Постановление N 12 от 08.08.2023 о контроле конституционности статей 12 ч.(15), 29 ч.(2), 30 ч.(4) и приложения 4 таблицы 1 к Закону № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, а также статьи XXVII пунктов 2), 3) и 4) Закона № 271 от 23 ноября 2018 года о внесении изменений в некоторые законодательные акты (оплата труда прокуроров) (обращение № 18а/2022г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности статей 12 ч.(15), 29 ч.(2), 30 ч.(4) и приложения

4 таблицы 1 к Закону № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты

труда в бюджетной сфере, а также статьи XXVII пунктов 2), 3) и 4)

Закона № 271 от 23 ноября 2018 года о внесении изменений

в некоторые законодательные акты

(оплата труда прокуроров)

(обращение № 18а/2022 г.)

№ 12  от  08.08.2023

 (в силу 08.08.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 347-350 ст. 124 от 14.09.2023

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Николае РОШКА, председатель,

Домника МАНОЛЕ,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Василия Опря,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 8 февраля 2022 года,

рассмотрев данное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 8 августа 2023 г.,

выносит следующее постановление.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд Думитру Робу, исполняющим обязанности Генерального прокурора на момент подачи обращения, в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, статьи 25 п.f) Закона о Конституционном суде и статьи 38 ч.(1) п.f) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Автор обращения просит Конституционный суд осуществить контроль конституционности статьи 30 ч.(4) Закона № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере и статьи XXVII пунктов 2), 3) и 4) Закона № 271 от 23 ноября 2018 года о внесении изменений в некоторые законодательные акты.

3. Исполняющий обязанности Генерального прокурора Ион Мунтяну 12 декабря 2022 года подал дополнение к обращению № 18а/2022, в котором просил также осуществить контроль конституционности статей 12 ч.(15), 29 ч.(2) и приложения 4 таблицы 1 в части, касающейся прокуроров, к Закону № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере.

4. Автор обращения утверждает, что оспариваемые положения нарушают статьи 1 ч.(3), 6, 46, 54 и 124 Конституции, а также статью 1 Протокола № 1 к Европейской конвенции.

5. Определением Конституционного суда от 12 января 2023 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

6. В ходе рассмотрения дела Конституционный суд запросил мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства и Высшего совета прокуроров.

7. Обращение было рассмотрено Конституционным судом в открытом заседании при участии представителей автора обращения, прокуроров Генеральной прокуратуры Юрия Ляхин и Олеси Рошка. Парламент представлял Раду Раду, главный консультант службы представительства в Конституционном суде и правоохранительных органах главного юридического управления Секретариата Парламента. Правительство представлял Андрей Балан, начальник управления юридической экспертизы Министерства финансов.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

8. Парламент 23 ноября 2018 года принял Закон о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, в котором признал утратившим силу, среди прочего, Закон № 328 от 23 декабря 2013 года об оплате труда судей и прокуроров.

9. В тот же день, в целях приведения нормативной базы в соответствие с Законом № 270, Парламент принял Закон № 271 о внесении изменений в некоторые законодательные акты. Статья XXVII п.2) закона признала утратившей силу статью 60 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре. Пунктами 3) и 4) статьи XXVII Закона № 271 были внесены изменения в статьи 71 ч.(3) и 74 ч.(2) Закона № 3 от 25 февраля 2016 года, слова "Законом № 328/2013 об оплате труда судей и прокуроров" заменив словами "законодательством о системе оплаты труда в бюджетной сфере".

I. Применимое законодательство

10. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова - демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 124

Прокуратура

"(1) Прокуратура является самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств.

(2) Полномочия прокуратуры осуществляются прокурорами.

(3) Компетенции, порядок организации и деятельности прокуратуры устанавливаются законом".

Статья 125¹

Высший совет прокуроров

"(1) Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров.

[…]".

11. Применимые положения Закона № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере:

Статья 10

Составляющие месячной заработной платы

"(1) Месячная заработная плата персонала бюджетных единиц за деятельность, осуществляемую при нормальной продолжительности установленного законом рабочего времени, состоит из:

a) фиксированной части, включающей:

- основную заработную плату;

- месячную надбавку в фиксированном размере;

- месячную надбавку за профессиональный уровень;

- месячную надбавку за научное и/или научно-педагогическое звание;

- месячную надбавку за почетное звание;

b) переменной части, включающей:

- надбавку за достижения;

- специальные надбавки.

(2) Дополнительно к указанным в части (1) персонал бюджетных единиц имеет, по обстоятельствам, право на:

- компенсационные надбавки за работу в неблагоприятных условиях;

- надбавки за сверхурочную работу, работу в ночное время и/или работу в нерабочие праздничные дни и/или выходные дни;

- надбавку за участие в проектах развития, финансируемых из внешних источников;

- надбавку за выполнение приоритетных задач в контексте внедрения требований по присоединению к Европейскому Союзу;

- компенсационную надбавку за работу в условиях повышенного риска для здоровья;

- надбавку за повышение институционального потенциала объединяемых органов местного публичного управления;

- единовременные премии;

- годовую премию.

(3) В отступление от положений части (1) месячная заработная плата лиц, исполняющих ответственные государственные должности, за исключением директора Государственной налоговой службы и директора Таможенной службы, и персонала кабинета лиц, исполняющих ответственные государственные должности, состоит из фиксированной части и выплат, перечисленных в части (2), если эти выплаты не являются следствием видов деятельности, признанных специальными законами несовместимыми.

[…]".

Статья 12

Основная заработная плата

"[…]

(13) Основная заработная плата рассчитывается умножением установленной базовой ставки на коэффициент оплаты труда, соответствующий классу оплаты труда для соответствующей должности, определенному в соответствии с настоящим законом, с округлением до 10 леев в пользу работника.

(14) Базовая ставка, соответствующая коэффициенту оплаты труда 1,00, устанавливается в законе о государственном бюджете на соответствующий год.

(15) Базовая ставка пересматривается ежегодно в зависимости от экономической ситуации в стране и возможностей национального публичного бюджета, с учетом по меньшей мере прогнозируемого уровня инфляции.

(16) Размер ежегодно утверждаемой базовой ставки не может быть меньше, чем в предыдущем году".

Статья 29

Переходные базовые ставки

"(1) В первые годы применения настоящего закона для отдельных категорий работников могут использоваться базовые ставки, отступающие от общего значения.

(2) К отступающим базовым ставкам не применяются положения части (15) статьи 12".

Приложение № 4

Группа занятий "Правосудие (B)"

1. Положения настоящего приложения регулируют код должности, название должности, класс оплаты труда и относящийся к ней коэффициент оплаты труда для должностей судей и прокуроров в соответствии с таблицей 1 и для специализированного персонала области судебной экспертизы, подготовки судей, юридической помощи, гарантируемой государством, – в соответствии с таблицей 2.

2. Для определения классов оплаты труда и соответствующих им коэффициентов оплаты труда для других категорий работников, которые могут работать в органах судебной власти, используются приложения к настоящему закону, регулирующие специализированные должности в соответствующей группе занятий.

12. Применимые положения Закона № 271 от 23 ноября 2018 года о внесении изменений в некоторые законодательные акты:

"[…]

Ст.XXVII. – В Закон о Прокуратуре № 3/2016 (Официальный монитор Республики Молдова, 2016 г., № 69–77, ст.113), с последующими изменениями, внести следующие изменения:

[…]

2. Статью 60 признать утратившей силу.

3. В части (3) статьи 71 слова "Законом об оплате труда судей и прокуроров № 328/2013." заменить словами "законодательством о системе оплаты труда в бюджетной сфере".

4. В части (2) статьи 74 слова "Законом об оплате труда судей и прокуроров № 328/2013." заменить словами "законодательством о системе оплаты труда в бюджетной сфере".

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ О СТАТУСЕ ПРОКУРОРОВ

13. По обращению Совета по правам человека Габриела Кнаул де Альбукерке и Сильва, специальный докладчик Организации Объединенных Наций по вопросам независимости судей и адвокатов, 7 июня 2012 года составила доклад о независимости и беспристрастности прокуроров и органов уголовного преследования¹. Специальный докладчик констатировала большое разнообразие форм уголовного правосудия и различия в роли и статусе прокуроров. Это обстоятельство усложнило разработку единых международных стандартов для прокуроров.

___________________________

¹ https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G12/138/14/PDF/G1213814.pdf

14. В этом докладе отмечается, что основным документом, регулирующим деятельность прокуроров во всем мире, являются "Руководящие принципы о роли прокуроров", принятые 7 сентября 1990 года в Гаване, Куба, на VIII Конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Хоть они и не обязательны для внутренних законодательств и правовой практики стран, Руководящие принципы были разработаны "для оказания помощи государствам в решении задач обеспечения независимости и справедливости прокуроров и повышения их эффективности при проведении уголовного разбирательства" (Преамбула).

15. Другими документами, касающимися деятельности прокуроров, являются Стандарты профессиональной ответственности и Декларация об основных правах и обязанностях прокуроров от 23 апреля 1999 года, принятые Международной ассоциацией прокуроров и утвержденные Комиссией ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию в резолюции № 17/2 от 18 апреля 2008 года. Положения о прокурорах содержатся и в статье 11 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, которая предусматривает, что государства-участники Конвенции принимают меры по укреплению честности и неподкупности судей и прокуроров в тех государствах-участниках, в которых последние не входят в состав судебной власти, чтобы не допустить в их рядах любые возможности коррупции.

16. На региональном уровне под эгидой Совета Европы было принято несколько документов, в которых содержится дополнительное руководство о статусе и роли прокуроров, а также гарантии, необходимые для надлежащего исполнения ими своих обязанностей. К ним относятся – Рекомендация Совета Европы (Rec(2000)19) от 6 октября 2000 года о роли Прокуратуры в системе уголовного правосудия; Европейские принципы этики и поведения прокуроров от 31 мая 2005 года (CPGE(2005)05) и Бордоская декларация (CM(2009)192) от 15 декабря 2009 года о судьях и прокурорах в демократическом обществе, принятая Консультативным советом европейских судей и Консультативным советом европейских прокуроров.

1. Независимость и беспристрастность прокуроров

17. В докладе отмечается, что стандарты, касающиеся прокуроров, намеренно сформулированы общими понятиями, с тем чтобы они охватывали правовые системы, имеющие значительные различия, где статус и роль прокуроров регулируется по-разному. Однако при оценке независимости и беспристрастности прокуроров важно учитывать организацию и деятельность прокуратуры. Отмечается, что выводы об отсутствии самостоятельности и функциональной независимости может подорвать доверие к системе правосудия и к прокуратуре (A/HRC/17/30/Add.3, § 16 и 87).

18. В докладе также отмечается, что в государствах Совета Европы наблюдается тенденция к модели независимой организации прокуратуры в плане ее взаимоотношений с другими органами власти, в частности с исполнительной властью. Но в некоторых государствах подчинение прокуратуры исполнительной власти является лишь формальностью, а не общепринятой практикой, поскольку исполнительная власть старается не вмешиваться в конкретные дела или в текущую деятельность, хоть и может это делать. И все же, пока отсутствуют гарантии от подобных вмешательств, это является проблемой. Наличие у исполнительной власти права на такое вмешательство столь же серьезно с точки зрения общественного восприятия, как и само вмешательство.

2. Организация Прокуратуры

19. Прокуратура может входить в состав исполнительной власти, организованная как правительственный орган, подчиненный министерству юстиции или генеральному прокурору, который совмещает управление министерством с другими обязанностями. В такой модели организации прокуратуры министр юстиции назначает, продвигает по службе и применяет наказания, а прокуратура или иной аналогичный орган одобряет или консультирует его по вопросам принятия этих решений.

20. Кроме того, прокуратура может быть независимым органом, связанным с исполнительной властью. В таком случае прокуратура сама решает вопросы, касающиеся продвижения прокуроров. Однако Министерство юстиции или иной орган исполнительной власти сохраняет за собой полномочия по принятию решений в вопросах профессионального роста прокуроров и может их назначать самостоятельно или по предложению коллегии прокуратуры. Министерство юстиции также может выполнять организационные и финансовые обязанности. Более того, в некоторых государствах, применяющих эту систему, решения по вопросам оперативной и административной политики фактически принимает руководитель прокуратуры, а некоторые решения по финансированию относятся к компетенции отраслевого министра.

21. Прокуратура может входить в состав судебной системы, как в случае ряда стран, принадлежащих к системе континентального права. В этом случае профессиональная деятельность прокуроров относится к компетенции высшего совета, а прокуроры могут просить о переводе на должность судьи и наоборот, хотя такая возможность в некоторых случаях ограничена законом.

22. В то же время, помимо различий, касающихся места прокуратуры в системе государственной власти, ее структура также может регулироваться различными способами. Так, организация прокуроров может осуществляться в прокуратуре, управляемой по горизонтали или по вертикали. В прокуратурах, организованных по горизонтали, прокуроры обладают большей самостоятельностью. В отличие от последних, прокуратуры, организованные по вертикали, обладают преимуществом по единому применению законов. Однако, чем больше уровней в иерархической организации прокуратуры, тем выше риск злоупотребления властью, что подразумевает наличие ограничений и противовесов с тем, чтобы обеспечить защиту от такого риска. Более того, чтобы сохранить самостоятельность в деятельности прокуроров, закон не должен предусматривать предварительное утверждение для выполнения действий, относящихся к непосредственному исполнению их обязанностей.

СООТВЕТСТВУЮЩИЕ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИИ

23. В заключении о поправках к Закону о Прокуратуре Республики Молдова (Венеция, 6-7 декабря 2019 года CDL-AD(2019)034, § 33 и 34) отмечается, что с международной точки зрения существует важное различие между стандартами для судей и стандартами для прокуроров. Что касается судов и судей, их независимость гарантирована всеми основными международными конвенциями, практикой Европейского суда по правам человека и соответствующими документами Комитета министров Совета Европы. Напротив, признано, что независимость прокуратуры не относится к принципам с той же нормативной силой, как принцип судебной независимости. Основным стандартом является то, что должна быть обеспечена независимость, достаточная для защиты органов прокуратуры от неуместного политического влияния.

24. В заключении по проекту поправок к Закону о прокуратуре Сербии (Венеция, 8-9 марта 2013 года, CDL-AD(2013)006, § 20) отмечается, что ни один из международных стандартов не гарантирует независимость прокуратуры. В то же время существует четкая тенденция к признанию независимости прокуратуры. Тот факт, что Конституция прямо не предусматривает этот вид независимости, не означает, что ее нельзя регулировать законом. В любом случае, нельзя утверждать, что Конституция содержит нормы, запрещающие регулирование независимости прокуратуры законом. Важно не допустить, чтобы независимость прокуроров стала угрозой для независимости судей.

25. В совместном заключении Венецианской комиссии, Консультативного совета европейских прокуроров (КСЕП) и Бюро по демократическим институтам и правам человека на проект поправок к Закону о прокуратуре Грузии (Венеция, 23-24 октября 2015 года, CDL-AD(2015)039, § 16) отмечается, что Комитет министров Совета Европы в своих актах рекомендует странам-участницам принимать меры для того, чтобы прокуроры могли исполнять свои обязанности без неоправданных вмешательств. Римская Хартия, принятая Консультативным советом европейских прокуроров в 2014 году, провозглашает принцип независимости и самостоятельности прокуроров и призывает государства признать большую независимость прокуратуры. В ряде стран Совета Европы наблюдается четкая тенденция к предоставлению прокуратуре большей независимости, особенно в ходе принятия решений по уголовным делам. В своем докладе о прокуратуре Венецианская комиссия пришла к аналогичным выводам: "Существует тенденция к признанию для прокуратуры большей независимости и к отказу от подчинения прокуратуры исполнительной власти". Более того, в некоторых странах "подчинение прокуратуры исполнительной власти является скорее юридической формальностью, чем общепринятой практикой, в смысле, что исполнительная власть проявляет особую осторожность и не вмешивается в конкретные дела". Тем не менее, тенденция к предоставлению прокуратуре большей независимости еще не превратилась в обязательное правило, имеющее единое применение во всей Европе.

СТАТИСТИЧЕСКИЕ ДАННЫЕ

26. До 1 декабря 2018 года оплата работы прокуроров осуществлялась на основании Закона № 328 от 23 декабря 2013 года об оплате труда судей и прокуроров, который предусматривал, что должностной оклад прокурора устанавливается в зависимости от оклада судьи согласно настоящему закону и Закону № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре, с учетом уровня прокуратуры, в которой он осуществляет свою деятельность, и его стажа работы в должности прокурора (статья 5¹ Закона № 328 от 23 декабря 2013 года и статья 60 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года, в силе до 1 декабря 2018 года).

27. Например, заработная плата прокурора в территориальной прокуратуре со стажем работы в должности прокурора до 6 лет составляла 90% от заработной платы судьи в судах с соответствующим трудовым стажем. В 2018 году заработная плата, исчисляемая по этой формуле, была в размере 17 405,28 лея.

28. Законом № 270 от 23 ноября 2018 года признан утратившим силу Закон об оплате труда судей и прокуроров с 1 декабря 2018 года. В соответствии с новым законом заработная плата прокуроров в 2018 году составляла 18 225 леев (7,29*2 500 леев). С момента принятия закона и по настоящее время размер заработной платы прокуроров не изменился.

29. За этот период инфляция составила 4,8% в 2019 году², 3,8% в 2020 году³, 5,1% в 2021 году⁴, 28,8% в 2022 году⁵, достигнув 27,31% в январе 2023 года⁶. Более того, средняя заработная плата по экономике выросла с 6 975 леев в 2019 году⁷ до 11 700 леев в 2023 году⁸.

___________________________

² https://www.bnm.md/files/Raport_Anual_2019_1.pdf

³ https://www.bnm.md/files/Raport_Anual_2020%20(1).pdf

⁴ https://www.bnm.md/files/Raport_Anual_2021_.pdf

⁵ https://www.bnm.md/files/RI_NOIEMBRIE_2022.pdf

⁶ https://www.bnm.md/ro/content/rata-inflatiei-0

⁷ https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=112063&lang=ro

⁸ https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=134822&lang=ro

ВОПРОСЫ ПРАВА

I. Аргументы автора обращения

30. Автор обращения утверждает, что при определении заработной платы прокуроров следует учитывать запреты и риски, связанные с профессией прокурора. Однако Закон о единой системе оплаты труда ставит принятие решения о заработной плате прокурора в обязанности компетентных органов. Автор делает обзор передовых практик о статусе прокурора и утверждает, что они предусматривают, что оплата труда прокурора устанавливается на таком уровне, который может обеспечить его реальную финансовую независимость. Более того, автор отмечает, что международные акты устанавливают, что основания, оправдывающие признание финансовой защищенности судей, действуют и в отношении прокуроров.

31. Что касается нарушения статьи 46 Конституции, автор считает, что по Закону № 328 от 23 декабря 2013 года прокуроры получили право на исчисление заработной платы на основании средней заработной платы по экономике, зарегистрированной за прошедший год. Отмена этого права составляет вмешательство в статью 46 Конституции. В этой же части обращения автор утверждает, что с вступлением в силу Закона № 270 от 23 ноября 2018 года размер заработной платы прокуроров уменьшился.

32. Так, автор обращения оспаривает статью 30 ч.(4) Закона № 270 от 23 ноября 2018 года и статью XXVII пункты 2), 3) и 4) Закона № 271 от 23 ноября 2018 года по отношению к статьям 1 ч.(3), 6, 46, 54, 124 Конституции и статье 1 Протокола № 1 к Европейской конвенции.

33. В дополнении к обращению автор просит Конституционный суд осуществить контроль конституционности статей 12 ч.(15), 29 ч.(2) и приложения 4 таблицы 1 к Закону № 270 от 23 ноября 2018 года.

34. Автор отмечает, что положения о прокуратуре предусмотрены Конституцией в главе IX "Судебная власть". Так, гарантия независимости правосудия распространяется и на прокуратуру. Более того, автор подчеркивает, что статья 3 Закона о прокуратуре устанавливает, что прокуратура независима от законодательной, исполнительной и судебной властей и любое вмешательство в деятельность прокуратуры запрещено.

35. Автор обращения утверждает, что обеспечение независимости прокуроров необходимо для надлежащего исполнения своих обязанностей. Подобно независимости судей, независимость прокуроров не относится к предоставляемым прокурорам преимуществам, а является гарантией беспристрастного и эффективного правосудия, способной защитить общественный порядок, а также права и свободы личности. Отсутствие в Конституции нормы, которая бы уравнивала прокуроров и судей, не умаляет их роли в рамках судебной власти, определенной в статье 124 Конституции, и не исключает защиту независимости, необходимой для исполнения ими своих обязанностей. Более того, законодательство предусматривает, что к судьям и прокурорам применяются те же запреты и несовместимости.

36. По мнению автора обращения, независимость прокуроров относится к требованиям принципа правового государства, гарантированного статьей 1 ч.(3) Конституции. Так, в этой части обращения автор утверждает о нарушении статей 1 ч.(3), 6, 46, 54, 124 Конституции.

II. Аргументы органов власти, представивших свое мнение

37. Правительство отметило, что на международном уровне нет ни одного нормативного акта, регулирующего условия оплаты труда прокуроров. В связи с этим власти обладают широкими пределами усмотрения в области социальной политики. Правительство отмечает, что Конституция также не содержит положений, запрещающих изменять заработную плату прокуроров или устанавливающих ее конкретный размер. Регулирование политики по оплате труда работников бюджетной сферы относится к исключительной компетенции государственных органов власти, которые вправе устанавливать, приостанавливать или исключать те или иные права.

38. Кроме того, Правительство отметило, что при установлении уровня оплаты труда прокуроров учитывалась экономическая ситуация в стране и размер вознаграждений высокопоставленных лиц в государстве. Со ссылкой на последний критерий Правительство отмечает, что заработная плата прокуроров по своему значению близка к заработной плате председателя Парламента, Президента Республики Молдова, премьер-министра и депутата Парламента.

39. Парламент отметил, что Конституция не запрещает Парламенту принимать новое законодательство об оплате труда работников бюджетной сферы, включая прокуроров. С другой стороны, Парламент утверждает, что Закон о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере не нарушает независимость прокуроров. Целью принятия данного закона послужило создание единой системы оплаты труда работников бюджетной сферы в зависимости от иерархии должностей бюджетной сферы. Так, Закон обеспечивает надлежащую оплату труда прокуроров в соответствии с важностью исполняемых обязанностей, они могут выполнять свои профессиональные обязанности без запугиваний, препятствий, притеснений или ненадлежащего вмешательства.

40. В то же время Парламент отмечает, что Закон о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере позволяет увеличивать государственные заработные платы в зависимости от возможностей национального государственного бюджета покрыть дополнительные расходы, связанные с ростом заработных плат. Правительство является тем органом, который контролирует рост заработной платы государственных служащих.

41. В своем мнении amicus curiae Высший совет прокуроров поддержал обращение о контроле конституционности некоторых положений Закона о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере и просил его удовлетворить. В то же время Высший совет прокуроров отметил, что вознаграждение прокурора, включающее все средства материального или социального обеспечения, является одним из основных составляющих его независимости и служит противовесом тем ограничениям, запретам и ответственности, возлагаемым на них в силу занимаемой должности.

42. Высший совет прокуроров отмечает, что государство обязано установить заработную плату прокуроров таким образом, чтобы она компенсировала их усилия и ответственность и соответствовала статусу и исполняемым обязанностям. Принятием Закона о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере Парламент установил, что оклады прокуроров более не имеют объективной основы в размере средней заработной платы по экономике, а должны устанавливаться в соответствии с базовой ставкой, ежегодно утверждаемой Парламентом в Законе о государственном бюджете. Высший совет прокуроров утверждает, что такой порядок исчисления заработной платы оставляет ее размер на усмотрение государства, что подрывает независимость прокуратуры.

III. Оценка Конституционного суда

А. Приемлемость обращения

43. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд отмечает следующее.

44. В соответствии со статьей 25 п.f) Закона о Конституционном суде и статьей 38 ч.(1) п.f) Кодекса конституционной юрисдикции Генеральный прокурор наделен правом обращения в Конституционный суд.

45. Согласно статье 135 ч.(1) п.а) Конституции, контроль конституционности законов в настоящем деле некоторых положений Закона № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере и Закона № 271 от 23 ноября 2018 года о внесении изменений в некоторые законодательные акты относится к компетенции Конституционного суда.

46. Хотя статьи 12 ч.(15), 29 ч.(2) и приложение 4 таблица 1 к Закону № 270 от 23 ноября 2018 года ранее уже составляли предмет контроля конституционности, о чем было вынесено Постановление № 21 от 6 декабря 2022 года, Конституционный суд отметил, что эти нормы рассматривались по отношению к судьям и членам Высшего совета магистратуры, тогда как данное обращение касается контроля конституционности этих норм в отношении прокуроров. Следовательно, эти положения могут составлять предмет контроля конституционности.

47. Что касается статьи 30 ч.(4) Закона № 270 от 23 ноября 2018 года и статьи XXVII пунктов 2), 3) и 4) Закона № 271 от 23 ноября 2018 года, Конституционный суд отмечает следующее.

48. Конституционный суд отметил, что эти нормы не являются самостоятельными и по вопросу заработной платы отсылают к рамочному закону в области оплаты труда работников бюджетной сферы. Так, поскольку эти поправки лишь приводят законодательство в соответствие с Законом № 270 от 23 ноября 2018 года, в этой части предметом обращения будут положения Закона № 270, а не отсылочная норма. Конституционный суд установил, что обращение в данной части является неприемлемым (см., mutatis mutandis, ПКС № 21 от 6 декабря 2022 года, § 29).

49. Автор обращения ссылается на действие по делу статей 1 ч.(3) (правовое государство), 6 (разделение и взаимодействие властей в государстве), 46 (право частной собственности и ее охрана), 54 (ограничение осуществления некоторых прав или свобод), 124 (прокуратура) Конституции и статьи 1 Протокола № 1 к Европейской конвенции. Конституционный суд отмечает, что данное право, закрепленное Европейской конвенцией, гарантировано на внутреннем уровне статьей 46 Конституции (ОКС № 188 от 7 декабря 2021 года, § 54; ПКС № 11 от 26 мая 2022 года, § 42).

50. Конституционный суд в своей практике отмечал, что статья 1 ч.(3) Конституции носит общий характер и не может служить отдельным основанием, а только в сочетании с другим положением Конституции, которое должно быть применимо по делу (ОКС № 140 от 16 сентября 2021 года, § 31). Что касается предполагаемого нарушения статьи 54 Конституции, Конституционный суд отмечал, что данная статья также не может применяться самостоятельно. Статья 54 требует от Конституционного суда проведения анализа соразмерности вмешательства в основные права. Для ссылки на эту статью автор обращения должен доказать действие одного из основных прав (ПКС № 3 от 14 января 2021 года, § 22).

51. Относительно применимости статьи 6 Конституции Конституционный суд отметил, что прокуратура не является частью судебной власти. В соответствии со статьей 114 Конституции правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями.

52. Автор обращения указывает на действие статьи 46 Конституции. В своей практике Конституционный суд отмечал, что эта статья предоставляет защиту лишь существующему имуществу лица. Будущие доходы не считаются "имуществом", за исключением случаев, когда право было уже получено или точно известно, что оно будет выплачено (ОКС № 189 от 21 декабря 2021 года, § 33). Чтобы "имущество", заключающееся в "законном ожидании", было признано, должна существовать внутренняя правовая база, порождающая имущественный интерес (Béláné Nagy против Венгрии [БП], 13 декабря 2016 года, § 79). Для установления действия этой статьи по конкретному делу Конституционный суд учитывает законодательство, действующее на момент предполагаемого вмешательства (ОКС № 148 от 15 ноября 2022 года, § 29).

53. В то же время автор ссылается на наличие законного ожидания в определении заработной платы на основе Закона № 328 от 23 декабря 2013 года, признанного утратившим силу по Закону № 270 от 23 ноября 2018 года. Однако статью 46 Конституции нельзя толковать, как предоставляющую право лицу на заработную плату в определенном размере (Savickas и другие против Литвы (реш.), 15 октября 2013 года, §91). По этой причине Конституционный суд отклонил обращение в части, указывающей на действие статьи 46 Конституции.

54. Автор обращения отмечает действие статьи 124 Конституции. Данная статья в части (1) предусматривает, что прокуратура является самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств. Часть (2) этой статьи устанавливает, что полномочия прокуратуры осуществляются прокурорами, а часть (3), что компетенции, порядок организации и деятельности прокуратуры устанавливаются законом.

55. Принимая во внимание общий характер статьи 124 Конституции и учитывая тот факт, что обращение касается оплаты труда прокуроров, Конституционный суд признал данную статью применимой по делу.

56. Кроме того, исходя из доводов автора обращения, Конституционный суд признал действие статьи 125¹ ч.(1) Конституции, которая предусматривает, что Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров (см., mutatis mutandis, ПКС № 2 от 12 января 2021 года, § 24).

57. Далее Конституционный суд рассмотрит, составляют ли статьи 12 ч.(15), 29 ч.(2) и приложение 4 таблица 1 к закону, в части относительно прокуроров, вмешательство в положения статей 124 и 125¹ ч.(1) Конституции.

58. Конституционный суд отметил, что заработная плата прокуроров состоит из фиксированной части, то есть основной заработной платы, надбавки за профессиональный уровень, за научное и/или научно-педагогическое звание либо за почетное звание, а также из других надбавок и премий [статья 10 части (1) п.а), (2) и (3) закона].

59. Относительно фиксированного размера заработной платы Конституционный суд отметил, что, согласно ч.(2) статьи 12 Закона № 270 от 23 ноября 2018 года, основная заработная плата устанавливается в соответствии с коэффициентами оплаты труда, предусмотренными приложениями 3–10 закона. Коэффициенты оплаты труда, применимые к прокурорам, предусмотрены в таблице 1 приложения 4 к Закону № 270 от 23 ноября 2018 года. Коэффициенты оплаты труда имеют численное выражение (например, 7,29 для прокуроров с трудовым стажем до 6 лет) и соответствуют определенному классу оплаты труда (например, 96 для прокуроров с трудовым стажем до 6 лет). Так, Конституционный суд отмечает, что основная заработная плата прокурора исчисляется путем умножения коэффициента оплаты труда на базовую ставку, определенную в Законе о государственном бюджете (например, 2500 леев * 7,29 для прокуроров с трудовым стажем до 6 лет).

60. Конституционный суд отметил, что положения Закона № 270 от 23 ноября 2018 года, регулирующие заработную плату прокуроров, предусматривают классы оплаты труда, коэффициенты оплаты труда и базовые ставки, которые варьируют в зависимости от трудового стажа и уровня прокуратуры, в которой работает прокурор. Если коэффициенты и классы оплаты труда прокуроров постоянны, базовая ставка варьирует в зависимости от экономических реалий.

61. Конституционный суд отметил, что применяемая к прокурорам базовая ставка не менялась со дня принятия Закона № 270 от 23 ноября 2018 года, будучи установлена в размере 2500 леев законами о государственном бюджете за 2019 – 2023 годы. Хотя статья 12 ч.(15) Закона № 270 от 23 ноября 2018 года предусматривает, что она пересматривается ежегодно в зависимости от экономической ситуации в стране и возможностей национального публичного бюджета, с учетом по меньшей мере прогнозируемого уровня инфляции, Конституционный суд отмечает, что ч.(2) статьи 29 закона не позволяет ежегодно пересматривать базовую ставку для прокуроров.

62. В § 60 Постановления № 21 от 6 декабря 2022 года Конституционный суд отметил, что ч.(2) статьи 29 Закона № 270 от 23 ноября 2018 года наделяет компетентные органы широкими пределами усмотрения в вопросе условий пересмотра заработной платы. Относительно ч.(15) статьи 12 Закона № 270, Конституционный суд отметил, что компетентные органы по своему усмотрению решают, каким категориям работников будет увеличена заработная плата (§ 62).

63. Так, принимая во внимание действие по делу статей 124 и 125¹ ч.(1) Конституции, а также тот факт, что данное обращение поднимает вопросы, аналогичные тем, что были рассмотрены в Постановлении № 21 от 6 декабря 2022 года, Конституционный суд заключил, что для выяснения вопроса, соответствуют ли Конституции оспариваемые нормы, касающиеся прокуроров, необходимо рассмотреть обращение по существу.

В. Существо дела

64. Конституция Республики Молдова регулирует порядок организации и функционирования государственной власти. В связи с этим Основной закон устанавливает государственные органы, осуществляющие государственную власть, закрепив их конституционный статус, порядок образования, полномочия, порядок исполнения обязанностей и др. Конституция различает политические государственные органы и государственные органы, которые должны быть независимы по отношению к политическим органам.

65. В отношении прокуратуры Конституция предусматривает, что это государственное учреждение является самостоятельным в системе судебной власти (ч. (1) статьи 124). Конституционный суд заключает, что законодательная и исполнительная власти не участвуют в назначении на должность прокуроров. Эти полномочия осуществляются Генеральным прокурором по предложению Высшего совета прокуроров (ч. (3) статьи 125). В соответствии с Конституцией, после назначения на должность прокуроры осуществляют свою деятельность в условиях независимости и беспристрастности, которые обеспечиваются Высшим советом прокуроров, будучи органом, независимым от исполнительной и законодательной властей (ч. (1) статьи 125¹). Следовательно, самостоятельность прокуратуры выражается в ее организационной и функциональной независимости по отношению к законодательной и исполнительной властям.

66. В своей практике Конституционный суд подчеркивал, что ряд международных правовых инструментов закрепили и развили принцип независимости прокуроров. Так, в соответствии с Руководящими принципами ООН о роли прокуроров, государства-участники должны обеспечить условия для выполнения прокурорами своих профессиональных обязанностей без каких-либо запугиваний, препятствий, преследований, ненадлежащего вмешательства или необоснованного привлечения к гражданской, уголовной или иной ответственности со стороны других органов. Комитет министров Совета Европы в Рекомендации (2000)19 о роли уголовного преследования в системе уголовного правосудия отметил, что: "Государства должны принять соответствующие меры, чтобы обеспечить выполнение прокурорами своих профессиональных обязанностей без необоснованного вмешательства или необоснованного возложения на них гражданской, уголовной или иной ответственности" (см. ПКС № 25 от 29 октября 2020 года, § 41).

67. Конституционный суд отмечает, что для обеспечения независимости органов конституционного уровня необходимы соответствующие гарантии, в том числе финансовые гарантии. Это в частности подразумевает стабильный размер заработной платы и то, что этот размер должен обеспечивать лицу, исполняющему конституционные полномочия, достойный уровень жизни. Стабильность заработной платы, как и ее надлежащий уровень, направлены на защиту этих лиц от любого внешнего давления, которое может повлиять на их решения. В то же время Конституционный суд отметил, что размер заработной платы должен соответствовать важности принятых на себя обязанностей и не должен быть оторван от экономических и социальных реалий (см., mutatis mutandis, ПКС № 24 от 2 октября 2018 года, § 43 и 44).

68. Конституционный суд отмечает, что на способность прокуроров исполнять свои обязанности соответствующим образом, в соответствии со статьями 124 ч.(1) и 125¹ ч.(1) Конституции, влияет ряд факторов, включающих и оплату труда. Учитывая то, что в обращении оспаривается оплата труда прокурора, Конституционный суд далее рассмотрит, соответствуют ли оспариваемые положения Закона № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере требованиям, вытекающим из статей 124 ч.(1) и 125¹ ч.(1) Конституции, то есть позволяют ли они прокурору исполнять свои обязанности, возложенные на него Основным законом, по содействию в осуществлении правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств.

69. Для осуществления этого анализа Конституционный суд вначале уточнит, каковы обязанности прокурора в уголовном производстве и вне его, а потом рассмотрит вопрос о том, могут ли оспариваемые положения препятствовать в исполнении им своих обязанностей надлежащим образом.

(i) Роль прокурора в уголовном производстве и вне его

70. Конституционный суд отмечает, что по закону прокурор наделен важными полномочиями в вопросах возбуждения уголовного преследования, сбора доказательств о наличии деяния и виновности лица, представления обвинения в судебной инстанции и др. Конституционный суд заключает, что, хотя в ходе исполнения этих обязанностей прокурор является стороной процесса, то есть государственным обвинителем, закон предусматривает, что прокурор обязан искать доказательства не только против обвиняемого, но и в его пользу (ПКС № 31 от 23 сентября 2021 года, § 40). Более того, Уголовно-процессуальный кодекс требует от прокурора проверку законности доказательств, а также запрещает использовать доказательства, полученные в результате жестокого обращения или нарушения права на молчание, а на стадии судебного рассмотрения дела обязывает его отказаться полностью или частично от обвинения, если в ходе судебного разбирательства совокупность исследованных в суде доказательств не подтверждает выдвинутое против подсудимого обвинение (статьи 52 ч.(1) п.3) и 320 ч.(5) Уголовно-процессуального кодекса).

71. В то же время Конституционный суд отмечает, что прокурор, как и судья, не может действовать по делу, по которому у него есть личная заинтересованность, или при наличии оснований поставить под разумное сомнение его беспристрастность. Статья 54 ч.(3) и ч.(4) Уголовно-процессуального кодекса обязывает прокурора заявлять о самоотводе от участия в конкретном деле, если существуют основания, изложенные в данной статье. Более того, Конституционный суд отмечает, что прокурор осуществляет не только обязанности государственного обвинителя, но и функции по надлежащему ведению уголовного производства, например, применение мер защиты жертвы или свидетеля по делу. Кроме того, в уголовном производстве прокурор обеспечивает соблюдение законности и справедливого применения закона судебными инстанциями, будучи вправе обжаловать в апелляционном или кассационном порядке судебные акты, которые он считает необоснованными или незаконными. Помимо обязанностей в уголовном производстве, прокурор выполняет обязанности и вне уголовного производства, например, возбуждение гражданских исков от имени государства и др.

72. На основании этих обязанностей Конституционный суд заключает, что прокуроры играют важную роль в защите общества от безнаказанности и действуют на страже правосудия. Конституционный суд отмечает, что во исполнение этих обязанностей закон требует от прокурора действовать беспристрастно и объективно, в частности, когда он решает вопрос о возбуждении уголовного преследования и об основаниях обвинения, об отказе полностью или частично от обвинения, как на стадии уголовного преследования, так и на стадии судебного рассмотрения дела по существу. Более того, прокуроры обладают процессуальной независимостью, которая дает им возможность самостоятельно и единолично принимать решения по делам, находящимся в их производстве. Процессуальная независимость прокурора обеспечена гарантиями, исключающими любое политическое, финансовое, административное влияние или любое иное влияние на прокурора, связанное с исполнением им своих обязанностей (см. ПКС № 25 от 29 октября 2020 года, § 40).

73. В своей практике Конституционный суд отмечал важную роль прокуратуры в системе государственных органов власти по защите свободы граждан и обеспечению деятельности системы уголовного правосудия свободно и беспристрастно. Прокуратура должна обладать защитой от необоснованного вмешательства или влияния, включая влияние со стороны законодательной и исполнительной властей (ЗКС № 5 от 19 апреля 2016 года, § 22 и 25).

74. Так, Конституционный суд заключает, что надлежащее осуществление прокурорской деятельности и гарантия беспристрастного и объективного исполнения своих обязанностей имеют особое значение. В то же время хорошее материальное и социальное обеспечение прокурора является частью его финансовой независимости.

75. В связи с этим Венецианская комиссия подчеркивала, что, как и в отношении судей, оплата труда, соответствующая значимости принятых на себя обязанностей, имеет важное значение для эффективной и справедливой системы уголовного правосудия, а заработная плата должна быть надлежащей, чтобы снизить фактор коррупции в рядах прокуроров (Доклад об европейских стандартах по независимости судебной системы: Часть II, Прокуратура, CDL-AD(2010)040, § 69).

(ii) Защищают ли оспариваемые положения от вмешательств в деятельность прокуроров

76. Конституционный суд отмечает, что конституционные нормы, гарантирующие независимость прокуроров, подразумевают обязанность Парламента по установлению надлежащей заработной платы для защиты их от рисков внешнего вмешательства или давления, влияющих на их независимость и беспристрастность.

77. Конституционный суд заключает, что ч.(2) статьи 29 Закона № 270 от 23 ноября 2018 года наделяет компетентные органы широкими пределами усмотрения в вопросе условий пересмотра заработной платы прокуроров. Так, хотя с 2020 года законодатель увеличил базовую ставку для некоторых категорий государственных служащих, оплата труда прокуроров не претерпела никаких изменений, несмотря на то, что в результате инфляции покупательская способность заработной платы прокуроров снизилась (см., mutatis mutandis, ПКС № 21 от 6 декабря 2022 года, § 60).

78. Конституционный суд отмечает, что некоторые категории работников получают выплаты в виде не облагаемых налогом ежемесячных компенсаций, надбавок и социальных гарантий (см. ПКС № 21 от 6 декабря 2022 года, § 61). В случае прокуроров закон предоставляет им доходы только в виде заработной платы, определенной для должности прокурора, и устанавливает несовместимость с какой-либо другой государственной или частной должностью, а также с иной оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключениями, установленными Законом о прокуратуре (статья 14). Эти ограничения вызывают необходимость обеспечения дохода от деятельности прокурора, который бы удовлетворял требованиям о функциональной независимости прокурора. Так, Конституционный суд отмечает, что уменьшение номинальной или реальной стоимости заработной платы приводит к снижению уровня защиты прокурора и вызывает аналогичные последствия в отношении его функциональной независимости.

79. С другой стороны, Конституционный суд отмечает, что замораживание заработной платы прокуроров не было направлено на достижение какой-либо задачи общественного значения, например, предупреждение экономического кризиса. Порядок применения ч.(15) статьи 12 Закона № 270 от 23 ноября 2018 года подтверждает, что компетентные органы по своему усмотрению решают, каким категориям работников будет увеличена заработная плата (см., mutatis mutandis, ПКС № 21 от 6 декабря 2022 года, § 62). Таким образом, несмотря на то, что заработная плата пересматривалась несколько раз, этот пересмотр был непоследовательным.

80. Конституционный суд отмечает, что законодательство не обязывает компетентные государственные органы обосновывать отказ в пересмотре заработной платы. Такая ситуация может вызвать у прокуроров подозрение в недобросовестности и чувство общей неудовлетворенности. В отличие от других работников прокуроры не могут требовать повышения заработной платы путем переговоров либо коллективных действий. Их участие в подобных акциях будет означать, что они в своей деятельности готовы на уступки, чтобы получить повышение заработной платы (см., mutatis mutandis, ПКС № 21 от 6 декабря 2022 года, § 63).

81. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что ч.(15) статьи 12 Закона № 270 от 23 ноября 2018 года, обусловливающая пересмотр заработной платы прокуроров усмотрением компетентных государственных органов, подрывает независимость прокуроров.

82. Пересмотр заработной платы прокуроров не должен зависеть исключительно от исполнительной или законодательной властей, как компетентных органов в разработке и принятии государственного бюджета (см., mutatis mutandis, ПКС № 21 от 6 декабря 2022 года, § 70).

83. Так, принимая во внимание, что инфляция снижает стоимость заработной платы, в то же время подрывая цель гарантии финансовой защищенности, Конституционный суд отмечает, что оплата труда прокуроров должна быть защищена от денежных колебаний. Эта задача может быть достигнута путем пересмотра заработной платы на основе уровня инфляции или иных механизмов, учитывающих рост цен на основные товары и услуги. Конституционный суд отмечает, что это не является чем-то необычным, поскольку аналогичный механизм применяется и к другим социально-экономическим правам, например, к праву на индексацию пенсии (статья 13 ч.(2) Закона о государственной пенсионной системе) (ПКС № 21 от 6 декабря 2022 года, § 72).

84. С другой стороны, Конституционный суд отмечает, что уровень заработной платы влияет на решение прокурора о прекращении профессиональной деятельности. Конституционный суд отмечает, что большинство прокуроров приходят в профессию в молодости, планируя долгосрочную карьеру. Хотя в момент вступления в должность большинство прокуроров осознают необходимость несения определенных финансовых лишений, Конституционный суд подчеркивает, что их не следует ставить в положение, когда истощаются их персональные ресурсы либо образовываются долги (см., mutatis mutandis, ПКС № 21 от 6 декабря 2022 года, § 73).

85. Принимая во внимание вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что статьи 12 ч.(15), 29 ч.(2) и приложение 4 таблица 1 в части, касающейся прокуроров, к Закону № 270 от 23 ноября 2018 года соответствуют статьям 124 и 125¹ ч.(1) Конституции в той мере, в которой ежегодный пересмотр размера базовой ставки для оплаты труда прокуроров является обязательным и основывается как минимум на среднегодовом уровне инфляции, зарегистрированном на день принятия Закона о государственном бюджете на следующий год.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и 140 Конституции, статьей 26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 62 п.а), 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать частично обоснованным обращение, представленное Думитру Робу, исполняющим обязанности Генерального прокурора на день подачи обращения.

2. Признать конституционными статьи 12 ч.(15), 29 ч.(2) и приложение 4 таблица 1 в части, касающейся прокуроров, к Закону № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере в той мере, в которой ежегодный пересмотр размера базовой ставки для оплаты труда прокуроров является обязательным и основывается как минимум на среднегодовом уровне инфляции, зарегистрированном на день принятия Закона о государственном бюджете на следующий год.

3. Признать неприемлемым обращение в части контроля конституционности статьи 30 ч.(4) Закона № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере и статьи XXVII пунктов 2), 3) и 4) Закона № 271 от 23 ноября 2018 года.

4. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона № 317 от 13 декабря 1994 года

о Конституционном суде и статьи 67 Кодекса конституционной

юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года

1. В Постановлении № 12 от 8 августа Конституционный суд признал конституционными статьи 12 ч.(15), 29 ч.(2) и приложение 4 таблица 1 в части, касающейся прокуроров, к Закону № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере в той мере, в которой ежегодный пересмотр размера базовой ставки для оплаты труда прокуроров является обязательным и основан как минимум на среднегодовом уровне инфляции на день принятия Закона о государственном бюджете на следующий год.

2. Автор обращения обеспокоен тем, что, в соответствии с оспариваемыми положениями, разработка государственного бюджета (включающего и бюджеты указанных в обращении учреждений) отнесена к исключительным полномочиям Правительства, а его принятие находится только в компетенции Парламента. Считаю эти претензии необоснованными, поскольку сама Конституция устанавливает подобные правила. Согласно статье 66 п.h) Основного закона, единственным органом, утверждающим государственный бюджет и осуществляющим контроль за его исполнением, является Парламент, а согласно статье 131 ч.(2) Конституции, единственным органом, уполномоченным разрабатывать проект государственного бюджета, является Правительство.

3. В своей практике Конституционный суд отмечал, что уровень заработной платы должен соответствовать важности принятых на себя обязанностей и ее размер не должен быть оторван от экономических и социальных реалий (см., mutatis mutandis, ПКС № 24 от 2 октября 2018 года, § 43-44). Автор обращения № 18а/2022 не представил доводы о том, что в ходе принятия Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере не были учтены ограничения и требования, налагаемые на прокуроров в силу занимаемой должности. Принимая во внимание, что оплата труда прокуроров представляет собой вознаграждение, включающее как ответственный статус профессии, так и строгий режим несовместимостей, установленных Конституцией и специальными законами, законодатель в Законе № 270/2018 установил для прокуроров классы оплаты труда от 96 до 127 (из всех 130 классов оплаты труда) и базовую ставку в размере 2500 леев. В то же время указанный закон предусмотрел, что в первые годы его применения для отдельных категорий работников могут использоваться базовые ставки, отступающие от общего значения (ч. (1) статьи 29 Закона № 270/2018). Поэтому, в отступление от общего значения для прокуроров была установлена базовая ставка в размере 2500 леев, также в отступление от статьи 12 ч.(5) рассматриваемого закона был установлен механизм переоценки соответствующих должностей. Так, согласно статье 6 частям (1)-(3) Закона № 270/2018, система классификации и оценки должностей должна пересматриваться не менее одного раза в пять лет. Это правило не исключает возможность пересмотра системы классификации и оценки должностей столько, сколько раз это необходимо. Ни одна из этих составляющих (класс оплаты труда, базовая ставка) не была оспорена автором обращения. Более того, представитель автора обращения признал, что на момент принятия указанный закон ставил прокуроров в более выгодное положение.

4. Что касается статьи 12 ч.(15) Закона № 270/2018, хочу отметить, что она устанавливает общее правило, применимое ко всем категориям работников, и призвана, среди прочего, сбалансировать базовую ставку с уровнем инфляции. Хотя инфляция – это явление, которое затрагивает абсолютно все категории работников, все же степень ее воздействия различна и зависит от размера заработной платы. Так, последствия инфляции сильнее почувствуют те, у которых заработная плата ниже. Следовательно, и предпринимаемые государством меры в этой области могут быть соразмерны последствиям инфляции, установленным для каждой категории работников в отдельности. По моему мнению, статья 12 ч.(15) Закона № 270/2018 соответствует статьям 124 и 125¹ ч.(1) Конституции, устанавливая, что базовая ставка пересматривается ежегодно в зависимости от экономической ситуации в стране и возможностей национального публичного бюджета, с учетом по меньшей мере прогнозируемого уровня инфляции. Иными словами, прокуроры не могут ссылаться на приведенные статьи Конституции, чтобы требовать отступления от статьи 12 ч.(15) Закона № 270/2018. Таким образом, в данном случае законодатель в соответствии с требованиями принципа равенства исключил абсолютизацию прав определенной социально-профессиональной категории, которая бы привела к увеличению преимуществ, предоставляемых одной категории работников по отношению к другой категории работников. Однако в Постановлении № 12 от 8 августа 2023 года (пункт 2 резолютивной части) Конституционный суд ввел в отношении прокуроров исключение из общего правила, установленного в статье 12 ч.(15) Закона № 270/2018.