Постановление N 10 от 13.04.2020 о контроле конституционности некоторых положений Закона № 56 от 2 апреля 2020 года об учреждении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и о внесении изменений в некоторые нормативные акты (обращения № 49а/2020г., № 51а/2020г., № 52а/2020г., № 53а/2020г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности некоторых положений Закона № 56 от

2 апреля 2020 года об учреждении некоторых мер поддержки граждан

и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного

положения и о внесении изменений в некоторые

нормативные акты

(обращения № 49а/2020 г., № 51а/2020 г.,

№ 52а/2020 г., № 53а/2020 г.)

№ 10  от  13.04.2020

 (в силу 13.04.2020) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 126-130 ст. 67 от 29.05.2020

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Люба ШОВА, председательствующий,

Эдуард АБАБЕЙ,

Домника МАНОЛЕ,

Николае РОШКА,

Сергей ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Думитру Аворника,

принимая во внимание обращения,

зарегистрированные 7 апреля 2020 г.,

рассмотрев данные обращения в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужили четыре обращения, представленные в Конституционный суд 7 апреля 2020 года, в порядке ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции Серджиу Литвиненко и Вероникой Рошка (обращение № 49а/2020г.), Андрианом Канду и Сергеем Сырбу (обращение № 51а/2020г.), Дину Плынгэу (обращение № 52а/2020г.) и Александром Олейником (обращение № 53а/2020г.). Все авторы обращений являются депутатами Парламента Республики Молдова.

2. В обращении № 49а/2020г. запрашивается осуществление контроля конституционности отдельных положений Закона № 56 от 2 апреля 2020 года об учреждении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и о внесении изменений в некоторые нормативные акты, а именно:

- Статья VI, п.17 ч.(3), 18, 23, 24, 25 и 26, и

- Статья XVII.

3. В обращении № 51а/2020г. запрашивается осуществление контроля конституционности отдельных положений Закона № 56 от 2 апреля 2020 года об учреждении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и о внесении изменений в некоторые нормативные акты, а именно:

- Статья VI, пункты 1-5, 7-11, 14, 16-27;

- Статьи VIII-XI и

- Статьи XIII-XXIV.

4. В обращении № 52а/2020г. запрашивается осуществление контроля конституционности отдельных положений Закона № 56 от 2 апреля 2020 года об учреждении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и о внесении изменений в некоторые нормативные акты, а именно:

- Статья VI, п.17 ч.(2), 18, 21, 23, 24, 25 и 26, и

- Статья XVIII.

5. В обращении № 53а/2020г. запрашивается осуществление контроля конституционности проекта Закона № 143 от 1 апреля 2020 года об учреждении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и о внесении изменений в некоторые нормативные акты.

6. Депутат Дину Плынгэу, автор обращения № 52а/2020г., просил Конституционный суд приостановить действие оспариваемых положений, в порядке статьи 25¹ ч.(2) п.1) лит. d) Закона № 317 от 13 декабря 1994 года о Конституционном суде, по причине того, что оспариваемый акт нарушает принцип разделения и взаимодействия властей. Определением № 39 от 9 апреля 2020 года Конституционный суд удовлетворил ходатайство и приостановил действие Закона № 56 от 2 апреля 2020 года до рассмотрения дела по существу.

7. Авторы обращений считают, что оспариваемые положения противоречат статьям 6, гарантирующей разделение и взаимодействие властей в государстве, и 106¹ Конституции, регулирующей порядок принятия на себя ответственности Правительством.

8. Определением Конституционного суда от 9 апреля 2020 года, без вынесения решения по существу, обращения были признаны приемлемыми.

9. Принимая во внимание идентичность предмета представленных обращений, Конституционный суд в соответствии с положениями статьи 43 Кодекса конституционной юрисдикции принял решение объединить их в одно производство.

10. На этапе открытия заседания конституционный судья Владимир Цуркан представил пленуму Конституционного суда заявление о самоотводе в рассмотрении дела. Проанализировав изложенные в заявлении о самоотводе основания, Конституционный суд решил его удовлетворить, о чем сделать отметку в протоколе заседания Конституционного суда.

11. В открытом заседании Конституционного суда присутствовали Серджиу Литвиненко, представитель авторов обращения № 49а/2020г., Сергей Сырбу, представитель авторов обращения № 51а/2020г., Дину Плынгэу, автор обращения № 52а/2020г. Парламент представлял Василий Боля, председатель Комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету. Правительство представляли Фадей Нагачевски, министр юстиции, и Дорел Норок, государственный секретарь Министерства финансов.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

12. Правительство Республики Молдова 1 апреля 2020 года приняло Постановление № 213, в порядке статьи 106¹ ч.(1) Конституции, о принятии ответственности за проект Закона об установлении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и внесении изменений в некоторые нормативные акты. Вышеуказанное Постановление Правительства вместе с законопроектом были опубликованы в Официальном мониторе Республики Молдова № 99-100 от 2 апреля 2020 года.

13. В день принятия Постановления Правительства № 213 законопроект был зарегистрирован в Секретариате Парламента с ходатайством о созыве пленарного заседания Парламента для представления проекта.

14. Парламент был созван на заседание 2 апреля 2020 года. Премьер-министр Республики Молдова явился на заседание Парламента для представления законопроекта, за который Правительство объявило принятие на себя ответственности, однако заседание законодательного органа не состоялось по причине отсутствия кворума.

15. Проект закона, за который Правительство объявило принятие на себя ответственности, был признан принятым и стал Законом № 56 от 2 апреля 2020 года об учреждении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и о внесении изменений в некоторые нормативные акты.

16. Указом № 1537 от 6 апреля 2020 года Президент Республики Молдова промульгировал данный закон, а 7 апреля он был опубликован в Официальном мониторе Республики Молдова.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

17. Применимые положения Конституции:

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

«В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции».

Статья 106¹

Принятие на себя ответственности Правительством

«(1) Правительство вправе принять на себя ответственность перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона.

(2) Правительство уходит в отставку, если предложение о выражении недоверия, внесенное в трехдневный срок с момента представления программы, заявления общеполитического характера или проекта закона, принято в соответствии со статьей 106.

(3) Если Правительство не уходит в отставку согласно части (2), представленный проект закона считается принятым, а программа или заявление общеполитического характера – обязательными для Правительства».

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

18. Определением от 9 апреля 2020 года Конституционный суд подтвердил соблюдение в данном деле условий приемлемости обращения, установленных в его неизменной практике.

19. Конституционный суд отметил, что предметом представленных обращений являются законодательные положения, указанные в пунктах 2-4. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов, в данном случае Закона № 56 от 2 апреля 2020 года об учреждении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и о внесении изменений в некоторые нормативные акты, относится к компетенции Конституционного суда.

20. Что касается обращения № 53а/2020г., которым оспаривается законопроект № 143 от 1 апреля 2020 года, Конституционный суд отметил, что этот проект стал законом, будучи опубликованным в Официальном мониторе Республики Молдова, и рассмотрение конституционности законопроекта становится излишним. Следовательно, Конституционный суд принял решение о рассмотрении обращения № 53а/2020г., как поданного в отношении Закона № 56 от 2 апреля 2020 года об учреждении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и о внесении изменений в некоторые нормативные акты.

21. Кроме того, Конституционный суд отметил, что авторы обращений указывают на то, что оспариваемые положения были приняты с нарушением процедуры, предусмотренной статьей 106¹ Конституции. Конституционный суд отмечает, что этот аргумент действителен не только по отношению к оспариваемым положениям, но и по отношению к Закону № 56 от 2 апреля 2020 года в целом. Возможное нарушение конституционной процедуры принятия на себя ответственности Правительством влияет на конституционность всего закона. Следовательно, Конституционный суд счел необходимым рассмотреть конституционность Закона № 56 от 2 апреля 2020 года в целом.

22. Согласно статье 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статье 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты наделены правом обращения в Конституционный суд.

23. Конституционный суд отметил, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

24. Авторы обращений утверждают, что оспариваемые положения противоречат статьям 6, гарантирующей разделение и взаимодействие властей в государстве, и 106¹ Конституции, предусматривающей процедуру принятия на себя ответственности Правительством. Конституционный суд установил действие этих статей по настоящему делу (см., mutatis mutandis, ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §21-27).

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 6 И СТАТЬИ 106¹ КОНСТИТУЦИИ

А. Аргументы авторов обращений

25. Авторы обращений отмечают, что принятие Правительством ответственности за законопроект действительно только в том случае, если представитель Правительства представляет проект закона на пленарном заседании Парламента. В данном случае авторы обращений считают, что процедура принятия Правительством ответственности от 2 апреля 2020 года была нарушена, поскольку заседание законодательного органа не состоялось по причине отсутствия кворума и Правительство не представило проект закона Парламенту в порядке, предусмотренном статьей 106¹ Конституции.

26. Кроме того, авторы обращений утверждают, что оспариваемые положения Закона № 56 от 2 апреля 2020 года, за который Правительство приняло на себя ответственность, не отвечают требованиям, установленным в Постановлении Конституционного суда № 5 от 2 марта 2016 года (см. пункт 1 резолютивной части постановления), согласно которым утверждение закона должно являться мерой in extremis, обусловленной: а) настоятельной необходимостью принятия мер, предусмотренных законом/законами, утвержденными Правительством путем принятия на себя ответственности; b) необходимостью безотлагательного принятия соответствующих мер; c) незамедлительным применением закона/законов и d) ограничением законов одной сферой регулирования. Авторы обращений указывают на несоответствие оспариваемых положений статьям 60 и 106¹ Конституции.

В. Аргументы органов власти и организаций, которые представили запрашиваемые мнения

27. В открытом заседании представитель Парламента отметил, что отсутствие большинства депутатов на пленарном заседании, созванном для принятия на себя ответственности Правительством, объясняется тем, что в этот период Комиссия по чрезвычайным ситуациям установила режим самоизоляции граждан в связи с эпидемиологической ситуацией в стране. Решение Комиссии могло повлиять на депутатов, чтобы не присутствовать на пленарном заседании и не подвергаться риску заражения вирусом COVID-19. Представитель Парламента сообщил, что неявкой на пленарное заседание депутаты выразили свою поддержку мерам, установленным Законом № 56 от 2 апреля 2020 года, и одновременно Правительству. Так, по мнению представителя Парламента, факт принятия Правительством ответственности был исчерпан с момента констатации отсутствия кворума, и с этого же момента начал течь трехдневный срок для внесения предложения о выражении недоверия. Представитель Парламента отметил, что в этот период не было внесено предложений о выражении недоверия. Вместе с тем, по мнению представителя Парламента, Закон № 56 от 2 апреля 2020 года отвечает требованиям, установленным Постановлением Конституционного суда № 5 от 2 марта 2016 года (пункт 1 резолютивной части постановления), а именно, что утверждение закона должно являться мерой in extremis, обусловленной: а) настоятельной необходимостью принятия мер, предусмотренных законом/законами, утвержденными Правительством путем принятия на себя ответственности; b) необходимостью безотлагательного принятия соответствующих мер; c) незамедлительным применением закона/законов и d) ограничением законов одной сферой регулирования. Следовательно, Парламент считает, что Закон № 56 от 2 апреля 2020 года был принят с соблюдением процедуры, предусмотренной статьей 106¹ Конституции.

28. В ходе открытого заседания представитель Правительства отметил, что Правительство предприняло все необходимые меры, чтобы законопроект, за который Правительство приняло на себя ответственность, был представлен на пленарном заседании Парламента. Так, Правительство утвердило Постановление о принятии на себя ответственности. Данное постановление было зарегистрировано в секретариате Парламента. Законопроект, за который Правительство приняло на себя ответственность, был доведен до сведения каждого депутата через e-mail. Премьер-министр Республики Молдова явился на заседание Парламента, созванное для рассмотрения этого вопроса. Отсутствие кворума, необходимого для проведения заседания Парламента, не может быть вменено в вину Правительству, поскольку не существует механизмов, позволяющих Правительству обязать депутатов к участию в заседании. Следовательно, представитель Правительства считает, что синтагму «перед Парламентом» в статье 106¹ Конституции следует толковать широко, а именно в том смысле, в котором достаточным было бы простое доведение законопроекта до сведения депутатов, что в данном случае имело место. Так, по мнению Правительства, принятие ответственности за Закон № 56 от 2 апреля 2020 года состоялось перед Парламентом, в соответствии с требованиями статьи 106¹ Конституции.

29. Конституционный суд получил мнение amicus curiae Центра политики и исследований в здравоохранении. Конституционный суд поддерживает и ценит представление подобных мнений со стороны специализированных организаций Республики Молдова по делам, вызывающим особый общественный интерес.

30. В своем мнении Центр отмечает, что путем принятия Правительством на себя ответственности перед Парламентом, среди прочего, были внесены изменения в ч.(5) статьи 25 Закона № 278 от 14 декабря 2007 года о контроле над табаком, а в качестве основания делается ссылка на необходимость смягчения негативных последствий эпидемиологической ситуации (COVID-19) для граждан и предпринимательской деятельности. Центр считает, что внесение изменений в ч.(5) статьи 25 Закона № 278/2007 г. не соответствует целям закона, за который Правительство приняло на себя ответственность, и своим воздействием не может смягчить негативные последствия эпидемиологической ситуации (COVID-19). В своем мнении Центр предупреждает об опасности открытого выставления табачных изделий в местах розничной торговли.

С. Оценка Конституционного суда

- Основные принципы

31. Конституционный суд отмечает, что в Постановлении № 25 от 29 октября 2019 года он установил основные принципы принятия на себя ответственности Правительством в свете соблюдения статьи 6 в сочетании со статьей 106¹ Конституции, относящиеся и к настоящему делу:

«42. Согласно ст.6 Конституции, законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции. [...] принцип разделения государственной власти призван создавать такую систему правления, которая обеспечивала бы равновесие между ветвями государственной власти, а также предотвращала и исключала злоупотребления со стороны какой-либо из властей.

43. [...] Между законодательной, исполнительной и судебной властями не может быть конкуренции, каждая из них обязана самостоятельно исполнять свои полномочия в пределах, установленных Конституцией, взаимодействуя при осуществлении государственной власти (ПКС № 24 от 10 сентября 2013 г., §38).

44. Таким образом, в демократической системе по применению принципа разделения трех ветвей государственной власти важное значение имеет взаимодействие властей и исполнение полномочий в пределах, установленных Конституцией.

45. [...] Согласно ст.60 Конституции, Парламент является высшим представительным органом народа, его главная функция – законодательная. При этом, статьей ст.106¹ Конституции Парламент наделил Правительство законодательными полномочиями. В соответствии со ст.106¹ Конституции, Правительство вправе принять на себя ответственность перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона.

46. [...] Принятие ответственности Правительством является особой парламентской процедурой, в рамках которой Правительство, чтобы справиться с определенными трудностями, которые требуют срочных мер, относящихся к ведению Парламента, издает законопроект в максимально короткие сроки.

47. [...] Процедура принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом является особой формой законодательной процедуры, согласно которой проект закона уже не подвергается законодательной процедуре, предусмотренной Регламентом Парламента, он подвергается строго политическому обсуждению, с последующим сохранением или отставкой Правительства путем отзыва выраженного ему доверия Парламентом (ПКС № 28 от 22 декабря 2011 г., §55). Таким образом, принятие ответственности за проект закона – это законодательная инициатива Правительства в форме законопроекта, представленного Парламенту, который может утвердить его без обсуждения и голосования, или может возбудить вопрос о выражении вотума недоверия Правительству и отправить его в отставку.

48. [...] Такой способ принятия закона носит исключительный и упрощенный характер, к нему прибегают в экстренных случаях, когда законопроект не может быть принят в обычном или срочном порядке. Такая процедура является приемлемой, когда Правительство желает продвигать в срочном порядке закон, имеющий важное жизненное значение для реализации своей программы деятельности, получившей вотум доверия при назначении.

[...]

50. [...] Издание закона Правительством путем возложения на себя ответственности – это не только мера, которая заменяет собой правила законодательной процедуры, но и быстрый способ, вызванный чрезвычайными обстоятельствами, принять закон при соблюдении определенных требований.

51. [...] Положения ст.106¹ Конституции не позволяют толкование в том смысле, что Правительство может заменить Парламент в любой момент и при любых обстоятельствах. Так, Конституционный суд подчеркивает, что, хотя на первый взгляд принятие на себя ответственности не подвергается каким-либо условиям, и целесообразность и содержание инициативы теоретически остаются исключительно на усмотрение Правительства, это право не может иметь абсолютного характера (ПКС № 11 от 13 мая 2015 г., §52-53).

52. [...] Процедура принятия ответственности Правительством по внесенному законопроекту, как упрощенная форма законотворчества, должна быть мерой in extremis, обусловленной срочностью мер, содержащихся в законе, по которому Правительство берет на себя ответственность, необходимостью принятия этих мер в экстренном порядке, важностью регулируемой сферы и необходимостью незамедлительного применения данного закона (ПКС № 5 от 2 марта 2016 г., §38; ПКС № 11 от 13 мая 2015 г., §54, §72; ПКС № 28 от 22 декабря 2011 г., §60).

[...]

58. [...] Согласиться с тем, что Правительство может брать на себя ответственность за законопроект по своему усмотрению в любой момент и при любых обстоятельствах, равносильно его превращению в законодательный орган, сопоставимый с Парламентом (ПКС № 11 от 13 мая 2015 г., §57).

[...]

62. [...] Политические дебаты по поводу отставки Правительства путем отзыва выраженного ему доверия возможно только в условиях, предусмотренных статьей 106¹ Конституции, в пленарном заседании Парламента. Следовательно, внесение в Секретариат Парламента постановления Правительства о принятии на себя ответственности с прилагаемыми материалами, без представления в пленарном заседании этого политического акта, не соответствует конституционным нормам о принятии на себя ответственности «перед» Парламентом. В противном случае подобное обсуждение становится невозможным, поскольку, согласно части (4) статьи 37 Регламента Парламента, созыв Парламента на внеочередную или специальную сессию осуществляется в течение трех дней со дня регистрации заявления, если законом не предусмотрено иное. Исходя из этих соображений, за пределами парламентских сессий процедура принятия на себя ответственности Правительством обусловлена созывом внеочередной или специальной сессии, а 3-дневный срок для подачи резолюции о выражении вотума недоверия начинается с момента представления в пленарном заседании Парламента проекта закона, по которому Правительство приняло на себя ответственность (ПКС № 28 от 22 декабря 2011 г., §56-57).

63. [...] И в случае принятия Правительством на себя ответственности Парламент остается единственным законодательным органом в государстве. Ведь положения ст.106¹ Конституции представляют собой исключение из правила, установленного в ст.60 Конституции, что не освобождает Парламент от исполнения своей роли, так как Правительство осуществляет процедуру принятия на себя ответственности перед Парламентом, под его наблюдением и контролем. Высший законодательный орган может отправить Правительство в отставку, имея в своем распоряжении конституционное средство – резолюцию о выражении вотума недоверия (ПКС № 5 от 2 марта 2016 г., §29)».

- Применение принципов по настоящему делу

32. Чтобы выяснить, отвечает ли процедура принятия Закона № 56 от 2 апреля 2020 года путем возложения на себя ответственности Правительством конституционным требованиям, Конституционный суд проверит соблюдение установленных в своей практике принципов (см. ПКС № 11 от 13 мая 2015 года, §60).

33. Конституционный суд отмечает, что положения статьи 106¹ Конституции выделяют четыре этапа в процедуре принятия на себя ответственности Правительством.

34. На первом этапе Правительство принимает постановление, которым возлагает на себя ответственность за программу, заявление общеполитического характера или проект закона. Данный этап вытекает из текста «Правительство вправе принять на себя ответственность» в ч.(1) статьи 106¹ Конституции. В этом контексте, Конституционный суд отметил, что Правительство публикует в Официальном мониторе Республики Молдова не только постановление о принятии на себя ответственности, но и полный текст проекта закона, являющегося предметом этой процедуры (см. ПКС № 28 от 22 декабря 2011 года, §66; ОКС № 77 от 12 октября 2016 года, §29).

35. На втором этапе представитель Правительства должен представить программу, заявление общеполитического характера или проект закона перед Парламентом. Данный этап исходит из текста «перед Парламентом» в ч.(1) статьи 106¹ Конституции. Синтагма «перед Парламентом» подразумевает представление на пленарном заседании Парламента документа, за который Правительство принимает на себя ответственность. Регистрация в секретариате Парламента постановления Правительства о принятии на себя ответственности с приложением соответствующих материалов, без представления этого политического акта о принятии ответственности на пленарном заседании, не отвечает конституционным требованиям о принятии на себя ответственности «перед» Парламентом (см. ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §62; ПКС № 28 от 22 декабря 2011 года, §56). Представление правительственной инициативы перед Парламентом является главным и незаменимым этапом в процедуре принятия ответственности, а парламентская площадка – это способ информирования народных избранников о настоятельной необходимости и срочности принятия на себя ответственности. Кроме того, представление перед Парламентом решения о принятии на себя ответственности является фактом, от реализации которого зависит начало течения трехдневного срока для внесения предложения о выражении недоверия Правительству, а в его отсутствие, срока для приобретения статуса «принят» в случае проектов закона либо «обязателен» в случае программы или заявления общеполитического характера.

36. Третий этап относится к возможности внесения предложения о выражении недоверия. Конституционный суд отмечает, что выражение недоверия является основным инструментом осуществления парламентского контроля в контексте принятия на себя ответственности Правительством. Конституция дает возможность Правительству принять на себя ответственность перед Парламентом при условии, что после представления решения о принятии ответственности на пленарном заседании Парламента депутаты имеют возможность внести предложение о выражении недоверия. Из ч.(2) статьи 106¹ Конституции исходит, что предложение о выражении недоверия вносится в течение трех дней после представления перед Парламентом программы, заявления общеполитического характера или проекта закона со стороны представителя Правительства. Трехдневный срок для внесения предложения о выражении недоверия течет с момента представления на пленарном заседании Парламента проекта закона, за который Правительство приняло на себя ответственность (ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §62; ПКС № 28 от 22 декабря 2011 года, §57). Следовательно, если Правительство не представило фактически решение, по которому принимает на себя ответственность перед Парламентом, предложение о выражении недоверия не может быть внесено. Так, данный этап обусловлен и полностью зависит от осуществления предыдущего этапа.

37. Для четвертого этапа Конституция предусматривает два сценария. Первый касается ситуации, когда парламентарии внесли предложение о выражении недоверия и за него проголосовало большинство избранных депутатов. В этом случае ч.(2) статьи 106¹ Конституции предусматривает, что Правительство уходит в отставку. Второй сценарий относится к ситуации, когда предложение о выражении недоверия не было внесено либо оно провалилось по различным причинам (см. ОКС № 77 от 12 октября 2016 года, §31 о неудавшемся выражении недоверия Правительству в связи с принятием на себя ответственности). В данном случае ч.(3) статьи 106¹ Конституции предусматривает, что представленный законопроект считается принятым, а программа или заявление общеполитического характера – обязательными для Правительства.

38. Что касается даты принятия законопроекта, за который Правительство приняло на себя ответственность, Конституционный суд выделяет две ситуации. В случае невнесения предложения о выражении недоверия датой принятия будет считаться день, когда истек трехдневный срок с момента представления проекта закона перед Парламентом и в течение которого депутаты имели возможность внести предложение о выражении недоверия, а его невнесение, в сущности, и превращает законопроект в закон. Если предложение о выражении недоверия было внесено, но не набрало большинство голосов избранных депутатов, закон считается принятым в день рассмотрения предложения о выражении недоверия, поскольку правовые последствия (то есть признание законопроекта принятым) наступают именно в случае провала предложения о выражении недоверия.

39. Конституционный суд отмечает, что соблюдение конституционных процедур принятия на себя ответственности Правительством подразумевает последовательное выполнение этапов, указанных в §34-37.

40. Конституционный суд отмечает, что авторы обращений ссылаются на то, что в ходе принятия на себя ответственности Правительством за Закон № 56 от 2 апреля 2020 года не был соблюден второй этап, предусматривающий обязанность представления законопроекта перед Парламентом.

41. С одной стороны, Конституционный суд заключает, что Постановлением № 213 от 1 апреля 2020 года Правительство инициировало процедуру принятия на себя ответственности за проект закона (см. §12 настоящего постановления). В тот же день проект закона был зарегистрирован в секретариате Парламента с ходатайством о созыве пленарного заседания Парламента для его представления (см. §13 настоящего постановления). В день созыва заседания Парламента премьер-министр Республики Молдова находился в зале заседания законодательного органа и был готов представить законопроект депутатам (см. §14 настоящего постановления). Так, Конституционный суд считает, что Правительство предприняло все необходимые меры для представления проекта закона перед Парламентом в соответствии с требованиями ч.(1) статьи 106¹ Конституции.

42. С другой стороны, Конституционный суд отмечает, что Парламент был созван на пленарное заседание для рассмотрения законопроекта, за который Правительство возложило на себя ответственность (см. §14 настоящего постановления). По причине того, что заседание не было правомочным, представление проекта закона представителем Правительства перед Парламентом стало невозможным (см. §14 настоящего постановления).

43. В первую очередь, Конституционный суд отмечает, что Закон № 56 от 2 апреля 2020 года был признан принятым Парламентом, даже если пленарное заседание Парламента от 2 апреля 2020 года не состоялось. Конституционный суд напоминает, что трехдневный срок, указанный в ч.(2) статьи 106¹ Конституции, начинает течь со дня представления проекта закона перед Парламентом. Этот срок установлен для внесения предложения о выражении недоверия и, соответственно, для приобретения проекта закона характера «принят» в случае, если в этот срок не было внесено предложение о выражении недоверия (см. §35-36 настоящего постановления). Данный срок не начинает течь, кроме как после фактического представления проекта закона на пленарном заседании Парламента. Следовательно, Парламент мог собраться на новое пленарное заседание, чтобы Правительство имело возможность представить законопроект. В данном случае Конституционный суд отмечает, что процедура принятия на себя ответственности не была проведена. Конституционный суд указывает, что отсутствие кворума составляет неудавшуюся попытку принятия на себя ответственности Правительством за проект закона перед Парламентом.

44. Во-вторых, синтагма «перед Парламентом» в ч.(1) статьи 106¹ Конституции подразумевает, что проект закона, за который Правительство принимает на себя ответственность, обязательно представляется на пленарном заседании Парламента. В данном случае законопроект, за который Правительство приняло на себя ответственность, не был представлен на пленарном заседании Парламента. По этому вопросу Конституционный суд обращается к своей практике, в которой отмечалось, что непредставление политического акта о принятии на себя ответственности на пленарном заседании не отвечает конституционным требованиям о принятии ответственности «перед» Парламентом (см. ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §62; ПКС № 28 от 22 декабря 2011 года, §56).

45. Конституционный суд отмечает, что Конституция не устанавливает никаких исключений из обязательного требования принятия ответственности за проект закона на пленарном заседании. Проведение пленарного заседания является обязательным и в том случае, когда Парламент не находится на очередной сессии. Вне парламентских сессий процедура принятия на себя ответственности Правительством обусловлена созывом внеочередного или специального заседания (см. ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §62; ПКС № 28 от 22 декабря 2011 года, §57). Тем более обязательным является представление проекта закона на пленарном заседании, когда Парламент находится на очередной сессии. Этот факт сохраняет свое действие и в ситуации объявления чрезвычайного положения. Конституционный суд отмечает, что Основной закон прямо запрещает, в ч.(4) статьи 85, в период чрезвычайного положения роспуск Парламента, что является одной из конституционных гарантий парламентского контроля над исполнительной властью в чрезвычайных ситуациях. По мнению Венецианской комиссии, Парламент осуществляет очень важный контроль за введением чрезвычайного положения, которое прекращается в случае роспуска Парламента (Заключение № 838/2016 о проекте конституционного закона Франции «О защите нации», принятое на 106-м пленарном заседании, состоявшемся 11-12 марта 2016 года, CDL-AD(2016)006, §64).

46. Венецианская комиссия отметила, что чрезвычайное положение не предполагает временного приостановления принципа верховенства права и не дает право тем, кто находится у власти, действовать в нарушение закона, поскольку они обязаны соблюдать эти принципы всегда, а верховенство закона должно преобладать. Демократия и правовое государство, по своему определению, подразумевают гарантию политических прав и личных свобод, а также эффективную систему разделения и взаимодействия ветвей власти в государстве (см. в связи с этим Заключение № 359/2005 о защите прав человека в чрезвычайных ситуациях, принятое на 66-м пленарном заседании, состоявшемся 17-18 марта 2006 года, CDL-AD(2006)015, §§ 13, 31; Заключение № 838/2016 о проекте конституционного закона Франции «О защите нации», CDL-AD(2016)006, §28).

47. В-третьих, Конституционный суд отмечает, что, поскольку пленарное заседание не состоялось и Правительство было лишено возможности представить проект закона перед Парламентом, законодательный орган сделал невозможным внесение предложения о выражении недоверия в рамках этой исключительной процедуры (см, mutatis mutandis, ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §65). Тем самым Парламент сделал невозможным осуществление парламентского контроля над процедурой принятия ответственности. Конституционный суд напоминает, что процедура принятия на себя ответственности Правительством не исключает и не может быть использована для исключения контроля со стороны Парламента путем внесения предложения о выражении недоверия (см. ПКС № 28 от 22 декабря 2011 года, §58). Конституционный суд отмечает, что возможность внесения предложения о выражении недоверия является основным инструментом осуществления парламентского контроля над принятием на себя ответственности Правительством, от которого Парламент не может отказаться, не предоставив Правительству возможности принять на себя ответственность на пленарном заседании.

48. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что Закон № 56 был признан принятым 2 апреля 2020 года, в тот же день, когда Правительство попыталось представить проект закона перед Парламентом. Так, даже если бы Правительству удалось представить проект закона перед Парламентом 2 апреля 2020 года, Конституция предусматривает, что данный проект закона следует считать принятым только через три дня после представления (см. ч.(2) и ч.(3) статьи 106¹), то есть не раньше 5 апреля 2020 года. В настоящем деле, хотя Правительству не удалось представить проект закона 2 апреля 2020 года, он был признан принятым в тот же день (см. выше § 14-15, 38, 43).

49. С учетом своей предыдущей практики, Конституционный суд подчеркивает, что в рамках демократической системы применения принципа разделения трех ветвей государственной власти важное значение имеет взаимодействие между властями и исполнение полномочий в пределах, предусмотренных Конституцией (ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §44). Сама по себе процедура принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом, будучи правовой реальностью, не затрагивает «законодательную монополию Парламента» до тех пор, пока этот способ законотворчества используется в условиях, предусмотренных Основным законом (ПКС № 28 от 22 декабря 2011 года, §58). Парламент есть и остается единственным законодательным органом, даже в случае принятия на себя ответственности Правительством. Положения статьи 106¹ Конституции прямо предусматривают исключение из правила, установленного конституционными нормами статьи 60, и принятие на себя ответственности Правительством не препятствует Парламенту в осуществлении своей роли, поскольку процедура возложения на себя ответственности Правительством осуществляется перед Парламентом и протекает под его наблюдением и контролем (ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §63; ПКС № 5 от 2 марта 2016 года, §29; ПКС № 11 от 13 мая 2015 года, §56). Согласиться с тем, что Правительство может принять на себя ответственность за проект закона по своему усмотрению, в любой момент и при любых обстоятельствах, равносильно превращению этого органа власти в законодательный публичный орган, сопоставимый Парламенту (ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §58; ПКС № 11 от 13 мая 2015 года, §57).

50. Таким образом, учитывая вышеизложенные суждения, Конституционный суд отмечает, что Закон № 56 от 2 апреля 2020 года об учреждении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и о внесении изменений в некоторые нормативные акты был принят с нарушением конституционной процедуры и противоречит статьям 6 и 106¹ Конституции.

51. Принимая во внимание установленные нарушения, Конституционный суд отмечает, что в рассмотрении конституционности Закона № 56 от 2 апреля 2020 года в аспекте других доводов авторов обращений нет необходимости.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и 140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 62 п.а) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованными обращения Серджиу Литвиненко и Вероники Рошка (обращение № 49a/2020г.), Андриана Канду и Сергея Сырбу (обращение № 51а/2020г.), Дину Плынгэу (обращение № 52а/2020г.) и Александра Олейника (обращение № 53а/2020г.).

2. Признать неконституционным Закон № 56 от 2 апреля 2020 года об учреждении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и о внесении изменений в некоторые нормативные акты, как принятый с нарушением конституционной процедуры принятия на себя ответственности Правительством.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

к Постановлению № 10 от 13 апреля 2020 года, изложенном в порядке ч.(5) ст.27

Закона о Конституционном суде и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции

В Постановлении № 10 от 13 апреля 2020 года Конституционный суд признал неконституционным в целом Закон № 56 от 2 апреля 2020 года об учреждении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и о внесении изменений в некоторые нормативные акты, указав, что он был принят с нарушением конституционной процедуры.

Сожалею, но я не могу согласиться с решением моих коллег.

Считаю, что поданные обращения не следовало рассматривать с точки зрения процедуры принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом. Я представил соответствующие доводы в особом мнении к Определению о неприемлемости обращения № 50b/2020г., в котором указал, что статью 106¹ ч.(1) Конституции следовало толковать в свете чрезвычайного положения, в котором находится Республика Молдова, взвесив принцип торжественности парламентских процедур, выраженный физическим присутствием премьер-министра на правомочном пленарном заседании Парламента, с характерными для чрезвычайного положения принципами, в частности, принципом охраны здоровья лиц, присутствующих на заседании Парламента.

По моему мнению, принятие на себя ответственности Правительством за проект закона, ставший Законом № 56 от 2 апреля 2020 года, состоялось, поскольку депутаты заблаговременно были ознакомлены с текстом законопроекта (по e-mail, электронной почте, публикацией в Официальном мониторе Республики Молдова), премьер-министр присутствовал на пленарном заседании для представления указанного законопроекта и, если отсутствие парламентского кворума можно признать обоснованным, считаю, что заседание было исчерпано. Следовательно, с этого момента течет трехдневный срок для внесения предложения о выражении недоверия, как признали и некоторые авторы поданных обращений, но этот факт не был принят во внимание моими коллегами.

Обращения № 49a/2020г., № 51a/2020г., № 52a/2020г. и № 53a/2020г. имели определенные предметы оспаривания: несколько статей Закона № 56 от 2 апреля 2020 года. Считаю, что их предполагаемая неконституционность должна была быть рассмотрена по существу, с учетом критериев, изложенных в ПКС № 25 от 2019 года: срочность мер, содержащихся в законе, за который Правительство приняло на себя ответственность, необходимость безотлагательного принятия соответствующего закона, важность регулируемой области и незамедлительное применение данного закона.

Решение по существу, если бы оно не было обусловлено формальным толкованием синтагмы «перед Парламентом» в статье 106¹ Конституции, изложенным Конституционным судом в ОКС № 40 от 13.04.2020 г., исключило бы признание неконституционности ряда мер, направленных на борьбу с последствиями пандемии COVID-19 в нашей стране, предусмотренных Законом № 56 от 2 апреля 2020 года, и позволило бы осуществить контроль конституционности только некоторых положений этого закона, как и запрашивали авторы обращений.