Постановление N 10 от 03.07.2008 о контроле конституционности Закона № 90-XVI от 5 апреля 2007 года о внесении изменений и дополнения в приложение № 3 к Закону № 764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности Закона № 90-XVI от 5 апреля 2007 года

о внесении изменений и дополнения в приложение № 3 к Закону

№ 764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-

территориальном устройстве Республики Молдова"

N 10  от  03.07.2008

 (в силу 03.07.2008) 

Мониторул Офичиал N 122-124 ст.9 от 11.07.2008

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

при участии Татьяны Оборок, секретаря заседания, Геннадия Вакуловски, представителя авторов обращения, Иона Мыцу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, и Елены Мокану, замещающей постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности Закона № 90-XVI от 5 апреля 2007 года о внесении изменений и дополнения в приложение № 3 к Закону № 764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова".

Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутатов Парламента Юрие Рошка, Влада Кубрякова, Адрианы Кирияк, Штефана Секэряну, Анжелы Ляху, Валентины Шерпу и Иона Варта, представленное 17 марта 2008 года в соответствии с положениями ст.24 и ст.25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.

Определением Конституционного суда от 24 марта 2008 года обращение было принято к рассмотрению по существу.

В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд располагал точками зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Министерства местного публичного управления, Министерства финансов, Агентства земельных отношений и кадастра, председателя Фэлештского района, примэрии города Фэлешть, примэрии коммуны Сэрата Веке Фэлештского района, Фэлештского территориального управления ГП "Cadastru".

Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и аргументы участников заседания, Конституционный суд

УСТАНОВИЛ:

1. 5 апреля 2007 года Парламент принял Закон № 90-XVI о внесении изменений и дополнения в приложение № 3 к Закону № 764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова"¹ (далее – Закон № 90-XVI).

__________________

¹ М.О., 2007, № 60-63, ст.281

Законом были внесены следующие изменения и дополнение в раздел "Район Фэлешть" приложения № 3 к Закону № 764-XV от 27 декабря 2001 года:

в позиции "Всего населенных пунктов" цифры "75" заменены цифрами "76";

после позиции "городов" раздел дополнен позицией:

позиция "Фэлешть" изложена в следующей редакции:

2. Авторы обращения считают, что Закон № 90-XVI противоречит принципам местной автономии, консультации с гражданами по важнейшим вопросам местного значения, законности и сотрудничества в решении общих вопросов, охраны государством публичной собственности, закрепленных в ст.109 ч.(1), ст.113 ч.(3) и ст.127 ч.(3) Конституции, а также положениям ст.17 и ст.18 Закона № 764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова" и ст.5 Европейской Хартии о местном самоуправлении.

В обращении отмечается, что данный закон был принят без опроса мнения жителей коммуны Сэрата Веке в отсутствие решения местного совета коммуны Сэрата Веке, на территории которой находится населенный пункт Fabrica de Zahăr. Передача части собственности этой коммуны другой административно-территориальной единице, без предварительной консультации с гражданами, по мнению авторов обращения, привела к ущемлению местных интересов и нарушению принципа местной автономии.

3. Рассмотрев оспариваемый закон в соотношении с конституционными нормами, положениями международных актов, Конституционный суд отмечает следующее.

Согласно ст.1 ч.(3) и ст.2 ч.(1) Конституции, соотнесенным с конституционными положениями ст.39 и ст.109, в Республике Молдова – правовом, демократическом государстве – одним из основных элементов конституционного строя является местное публичное управление, которое представляет власть народа и создано для защиты общих интересов и решения проблем населения административно-территориальных единиц. Граждане Республики Молдова имеют право на участие в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей.

Административно-территориальное устройство Республики Молдова регламентировано Конституцией и рядом законодательных актов. В административном отношении территория Республики Молдова подразделяется на села, города, районы и автономно-территориальное образование Гагаузия (ст.110 ч.(1) Конституции).

Такое деление территории страны призвано обеспечить реализацию принципов местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности органов местного публичного управления, доступа граждан к органам власти и проведения консультаций с гражданами по важнейшим проблемам местного значения, - основных принципов местного публичного управления, закрепленных в ст.109 ч.(1) Конституции.

Данные конституционные принципы конкретизированы в Законе № 436-XVI от 28 декабря 2006 года "О местном публичном управлении"² (далее – Закон № 436-XVI), который предусматривает, что органы местного публичного управления обладают автономией в принятии решений, организационной, управленческой и финансовой автономией, а также правом на инициативу во всем, что касается управления местными публичными делами, осуществляя свою власть в пределах подведомственной территории в соответствии с законом (ст.3 ч.(2).

__________________

² М.О., 2007, № 32-35, ст.116

Статья 72 ч.(3) п.f) Конституции устанавливает, что организация местного управления, территории, а также общий режим местной автономии регламентируются Парламентом органическим законом.

Вышеуказанные конституционные положения закреплены в Законе № 764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова"³ (далее - Закон № 764-XV), который в ст.17 и ст.18 предусматривает, что образование, упразднение и изменение статуса административно-территориальной единицы, равно как и изменение ее границ, обусловленное необходимостью перевода населенных пунктов из одной административно-территориальной единицы в другую, осуществляются Парламентом после проведения консультаций с гражданами.

__________________

³ М.О., 2002, № 16, ст.53

Согласно пунктам 3 и 8 Положения о порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Молдова, утвержденного Законом № 741-XIII от 20 февраля 1996 года⁴, образование и упразднение населенных пунктов, не являющихся административно-территориальными единицами, изменение их подчиненности, а также отнесение населенных пунктов к категории городов, установление и изменение их границ производятся Парламентом по представлению соответствующих местных советов после проведения консультаций с гражданами.

__________________

⁴ М.О., 1996, № 20-21, ст.216

Перечень документов по вопросам административно-территориального устройства, представляемых для рассмотрения в Парламент, приведен в ст.17 указанного Положения.

Как следует из материалов дела, основанием для внесения изменений в Закон № 764-XV послужили ходатайства Фэлештского районного и городского советов, а также протокол общего собрания граждан населенного пункта Fabrica de Zahăr.

Таким образом, Конституционный суд считает, что Парламент включил в состав города Фэлешть населенный пункт Fabrica de Zahăr, который de jure не существовал, во исполнение своих конституционных полномочий.

Приведенный в обращении довод о нарушении ст.17 ч.(2) Закона № 764-XV является несостоятельным, поскольку положения этой статьи касаются образования самостоятельной административно-территориальной единицы при условии, что ее население составляет, как правило, не менее 1500 жителей и имеются финансовые средства, достаточные для содержания аппарата примэрии и учреждений социальной сферы, в то время как на основании Закона № 90-XVI населенный пункт Fabrica de Zahăr стал составной частью города Фэлешть и находится под управлением примэрии города.

4. Конституционный суд признает необоснованным утверждение авторов обращения, что оспариваемым законом Парламент нарушил принцип местной автономии по следующим мотивам.

Принцип местной автономии, закрепленный в ст.109 ч.(1) Конституции, является главным принципом, на котором основывается местное публичное управление.

Понятие местное самоуправление закреплено в Европейской Хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 года⁵, ратифицированной Постановлением Парламента № 1253-XIII от 16 июля 1997 года. Согласно пункту 1 ст.3 Хартии местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

__________________

⁵ Международные договоры, 1999, т.14, с.14

Конституционный суд считает, что образование населенного пункта, который в данном случае не является самостоятельной административно-территориальной единицей, не нарушает принцип местной автономии. Положение закона о населенном пункте Fabrica de Zahăr было принято на основании волеизъявления местного населения и в его интересах и не является вмешательством в право административно-территориальных единиц решать и управлять значительной частью общественных дел.

Статья 5 Европейской Хартии о местном самоуправлении устанавливает, что при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума.

Принцип проведения консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения закреплен в ст.109 ч.(1) Высшего закона, а также в ст.8 Закона № 436-XVI. Этот принцип интегрируется и подчинен конституционному принципу местного самоуправления.

По смыслу конституционных и законных норм и положений Хартии, в случае если закон не предусматривает обязательное проведение референдума, можно применить и другие формы проведения консультаций с гражданами, которые обеспечили бы необходимые условия с тем, чтобы вынесенное решение по важнейшим вопросам, представляющим интерес для местного населения, совпадало с их реальной волей.

В данном контексте релевантным является Постановление № 12 от 5 марта 2002 года о контроле конституционности Закона № 764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова"⁶, в котором Конституционный суд отметил, что для проведения консультаций с гражданами согласно конституционным и законодательным положениям могут быть предложены и использованы и другие решения, в частности традиционные и характерные для Республики Молдова, такие как опросы, открытые заседания советов, обращения жителей населенных пунктов по конкретным вопросам, подтвержденные подписями жителей территориальных единиц, и др.

__________________

⁶ М.О., 2002, № 40-42, ст.7

Согласно ст.8 ч.(2) Закона № 436-XVI по вопросам местного значения, представляющим интерес для части населения административно-территориальной единицы, могут проводиться с этой частью населения консультации, публичные слушания и собеседования в соответствии с законом.

Включение населенного пункта Fabrica de Zahăr в состав города Фэлешть касается их жителей и отвечает интересам этих населенных пунктов. Предложение о включении населенного пункта Fabrica de Zahăr в состав города Фэлешть внесено жителями населенного пункта Fabrica de Zahăr, в количестве около 400 человек, их воля выражена в протоколе общего собрания жителей, на котором присутствовали председатель Фалештского района, примар города Фэлешть, технический директор Fabrica de Zahăr, которые, в свою очередь, одобрили данное предложение.

Располагая ходатайствами районного и городского Фэлештского советов и протоколом общего собрания жителей населенного пункта Fabrica de Zahăr, Парламент был вправе включить населенный пункт Fabrica de Zahăr в состав города Фэлешть.

В опровержение утверждений авторов обращения о нарушении Законом № 90-XVI положений ст.113 ч.(3) Конституции Конституционный суд отмечает следующее.

Согласно данной статье Конституции отношения между местными публичными властями основываются на принципах автономии, законности и сотрудничества в решении общих вопросов. Принцип законности обязывает местное публичное управление подчиняться требованиям закона и действовать исключительно в рамках закона. Принцип сотрудничества в решении общих вопросов является основным в отношениях между органами местного публичного управления различных уровней. При принятии оспариваемого закона был соблюден принцип сотрудничества в решении общих вопросов, касающихся населенного пункта Fabrica de Zahăr и города Фэлешть непосредственно.

Также являются необоснованными и аргументы авторов обращения о нарушении ст.127 ч.(3) Конституции, которая регламентирует охрану государственной собственности и собственности административно-территориальных единиц. Оспариваемый закон касается исключительно административно-территориального устройства и не устанавливает норм, регулирующих собственность.

На основании изложенного Конституционный суд считает, что Закон № 90-XVI был принят с соблюдением конституционных принципов.

Исходя из изложенного, в соответствии со ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61, ст.62 и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать конституционным Закон № 90-XVI от 5 апреля 2007 года о внесении изменений и дополнения в приложение № 3 к Закону № 764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова".

2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".