Hotărâre nr.12 din 08.08.2023 privind controlul de constituţionalitate al articolelor 12 alin.(15), 29 alin.(2), 30 alin.(4) şi al Anexei nr.4 Tabelul 1 din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, precum şi al articolului XXVII punctele 2), 3) şi 4) din Legea nr.271 din 23 noiembrie 2018 pentru modificarea unor acte legislative (salarizarea procurorilor) (sesizarea nr.18a/2022)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

privind controlul de constituţionalitate al articolelor 12 alin.(15), 29 alin.(2), 30 alin.(4) şi

al Anexei nr.4 Tabelul 1 din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar

de salarizare în sectorul bugetar, precum şi al articolului XXVII punctele 2),

3) şi 4) din Legea nr. 271 din 23 noiembrie 2018 pentru

modificarea unor acte legislative

(salarizarea procurorilor)

(sesizarea nr.18a/2022)

nr. 12  din  08.08.2023

 (în vigoare 08.08.2023) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 347-350 art. 124 din 14.09.2023

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Nicolae ROŞCA, Preşedinte,

dnei Domnica MANOLE,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Vasili Oprea, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 8 februarie 2022,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 8 august 2023, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.f) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.f) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către dl Dumitru Robu, Procuror General interimar la data respectivă.

2. Autorul sesizării îi solicită Curţii Constituţionale să exercite controlul constituţionalităţii articolului 30 alin.(4) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorului bugetar şi al articolului XXVII pct.2), 3) şi 4) din Legea nr.271 din 23 noiembrie 2018 pentru modificarea unor acte legislative.

3. La 12 decembrie 2022, dl Ion Munteanu, Procuror General interimar, a depus un supliment la sesizarea nr.18a/2022, prin care a solicitat exercitarea controlului de constituţionalitate şi al articolelor 12 alin.(15), 29 alin.(2) şi al Anexei nr.4 Tabelul 1, în partea referitoare la procurori, din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar.

4. Autorul sesizării a afirmat că prevederile atacate încalcă articolele 1 alin.(3), 6, 46, 54, 124 din Constituţie şi 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană.

5. Prin decizia Curţii Constituţionale din 12 ianuarie 2023, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

6. În procesul soluţionării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi a Consiliului Superior al Procurorilor.

7. În şedinţa publică a Curţii, sesizarea a fost examinată cu participarea dlui Iurie Lealin şi a dnei Olesea Roşca, procurori în cadrul Procuraturii Generale, reprezentanţi ai autorului sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Radu Radu, consultant principal în cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept în Direcţia generală juridică a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Andrei Balan, şef al Direcţiei expertiză juridică a Ministerului Finanţelor.

ÎN FAPT

8. La 23 noiembrie 2018, Parlamentul a adoptat Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, care a abrogat, inter alia, Legea nr.328 din 23 decembrie 2013 privind salarizarea judecătorilor şi procurorilor.

9. La aceeaşi dată, pentru ajustarea cadrului normativ la prevederile Legii nr.270, Parlamentul a adoptat Legea nr.271 pentru modificarea unor acte legislative. Articolul XXVII pct.2) din Lege a abrogat articolul 60 din Legea nr.3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură. Punctele 3) şi 4) din articolul XXVII din Legea nr.271 au amendat articolele 71 alin.(3) şi 74 alin.(2) din Legea nr.3 din 25 februarie 2016, substituind textul "Legea nr.328/2013 privind salarizarea judecătorilor şi procurorilor" cu "legislaţia privind sistemul de salarizare în sectorul bugetar".

I. Legislaţia pertinentă

10. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 124

Procuratura

"(1) Procuratura este o instituţie publică autonomă în cadrul autorităţii judecătoreşti, ce contribuie la înfăptuirea justiţiei, apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanei, societăţii şi statului prin intermediul procedurilor penale şi al altor proceduri prevăzute de lege.

(2) Atribuţiile Procuraturii sunt exercitate de procurori.

(3) Competenţele, modul de organizare şi funcţionare a Procuraturii se stabilesc prin lege."

Articolul 125¹

Consiliul Superior al Procurorilor

"(1) Consiliul Superior al Procurorilor este garantul independenţei şi imparţialităţii procurorilor.

[...]."

11. Prevederile relevante ale Legii nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar sunt următoarele:

Articolul 10

Componentele salariului lunar

"(1) Salariul lunar al personalului din unităţile bugetare pentru activitatea desfăşurată pe durata normală a timpului de lucru stabilită de lege este constituit din:

a) partea fixă, compusă din:

– salariul de bază;

– sporul lunar pentru gradul profesional;

– sporul lunar pentru deţinerea titlului ştiinţific şi/sau ştiinţifico-didactic;

– sporul lunar pentru deţinerea titlului onorific;

b) partea variabilă, care cuprinde:

– sporul pentru performanţă;

– sporuri cu caracter specific.

(2) Suplimentar la cele menţionate la alin.(1), personalul unităţilor bugetare beneficiază, după caz, de:

– sporul de compensare pentru munca prestată în condiţii nefavorabile;

– sporuri pentru munca suplimentară, pentru munca de noapte şi/sau pentru munca prestată în zilele de sărbătoare nelucrătoare şi/sau în zilele de repaus;

– spor pentru realizarea sarcinilor prioritare în contextul implementării cerinţelor de aderare la Uniunea Europeană;

– spor pentru participare la proiecte de dezvoltare finanţate din surse externe;

– sporul de compensare pentru munca prestată în condiţii de risc sporit pentru sănătate;

– premii unice;

– premiu anual.

(3) Prin derogare de la prevederile alin.(1), salariul lunar al persoanelor cu funcţii de demnitate publică, cu excepţia directorului Serviciului Fiscal de Stat şi a directorului Serviciului Vamal, şi al personalului din cabinetul persoanelor cu funcţii de demnitate publică se constituie din partea fixă şi plăţile enumerate la alin.(2) dacă aceste plăţi nu rezultă din activităţi declarate incompatibile prin legi speciale.

[…]."

Articolul 12

Salariul de bază

"[…]

(13) Salariul de bază se calculează prin înmulţirea valorii de referinţă stabilite cu coeficientul de salarizare corespunzător clasei de salarizare pentru funcţia respectivă, determinată în condiţiile prezentei legi, cu rotunjire până la 10 lei în favoarea salariatului.

(14) Valoarea de referinţă corespunzătoare coeficientului de salarizare 1,00 se stabileşte în legea bugetului de stat pentru anul respectiv.

(15) Valoarea de referinţă se reexaminează anual în funcţie de condiţiile economice din ţară şi de posibilităţile bugetului public naţional, cel puţin la nivelul prognozat al ratei inflaţiei.

(16) Valoarea de referinţă aprobată anual nu poate fi mai mică decât cuantumul stabilit în anul precedent."

Articolul 29

Valori de referinţă tranzitorii

"(1) În primii ani de implementare a prezentei legi pot fi utilizate, pentru unele categorii de angajaţi, valori de referinţă derogatorii de la valoarea generală.

(2) La valorile de referinţă derogatorii nu se aplică prevederile art.12 alin.(15)."

Anexa nr.4

Grupul ocupaţional "Justiţie (B)"

1. Dispoziţiile prezentei anexe reglementează codul funcţiei, denumirea funcţiei, clasa de salarizare şi coeficientul de salarizare aferent pentru funcţiile de judecători şi procurori, conform tabelului 1, şi pentru personalul de specialitate din domeniul expertizei judiciare, formării judiciare, asistenţei juridice garantate de stat, conform tabelului 2.

2. La determinarea clasei de salarizare şi a coeficientului de salarizare aferent pentru alte categorii de angajaţi care pot fi încadraţi în autorităţile judecătoreşti se vor utiliza anexele la prezenta lege ce reglementează funcţiile specifice din grupul ocupaţional corespunzător.

[…]."

  Tabelul 1

Funcţii de demnitate publică: judecători şi procurori (B1)

12. Prevederile relevante ale Legii nr.271 din 23 noiembrie 2018 pentru modificarea unor acte legislative sunt următoarele:

"[…]

Art.XXVII. – Legea nr.3/2016 cu privire la Procuratură (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr.69–77, art.113), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

[…]

2. Articolul 60 se abrogă.

3. La articolul 71 alineatul (3), textul "Legea nr.328/2013 privind salarizarea judecătorilor şi procurorilor" se substituie cu cuvintele "legislaţia privind sistemul de salarizare în sectorul bugetar".

4. La articolul 74 alineatul (2), textul "Legea nr.328/2013 privind salarizarea judecătorilor şi procurorilor" se substituie cu cuvintele "legislaţia privind sistemul de salarizare în sectorul bugetar".

STANDARDELE INTERNAŢIONALE REFERITOARE LA STATUTUL PROCURORILOR

13. La 7 iunie 2012, la solicitarea Consiliului pentru Drepturile Omului, dna Gabriela Knaul de Albuquerque e Silva, Raportor special al Organizaţiei Naţiunilor Unite privind independenţa judecătorilor şi avocaţilor, a elaborat un raport privind independenţa şi imparţialitatea procurorilor şi organelor de urmărire penală¹. Raportorul special a constatat o diversitate foarte mare de modele de justiţie penală şi de diferenţe privind rolul şi statutul procurorilor. Acest lucru a făcut dificilă formularea unor standarde internaţionale uniforme pentru procurori.

14. În acest raport se menţionează că principalul document care reglementează activitatea procurorilor la nivel global îl constituie Liniile Directoare referitoare la rolul procurorilor, adoptate la 7 septembrie 1990, în Cuba, Havana, la cel de-al VIII-lea Congres al Naţiunilor Unite pentru Prevenirea Criminalităţii şi Justiţia Penală. Deşi nu sunt obligatorii, Liniile Directoare au fost elaborate "pentru a sprijini statele să facă faţă provocărilor la adresa independenţei şi imparţialităţii procurorilor şi să asigure eficienţa acestora în cadrul procedurilor penale", în legislaţia şi în practica naţională (Preambul).

15. Un alt document care vizează activitatea procurorilor este reprezentat de Standardele de responsabilitate profesională şi Declaraţia îndatoririlor şi drepturilor de bază ale procurorilor din 23 aprilie 1999, adoptate de Asociaţia Internaţională a Procurorilor şi aprobate de Comisia Naţiunilor Unite pentru Prevenirea Criminalităţii şi Justiţie Penală prin rezoluţia sa nr.17/2 din 18 aprilie 2008. Prevederi referitoare la procurori sunt cuprinse şi în articolul 11 din Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, care prevede că statele părţi la Convenţie trebuie să ia măsuri pentru a spori integritatea judecătorilor şi procurorilor în statele părţi în care aceştia din urmă nu aparţin sistemului judiciar, pentru a preveni orice posibilitate de corupţie în rândul lor.

16. La nivel regional, sub egida Consiliului Europei, au fost adoptate mai multe documente care oferă îndrumări suplimentare cu privire la statutul şi rolul procurorilor şi garanţiile necesare pentru ca aceştia să-şi îndeplinească atribuţiile în mod adecvat. Acestea includ Recomandarea Consiliului Europei (Rec(2000)19) din 6 octombrie 2000 privind rolul Procuraturii în sistemul de justiţie penală; Ghidul european din 31 mai 2005 privind etica şi conduita profesională a procurorilor (CPGE(2005)05) şi Declaraţia de la Bordeaux (CM(2009)192) din 15 decembrie 2009 privind judecătorii şi procurorii într-o societate democratică, adoptată de Consiliul Consultativ al judecătorilor europeni şi de Consiliul Consultativ al procurorilor europeni.

1. Independenţa şi imparţialitatea procurorilor

17. În raport se menţionează că standardele referitoare la procurori sunt formulate în mod deliberat în termeni generali, astfel încât acestea să acopere sisteme juridice care se deosebesc în mod substanţial şi în care statutul şi rolul procurorilor sunt reglementate diferit. Totuşi, în evaluarea independenţei şi imparţialităţii procurorilor este important să se ţină cont de organizarea şi funcţionarea Procuraturii. Este precizat că concluzia privind lipsa autonomiei şi a independenţei funcţionale poate submina încrederea în sistemul de justiţie şi în Procuratură (A/HRC/17/30/Add.3, §§ 16 şi 87).

18. În raport se mai precizează că în rândul statelor Consiliului Europei se atestă o tendinţă spre un model de organizare independent al Procuraturii, în ceea ce priveşte relaţia sa cu alte autorităţi, în special cu executivul. Totuşi, în unele state, subordonarea Procuraturii faţă de executiv reprezintă doar o formalitate şi nu o practică acceptată, deoarece executivul încearcă să nu se amestece în cazuri individuale sau în activităţile curente, deşi poate să o facă. Şi totuşi, atât timp cât lipsesc garanţii împotriva unor astfel de interferenţe, aceasta reprezintă o problemă. Existenţa unui drept al executivului la o astfel de ingerinţă este la fel de gravă, din punct de vedere al percepţiei publice, ca şi ingerinţa în sine.

2. Organizarea Procuraturii

19. Procuratura poate face parte din puterea executivă, organizată ca o agenţie guvernamentală subordonată ministrului justiţiei sau unui procuror general ce combină conducerea ministerului cu alte funcţii. Într-un asemenea model de organizare a Procuraturii, ministrul justiţiei numeşte, promovează şi aplică sancţiuni, iar Procuratura sau un alt organism similar aprobă sau îl consiliază la adoptarea acestor decizii.

20. De asemenea, Procuratura poate fi organizată ca o autoritate autonomă, asociată cu puterea executivă. Într-un asemenea caz, Procuratura este cea care decide în materie de carieră a procurorilor. Totuşi, Ministerul Justiţiei sau un alt organ al executivului îşi menţine competenţa decizională în privinţa carierei procurorilor şi îi poate numi în funcţie de sine-stătător sau la recomandarea unui colegiu al Procuraturii. De asemenea, Ministerul Justiţiei poate să îndeplinească atribuţii organizaţionale şi bugetare. Mai mult, în unele state care aplică acest sistem, deciziile de politici operaţionale şi administrative sunt luate de şeful de facto al Procuraturii, iar unele decizii bugetare ţin de responsabilitatea ministrului de resort.

21. Procuratura poate să facă parte din sistemul judiciar, cum este cazul multor state care aparţin sistemului de drept continental. Cariera procurorilor ţine în acest caz de competenţa unui consiliu superior, iar procurorii pot solicita transferul în funcţia de judecător şi invers, deşi această posibilitate este limitată de lege, în unele cazuri.

22. Totodată, pe lângă deosebirile care ţin de locul Procuraturii în sistemul puterilor statului, şi structura acesteia poate fi reglementată în diferite moduri. Astfel, procurorii pot fi organizaţi într-o procuratură condusă pe orizontală sau pe verticală. Procurorii au o mai mare autonomie în cadrul procuraturilor organizate pe orizontală. Spre deosebire de acestea din urmă, procuraturile organizate pe verticală au avantajul de a asigura aplicarea unitară a legilor. Totuşi, cu cât mai multe trepte există în organizarea ierarhică a Procuraturii, cu atât mai mare este riscul abuzului de putere, fapt care implică existenţa unor limitări şi contraponderi pentru a garanta protecţie faţă de acest risc. Mai mult, pentru a garanta autonomia activităţii procurorilor, nu ar trebui ca legea să prevadă aprobări prealabile pentru îndeplinirea acţiunilor care ţin de exercitarea nemijlocită a funcţiilor lor.

OPINIILE RELEVANTE ALE COMISIEI DE LA VENEŢIA

23. În Opinia referitoare la amendamentele Legii privind Procuratura din Republica Moldova (Veneţia, 6-7 decembrie 2019, CDL-AD(2019)034, §§ 33 şi 34) este precizat că, din perspectiva internaţională, există o diferenţă importantă între standardele referitoare la judecători şi cele referitoare la procurori. Cu privire la tribunale şi la judecători, independenţa lor este garantată de toate convenţiile internaţionale majore, de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi de instrumentele relevante ale Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei. Din contra, este recunoscut că autonomia Procuraturii nu constituie un principiu cu aceeaşi forţă normativă ca principiul independenţei judiciarului. Standardul de bază este că trebuie să se asigure o autonomie suficientă pentru a proteja autorităţile Procuraturii de influenţa politică nepotrivită.

24. În Opinia referitoare la proiectul amendamentelor la Legea cu privire la Procuratura din Serbia (Veneţia, 8-9 martie 2013, (CDL-AD(2013)006, §20) este precizat că niciun standard internaţional nu i-ar garanta Procuraturii independenţă. Dar, în acelaşi timp, există o tendinţă clară de a recunoaşte independenţa Procuraturii. Faptul că Constituţia nu prevede expres acest tip de independenţă nu înseamnă că ea nu poate fi reglementată de lege. În orice caz, nu se poate afirma că Constituţia ar conţine norme care ar interzice reglementarea prin lege a independenţei Procuraturii. Este important să se evite riscul ca independenţa procurorilor să devină o ameninţare la adresa independenţei judecătorilor.

25. În Opinia comună a Comisiei de la Veneţia, a Consiliului Consultativ al Procurorilor Europeni (CCPE) şi a Oficiului pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului privind proiectul de amendamente aduse Legii Oficiului Procuraturii din Georgia (Veneţia, 23-24 octombrie 2015, CDL-AD(2015)039, § 16) este precizat că, în actele sale, Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei le recomandă statelor membre să ia măsuri, astfel încât procurorii să-şi poată îndeplini atribuţiile fără ingerinţe nejustificate. Carta de la Roma, adoptată de Consiliul Consultativ al Procurorilor Europeni în 2014, proclamă principiul independenţei şi autonomiei procurorilor şi încurajează statele să recunoască o mai mare independenţă Procuraturii. În multe state ale Consiliului Europei se atestă o tendinţă clară de a oferi o independenţă mai mare Procuraturii, în special în procesul luării deciziilor în cauze penale. În Raportul său privind Procuratura, Comisia de la Veneţia ajunge la concluzii similare: "Există o tendinţă de a-i recunoaşte Procuraturii o independenţă mai mare şi de a renunţa la subordonarea Procuraturii faţă de executiv". Mai mult, în multe state "subordonarea Procuraturii faţă de executiv este mai curând o formalitate juridică, decât o practică acceptată, în sensul că executivul este deosebit de atent şi nu intervine în cazuri individuale". Acestea fiind spuse, tendinţa de a oferi o independenţă mai mare Procuraturii încă nu s-a transformat într-o regulă obligatorie, aplicată uniform în toată Europa.

DATE STATISTICE

26. Până la 1 decembrie 2018, salarizarea procurorilor era realizată în baza Legii nr.328 din 23 decembrie 2013 privind salarizarea judecătorilor şi procurorilor, care prevedea că salariul de funcţie al procurorului se stabileşte în raport cu salariul judecătorului, conform acestei Legi şi Legii nr.3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, în funcţie de nivelul procuraturii în care îşi desfăşura activitatea şi de vechimea în muncă în funcţia de procuror (articolele 5¹ din Legea nr.328 din 23 decembrie 2013 şi 60 din Legea nr.3 din 25 februarie 2016, în vigoare până la 1 decembrie 2018).

27. Astfel, de exemplu, salariul unui procuror din procuratura teritorială cu o vechime în munca de procuror de până la 6 ani era de 90% din salariul judecătorului din judecătorie, cu vechimea în muncă corespunzătoare. În anul 2018, salariul calculat în baza acestei formule era în valoare de 17 405,28 lei.

28. La 1 decembrie 2018, prin Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018, a fost abrogată Legea privind salarizarea judecătorilor şi procurorilor. În baza legii noi, salariul procurorului constituia, în 2018, 18 225 lei (7,29*2 500 lei). De la adoptarea legii şi până în prezent cuantumul salariului procurorului nu a fost modificat.

29. În această perioadă inflaţia a înregistrat o rată de 4,8% în anul 2019², de 3,8% în anul 2020³, de 5,1% în anul 2021⁴, de 28,8% în anul 2022⁵, ajungând la 27,31% în ianuarie 2023⁶. Mai mult, salariul mediu pe economie a crescut de la 6 975 lei în anul 2019⁷ până la 11 700 lei în anul 2023⁸.

___________________________________

¹https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G12/138/14/PDF/G1213814.pdf

²https://www.bnm.md/files/Raport_Anual_2019_1.pdf

³https://www.bnm.md/files/Raport_Anual_2020%20(1).pdf

⁴https://www.bnm.md/files/Raport_Anual_2021_.pdf

⁵https://www.bnm.md/files/RI_NOIEMBRIE_2022.pdf

⁶https://www.bnm.md/ro/content/rata-inflatiei-0

⁷https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=112063&lang=ro

⁸https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=134822&lang=ro

ÎN DREPT

I. Argumentele autorului sesizării

30. Autorul sesizării susţine că la stabilirea salariului procurorilor trebuie să se ţină cont, în mod adecvat, de interdicţiile şi de riscurile profesiei de procuror. Totuşi, Legea privind sistemul unitar de salarizare lasă în sarcina autorităţilor competenţa de a decide care va fi salariul procurorului. Autorul face o incursiune la tema bunelor practici privind statutul procurorului şi susţine că acestea prevăd că remuneraţia sa trebuie să fie stabilită la un nivel care i-ar asigura o independenţă financiară reală. Mai mult, acesta precizează că actele internaţionale stabilesc că motivele care justifică recunoaşterea securităţii financiare a judecătorilor sunt valabile şi pentru procurori.

31. Referitor la încălcarea articolului 46 din Constituţie, autorul susţine că procurorii au dobândit, pe baza Legii nr.328 din 23 decembrie 2013, dreptul la calcularea salariului în baza valorii salariului mediu pe economie realizat în anul precedent. Abrogarea acestui drept reprezintă o ingerinţă în articolul 46 din Constituţie. Tot în acest capăt de sesizare, autorul susţine că, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr.270 din 23 noiembrie 2018, valoarea salariilor procurorilor s-a diminuat.

32. Aşadar, autorul sesizării contestă articolele 30 alin.(4) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 şi XXVII punctele 2), 3) şi 4) din Legea nr.271 din 23 noiembrie 2018 pe baza articolelor 1 alin.(3), 6, 46, 54, 124 din Constituţie şi 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană.

33. În suplimentul la sesizare, autorul îi solicită Curţii să exercite controlul de constituţionalitate al articolelor 12 alin (15), 29 alin.(2) şi al Anexei nr.4 Tabelul 1 din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018.

34. Autorul menţionează că Procuratura este reglementată în Constituţie la Capitolul IX "Autoritatea Judecătorească". Astfel, garanţia independenţei justiţiei este valabilă şi pentru Procuratură. Mai mult, autorul subliniază că articolul 3 din Legea cu privire la Procuratură stabileşte că Procuratura este independentă de puterile legislativă, executivă şi judecătorească şi că orice imixtiune în activitatea Procuraturii este interzisă.

35. Autorul sesizării susţine că asigurarea independenţei procurorilor este indispensabilă pentru a le permite acestora să-şi îndeplinească sarcinile în modul corespunzător. Similară cu independenţa judecătorilor, independenţa procurorilor nu reprezintă un privilegiu acordat procurorilor, ci o garanţie a unei justiţii imparţiale şi eficiente, capabile să protejeze atât ordinea publică, cât şi drepturile şi libertăţile persoanelor. Lipsa unei norme în Constituţie care ar asimila procurorii şi judecătorii nu diminuează rolul acestora în cadrul autorităţii judecătoreşti, astfel cum este definit la articolul 124 din Constituţie, şi nici nu poate exclude protecţia independenţei necesare exercitării funcţiei de către aceştia. Mai mult, legile infraconstituţionale prevăd că judecătorii şi procurorii trebuie să respecte aceleaşi interdicţii şi incompatibilităţi.

36. În opinia autorului sesizării, independenţa procurorilor reprezintă o exigenţă a principiului statului de drept, garantat de articolul 1 alin.(3) din Constituţie. Aşadar, în acest capăt de sesizare, autorul susţine că articolele 1 alin.(3), 6, 46, 54, 124 din Constituţie sunt încălcate.

II. Argumentele autorităţilor cărora li s-a solicitat şi care şi-au prezentat opinia

37. Guvernul a menţionat că, la nivel internaţional, nu există niciun act cu forţă normativă care ar reglementa condiţiile de salarizare a procurorilor. Din acest motiv, autorităţile dispun de o marjă discreţionară largă în domeniul politicii sociale. Guvernul arată că nici în Constituţie nu există prevederi care ar interzice modificarea salariului procurorului sau care ar impune o valoare concretă a acestuia. Reglementarea politicii salariale în privinţa personalului din sectorul bugetar ţine de competenţa exclusivă a autorităţilor statului care pot să instituie, să suspende sau să excludă anumite drepturi.

38. De asemenea, Guvernul a susţinut că la stabilirea nivelului remuneraţiei procurorilor s-a ţinut cont de situaţia economică din ţară şi de valoarea remuneraţiei înalţilor demnitari în stat. Prin raportare la cel din urmă criteriu, Guvernul arată că salariile procurorilor sunt apropiate ca valoare de salariile Preşedintelui Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Prim-ministrului şi deputatului în Parlament.

39. Parlamentul a menţionat că Constituţia nu-i interzice Parlamentului să adopte o nouă legislaţie privind salarizarea personalului din sectorul bugetar, inclusiv a procurorilor. Pe de altă parte, Parlamentul susţine că Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar nu afectează independenţa procurorilor. Scopul adoptării acestei legi a fost de a crea un sistem unitar de salarizare a personalului din sectorul bugetar în dependenţă de ierarhia funcţiilor din sectorul bugetar. Astfel, Legea asigură salarizarea adecvată a procurorilor în conformitate cu importanţa funcţiilor îndeplinite, procurorii fiind apţi să-şi exercite atribuţiile profesionale fără intimidări, impedimente, hărţuiri sau ingerinţe necorespunzătoare.

40. Totodată, Parlamentul precizează că Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar permite majorarea salariilor publice în funcţie de capacitatea bugetului public naţional de a acoperi cheltuielile suplimentare generate de creşterea salariilor. Guvernul este autoritatea care supraveghează creşterea salariilor funcţionarilor publici.

41. În opinia sa amicus curiae, Consiliul Superior al Procurorilor a susţinut sesizarea privind controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar şi solicită admiterea acesteia. Totodată, Consiliul a precizat că remuneraţia procurorului în care intră orice mijloc de asigurare materială sau socială constituie una din componentele de bază ale independenţei lui, reprezentând o contrapondere faţă de restricţiile, interdicţiile şi responsabilităţile impuse acestora în virtutea funcţiei pe care o ocupă.

42. Consiliul menţionează că statul are obligaţia de a stabili remuneraţia procurorilor astfel încât aceasta să compenseze efortul şi responsabilităţile lor şi să fie pe măsura statutului şi a funcţiilor pe care le exercită. Prin adoptarea Legii privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, Parlamentul a stabilit că salariile procurorilor nu mai au o bază obiectivă în valoarea salariului mediu pe economie, ci urmează a fi stabilite în funcţie de valoarea de referinţă aprobată anual de către Parlament în Legea bugetului de stat. Consiliul susţine că această modalitate de calcul al salariului lăsă la latitudinea statului valoarea acestuia, lucru care compromite independenţa Procuraturii.

III. Aprecierea Curţii Constituţionale

A. Admisibilitatea

43. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea a constatat următoarele.

44. În conformitate cu articolele 25 lit.f) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.f) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Procurorul General posedă prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

45. Potrivit articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar şi din Legea nr.271 din 23 noiembrie 2018 pentru modificarea unor actele legislative, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

46. Deşi articolele 12 alin.(15), 29 alin.(2) şi Anexa nr.4 Tabelul 1 din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 au făcut anterior obiectul controlului de constituţionalitate, în acest sens fiind pronunţată Hotărârea nr.21 din 6 decembrie 2022, Curtea a observat că aceste norme au fost examinate în raport cu judecătorii şi cu membrii Consiliului Superior al Magistraturii, pe când sesizarea în cauză vizează controlul acestor norme din perspectiva procurorilor. Prin urmare, aceste prevederi pot face obiectul controlului de constituţionalitate.

47. Referitor la articolele 30 alin.(4) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 şi XXVII punctele 2), 3) şi 4) din Legea nr.271 din 23 noiembrie 2018, Curtea a menţionat următoarele.

48. Curtea a menţionat că normele în discuţie nu au o existenţă de sine-stătătoare şi fac trimitere, în chestiunea salarizării, la legea-cadru în materie de salarizare a personalului bugetar. Astfel, de vreme ce aceste amendamente doar armonizează legislaţia cu Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018, în acest capăt obiectul controlului trebuie raportat la prevederile Legii nr.270, nu la o normă de trimitere. Aşadar, Curtea a stabilit că sesizarea este inadmisibilă sub acest aspect (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.21 din 6 decembrie 2022, § 29) .

49. Autorul sesizării a pretins incidenţa articolelor 1 alin.(3) (statul de drept), 6 (separaţia şi colaborarea puterilor în stat), 46 (dreptul la proprietate şi la protecţia acesteia), 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi), 124 (Procuratura) din Constituţie şi 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană. Curtea precizează că acest drept consacrat de Convenţie este garantat la nivel naţional de articolul 46 din Constituţie (DCC nr.188 din 7 decembrie 2021, § 54; HCC nr.11 din 26 mai 2022, § 42).

50. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că articolul 1 alin.(3) din Constituţie comportă un caracter general şi nu poate constitui un reper separat, ci trebuie coroborat cu o altă prevedere din Constituţie, care trebuie să fie aplicabilă (DCC nr.140 din 16 septembrie 2021, § 31). Referitor la pretinsa încălcare a articolului 54 din Constituţie, Curtea a precizat că nici acest articol nu poate fi invocat de sine stătător. Articolul 54 îi impune Curţii un mod de analiză a caracterului proporţional al ingerinţelor în drepturile fundamentale. Pentru a putea fi invocat acest articol, autorul sesizării trebuie să argumenteze incidenţa unui drept fundamental (HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 22).

51. Referitor la incidenţa articolului 6 din Constituţie, Curtea a menţionat că Procuratura nu face parte din puterea judecătorească. În conformitate cu articolul 114 din Constituţie, justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti.

52. Autorul sesizării a susţinut incidenţa articolului 46 din Constituţie. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că acest articol oferă protecţie doar bunurilor actuale ale unei persoane. Veniturile viitoare nu pot fi considerate "bunuri", decât cu excepţia cazului în care dreptul a fost deja câştigat sau este sigur că va fi plătit (DCC nr.189 din 21 decembrie 2021, § 33). Pentru ca un "bun" care constă dintr-o "aşteptare legitimă" să fie recunoscut, trebuie să existe o bază juridică naţională care să genereze un interes patrimonial (Béláné Nagy v. Ungaria [MC], 13 decembrie 2016, § 79). Pentru a stabili incidenţa acestui articol într-un caz concret, Curtea ţine cont de legislaţia care era în vigoare în momentul pretinsei ingerinţe (DCC nr.148 din 15 noiembrie 2022, § 29).

53. Totodată, autorul sesizării a susţinut existenţa unei aşteptări legitime la stabilirea salariului pe baza Legii nr.328 din 23 decembrie 2013, abrogată prin Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018. Totuşi, articolul 46 din Constituţie nu poate fi interpretat ca acordându-i persoanei un drept la un salariu de un anumit cuantum (Savickas şi alţii v. Lituania (dec.), 15 octombrie 2013, § 91). Din acest motiv, Curtea a respins capătul sesizării care pretinde incidenţa articolului 46 din Constituţie.

54. Autorul sesizării a susţinut incidenţa articolului 124 din Constituţie. Acest articol prevede la alineatul (1) că Procuratura este o instituţie publică autonomă în cadrul autorităţii judecătoreşti, care contribuie la înfăptuirea justiţiei, la apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanei, ale societăţii şi ale statului prin intermediul procedurilor penale şi al altor proceduri prevăzute de lege. Alineatul (2) al acestui articol stabileşte că atribuţiile Procuraturii sunt exercitate de procurori, iar alineatul (3) că competenţele şi modul de organizare şi funcţionare a Procuraturii se stabilesc prin lege.

55. Având în vedere caracterul general al articolului 124 din Constituţie şi ţinând cont de faptul că sesizarea vizează salarizarea procurorilor, Curtea a considerat că acest articol este incident.

56. De asemenea, reieşind din argumentele autorului sesizării, Curtea a reţinut şi incidenţa articolului 125¹ alin.(1) din Constituţie, care prevede că Consiliul Superior al Procurorilor este garantul independenţei şi imparţialităţii procurorilor (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.2 din 12 ianuarie 2021, § 24).

57. În continuare, Curtea a analizat dacă articolele 12 alin.(15), 29 alin.(2) şi Anexa nr.4 Tabelul 1, în partea referitoare la procurori, din Lege reprezintă o ingerinţă în articolele 124 şi 125¹ alin.(1) din Constituţie.

58. Curtea a observat că salariul procurorului este format dintr-o parte fixă, i.e. salariul de bază, sporul pentru gradul profesional, pentru titlul ştiinţific şi/sau ştiinţifico-didactic sau pentru titlul onorific, precum şi din alte sporuri şi premii [articolul 10 alineatele (1) lit.a), (2) şi (3) din Lege].

59. Referitor la componenta fixă a salariului, Curtea a notat că, potrivit articolului 12 alin.(2) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018, salariul de bază se stabileşte pe baza coeficienţilor de salarizare prevăzuţi în anexele nr.3–10 din Lege. Coeficienţii de salarizare aplicabili faţă de procurori sunt prevăzuţi la Tabelul 1 din Anexa nr.4 la Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018. Coeficienţii de salarizare au o expresie numerică (e.g. 7,29, în cazul procurorilor cu o vechime în muncă de până la 6 ani) şi corespund unei clase concrete de salarizare (e.g. 96, în cazul procurorilor cu o vechime în muncă de până la 6 ani). Astfel, Curtea a reţinut că salariul de bază al procurorului se calculează prin înmulţirea coeficientului de salarizare cu valoarea de referinţă stabilită în Legea bugetului de stat (e.g. 2500 lei * 7,29, în cazul procurorilor cu o vechime în muncă de până la 6 ani).

60. Curtea a notat că prevederile Legii nr.270 din 23 noiembrie 2018 care reglementează salariul procurorilor stabilesc clase de salarizare, coeficienţi de salarizare şi valori de referinţă, care variază în funcţie de vechimea în muncă şi de nivelul Procuraturii în care procurorul lucrează. În timp ce coeficienţii şi clasele de salarizare ale procurilor sunt constante, valoarea de referinţă este fluctuantă, în funcţie de realităţile economice.

61. Curtea a observat că valoarea de referinţă aplicată procurorilor nu a fost modificată de la data adoptării Legii nr.270 din 23 noiembrie 2018, fiind situată la valoarea de 2500 lei prin Legile bugetului de stat pentru anii 2019-2023. Deşi articolul 12 alin.(15) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 prevede că aceasta se reexaminează anual în funcţie de condiţiile economice din ţară şi de posibilităţile bugetului public naţional, cel puţin la nivelul prognozat al ratei inflaţiei, Curtea a reţinut că articolul 29 alin.(2) din Lege nu permite ajustarea anuală a valorii de referinţă pentru procurori.

62. În Hotărârea nr.21 din 6 decembrie 2022, la § 60, Curtea a reţinut că articolul 29 alin.(2) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 le oferă autorităţilor competente o marjă discreţionară largă privind condiţiile în care are loc ajustarea remuneraţiei. Referitor la articolul 12 alin.(15) din Legea nr.270, Curtea a reţinut că autorităţile competente decid în mod discreţionar care sunt salariaţii care vor beneficia de majorări salariale (§ 62).

63. Aşadar, având în vedere incidenţa articolelor 124 şi 125¹ alin.(1) din Constituţie, precum şi faptul că această sesizare pune în discuţie aspecte similare celor analizate în Hotărârea nr.21 din 6 decembrie 2022, Curtea a conchis că, pentru a stabili conformitatea cu Constituţia a normelor contestate în raport cu procurorii, este necesară cercetarea fondului sesizării.

B. Fondul cauzei

64. Constituţia Republicii Moldova reglementează modul de organizare şi de funcţionare a puterii în stat. În acest sens, Legea Fundamentală stabileşte autorităţile publice antrenate în exercitarea puterii de stat, fixând statutul lor constituţional, modul de constituire, competenţa, modul de exercitare a atribuţiilor etc. Constituţia face deosebire între autorităţile publice politice şi autorităţile publice care trebuie să beneficieze de independenţă faţă de politic.

65. În cazul Procuraturii, Constituţia prevede că această instituţie publică este autonomă în cadrul autorităţii judecătoreşti (articolul 124 alin.(1)). Curtea constată că puterea legislativă şi puterea executivă nu participă la numirea procurorilor în funcţie. Această atribuţie este realizată de Procurorul General, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor (articolul 125 alin.(3)). Potrivit Constituţiei, odată numiţi în funcţie, procurorii trebuie să activeze independent şi imparţial, iar îndeplinirea acestei obligaţii este asigurată de către Consiliul Superior al Procurorilor, care este, de asemenea, o autoritate independentă de puterea executivă şi puterea legislativă (articolul 125¹ alin.(1)). Prin urmare, autonomia Procuraturii se manifestă prin independenţa organizaţională şi funcţională a acesteia în raport cu puterea legislativă şi cea executivă.

66. În jurisprudenţa sa, Curtea a subliniat că o serie de instrumente juridice internaţionale au stabilit şi au dezvoltat principiul independenţei procurorilor. Astfel, conform Liniilor directoare ale ONU privind rolul procurorilor, statele membre trebuie să se asigure că procurorii sunt apţi să-şi exercite atribuţiile profesionale fără intimidări, impedimente, hărţuiri, ingerinţe necorespunzătoare sau expunere nejustificată la răspundere civilă, penală sau de altă natură din partea altor autorităţi. Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei a menţionat în Recomandarea (2000)19 privind rolul urmăririi penale în justiţia penală că: "Statele trebuie să ia măsuri corespunzătoare, astfel încât procurorii să-şi poată îndeplini atribuţiile fără ingerinţe nejustificate sau fără a fi expuşi unei responsabilităţi nejustificate penale, civile sau de altă natură." (HCC nr.25 din 29 octombrie 2020, § 41).

67. Curtea reţine că pentru a asigura independenţa autorităţilor de rang constituţional sunt necesare garanţii adecvate, inclusiv garanţii financiare. Acest fapt implică, în special, o stabilitate a cuantumului salariului şi faptul că acesta trebuie să-i asigure persoanei care exercită un mandat constituţional un nivel de viaţă adecvat. Stabilitatea salariului, precum şi nivelul său adecvat urmăresc să-i pună la adăpost de orice presiuni exterioare care le influenţează deciziile. Totodată, Curtea a menţionat că cuantumul salariului trebuie să fie în concordanţă cu importanţa funcţiilor asumate şi ca acest cuantum să nu fie desprins de realităţile economice şi sociale (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.24 din 2 octombrie 2018, §§ 43 şi 44).

68. Curtea notează că capacitatea procurorilor de a-şi îndeplini atribuţiile în modul corespunzător, în conformitate cu articolele 124 alin.(1) şi 125¹ alin.(1) din Constituţie, este influenţată de mulţi factori, care includ şi salarizarea muncii. Aşadar, având în vedere că sesizarea contestă salarizarea procurorului, Curtea va examina, în continuare, dacă dispoziţiile contestate ale Legii nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar respectă exigenţele care rezultă din articolele 124 alin.(1) şi 125¹ alin.(1) din Constituţie, i.e. dacă îi permit procurorului să-şi îndeplinească atribuţiile care îi sunt delegate de Legea Fundamentală pentru a contribui la înfăptuirea justiţiei, apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanei, societăţii şi statului prin intermediul procedurilor penale şi al altor proceduri prevăzute de lege.

69. Pentru a facilita această analiză, Curtea va preciza, mai întâi, care sunt atribuţiile procurorului în procesul penal şi în afara lui, iar apoi va examina dacă prevederile contestate îl pot împiedica să-şi îndeplinească aceste atribuţii în modul corespunzător.

(i) Rolul procurorului în procesul penal şi în afara lui

70. Curtea observă că, prin lege, procurorilor le sunt conferite importante atribuţii referitoare la pornirea urmăririi penale, la colectarea probelor privind existenţa faptei şi a vinovăţiei făptuitorului, la reprezentarea învinuirii în faţa instanţei de judecată ş.a. Curtea constată că, deşi în exerciţiul acestor atribuţii procurorul reprezintă o parte în proces, i.e. acuzarea de stat, legea prevede că procurorul este obligat să caute probe şi în sprijinul, nu doar în defavoarea acuzatului (HCC nr.31 din 23 septembrie 2021, § 40). Mai mult, Codul de procedură penală îi impune procurorului un control al legalităţii probelor, precum şi interdicţia utilizării probelor obţinute prin rele tratamente sau prin încălcarea dreptului la tăcere, iar la etapa judecării cauzei, să renunţe parţial sau integral la învinuire, dacă în procesul judecării cauzei ansamblul de probe cercetate de instanţa de judecată nu confirmă învinuirea adusă inculpatului (articolele 52 alin.(1) pct.3) şi 320 alin.(5) din Codul de procedură penală).

71. Totodată, Curtea reţine că procurorul, la fel ca şi judecătorul, nu poate să acţioneze într-un caz în care are un interes personal sau când există motive care pun la îndoială rezonabilă imparţialitatea sa. Articolul 54 alineatele (3) şi (4) din Codul de procedură penală îi impune procurorului obligaţia de a-şi declara abţinerea de la participare într-o cauză concretă când există motivele de la acest articol. Mai mult, Curtea observă că procurorul exercită nu doar funcţia acuzatorului de stat, ci şi responsabilităţi care ţin de buna desfăşurare a procesului penal, cum ar fi aplicarea măsurilor de protecţie a victimei sau a martorilor în proces. De asemenea, în procesul penal, procurorul veghează la respectarea legalităţii şi aplicării corecte a legii de către instanţele de judecată, având dreptul să conteste cu apel sau cu recurs actele judecătoreşti pe care le consideră neîntemeiate sau ilegale. Pe lângă atribuţii legate de procesul penal, procurorul exercită şi atribuţii în afara procesului penal, cum ar fi intentarea acţiunilor civile în numele statului ş.a.

72. Pe baza acestor atribuţii, Curtea conchide că procurorii au un rol important în apărarea societăţii împotriva impunităţii şi că aceştia acţionează ca gardieni ai justiţiei. Curtea observă că, în exerciţiul acestor atribuţii, legea îi solicită procurorului să acţioneze cu imparţialitate şi obiectivitate, în special atunci când decide dacă va intenta o urmărire penală şi în baza căror acuzaţii, dacă va renunţa parţial sau total la învinuire, atât la etapa urmăririi penale, cât şi la etapa judecării cauzei în fond. Mai mult, procurorii beneficiază de independenţă procesuală, care îi oferă posibilitatea de a lua în mod independent şi unipersonal decizii în cauzele pe care le gestionează. Independenţa procesuală a procurorului este asigurată prin garanţii care exclud orice influenţă politică, financiară, administrativă sau de altă natură asupra procurorului legată de exercitarea atribuţiilor sale (a se vedea HCC nr.25 din 29 octombrie 2020, § 40).

73. Mai mult, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut rolul important al Procuraturii, în sistemul autorităţilor statului, în protecţia libertăţii persoanei şi în asigurarea funcţionării sistemului justiţiei penale în mod independent şi imparţial. Procuratura trebuie să fie protejată de ingerinţe sau influenţe necorespunzătoare, inclusiv influenţe venite din partea legislativului şi executivului (ACC nr.5 din 19 aprilie 2016, §§ 22 şi 25).

74. Aşadar, Curtea conchide că buna-funcţionare a activităţii procurorului şi garantarea imparţialităţii şi obiectivităţii exerciţiului atribuţiilor sale sunt deosebit de importante. Totodată, asigurarea materială şi socială adecvată a procurorului constituie o parte a independenţei funcţionale a procurorului.

75. În acest sens, Comisia de la Veneţia subliniază că, la fel ca în cazul judecătorilor, salarizarea în concordanţă cu importanţa funcţiilor asumate este esenţială pentru un sistem de justiţie penală eficient şi echitabil şi că remuneraţia trebuie să fie adecvată pentru a reduce pericolul de corupţie în rândul procurorilor (Raport privind standardele europene referitoare la independenţa sistemului judiciar: Partea a II-a Procuratura, CDL-AD(2010)040, § 69).

(ii) Dacă prevederile contestate oferă protecţie împotriva ingerinţelor în activitatea procurorilor

76. Curtea observă că normele constituţionale care garantează independenţa procurorilor presupun că Parlamentul are obligaţia de a le stabili o remuneraţie corespunzătoare pentru a-i proteja de riscul intervenţiilor sau al presiunilor exterioare susceptibile să le afecteze independenţa şi imparţialitatea.

77. Curtea constată că articolul 29 alin.(2) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 le oferă autorităţilor competente o marjă discreţionară largă privind condiţiile în care are loc ajustarea remuneraţiei procurorilor. Astfel, deşi legislativul a majorat, începând cu anul 2020, valoarea de referinţă pentru unele categorii de funcţionari publici, remuneraţia procurorilor nu a suferit nicio modificare, în pofida faptului că inflaţia a diminuat din puterea de cumpărare a salariilor procurorilor (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.21 din 6 decembrie 2022, § 60).

78. Curtea reţine că unele categorii salariale se bucură de plăţi compensatorii, de indemnizaţii lunare neimpozabile şi de garanţii sociale (HCC nr.21 din 6 decembrie 2022, § 61). În cazul procurorilor, legea le oferă doar venituri salariale ce reies din funcţia de procuror, fiind stabilite incompatibilităţi cu orice altă funcţie publică sau privată, precum şi cu alte activităţi remunerate sau neremunerate, decât cu excepţiile stabilite în Legea cu privire la Procuratură (art.14). Aceste restricţii ridică necesitatea asigurării unui venit salarial din activitatea de procuror în vederea satisfacerii exigenţei de independenţă funcţională a procurorului. Astfel, Curtea precizează că diminuarea valorii nominale sau reale a salariului conduce la diminuarea nivelului de protecţie a procurorului şi favorizează consecinţe similare în privinţa independenţei sale funcţionale.

79. Pe de altă parte, Curtea reţine că îngheţarea salariilor procurorilor nu a urmărit să implementeze un obiectiv de ordine publică, cum ar fi contracararea unei crize economice. Aşadar, modul în care articolul 12 alin.(15) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 a fost aplicat până acum confirmă că autorităţile competente decid în mod discreţionar care sunt salariaţii care vor beneficia de majorări salariale (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.21 din 6 decembrie 2022, § 62). Astfel, deşi au fost efectuate mai multe ajustări salariale, ele au avut un caracter incoerent.

80. Curtea reţine că legislaţia nu le impune autorităţilor competente ale statului obligaţia motivării refuzului privind ajustarea salariului. Această situaţie le poate crea procurorilor suspiciuni de rea-intenţie şi poate conduce la un sentiment generalizat de nemulţumire. Spre deosebire de alţi salariaţi, procurorii nu-şi pot revendica dreptul la majorări salariale prin negocieri sau prin acţiuni colective. Implicarea lor în astfel de acţiuni ar presupune că sunt dispuşi la concesii în activitatea lor, pentru a beneficia de creşterea salariilor (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.21 din 6 decembrie 2022, § 63).

81. Aşadar, Curtea reţine că articolul 12 alin.(15) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018, care condiţionează ajustarea salariului procurorilor de opţiunea autorităţilor competente ale statului, subminează independenţa procurorilor.

82. Ajustarea salariilor procurorilor nu trebuie să depindă exclusiv de puterea executivă sau cea legislativă ca autorităţi competente de a elabora şi de a adopta bugetul de stat (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.21 din 6 decembrie 2022, § 70).

83. Prin urmare, având în vedere că inflaţia erodează valoarea salariului, subminând în acelaşi timp scopul garanţiei securităţii financiare, Curtea reţine că remuneraţia procurorilor trebuie protejată de fluctuaţiile monetare. Acest obiectiv poate fi realizat prin ajustarea salariilor în baza ratei inflaţiei sau în baza altor mecanisme care ţin cont de evoluţia preţurilor la produsele şi serviciile de bază. Curtea precizează că acest lucru nu este un fapt neobişnuit, pentru că un mecanism similar este aplicat şi în cazul altor drepturi social-economice, e.g. în cazul dreptului la indexarea pensiei (articolul 13 alin.(2) din Legea privind sistemul public de pensii) (HCC nr.21 din 6 decembrie 2022, § 72).

84. Pe de altă parte, Curtea precizează că nivelul salariului influenţează decizia procurorilor privind încetarea carierei. Curtea reţine că majoritatea procurorilor acced în funcţie în tinereţe, proiectându-şi o carieră de durată. Deşi la data ocupării funcţiei majoritatea procurorilor sunt conştienţi de necesitatea unor sacrificii financiare, Curtea subliniază că ei nu trebuie puşi în situaţia de a-şi epuiza resursele personale sau de a se îndatora (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.21 din 6 decembrie 2022, § 73).

85. Aşadar, având în vedere cele menţionate mai sus, Curtea conchide că articolele 12 alin.(15), 29 alin.(2) şi Anexa nr.4 Tabelul 1, în partea referitoare la procurori, din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 corespund cu articolele 124 şi 125¹ alin.(1) din Constituţie, în măsura în care ajustarea anuală a mărimii valorii de referinţă de salarizare a procurorilor este obligatorie şi se bazează cel puţin pe rata inflaţiei medii anuale la data adoptării Legii bugetului de stat pentru anul următor.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a), 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial sesizarea depusă de dl Dumitru Robu, Procuror General interimar la data depunerii sesizării.

2. Se recunosc constituţionale articolele 12 alin.(15), 29 alin.(2) şi Anexa nr.4 Tabelul 1, în partea referitoare la procurori, din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, în măsura în care ajustarea anuală a mărimii valorii de referinţă de salarizare a procurorilor este obligatorie şi se bazează, cel puţin, pe rata inflaţiei medii anuale la data adoptării Legii bugetului de stat pentru anul următor.

3. Se declară inadmisibilă sesizarea în capătul său referitor la controlul constituţionalităţii articolului 30 alin.(4) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar şi articolului XXVII punctele 2), 3) şi 4) din Legea nr.271 din 23 noiembrie 2018.

4. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

OPINIE SEPARATĂ,

expusă pe baza articolelor 27 alin.(5) din Legea cu privire la

Curtea Constituţională nr.317 din 13 decembrie 1994 şi 67 din

Codul jurisdicţiei constituţionale nr.502 din 16 iunie 1995

1. Prin Hotărârea nr.12 din 8 august, Curtea Constituţională a recunoscut constituţionale articolele 12 alin.(15), 29 alin.(2) şi Anexa nr.4 Tabelul 1, în partea referitoare la procurori, din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, în măsura în care ajustarea anuală a mărimii valorii de referinţă de salarizare a procurorilor este obligatorie şi se bazează, cel puţin, pe rata inflaţiei medii anuale la data adoptării Legii bugetului de stat pentru anul următor.

2. Autorul sesizării este deranjat de faptul că, potrivit prevederilor criticate, elaborarea bugetului de stat (ce include şi bugetele instituţiilor menţionate în sesizare) este atribuită în exclusivitate Guvernului, iar adoptarea acestuia este doar de competenţa Parlamentului. Consider aceste pretenţii nefondate, deoarece însăşi Constituţia stabileşte asemenea reguli. Potrivit articolului 66 litera h) din Legea Supremă, unica autoritate care aprobă bugetul statului şi exercită controlul asupra lui este Parlamentul, iar potrivit articolului 131 alineatul (2) din Constituţie, unica autoritate competentă să elaboreze proiectul bugetului de stat este Guvernul.

3. În jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat că cuantumul salariului trebuie să fie în concordanţă cu importanţa funcţiilor asumate şi ca acest cuantum să nu fie desprins de realităţile economice şi sociale (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.24 din 2 octombrie 2018, §§ 43-44). Autorul sesizării nr.18a/2022 n-a prezentat argumente care ar demonstra că la adoptarea Legii nr 270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar nu s-a ţinut cont de restricţiile şi exigenţele impuse procurorului prin statutul deţinut. Având în vedere că remuneraţia procurorilor reprezintă o compensaţie care ţine cont atât de responsabilităţile profesiei, cât şi de regimul strict al incompatibilităţilor stabilit prin Constituţie şi prin legi speciale, legislatorul, în Legea nr.270/2018, a stabilit pentru procurori clase de salarizare cuprinse între 96 şi 127 (din totalul de 130 de clase de salarizare) şi o valoare de referinţă de 2500 lei. Totodată, Legea menţionată a prevăzut că în primii ani de implementare pot fi utilizate, pentru unele categorii de angajaţi, valori de referinţă derogatorii de la valoarea generală (art.29 alin.(1) din Legea nr.270/2018). Deoarece, prin derogare de la valoarea generală, pentru procurori a fost stabilită valoarea de referinţă de 2500 lei, tot prin derogare de la articolul 12 alin.(5) din Legea în discuţie a fost stabilit şi mecanismul de reevaluare a funcţiilor respective. Aşadar, potrivit articolului 6 alineatele (1)-(3) din Legea nr.270/2018, sistemul de clasificare şi de evaluare a funcţiilor va fi reevaluat, cel puţin, o dată la 5 ani. Această regulă nu exclude posibilitatea reevaluării sistemului de clasificare şi de evaluare a funcţiilor ori de câte ori este necesar. Niciuna dintre aceste componente (clasa de salarizare, valoarea de referinţă) n-a fost contestată de autorul sesizării. Mai mult, reprezentantul autorului sesizării a afirmat că, la momentul adoptării, Legea în discuţie îi avantaja pe procurori.

4. Referitor la articolul 12 alin.(15) din Legea nr.270/2018, voi reţine că acesta stabileşte o regulă generală, aplicabilă tuturor categoriilor de salariaţi şi are menirea, inter alia, de a echilibra valoarea de referinţă cu inflaţia. Cu toate că inflaţia este un fenomen care afectează absolut toate categoriile de salariaţi, totuşi, gradul de afectare este diferit şi depinde de cuantumul salariului. Astfel, efectele inflaţiei le vor resimţi mai puternic cei care au salarii mai mici. Prin urmare, şi măsurile statului în acest domeniu pot fi proporţionale cu efectele inflaţiei constatate pentru fiecare categorie de salariaţi în parte. În opinia mea, articolul 12 alin.(15) din Legea nr.270/2018 este în armonie cu articolele 124 şi 125¹ alin. (1) din Constituţie atunci când stabileşte că valoarea de referinţă se reexaminează anual în funcţie de condiţiile economice din ţară şi de posibilităţile bugetului public naţional, cel puţin la nivelul prognozat al ratei. Altfel spus, procurorii nu pot invoca articolele menţionate din Constituţie pentru a pretinde o derogare de la articolul 12 alin.(15) din Legea nr.270/2018. Aşadar, în acest caz, potrivit exigenţelor principiului egalităţii, legislatorul a evitat absolutizarea drepturilor unei anumite categorii socio-profesionale care ar conduce la creşterea beneficiilor acordate unui grup de salariaţi în raport cu alte grupuri de salariaţi. Totuşi, prin Hotărârea sa nr.12 din 8 august 2023 (punctul 2 din dispozitiv), Curtea a introdus, în cazul procurorilor, o excepţie de la regula generală din articolul 12 alin.(15) din Legea nr.270/2018.