Постановление N 11 от 07.05.2020 о толковании положений ст.72 ч.(3) п.а) Конституции (обращение № 180b/2019)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о толковании положений ст.72 ч.(3) п.а) Конституции

(обращение № 180b/2019)

№ 11  от  07.05.2020

 (в силу 07.05.2020) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 126-130 ст. 68 от 29.05.2020

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Эдуард АБАБЕЙ,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Дины Мустяца,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 16 октября 2019 года,

рассмотрев указанное обращение в совещательной комнате,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд 16 октября 2019 года депутатами Парламента Республики Молдова Серджиу Литвиненко, Александром Слусарем и Василием Болей, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.b) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, о толковании ст.72 ч.(3) п.а) Конституции Республики Молдова.

2. Авторы обращения просят Конституционный суд при даче толкования указанной нормы Конституции ответить на следующий вопрос:

«В условиях принятия Парламентом Республики Молдова Закона № 113/2019, вступившего в силу 17 августа 2019 года [согласно которому отменена смешанная избирательная система и восстановлена пропорциональная избирательная система], и вынесения Конституционным судом Постановления № 11/2019, какая избирательная система подлежит применению на досрочных парламентских выборах в случае их проведения?»

3. Определением Конституционного суда от 26 декабря 2019 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

4. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства и Ассоциации Promo-LEX.

5. Научно-консультативный совет при Конституционном суде 4 февраля 2020 года провел заседание, на котором обсудил тему введения и применения новых положений Кодекса о выборах.

6. В открытом заседании Конституционного суда, на котором была оглашена резолютивная часть постановления, присутствовали авторы обращения – депутаты Серджиу Литвиненко, Александру Слусарь и Василий Боля.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

7. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

«[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются».

Статья 2

Суверенитет и государственная власть

«(1) Национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией.

[…]».

Статья 38

Право избирать и быть избранным

«(1) Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

[…]».

Статья 60

Парламент – высший представительный и законодательный орган

«(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.

(2) Парламент состоит из 101 депутата».

Статья 61

Выборы Парламента

«(1) Парламент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Порядок организации и проведения выборов устанавливается органическим законом.

(3) Выборы депутатов Парламента проводятся не позднее чем в трехмесячный срок после истечения срока полномочий или роспуска Парламента предыдущего состава».

Статья 72

Виды законов

«[…]

(3) Органическим законом регламентируются:

a) избирательная система;

[…]».

Статья 76

Вступление закона в силу

«Закон публикуется в Официальном мониторе Республики Молдова и вступает в силу в день опубликования или в срок, предусмотренный в самом законе. Неопубликование закона влечет его недействительность».

Статья 78

Выборы Президента

«[…]

(6) Процедура избрания Президента Республики Молдова устанавливается органическим законом».

Статья 112

Сельские и городские власти

«[…]

(3) Порядок избрания местных советов и примаров и их функции устанавливаются законом».

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

8. В определении от 26 декабря 2019 года Конституционный суд отметил, что, согласно ст.135 ч.(1) п.b) Конституции, обращение о толковании Конституции относится к его компетенции ratione materiae.

9. Согласно ст.25 п.f) Закона о Конституционном суде, депутаты Парламента Республики Молдова обладают правом обращения в Конституционный суд.

10. Конституционный суд отмечает, что авторы обращения указывают на неясность ситуации, связанной с применением избирательной системы в случае проведения досрочных парламентских выборов. Чтобы ответить на поставленный вопрос, необходимо дать толкование ст.72 ч.(3) п.а) Конституции, а эту задачу можно решить лишь на стадии рассмотрения дела по существу.

11. В предыдущих решениях Конституционный суд высказался по вопросу компетенции Парламента устанавливать правила проведения парламентских выборов, однако не проанализировал этот вопрос применительно к другим видам выборов (см. ПКС № 15 от 27 мая 1998 г., ПКС № 35 от 10 октября 2000 г., ПКС № 15 от 27 мая 2014 г., ПКС № 15 от 16 июня 2015 г., ПКС № 11 от 26 апреля 2019 г., ОКС № 16 от 8 июля 2010 г., ОКС от 12 июля 2010 г., ОКС № 4 от 14 мая 2013 г., ОКС № 6 от 23 мая 2013 г., ОКС № 51 от 6 июня 2017 г., ОКС № 124 от 15 декабря 2017 г.). Вместе с тем Конституционный суд не проанализировал во временном аспекте вопрос применения норм Кодекса о выборах на всех видах выборов – парламентских, президентских и местных и во всех ситуациях (очередных или досрочных выборов, всеобщих или частичных выборов), за исключением отдельных суждений, содержащихся в ПКС № 11 от 26 апреля 2019 года, постановление, по которому Конституционный суд выскажет свое мнение на стадии оценки существа дела.

12. Принимая во внимание значение толкования конституционных норм, Конституционный суд рассматривает подобные обращения особенно тщательно. Они принимаются к рассмотрению по существу только в том случае, когда конституционная норма, составляющая объект обращения, является неясной, двусмысленной или неполной (см. ОКС № 6 от 23 мая 2013 г., §24).

13. Задачей любого толкования конституционных норм является обеспечение правильного и единообразного понимания их содержания и подлинного смысла, разрешение правовых и политических разногласий, возникших в связи с восприятием и оценкой положений Высшего закона (см. ОКС № 51 от 6 июня 2017 г., §27).

14. Ранее Конституционный суд отметил, что прерогатива, которой он наделен положениями ст.135 ч.(1) п.b) Конституции, предполагает выявление смысла конституционных норм с учетом первоначального характера нормы, конкретных ситуаций, которые не могли быть предусмотрены конституционным законодателем в момент разработки нормы, и комплексных ситуаций, в которых применяется норма (см. ОКС № 51 от 6 июня 2017 г., §25).

15. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что норма ст.72 ч.(3) п.а) Конституции, согласно которой избирательная система регламентируется органическим законом, носит общеправовой характер и относится к комплексным ситуациям, в которых она подлежит применению.

16. Воспользовавшись своим исключительным правом решать в области конституционного контроля, Конституционный суд проанализирует этот вопрос в более широком значении. Конституционный суд считает необходимым анализировать ст.72 ч.(3) п.а) Конституции в сочетании с положениями ст.61 ч.(2), ст.78 ч.(6) и ст.112 ч.(3). Толкование Конституционного суда будет состоять в анализе применения норм Кодекса о выборах во временной плоскости на всех видах выборов – парламентских, президентских и местных, и во всех ситуациях (очередных или досрочных, всеобщих или частичных выборов).

17. Исходя из вышеуказанного, Конституционный суд пришел к выводу, что обращение о толковании Конституции отвечает требованиям приемлемости.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

А. Аргументы авторов обращения

18. Авторы обращения отмечают, что ранее Конституционный суд указал, что принятие норм, касающихся избирательной системы, которая подлежит применению на парламентских выборах, является исключительной компетенцией Парламента. При этом Постановлением № 11 от 26 апреля 2019 года Конституционный суд существенно пересмотрел свою предыдущую практику и лишил Парламента своей исключительности в определении применяемой на парламентских выборах, в частности, на досрочных выборах, избирательной системы. В результате пересмотра практики Конституционного суда стало неясным, по какой именно избирательной системе необходимо проводить досрочные парламентские выборы в случае их неизбежности.

19. Авторы обращения отмечают, что Парламент отказался от смешанной избирательной системы и восстановил пропорциональную избирательную систему, указав, что закон вступает в силу с момента опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова. Конституционная норма о регламентировании Парламентом избирательной системы не предполагает лишь закрепление этой системы в законе, но и определение времени ее внедрения.

20. Авторы обращения считают, что разрешение вопроса о подлежащем применению законодательстве в случае досрочных выборов проистекает из необходимости обеспечения доступности и предсказуемости нормативного законодательства. Авторы обращения не знают, по какой избирательной системе должны быть организованы досрочные выборы.

B. Аргументы органов власти

21. В представленном мнении Президент Республики Молдова отмечает, что регулирование избирательной системы, порядка организации и проведения выборов возложено на законодателя. По Конституции Парламент располагает широкой свободой усмотрения в этой области. Такой же свободой усмотрения, согласно практике ЕСПЧ, в вопросах определения и введения избирательных систем располагают государства-участники Европейской Конвенции.

22. Президент Республики Молдова считает, что любое существенное изменение в законодательстве о выборах требует проведения дебатов и публичных консультаций не только с участием политических партий, представленных в Парламенте, но и внепарламентских субъектов и гражданского общества, что в итоге должно привести к достижению широкого консенсуса. Изменение избирательной системы должно быть продиктовано необходимостью лучше реализовывать интересы избирателей, а не создавать преимущества для какой-либо политической партии. В результате принятия Закона № 113/2019 была восстановлена избирательная система, действовавшая с 1994 г. по 2017 г., так как смешанная избирательная система показала свою неэффективность в условиях Республики Молдова.

23. Применение международных стандартов, в частности, касающихся промежутков времени для изменения избирательных систем, заслуживает анализа на стадии разработки нормативного акта. В рассматриваемом случае дилемма заключается в применении закона, уже вступившего в силу, и оспариваемого закона, признанного утратившим силу. Президент Республики Молдова считает, что в случае проведения досрочных выборов необходимо применять действующий закон.

24. В представленном мнении Парламент отмечает, что изменение избирательной системы является суверенным правом государства, и лишь Парламент решает, исходя из общественно-политического развития страны, какая избирательная система является более целесообразной. Между тем, в реализации своих законодательных полномочий, Парламент не может игнорировать рекомендации международного сообщества, согласно которым избирательная система должна иметь в основе принципы стабильности и предсказуемости. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов в п.65 и п.66 предусматривает, что выбор избирательной системы – суверенное право государства, однако при принятии решения необходимо соблюдать принципы и правила демократического общества, включая правило об изменении избирательной системы не менее чем за год до выборов. Нельзя отрицать право законодательного органа на изменение избирательной системы путем принятия органического закона, однако законодательные поправки должны соответствовать рекомендациям и европейской практике в области выборов.

25. Правительство отмечает, что норма ст.72 ч.(3) п.а) Конституции составляла предмет толкования Постановления Конституционного суда № 11 от 26 апреля 2019 года, в том числе в отношении организации досрочных выборов. Как следует из оценки Конституционного суда в Постановлении № 11 от 26 апреля 2019 года, новые положения Кодекса о выборах и Закона о статусе депутата Парламента о пропорциональной избирательной системе, принятые Законом № 113/2019 о внесении изменений в некоторые законодательные акты, будут введены в действие только в будущем.

26. В письменном мнении Ассоциации Promo-LEX отмечается, что Парламент вправе решать, какую избирательную систему применять и в какие сроки ее внедрять, так как эти вопросы относятся к области целесообразности, а не конституционности.

27. Принятием Постановления № 11 от 26 апреля 2019 года Конституционный суд изменил свою практику. Это постановление ограничивает право Парламента в отношении изменения избирательной системы. Ассоциация Promo-LEX считает, что изменение практики Конституционного суда, ограничение или обусловливание деятельности Парламента в отношении избирательной системы могут вводить в заблуждение и создавать прецеденты неоднозначного толкования конституционных норм.

28. Ассоциация Promo-LEX отмечает, что прецедент восстановления конституционных норм за восемь месяцев до проведения выборов Президента Республики Молдова (ПКС № 7 от 4 марта 2016 года) показывает, что Парламент не обязан соблюдать годичный срок со дня изменения избирательной системы и, тем более, применять новую избирательную систему только на очередных выборах. Международные стандарты об обеспечении стабильности избирательной системы, включая соблюдение годичного срока для внедрения новой избирательной системы, носят рекомендательный характер, однако установление периода времени (к примеру, от начала избирательного периода или со дня назначения даты выборов), в течение которого запрещается внесение изменений в законодательные и нормативные положения, в том числе в подзаконные акты, является целесообразным и необходимым для обеспечения предсказуемости и прозрачности избирательного процесса.

С. Оценка Конституционного суда

29. Конституционный суд отмечает, что по смыслу ст.2 Конституции, только народ может устанавливать подлинную демократию путем осуществления национального суверенитета непосредственно или через своих представителей, избранных в результате демократических выборов (ПКС № 15 от 27 мая 2014 г., §46).

30. Конституционные нормы ст.2 необходимо соотносить с положениями ст.38 Высшего закона, согласно которым воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

31. Конституционный суд отмечает, что избирательное право реализуется на выборах. В этой связи в Постановлении Конституционного суда № 15 от 27 мая 1998 года отмечается следующее: «Конституционный суд считает, что выборы являются не только средством осуществления политических прав граждан, закрепленных в Конституции, но и средством, обеспечивающим наделение учреждений демократического государства способностью четкого самовыражения с тем, чтобы сделать возможным создание политических центров, способных принимать эффективные решения и способных придавать государственной деятельности общую ориентацию».

32. Согласно ст.72 ч.(3) п.а) Конституции, Парламент регламентирует избирательную систему органическим законом. Относительно данного полномочия Парламента в Постановлении № 15 от 27 мая 1998 года Конституционный суд отметил: «Парламент вправе принять любую форму выборов или любой порядок распределения депутатских мандатов. Законодательный орган решает самостоятельно, какая из избирательных систем будет принята – мажоритарная, пропорциональная или смешанная […]. Выбор одного из вариантов и закрепление его в Законе о выборах зависят от социально-политического положения в стране и от уровня развития политической системы в обществе. […] Государство применяет на законном основании определенную систему выборов, исходя из уровня политического развития общества, из проблем, которые предстоит решать государству, и из других условий. Это является вопросом политической целесообразности». Конституционный суд повторяет, что в осуществление законодательных полномочий, предусмотренных положениями ст.72 Конституции, Парламент вправе принимать, изменять и отменять положения, касающиеся избирательной системы (см. ПКС № 15 от 16 июня 2015 г., §51; ОКС № 51 от 6 июня 2017 г., §36).

33. Вместе с тем Конституционный суд подчеркнул, что, хотя Парламент имеет конституционное право определять избирательную систему органическим законом, эта система не может выходить за рамки буквы и духа Конституции (ПКС № 15 от 27 мая 2014 г., §52; ПКС № 15 от 16 июня 2015 г., §52). Положения, принятые Парламентом, должны отвечать требованиям доступности, ясности и предсказуемости закона. При принятии Кодекса о выборах и любого другого органического закона о внесении изменений и дополнений в Кодекс Парламент должен руководствоваться конституционными принципами правового государства (см. ПКС № 15 от 27 мая 2014 г., §53; ОКС № 51 от 6 июня 2017 г., §36; ОКС № 124 от 15 декабря 2017 г., §40).

34. Конституционный суд отмечает, что решение, оказывающее предпочтение определенной избирательной системе, имеет важное значение в любом демократическом режиме, и поэтому политические силы должны ее принимать, не прибегая к взаимным политическим уступкам, а в результате публичных консультаций, путем достижения широкого консенсуса. Это решение должно быть результатом прозрачного процесса, приниматься при участии парламентских и внепарламентских партий, а также представителей гражданского общества. Достижение консенсуса в выборе избирательной системы способствует одобрению, легитимности и устойчивости системы правления (см. совместное заключение Венецианской комиссии и ОБСЕ CDL-AD(2017)012 от 15, 16-17 июня 2017 года об избирательной системе на парламентских выборах в Республике Молдова, §36).

35. Раскрывая смысл положений ст.61 и ст.72 Конституции, в Постановлении № 11 от 26 апреля 2019 года Конституционный суд пришел к выводу, что невозможно проводить досрочные парламентские выборы на основе другой избирательной системы, чем та, которая применялась на очередных парламентских выборах.

36. В данном постановлении (§20-21) Конституционный суд указал, что Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, принятый Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия) на 52-й пленарной сессии (Венеция, 18-19 октября 2002 года), содержит несколько правил, которые необходимо соблюдать, если принимается решение об изменении законодательства о выборах. Одно из этих правил состоит в том, что основные элементы законодательства о выборах, в частности, избирательная система, образование избирательных комиссий и создание избирательных округов, не могут быть изменены позднее, чем за год до выборов, или должны быть закреплены в Конституции либо в акте, юридическая сила которого превышает силу ординарного закона.

37. Венецианская комиссия подчеркивает, что основополагающие принципы европейских избирательных систем могут быть гарантированы лишь при соблюдении определенных общих условий. Согласно одному требованию, законодательство о выборах должно быть достаточно стабильным и защищенным от партийно-политических манипуляций (п.58 Свода рекомендуемых норм при проведении выборов). Стабильность законодательства о выборах имеет важнейшее значение для укрепления авторитета избирательного процесса, который сам по себе жизненно важен для укрепления демократии. Частое изменение норм – особенно сложных – может вводить избирателя в заблуждение. Прежде всего, это приводит к тому, что избиратели – обоснованно или необоснованно – делают вывод, что избирательный закон является лишь инструментом в руках власть имущих и что их собственный голос мало влияет на результаты выборов (п.63 Свода рекомендуемых норм при проведении выборов). Частое изменение избирательной системы или ее изменение незадолго до выборов (менее чем за год) также противоречит рекомендуемым нормам в сфере выборов (п.65 Свода рекомендуемых норм при проведении выборов).

38. Конституционный суд отмечает, что, по мнению Венецианской комиссии, одним из способов избежать манипуляций является регулирование в Конституции или нормативном акте, по силе превышающем обычный закон, наиболее чувствительных аспектов в области выборов, к примеру, избирательной системы. Иное, более гибкое решение состоит в том, чтобы закрепить в Конституции условие, что при внесении изменений в избирательный закон следующие выборы будут проведены на основе старой системы – по крайней мере, в том случае, если они должны состояться в следующем году – и что новая система будет применяться только на последующих выборах (п.66 Свода).

39. Согласно §12 совместного заключения Венецианской комиссии и Совета по демократическим выборам ОБСЕ CDL-AD(2017)012 от 15, 16-17 июня 2017 года (избирательная система на парламентских выборах), если каким-либо образом меняются основные элементы законодательства о выборах, в том числе избирательная система, это должно происходить задолго до очередных выборов, в любом случае не позднее, чем за год до выборов. Если после внесения изменений в избирательную систему проводятся досрочные выборы, данная система должна быть введена не ранее одного года с даты принятия изменений.

40. Конституционный суд подчеркивает, что исходным пунктом должна быть дата опубликования закона в Официальном мониторе Республики Молдова. Согласно ст.76 Конституции, неопубликование закона влечет его недействительность. В случае неопубликования закона презумпция о знании этого закона становится недействительной.

41. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд считает необходимым пересмотреть свое прежнее заключение, изложенное в Постановлении № 11 от 26 апреля 2019 года, о невозможности введения на досрочных парламентских выборах другой избирательной системы, чем та, по которой состоялись очередные парламентские выборы.

42. Конституционный суд считает, что Парламент, в силу своей исключительной компетенции, должен принимать органические законы в области выборов, исходя из общей обязанности государства Республика Молдова повышать политическую легитимность и способствовать укреплению европейского консенсуса, из необходимости соблюдения европейских стандартов в области выборов, рекомендаций совместного заключения Совета по демократическим выборам (принятого на 59-м заседании, Венеция, 15 июня 2017 года) и Венецианской комиссии (принятого на 111-й пленарной сессии, Венеция, 16-17 июня 2017 года) по законопроектам о внесении изменений и дополнений в законодательные акты относительно применения смешанной избирательной системы на парламентских выборах в Республике Молдова.

43. Достигнутый по основным элементам избирательного права европейский консенсус, в частности, о недопустимости изменения этих элементов менее чем за год до выборов, отражен в Своде рекомендуемых норм при проведении выборов, в котором часто упоминается практика ЕСПЧ (см., к примеру, Петков и другие против Болгарии, 11 июня 2009 г., §52; Экогласность против Болгарии, 6 ноября 2012 г., §69; Гросару против Румынии, 2 марта 2016 г., §56).

44. Конституционный суд считает, что для обеспечения стабильности законодательства о выборах и предотвращения частых изменений в этой области необходимо соблюдать правило, в соответствии с которым при принятии Парламентом новой избирательной системы она может быть введена только в том случае, если законодательное изменение было опубликовано в Официальном мониторе Республики Молдова не позднее, чем за год до выборов, вне зависимости от вида выборов.

45. В своем толковании, которое может носить лишь абстрактный характер, Конституционный суд не вправе предложить конкретные решения в сложившихся в Республике Молдова обстоятельствах. Конституционный суд считает необходимым лишь отметить, что смысл ст.72 ч.(3) п.а) Конституции не воспрещает проведение досрочных парламентских выборов по правилам другой избирательной системы, чем та, по которой состоялись очередные парламентские выборы, если соблюдено требование об опубликовании в Официальном мониторе Республики Молдова положений о подлежащей применению избирательной системе не позднее, чем за год до даты проведения выборов.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.b) и ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.b) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. По смыслу ст.72 ч.(3) п.а) Конституции и принимая во внимание международную практику в области выборов, временные рамки для внедрения и применения правил в области выборов не могут зависеть от вида выборов – парламентских, президентских или местных, очередных или досрочных, общих или частичных. Законодательные положения в области выборов должны быть ясными и предсказуемыми, по ним должен существовать широкий общественный консенсус. Изменения в этой области должны быть внесены заранее, чтобы обеспечить успешное применение в избирательном процессе и исключить нарушение права избирать и быть избранным.

2. По смыслу ст.72 ч.(3) п.а) Конституции, принимая во внимание исключительную компетенцию Парламента по регулированию органическим законом порядка организации и проведения выборов и рекомендуемые нормы международного сообщества при проведении выборов, положения, изменяющие основные элементы избирательного права, могут быть применены только в том случае, если они были опубликованы в Официальном мониторе Республики Молдова не позднее, чем за год до даты проведения выборов.

3. Смысловое значение положений ст.72 ч.(3) п.а) Конституции не запрещает проведение досрочных парламентских выборов по правилам другой избирательной системы, чем та, по которой состоялись очередные парламентские выборы, если было соблюдено требование опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова положений о подлежащей применению избирательной системе не позднее, чем за год до даты проведения выборов.

4. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».