья 114

Осуществление правосудия

“Правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями.”

Статья 115

Судебные инстанции

“(1) Правосудие осуществляется Высшей судебной палатой, апелляционными палатами и судами. […]”

Статья 116

Статус судей

“(1) Судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы согласно закону. […]”

Применимые положения Гражданского процессуального кодекса Республики Молдова, принятого Законом № 225-XV от 30 мая 2003 года (М.О. № 111-115/451, 2003 г.):

Статья 5

Свободный доступ к правосудию

“(1) Всякое заинтересованное лицо вправе в установленном законом порядке обратиться в судебную инстанцию за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни одному лицу не может быть отказано в судебной защите по мотивам отсутствия законодательства, несовершенства, противоречивости или неясности действующего законодательства.

(3) Отказ одной из сторон от обращения в суд путем предварительного заключения соглашения не имеет юридических последствий, за исключением случаев заключения в соответствии с законом соглашения о передаче спора третейскому суду.”

Статья 19

Осуществление правосудия только судебными инстанциями

“(1) Правосудие по гражданским делам осуществляется согласно правилам, установленным законодательством о гражданском судопроизводстве, только судебными инстанциями и судьями этих инстанций, назначенными в установленном законом порядке. Создание чрезвычайных судебных инстанций запрещается.

(2) Решения судебных инстанций, вынесенные по гражданским делам, могут быть проверены и пересмотрены только компетентными судебными инстанциями в порядке, установленном настоящим кодексом и другими законами.”

Статья 28

Подведомственность дел судебным инстанциям

“(1) Судебные инстанции общей юрисдикции рассматривают:

a) дела по спорам о праве, вытекающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и других правоотношений, основанных на равенстве сторон, свободе договора и иных основаниях возникновения прав и обязанностей, независимо от правового статуса субъектов;

b) дела по спорам, вытекающим из административных отношений;

c) дела особого производства, перечисленные в статье 279;

d) дела по требованиям, рассматриваемым в порядке приказного производства, указанным в статье 345;

е) дела, связанные с нарушением права на судопроизводство в разумный срок и возмещением вреда, причиненного таким нарушением;

f) дела, связанные с нарушением права на исполнение судебных актов и актов иных органов в разумный срок и возмещением вреда, причиненного таким нарушением;

g) дела по приостановлению действия или аннулированию лицензий/разрешений, касающихся предпринимательской деятельности;

h) дела об объявлении несостоятельности;

i) дела, возникающие в связи с исполнением судебных актов и актов иных органов, в том числе актов иностранных судебных инстанций и международных арбитражей.

(2) Законом к компетенции судебных инстанций общей юрисдикции могут быть отнесены и другие категории дел.

(3) Судебные инстанции общей юрисдикции рассматривают отнесенные к их компетенции дела с участием физических и юридических лиц – резидентов или нерезидентов, а также органов публичной власти, организаций с иностранными инвестициями, международных организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность, если законом, международным договором, стороной которого является Республика Молдова, или соглашением сторон не установлен иной порядок разрешения спора.”

Применимые положения Закона № 793-XIV от 10 февраля 2000 года об административном суде (М.О. № 57-58/375, 2000 г., переопубликован в М.О., специальный выпуск, 2006 г.):

Статья 1

Назначение административного суда

“(1) Административный суд как институт права имеет целью пресечение злоупотребления властью и превышения полномочий органами публичной власти, защиту прав личности в соответствии с законом, упорядочение деятельности органов публичной власти, обеспечение правопорядка.

(2) Любое лицо, считающее себя ущемленным в каком-либо своем законном праве органом публичной власти посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в предусмотренные законом сроки, вправе обратиться в компетентный административный суд в целях аннулирования акта, признания своего права и возмещения причиненного ему ущерба.”

Применимые положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, с изменениями, внесенными дополнительными протоколами (подписанной в Риме 4 ноября 1950 года и ратифицированной Постановлением Парламента Республики Молдова № 1298-XIII от 24 июля 1997 года, М.О. № 54-55/502, 1997 года):

Статья 6

Право на справедливое судебное разбирательство

“1. Каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на все судебное разбирательство или его часть по соображениям морали, общественного порядка или национальной безопасности в демократическом обществе, а также если это требуется в интересах несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или – в той мере, в какой это, по мнению суда, совершенно необходимо – при особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы правосудия. […]”

Статья 13

Право на эффективное средство правовой защиты

“Каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве.”

Применимые положения Всеобщей декларации прав человека (принятой 10 декабря 1948 года в Нью-Йорке, ратифицированной Постановлением Парламента Республики Молдова № 217-XII от 28 июля 1990 года, Veştile № 8/223, 1990 г.):

Статья 8

“Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом.”

Статья 10

“Каждый человек, для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения, имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом.”.

Применимые положения Международного пакта о гражданских и политических правах (принятого 16 декабря 1966 года в Нью-Йорке, ратифицированного Постановлением Парламента Республики Молдова № 217-XII от 28 июля 1990 года, Veştile № 8/223, 1990 г.):

Статья 14

“1. Все лица равны перед судами и трибуналами. Каждый имеет право при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявляемого ему, или при определении его прав и обязанностей в каком-либо гражданском процессе на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Печать и публика могут не допускаться на все судебное разбирательство или часть его по соображениям морали, общественного порядка или государственной безопасности в демократическом обществе или когда того требуют интересы частной жизни сторон, или – в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо, – при особых обстоятельствах, когда публичность нарушала бы интересы правосудия; однако любое судебное постановление по уголовному или гражданскому делу должно быть публичным, за исключением тех случаев, когда интересы несовершеннолетних требуют другого или когда дело касается матримониальных споров или опеки над детьми.”

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

Автор обращения считает, что оспариваемые положения нарушают ст.6, 20, 54, 66, 114, 115, 116 Конституции Республики Молдова, ст.6 и 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст.8 и10 Всеобщей декларации прав человека, ст.14 Международного пакта о гражданских и политических правах.

По мнению автора обращения, положения ч.(7) ст.38 Закона о финансовых учреждениях неприемлемы, поскольку навязывают суду особые условия судебного разбирательства. Этими положениями законодатель допустил вмешательство в деятельность судебной инстанции, нарушив не только принцип разделения властей, но и принцип независимости правосудия.

Автор обращения отмечает, что нарушение ст.6 Высшего закона о разделении властей в государстве ущемляет авторитет судебной инстанции при принятии решений.

В поддержку своей позиции, автор обращения ссылается на конституционную норму о свободном доступе к правосудию, которая, по его мнению, нарушена, так как после совершения Национальным банком своих действий, судебные решения не имеют силы.

По его мнению, установленные условия рассмотрения судебных исков нарушают и ст.116 Конституции, гарантирующую независимость судебной инстанции.

Автор обращения считает, что право на рассмотрение иска путем приостановления административного акта до разрешения иска является составной частью права на справедливое судебное разбирательство, на свободный доступ к правосудию. Неприостановление административного акта делает невозможным исполнение окончательного судебного решения и, как следствие, неизбежно приводит к нанесению ущерба. В этом случае судебное разбирательство становится бессмысленным, поскольку граждане не могут надеяться на восстановление своих ущемленных прав.

Судебная власть осуществляется только судебной инстанцией в лице судьи, наделенного полномочиями совершать правосудие.

Автор обращения утверждает, что законодательные нормы, ограничивающие осуществление правосудия, нарушают недопустимым образом принцип равновесия, разделения и взаимодействия властей в государстве, принцип законности. При том, что одной из конституционных характеристик правового государства является обязанность государства, публичных властей, учреждений и официальных лиц действовать в пределах своей компетенции, установленной Конституцией и законами.

Также автор обращения полагает, что принимая оспариваемые нормы, законодатель присвоил полномочия судебной инстанции. Запрещая приостановление в судебном порядке административного акта, Парламент превысил свои конституционные полномочия, предусмотренные ст.66, нарушил принцип разделения властей в государстве, закрепленный в ст.6, ограничил право на свободный доступ к правосудию и право на защиту, закрепленные, соответственно, в ст.20 и 26 Конституции, допустил вмешательство в деятельность судебных инстанций. Между тем, согласно ст.114 Конституции, правосудие осуществляется только судебными инстанциями. Оспариваемые положения вступают в противоречие и с международными нормами, гарантирующими свободный доступ к правосудию, право на справедливое судебное разбирательство и на эффективное использование путей обжалования в суде.

B. Оценка Конституционного суда

Рассматривая обращение в аспекте приемлемости, Конституционный суд отмечает следующее.

Конституционный суд осуществляет конституционное судопроизводство по обращению субъектов, указанных в ст.25 Закона о Конституционном суде и ст.38 Кодекса конституционной юрисдикции.

Согласно законодательным положениям, депутаты Парламента являются субъектами, имеющими право обращения в Конституционный суд.

Суд отмечает, что рассматриваемое обращение касается контроля конституционности положений ч.(7) ст.38 Закона о финансовых учреждениях № 550-XIII от 21 июля 1995 года, которые предусматривают, что меры и санкции, применяемые Национальным банком, могут быть обжалованы в суде и рассматриваться при соблюдении определенных условий.

В этом контексте Конституционный суд отмечает, что прерогатива, которой он наделен в силу статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, предполагает установление соотношения между оспариваемыми нормами и текстом Конституции, с учетом принципа ее верховенства и на основе своей предыдущей практики.

Конституционный суд подчеркивает, что ранее высказался относительно оспариваемых положений.

Так, Постановлением № 24 от 15.11.2011 года Конституционный суд признал конституционными положения ст.38 ч.(3), (7) и ст.38¹² ч.(2) Закона о финансовых учреждениях № 550-XIII от 21 июля 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, признав необоснованным обращение Высшей судебной палаты об исключительном случае неконституционности.

В этом постановлении Конституционный суд отметил, что положения ч.(7) ст.38 Закона о финансовых учреждениях не являются несоразмерными законным целям защиты прав кредиторов и гарантированию надлежащего управления банком, подвергнутым процессу ликвидации.

Конституционный суд подчеркнул, что оспариваемые положения соответствуют ст.53 ч.(1) Конституции и, соответственно, ст.13 Европейской конвенции.

Конституционный суд отметил, что работники Национального банка, ликвидатор, специальный управляющий, члены комиссии специального надзора несут ответственность за ущерб, причиненный вследствие принятого Национальным банком решения, только в той мере, в которой их действия или бездействие являются противозаконными и преднамеренными (пункты c) и d) части (7) статьи 38). Национальный банк, согласно положениям части (7) статьи 38, обязан возместить банку материальный ущерб, причиненный своими незаконными действиями и санкциями.

В соответствии с положениями ст.42 Кодекса конституционной юрисдикции, если Конституционный суд принял решение в отношении нормативного акта (его части или документа в целом), вторичное обращение не допускается.

Таким образом, Конституционный суд констатирует, что поскольку оспариваемая норма ранее являлась предметом контроля конституционности, обращение не может быть принято к рассмотрению по существу.

На основании ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.40 ч.(3), ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Отказать в принятии к рассмотрению по существу обращения о контроле конституционности положений ч.(7) ст.38 Закона о финансовых учреждениях № 550-XIII от 21 июля 1995 года.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.