Hotărâre nr.10 din 13.04.2020 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative (sesizările nr.49a/2020, nr.51a/2020, nr.52a/2020 şi nr.53a/2020)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru  controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea

nr.56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere

 a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării

de urgenţă şi modificarea unor acte normative

(sesizările nr.49a/2020, nr.51a/2020,

nr.52a/2020 şi nr.53a/2020)

nr. 10  din  13.04.2020

 (în vigoare 13.04.2020) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.126-130 art. 67 din 29.05.2020

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Liuba ŞOVA, preşedinte de şedinţă,

dlui Eduard ABABEI,

dnei Domnica MANOLE,

dlui Nicolae ROŞCA,

dlui Serghei ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizările înregistrate pe 7 aprilie 2020,

Examinând sesizările menţionate în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarelor,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află patru sesizări depuse la Curtea Constituţională pe 7 aprilie 2020, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către dl Sergiu Litvinenco şi dna Veronica Roşca (sesizarea nr.49a/2020), de către dnii Andrian Candu şi Serghei Sîrbu (sesizarea nr.51a/2020), de către dl Dinu Plîngău (sesizarea nr.52a/2020) şi de către dl Alexandr Oleinic (sesizarea nr.53a/2020). Toţi autorii sesizării sunt deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. În sesizarea nr.49a/2020 se solicită controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative, după cum urmează:

- Articolul VI, pct.17 alin.(3), 18, 23, 24, 25 şi 26, şi

- Articolul XVIII.

3. În sesizarea nr.51a/2020 se solicită controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative, după cum urmează:

- Articolul VI, punctele 1-5, 7-11, 14, 16-27;

- Articolele VIII-XI şi

- Articolele XIII-XXIV.

4. În sesizarea nr.52a/2020 se solicită controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative, după cum urmează:

- Articolul VI, pct.17 alin.(2), 18, 21, 23, 24, 25 şi 26, şi

- Articolul XVIII.

5. În sesizarea nr.53a/2020 se solicită controlul constituţionalităţii proiectului de Lege nr.143 din 1 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative.

6. Dl deputat Dinu Plîngău, autor al sesizării nr.52a/2020, i-a solicitat Curţii să suspende acţiunea prevederilor contestate în baza articolului 25¹ alin.(2) pct.1) lit.d) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, pentru motivul că actul sesizat afectează principiul separaţiei şi colaborării puterilor. Prin Decizia nr.39 din 9 aprilie 2020 Curtea a admis cererea şi a suspendat acţiunea Legii nr.56 din 2 aprilie 2020 până la soluţionarea în fond a cauzei.

7. Autorii sesizărilor consideră că prevederile contestate sunt contrare dispoziţiilor articolelor 6, care garantează separaţia şi colaborarea puterilor în stat, şi 106¹ din Constituţie, care reglementează procedura angajării răspunderii Guvernului.

8. Prin decizia Curţii Constituţionale din 9 aprilie 2020, sesizările au fost declarate admisibile, fără a se prejudeca fondul cauzei.

9. Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor depuse, Curtea a decis, în conformitate cu prevederile articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, conexarea acestora într-un singur dosar.

10. Domnul judecător constituţional Vladimir Ţurcan, în deschiderea şedinţei Curţii, a prezentat plenului Curţii Constituţionale o cerere de abţinere de la judecarea cauzei. Analizând motivele invocate în cererea de abţinere, Curtea Constituţională a decis admiterea ei şi consemnarea acestui fapt în procesul-verbal al şedinţei Curţii.

11. În şedinţa publică a Curţii au fost prezenţi dl Sergiu Litvinenco, reprezentantul autorilor sesizării nr.49a/2020, dl Serghei Sîrbu, reprezentantul autorilor sesizării nr.51a/2020, dl Dinu Plîngău, autorul sesizării nr.52a/2020. Parlamentul a fost reprezentat de dl Vasile Bolea, preşedintele Comisiei juridice, numiri şi imunităţi. Guvernul a fost reprezentat de dl Fadei Nagacevschi, ministrul justiţiei, şi de dl Dorel Noroc, secretar de stat în Ministerul finanţelor.

ÎN FAPT

12. Pe 1 aprilie 2020, în baza articolului 106¹ alin.(1) din Constituţie, Guvernul Republicii Moldova a adoptat Hotărârea nr.213 pentru angajarea răspunderii asupra proiectului de lege privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative. Hotărârea Guvernului menţionată supra împreună cu proiectul de lege au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.99-100 din 2 aprilie 2020.

13. În ziua adoptării Hotărârii Guvernului nr.213, proiectul de lege a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului, cu solicitarea convocării şedinţei plenare a Parlamentului pentru prezentarea proiectului.

14. Pe 2 aprilie 2020, Parlamentul a fost convocat în şedinţă. Prim-ministrul Republicii Moldova a venit în sala de şedinţe a Parlamentului pentru a prezenta proiectul de lege asupra căruia Guvernul şi-a declarat angajarea răspunderii, însă şedinţa legislativului nu a avut loc din lipsă de cvorum.

15. Proiectul de lege asupra căruia Guvernul şi-a declarat angajarea răspunderii s-a considerat adoptat, devenind astfel Legea nr.56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative.

16. Prin Decretul nr.1537 din 6 aprilie 2020, Preşedintele Republicii Moldova a promulgat Legea respectivă, iar pe 7 aprilie a fost publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

17. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.

Articolul 106¹

Angajarea răspunderii Guvernului

(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

(2) Guvernul este demis dacă moţiunea de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 106.

(3) Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

18. Prin decizia din 9 aprilie 2020, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

19. Curtea a reţinut că obiectul sesizărilor depuse îl constituie prevederile legale menţionate supra, la paragrafele 2-4. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a Legii nr.56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

20. Cu privire la contestarea, prin sesizarea nr.53a/2020, a proiectului de Lege nr.143 din 1 aprilie 2020, Curtea a reţinut că proiectul respectiv a devenit Lege, aceasta fiind publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, şi că examinarea constituţionalităţii acestui proiect a devenit superfluă. Prin urmare, Curtea a decis examinarea sesizării nr.53a/2020 ca fiind formulată în privinţa Legii nr.56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative.

21. De asemenea, Curtea a reţinut că autorii sesizărilor menţionează că prevederile contestate au fost adoptate contrar procedurii prevăzute de articolul 106¹ din Constituţie. Curtea a notat că acest argument este valabil nu doar pentru prevederile contestate, ci şi pentru întreaga Lege nr.56 din 2 aprilie 2020. De altfel, o eventuală încălcare a procedurii constituţionale de angajare a răspunderii Guvernului produce efecte asupra întregii legi. Prin urmare, Curtea a considerat necesar să examineze constituţionalitatea Legii nr.56 din 2 aprilie 2020 integral.

22. În conformitate cu articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii au prerogativa de a sesiza Curtea Constituţională.

23. Curtea a reţinut că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

24. Autorii sesizărilor au susţinut că prevederile contestate sunt contrare articolelor 6, care garantează separaţia şi colaborarea puterilor în stat, şi 106¹ din Constituţie, care reglementează procedura angajării răspunderii Guvernului. Curtea a constatat incidenţa acestor articole în prezenta cauză (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, § 21-27).

B. FONDUL CAUZEI

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 6 ŞI A ARTICOLULUI 106¹ DIN CONSTITUŢIE

A. Argumentele autorilor sesizărilor

25. Autorii sesizărilor menţionează că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege este valabilă doar dacă reprezentantul Guvernului prezintă proiectul de lege în şedinţa plenară a Parlamentului. În această cauză, autorii sesizărilor consideră că procedura angajării răspunderii Guvernului din data de 2 aprilie 2020 a fost viciată, deoarece, din lipsă de cvorum, şedinţa legislativului nu a avut loc şi Guvernul nu a prezentat proiectul de lege în faţa Parlamentului în modul prevăzut de articolul 106¹ din Constituţie.

26. De asemenea, autorii sesizărilor susţin că prevederile contestate din Legea nr.56 din 2 aprilie 2020, asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea, nu corespund exigenţelor stabilite prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.5 din 2 martie 2016 (a se vedea punctul 1 din dispozitivul Hotărârii), potrivit cărora adoptarea trebuie să fie o măsură in extremis, determinată de: a) urgenţa în adoptarea măsurilor conţinute în legea/legile asupra căreia/cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea; b) necesitatea ca reglementarea să fie adoptată cu maximă celeritate; c) aplicarea imediată a legii/legilor şi d) circumscrierea legilor unui singur domeniu de reglementare. Autorii sesizărilor invocă contrarietatea normelor contestate cu dispoziţiile articolelor 60 şi 106¹ din Constituţie.

B. Argumentele autorităţilor şi ale organizaţiilor cărora li s-a solicitat şi au prezentat opinia

27. În cadrul şedinţei publice, reprezentantul Parlamentului a menţionat că neprezentarea majorităţii deputaţilor în şedinţa plenară convocată pentru angajarea răspunderii Guvernului s-a datorat faptului că la acel moment Comisia pentru Situaţii Excepţionale a stabilit regimul de autoizolare a cetăţenilor în legătură cu situaţia epidemiologică din ţară. Deputaţii puteau fi influenţaţi de decizia Comisiei să nu participe la şedinţa plenară pentru a nu se expune riscului contaminării cu virusul COVID-19. Reprezentatul Parlamentului a relatat că, prin neprezentarea deputaţilor la şedinţa plenară, aceştia şi-au exprimat susţinerea pentru măsurile instituite prin Legea nr.56 din 2 aprilie 2020 şi, totodată, pentru Guvern. Astfel, în viziunea reprezentantului Parlamentului, angajarea răspunderii Guvernului s-a consumat din momentul constatării lipsei cvorumului şi că din acest moment a început să curgă termenul de trei zile pentru depunerea moţiunilor de cenzură. Reprezentantul Parlamentului a menţionat că în acest termen nu a fost depusă nicio moţiune de cenzură. Totodată, în opinia reprezentantului Parlamentului, Legea nr.56 din 2 aprilie 2020 corespunde exigenţelor stabilite prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.5 din 2 martie 2016 (punctul 1 din dispozitivul Hotărârii), şi anume că adoptarea trebuie să fie o măsură in extremis, determinată de: a) urgenţa în adoptarea măsurilor conţinute în legea/legile asupra căreia/cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea; b) necesitatea ca reglementarea să fie adoptată cu maximă celeritate; c) aplicarea imediată a legii/legilor şi d) circumscrierea legilor unui singur domeniu de reglementare. Prin urmare, în viziunea Parlamentului, Legea nr.56 din 2 aprilie 2020 a fost adoptată cu respectarea procedurilor prevăzute de articolul 106¹ din Constituţie.

28. În cadrul şedinţei publice, reprezentantul Guvernului a menţionat că Guvernul a întreprins toate măsurile necesare pentru ca proiectul de lege asupra căruia Guvernul şi-a angajat răspunderea să fie prezentat în şedinţa plenară a Parlamentului. Astfel, Guvernul a adoptat Hotărârea prin care şi-a angajat răspunderea. Hotărârea în discuţie a fost înregistrată la Secretariatul Parlamentului. Proiectul de lege asupra căruia Guvernul şi-a angajat răspunderea a fost adus la cunoştinţa fiecărui deputat prin e-mail. Prim-ministrul Republicii Moldova s-a prezentat la şedinţa Parlamentului, care a fost convocată pentru examinarea acestui subiect. Neîntrunirea cvorumului necesar pentru a putea fi desfăşurată şedinţa Parlamentului nu poate fi imputată Guvernului, deoarece nu există mecanisme care i-ar permite Guvernului să oblige deputaţii să participe la şedinţă. Prin urmare, în viziunea reprezentantului Guvernului, textul “în faţa Parlamentului” de la articolul 106¹ din Constituţie trebuie interpretat în sens larg, şi anume în sensul în care ar fi suficientă simpla comunicare a proiectului de lege deputaţilor, fapt care a avut loc în acest caz. Aşadar, în opinia Guvernului, angajarea răspunderii asupra Legii nr.56 din 2 aprilie 2020 a avut loc în faţa Parlamentului, aşa cum o impune articolul 106¹ din Constituţie.

29. Curtea Constituţională a primit o opinie amicus curiae din partea Centrului pentru Politici şi Analize în Sănătate. Curtea încurajează şi apreciază trimiterea unor astfel de opinii de către organizaţiile specializate din Republica Moldova, în cauze care suscită un interes public deosebit.

30. În opinia sa, Centrul menţionează că prin angajarea răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului între altele a fost modificat articolul 25 alin.(5) din Legea nr.278 din 14 decembrie 2007 privind controlul tutunului, ca pretext fiind invocată necesitatea atenuării efectelor negative generate de situaţia epidemiologică (COVID-19) asupra cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător. Centrul consideră că modificarea articolului 25 alin.(5) din Legea nr.278/2007 nu corespunde scopului Legii asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea şi, prin efectul său, nu poate atenua consecinţele negative generate de situaţia epidemiologică (COVID-19). În opinia sa, Centrul atenţionează despre pericolul expunerii vizibile a produselor din tutun în locurile de vânzare cu amănuntul.

C. Aprecierea Curţii

- Principii generale

31. Curtea menţionează că în Hotărârea nr.25 din 29 octombrie 2019 a stabilit principiile generale care se referă la angajarea răspunderii Guvernului prin prisma respectării articolului 6 coroborat cu articolul 106¹ din Constituţie, principii relevante şi pentru prezenta cauză:

“42. [...] Potrivit articolului 6 din Constituţie, puterile legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea competenţelor care le revin, potrivit prevederilor Constituţiei. [...] Instituirea principiului separaţiei ramurilor puterii statului are ca scop crearea unui sistem de guvernare care ar asigura echilibrul între ramurile puterii de stat, precum şi prevenirea şi stoparea abuzului din partea unei puteri.

43. [...] Puterile legislativă, executivă şi judecătorească nu pot concura între ele, având sarcina de a-şi exercita separat atribuţiile în limitele rigorilor impuse de Constituţie, printr-o colaborare reciprocă pentru exercitarea puterii de stat (HCC nr.24 din 10 septembrie 2013, § 38).

44. Astfel, în cadrul sistemului democratic de aplicare a principiului separaţiei celor trei ramuri ale puterii de stat este importantă colaborarea între puteri şi exercitarea competenţelor în limitele prevăzute de Constituţie.

45. [...] În conformitate cu articolul 60 din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului, care exercită principala sa funcţie de legiferare. Totodată, potrivit prevederilor articolului 106¹ din Constituţie, Parlamentul a învestit Guvernul cu atribuţii de legiferare. Articolul 106¹ din Constituţie prevede că Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

46. [...] Angajarea răspunderii Guvernului reprezintă o procedură parlamentară specială prin care, pentru a face faţă unei împrejurări deosebite, care reclamă stabilirea de măsuri urgente, care sunt de competenţa Parlamentului, Guvernul urmăreşte adoptarea unui proiect de lege în condiţii de maximă celeritate.

47. [...] Procedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului este o particularitate a procedurii legislative, conform căreia proiectul de lege nu mai urmează procedura legislativă prevăzută de Regulamentul Parlamentului, acesta fiind supus unei dezbateri strict politice, având drept consecinţă menţinerea sau demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate de Parlament (HCC nr.28 din 22 decembrie 2011, § 55). Astfel, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o iniţiativă legislativă a acestuia, înaintată sub forma unui proiect de lege Parlamentului, care îl poate accepta fără a-l supune dezbaterilor şi votării sau care poate demite Guvernul iniţiind şi adoptând o moţiune de cenzură.

48. [...] Această cale de adoptare a unei legi este una excepţională şi simplificată, fiind vorba de o modalitate legislativă la care se recurge in extremis, numai atunci când adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau în procedura de urgenţă nu este posibilă. O asemenea procedură este dezirabilă atunci când Guvernul doreşte să promoveze extrem de rapid o lege pe care o consideră vitală pentru programul său de activitate asupra căruia a primit votul de încredere la învestire.

[...]

50. [...] Adoptarea legii prin angajarea răspunderii de către Guvern reprezintă nu numai o măsură de substituire a regulilor procedurii legislative, dar şi o modalitate foarte rapidă, generată de împrejurări excepţionale, de adoptare a legii cu respectarea anumitor rigori.

51. [...] Dispoziţiile articolului 106¹ din Constituţie prin care legislatorul constituant a împuternicit Guvernul cu atribuţii de legiferare nu pot fi interpretate în sensul în care ar permite Guvernului substituirea Parlamentului oricând şi în orice condiţii. Astfel, Curtea subliniază că, deşi la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiţii, oportunitatea şi conţinutul iniţiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut (HCC nr.11 din 13 mai 2015, §§ 52-53).

52. [...] Procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, ca o modalitate simplificată de legiferare, trebuie să fie o măsură in extremis, determinată de urgenţa în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea, de necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, de importanta domeniului reglementat şi de aplicarea imediată a legii în cauză (HCC nr.5 din 2 martie 2016, § 38; HCC nr.11 din 13 mai 2015, § 54, § 72; HCC nr.28 din 22 decembrie 2011, § 60).

[...]

58. [...] Acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii ar echivala cu transformarea acestei autorităţi în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul (HCC nr.11 din 13 mai 2015, § 57).

[...]

62. [...] O dezbatere politică privind demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate poate avea loc în condiţiile articolului 106¹ din Constituţie numai în şedinţa plenară a Parlamentului. Prin urmare, depunerea la Secretariatul Parlamentului a hotărârii Guvernului privind angajarea răspunderii cu materialele anexate, fără prezentarea acestui act politic de angajare a răspunderii în şedinţa plenară, nu corespunde cerinţelor normelor constituţionale privind angajarea răspunderii “în faţa” Parlamentului. În caz contrar, o asemenea dezbatere devine imposibilă, deoarece, potrivit articolului 37 alin.(4) din Regulamentul Parlamentului, convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară sau specială se va face în 3 zile de la data înregistrării cererii, dacă legea nu prevede altfel. Din aceste motive, în afara sesiunilor parlamentare, procedura angajării răspunderii Guvernului este condiţionată de convocarea unei sesiuni extraordinare sau speciale, iar termenul de 3 zile pentru depunerea moţiunii curge din momentul prezentării în plenul Parlamentului a proiectului de lege asupra căruia Guvernul îşi angajează răspunderea (HCC nr.28 din 22 decembrie 2011, §§ 56-57).

63. [...] Parlamentul este şi rămâne unica autoritate legiuitoare, chiar şi în cazul angajării răspunderii de către Guvern. Prevederile articolului 106¹ din Constituţie reglementează expres o excepţie de la regula instituită prin dispoziţiile constituţionale ale articolului 60, angajarea răspunderii Guvernului neputând împiedica Parlamentul de la îndeplinirea rolului său, întrucât procedura asumării răspunderii de către Guvern se derulează în faţa Parlamentului şi se desfăşoară sub supravegherea şi controlul său. Parlamentul are la îndemână, în virtutea prevederilor constituţionale, posibilitatea de a demite Guvernul prin iniţierea şi dezbaterea unei moţiuni de cenzură (HCC nr.5 din 02 martie 2016, § 29)”.

- Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză

32. Pentru a vedea dacă adoptarea Legii nr.56 din 2 aprilie 2020 prin angajarea răspunderii Guvernului corespunde exigenţelor constituţionale, Curtea va verifica respectarea principiilor enunţate în jurisprudenţa sa (a se vedea HCC nr.11 din 13 mai 2015, § 60).

33. Curtea reţine că dispoziţiile articolului 106¹ din Constituţie scot în evidenţă patru etape ale procedurii de angajare a răspunderii Guvernului.

34. La prima etapă, Guvernul trebuie să adopte o hotărâre prin care îşi angajează răspunderea asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege. Această etapă rezultă din textul “Guvernul îşi poate angaja răspunderea” de la articolul 106¹ alin. (1) din Constituţie. În acest context, Curtea a reţinut că Guvernul trebuie să publice în Monitorul Oficial atât hotărârea de angajare a răspunderii, cât şi textul integral al proiectelor de legi ce constituie obiectul acestei proceduri (a se vedea HCC nr.28 din 22 decembrie 2011, § 66; DCC nr.77 din 12 octombrie 2016, § 29).

35. La a doua etapă, reprezentantul Guvernului trebuie să prezinte programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege în faţa Parlamentului. Această etapă rezultă din textul “în faţa Parlamentului” de la articolul 106¹ alin.(1) din Constituţie. Textul “în faţa Parlamentului” presupune prezentarea în şedinţa plenară a Parlamentului a documentului asupra căruia Guvernul şi-a angajat răspunderea. Depunerea la Secretariatul Parlamentului a hotărârii Guvernului privind angajarea răspunderii cu materialele anexate, fără prezentarea acestui act politic de angajare a răspunderii în şedinţa plenară, nu corespunde cerinţelor constituţionale privind angajarea răspunderii “în faţa” Parlamentului (a se vedea HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, § 62; HCC nr.28 din 22 decembrie 2011, § 56). Prezentarea iniţiativei Guvernului în faţa Parlamentului este o etapă centrală şi indispensabilă procedurii de angajare a răspunderii, platforma parlamentară fiind modalitatea de a informa aleşii poporului despre necesitatea imperioasă a angajării răspunderii şi despre urgenţa acesteia. De asemenea, prezentarea hotărârii de angajare a răspunderii în faţa Parlamentului este un fapt de realizarea căruia depinde începerea curgerii termenului de trei zile pentru depunerea moţiunii de cenzură împotriva Guvernului, iar în lipsa acesteia, a termenului pentru dobândirea caracterului “adoptat” în cazul proiectelor de lege sau “obligatoriu” în cazul programului sau declaraţiei de politică generală.

36. A treia etapă este rezervată posibilităţii depunerii moţiunii de cenzură. Curtea reţine că moţiunea de cenzură reprezintă instrumentul principal de exercitare a controlului parlamentar în contextul angajării răspunderii Guvernului. Constituţia îi permite Guvernului să-şi angajeze răspunderea în faţa Parlamentului cu condiţia ca după prezentarea hotărârii de angajare a răspunderii în plenul Parlamentului deputaţii să aibă posibilitatea de a depune moţiune de cenzură. Din articolul 106¹ alin.(2) din Constituţie rezultă că moţiunea de cenzură poate fi depusă în termen de trei zile după prezentarea în faţa Parlamentului a programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege de către reprezentantul Guvernului. Termenul de trei zile pentru depunerea moţiunii curge din momentul prezentării în plenul Parlamentului a proiectului de lege asupra căruia Guvernul îşi angajează răspunderea (HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, § 62; HCC nr.28 din 22 decembrie 2011, § 57). Prin urmare, dacă Guvernul nu şi-a prezentat, de facto, hotărârea prin care îşi angajează răspunderea în faţa Parlamentului, moţiunea de cenzură nu poate fi depusă. Aşadar, această etapă este condiţionată şi depinde în totalitate de realizarea etapei precedente.

37. Pentru a patra etapă, Constituţia prevede două scenarii. Primul se referă la situaţia în care parlamentarii au depus o moţiune de cenzură şi aceasta a fost votată de majoritatea deputaţilor aleşi. În acest caz, articolul 106¹ alin.(2) din Constituţie prevede că Guvernul este demis. Al doilea se referă la situaţia în care nu a fost depusă nicio moţiune de cenzură sau în care aceasta a eşuat din diferite motive (a se vedea DCC nr.77 din 12 octombrie 2016, § 31, cu privire la eşuarea exprimării neîncrederii Guvernului în contextul angajării răspunderii). În acest caz, articolul 106¹ alin.(3) din Constituţie prevede că proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.

38. În ceea ce priveşte data adoptării proiectului de lege asupra căruia Guvernul şi-a angajat răspunderea, Curtea distinge două situaţii. În cazul nedepunerii moţiunii de cenzură, aceasta va fi considerată data expirării termenului de trei zile de la prezentarea proiectului de lege în faţa Parlamentului, termen în care deputaţii au avut posibilitatea să depună o moţiune de cenzură, a cărei lipsă, de fapt, şi transformă un proiect de lege în lege. În situaţia în care moţiunea de cenzură a fost depusă, dar nu a întrunit votul majorităţii deputaţilor aleşi, legea se va considera adoptată la data examinării moţiunii, căci producerea efectelor juridice (i. e. considerarea unui proiect de lege ca fiind adoptat) are loc anume în cazul nereuşitei moţiunii de cenzură.

39. Curtea reţine că respectarea procedurilor constituţionale de angajare a răspunderii Guvernului presupune îndeplinirea graduală a etapelor menţionate supra la § 34-37.

40. Curtea observă că autorii sesizărilor invocă faptul că la angajarea răspunderii Guvernului asupra Legii nr.56 din 2 aprilie 2020 nu a fost respectată cea de-a doua etapă, care prevede obligaţia prezentării proiectului de lege în faţa Parlamentului.

41. Pe de o parte, Curtea constată că prin Hotărârea nr.213 din 1 aprilie 2020 Guvernul a declanşat procedura angajării răspunderii asupra unui proiect de lege (a se vedea § 12 din prezenta Hotărâre). În aceeaşi zi, proiectul de lege a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului, cu solicitarea convocării şedinţei plenare a Parlamentului pentru prezentarea acestuia (a se vedea § 13 din prezenta Hotărâre). În ziua în care s-a convocat şedinţa Parlamentului, Prim-ministrul Republicii Moldova se afla în sala de şedinţe a legislativului, fiind pregătit să le prezinte deputaţilor proiectul de lege (a se vedea § 14 din prezenta Hotărâre). Astfel, Curtea consideră că Guvernul a întreprins toate acţiunile necesare pentru a putea prezenta proiectul de lege în faţa Parlamentului, aşa cum o impune articolul 106¹ alin.(1) din Constituţie.

42. Pe de altă parte, Curtea observă că Parlamentul a fost convocat în şedinţă plenară pentru a examina proiectul de lege asupra căruia Guvernul şi-a declarat angajarea răspunderii (a se vedea § 14 din prezenta Hotărâre). Datorită faptului că şedinţa nu a fost deliberativă, prezentarea proiectului de lege de către reprezentantul Guvernului în faţa Parlamentului nu a fost posibilă (a se vedea § 14 din prezenta Hotărâre).

43. În primul rând, Curtea reţine că Legea nr.56 din 2 aprilie 2020 a fost considerată adoptată de către Parlament chiar dacă şedinţa plenară a Parlamentului din 2 aprilie 2020 a eşuat. Curtea reiterează că termenul de trei zile din articolul 106¹ alin.(2) din Constituţie curge de la data prezentării proiectului de lege în faţa Parlamentului şi acest termen este stabilit pentru depunerea moţiunii de cenzură şi, implicit, pentru dobândirea caracterului “adoptat” al proiectului de lege în cazul nedepunerii în acest termen a moţiunii (a se vedea § 35-36 din prezenta Hotărâre). Acest termen nu începe să curgă decât după prezentarea, de facto, a proiectului de lege în şedinţa plenară a Parlamentului. Prin urmare, Parlamentul putea să convoace o nouă şedinţă plenară pentru ca Guvernul să poată prezenta proiectul de lege în cadrul angajării răspunderii. În această cauză, Curtea observă că procedura în discuţie nu a avut loc. Curtea reţine că, în speţă, neîntrunirea cvorumului necesar constituie o tentativă eşuată a angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege în faţa Parlamentului.

44. În al doilea rând, textul “în faţa Parlamentului” de la articolul 106¹ alin.(1) din Constituţie presupune că proiectul de lege asupra căruia Guvernul şi-a angajat răspunderea trebuie prezentat obligatoriu în şedinţa plenară a Parlamentului. În această cauză, proiectul de lege asupra căruia Guvernul şi-a angajat răspunderea nu a fost prezentat în şedinţa plenară a Parlamentului. Cu privire la acest aspect, Curtea reiterează jurisprudenţa în care a notat că neprezentarea acestui act politic de angajare a răspunderii în şedinţa plenară nu corespunde exigenţelor constituţionale privind angajarea răspunderii “în faţa” Parlamentului (a se vedea HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, § 62; HCC nr.28 din 22 decembrie 2011, § 56).

45. Curtea notează că Constituţia nu stabileşte nicio excepţie de la obligativitatea prezentării angajării răspunderii asupra unui proiect de lege în şedinţa plenară. Desfăşurarea şedinţei plenare este obligatorie şi în cazul în care Parlamentul nu se află în sesiune ordinară, în afara sesiunilor parlamentare procedura angajării răspunderii Guvernului fiind condiţionată de convocarea unei sesiuni extraordinare sau speciale (a se vedea HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, § 62; HCC nr.28 din 22 decembrie 2011, § 57). A fortiori, prezentarea proiectului de lege în şedinţa plenară este obligatorie atunci când Parlamentul se află în sesiune ordinară. Acest fapt este valabil şi în situaţia în care este declarată stare de urgenţă. Curtea notează că Legea Fundamentală interzice expres, prin articolul 85 alin.(4), dizolvarea Parlamentului în timpul stării de urgenţă, aceasta fiind una din garanţiile constituţionale ale controlului parlamentar asupra executivului în situaţii excepţionale. În viziunea Comisiei de la Veneţia, Parlamentul exercită un control foarte important asupra punerii în aplicare a stării de urgenţă, care ar înceta dacă Parlamentul ar fi dizolvat (Opinia nr.838/2016 cu privire la proiectul legii constituţionale a Franţei “Privind protecţia Naţiunii”, adoptată la cea de-a 106-ea sesiune plenară, desfăşurată pe 11-12 martie 2016, CDL-AD(2016)006, § 64).

46. Comisia de la Veneţia a menţionat că starea de urgenţă nu implică suspendarea temporară a principiului preeminenţei dreptului şi nu îi autorizează pe cei care sunt la putere să acţioneze astfel încât legea să fie încălcată, pentru că ei sunt obligaţi să respecte aceste principii permanent şi preeminenţa dreptului trebuie să prevaleze. Prin definiţie, democraţia şi statul de drept implică garantarea drepturilor politice şi libertăţilor personale, precum şi un sistem eficient de separare şi colaborare a ramurilor puterii în stat (a se vedea în acest sens Opinia nr.359/2005 cu privire la protecţia drepturilor omului în situaţiile de urgenţă, adoptată la cea de-a 66-ea sesiune plenară, desfăşurată pe 17-18 martie 2006, CDL-AD(2006)015, §§ 13, 31; Opinia nr.838/2016 cu privire la proiectul legii constituţionale a Franţei “Privind protecţia Naţiunii”, CDL-AD(2016)006, § 28).

47. În al treilea rând, Curtea reţine că prin faptul că şedinţa plenară nu s-a desfăşurat şi prin faptul că Guvernului nu i-a fost acordată posibilitatea de a prezenta proiectul de lege în faţa Parlamentului, legislativul a făcut imposibilă depunerea moţiunii de cenzură în cadrul unei asemenea proceduri excepţionale (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, § 65). Prin acest fapt, Parlamentul a făcut imposibil controlul parlamentar asupra procedurii de angajare a răspunderii. Curtea reiterează că procedura angajării răspunderii Guvernului nu exclude şi nu poate fi folosită pentru a exclude controlul parlamentar prin iniţierea unei moţiuni de cenzură (a se vedea HCC nr.28 din 22 decembrie 2011, § 58). Curtea menţionează că posibilitatea înaintării moţiunii de cenzură reprezintă instrumentul principal de exercitare a controlului parlamentar în contextul angajării răspunderii Guvernului, de la care Parlamentul nu poate renunţa prin neacordarea Guvernului a posibilităţii de a-şi angaja răspunderea în şedinţă plenară.

48. În plus, Curtea remarcă faptul că Legea nr.56 a fost considerată adoptată pe 2 aprilie 2020, adică în aceeaşi zi când Guvernul a încercat să prezinte proiectul de lege în faţa Parlamentului. Astfel, chiar dacă Guvernul ar fi reuşit să prezinte proiectul de lege în faţa Parlamentului pe 2 aprilie 2020, Constituţia prevede că proiectul de lege în discuţie putea fi considerat adoptat doar după trei zile de la prezentare (a se vedea articolul 106¹ alin. (2) şi (3)), i. e. nu mai devreme de 5 aprilie 2020. În această cauză, deşi Guvernul a eşuat să prezinte proiectul de lege pe 2 aprilie 2020, acesta a fost considerat adoptat în aceeaşi zi (a se vedea supra § 14-15, 38, 43).

49. Ţinând cont de jurisprudenţa sa anterioară, Curtea reiterează că în cadrul sistemului democratic de aplicare a principiului separaţiei celor trei ramuri ale puterii de stat este importantă colaborarea între puteri şi exercitarea competenţelor în limitele prevăzute de Constituţie (HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, § 44). Procedura în sine a angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, fiind o realitate juridică, nu aduce atingere “monopolului legislativ al Parlamentului” atât timp cât această modalitate de legiferare este utilizată în condiţiile prevăzute de Legea Fundamentală (HCC nr.28 din 22 decembrie 2011, § 58). Parlamentul este şi rămâne unica autoritate legiuitoare, chiar şi în cazul angajării răspunderii de către Guvern. Prevederile articolului 106¹ din Constituţie reglementează expres o excepţie de la regula instituită prin dispoziţiile constituţionale ale articolului 60, angajarea răspunderii Guvernului neputând împiedica Parlamentul de la îndeplinirea rolului său, întrucât procedura asumării răspunderii de către Guvern se derulează în faţa Parlamentului şi se desfăşoară sub supravegherea şi controlul său (HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, § 63; HCC nr.5 din 2 martie 2016, § 29; HCC nr.11 din 13 mai 2015, § 56). Acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, ar echivala cu transformarea acestei autorităţi într-o autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul (HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, § 58; HCC nr.11 din 13 mai 2015, § 57).

50. Aşadar, având în vedere argumentele menţionate supra, Curtea reţine că Legea nr.56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative a fost adoptată cu încălcarea procedurii constituţionale şi contravine articolelor 6 şi 106¹ din Constituţie.

51. Date fiind încălcările constatate, Curtea reţine că examinarea constituţionalităţii Legii nr.56 din 2 aprilie 2020 sub aspectul celorlalte argumente ale autorilor sesizărilor nu este necesară.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 litera a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admit sesizările depuse de către dl Sergiu Litvinenco şi dna Veronica Roşca (sesizarea nr.49a/2020), de către dnii Andrian Candu şi Serghei Sîrbu (sesizarea nr.51a/2020), de către dl Dinu Plîngău (sesizarea nr.52a/2020) şi de către dl Alexandr Oleinic (sesizarea nr.53a/2020).

2. Se declară neconstituţională Legea nr.56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative, ca fiind adoptată cu încălcarea procedurii constituţionale de angajare a răspunderii Guvernului.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

OPINIE SEPARATĂ

la Hotărârea nr.10 din 13 aprilie 2020, expusă în temeiul art.27 alin.(5) din Legea

cu privire la Curtea Constituţională şi art.67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

Prin Hotărârea nr.10 din 13 aprilie 2020, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională integral Legea nr.156 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative, apreciind că a fost adoptată cu încălcarea procedurii constituţionale.

Regret, dar nu pot fi de acord cu soluţia colegilor mei.

Consider că sesizările depuse nu trebuiau analizate din perspectiva procedurii angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului. Mi-am prezentat argumentele de rigoare în opinia separată la Decizia de inadmisibilitate a sesizării nr.50b/2020, în care am indicat că articolul 106¹ alin.(1) din Constituţie urma să fie interpretat prin prisma situaţiei excepţionale în care se află Republica Moldova, cu punerea în balanţă a principiului solemnităţii procedurilor parlamentare, manifestat prin prezenţa fizică a Prim-ministrului în faţa plenului deliberativ al Parlamentului, cu principii caracteristice stării excepţionale, cum ar fi principiul protecţiei sănătăţii persoanelor prezente la şedinţa Parlamentului.

În opinia mea, angajarea răspunderii guvernamentale pentru proiectul de lege, devenit Legea nr.56 din 2 aprilie 2020, a avut loc, deoarece deputaţilor li s-a comunicat din timp textul proiectului (prin e-mail, prin căsuţa poştală, publicarea în Monitorul Oficial), Prim-ministrul a fost prezent la şedinţa în plen pentru a prezenta proiectul de lege prenotat, iar odată ce lipsa cvorumului parlamentar poate fi considerată motivată, consider că şedinţa a fost consumată. Respectiv, din acest moment a început să curgă termenul de 3 zile pentru depunerea moţiunii de cenzură, fapt recunoscut chiar şi de unii autori ai sesizărilor depuse, dar neacceptat de colegii mei.

Sesizările nr.nr.49a/2020, 51a/2020, 52a/2020 şi 53a/2020 aveau obiecte precise de contestare: câteva articole din Legea nr.56 din 2 aprilie 2020. Consider că pretinsa lor neconstituţionalitate trebuia abordată printr-o judecată în fond, avându-se în vedere criteriile enunţate în HCC nr.25 din 2019: urgenţa în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea, necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, importanţa domeniului reglementat şi aplicarea imediată a legii în cauză.

O judecată în fond, în caz că nu ar fi fost împiedicată de interpretarea formalistă a sintagmei “în faţa Parlamentului” din articolul 106¹ din Constituţie, făcută de Curte prin DCC nr.40 din 13.04.2020, ar fi evitat declararea neconstituţionalităţii mai multor politici concepute să contracareze efectele pandemiei COVID-19 din ţara noastră, prevăzute de Legea nr.56 din 2 aprilie 2020, şi ar fi permis un control de constituţionalitate doar al anumitor prevederi din această Lege, aşa cum de fapt au şi cerut autorii sesizărilor.