Постановление N 15 от 20.05.2016 по Отчету аудита относительно эффективности институциональной системы по администрированию средств для реализации Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита относительно эффективности институциональной

системы по администрированию средств для реализации

Национальной программы по борьбе с

вирусными гепатитами В, С и D

№ 15  от  20.05.2016

 (в силу 17.06.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 163-168 ст. 17 от 17.06.2016

* * *

Счетная палата в присутствии министра здравоохранения г-жи Руксанды Главан, генерального директора Национальной медицинской страховой компании г-на Думитру Парфентьева, директора публичного медико-санитарного учреждения Республиканской клинической больницы г-на Анатолия Чуботару, заместителя директора публичного медико-санитарного учреждения Института матери и ребенка г-жи Нели Ревенко, генерального директора Агентства по лекарствам и медицинским изделиям г-на Владислава Зара, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита относительно эффективности институциональной системы по администрированию средств для реализации Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D за период 2013-2015 годов.

Аудиторская миссия была реализована на основании положений ст.28 и ст.31 (2) Закона № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год², имея в качестве цели оценку эффективности внедрения Национальной программы и ее влияния на общественное здравоохранение в результате выполнения специфической деятельности. Вместе с тем аудит оценил функциональность институциональной системы путем проверки уровня реализации вовлеченными сторонами полномочий, задач и показателей результативности, установленных в Программе.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также пояснения ответственных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

вирусные гепатиты В, С и D являются одной из значимых проблем общественного здравоохранения по причине глобального распространения, повышенной заболеваемости и смертности, а также высокого уровня инвалидности.

С целью снижения уровня заболеваемости, инвалидности и смертности, обусловленного острыми и хроническими вирусными гепатитами, циррозом печени, для достижения индекса заболеваемости (новый случай), сравнимого со странами Европейского Союза, была разработана, утверждена и реализуется Национальная программа по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D на 2012-2016 годы.

Статистические данные показывают, что хронические вирусные гепатиты и цирроз печени вирусного происхождения являются значимой проблемой общественного здравоохранения для Республики Молдова. Так, в 2015 году численность лиц, больных хроническим гепатитом и циррозом печени вирусного происхождения, составила 48,1 тыс. лиц, увеличившись по сравнению с предыдущими годами (44,4 тыс. больных в 2013 году). В то же время, согласно данным Всемирной организации здравоохранения, Республика Молдова находится на первом месте по смертности по причине цирроза печени (71,2 случая смерти на 100 тыс. населения).

Аудит установил, что в аудируемом периоде (2013-2015 годы) реально выплаченные финансовые средства (около 115,2 млн.леев) для реализации Программы составили около 20% от запланированной суммы (580,1 млн.леев).

Оценками аудита установлено, что невыполнение показателей и специфической деятельности на ожидаемом уровне было обусловлено некоторыми недостатками и дисфункциональностями системы менеджмента и контроля, созданной для всех этапов внедрения Программы, а также недостаточностью необходимых финансовых средств. Так,

√ на этапе разработки/планирования (Национальный центр общественного здоровья), согласования (Министерство здравоохранения) и утверждения (Правительство) Программы не были выявлены источники покрытия расходов, связанных со специфической деятельностью (более 50%), чем не была обеспечена результативность и полнота достижения задач;

√ на этапе реализации Программы Министерство здравоохранения и вовлеченные субъекты не обеспечили создание эффективной системы внутреннего контроля, ориентированной на снижение и/или исключение рисков невыполнения Программы, которые выражаются путем: (i) неразработки и неописания основных процессов для наиболее существенных этапов внедрения Программы, с установлением ответственности ключевых лиц в рамках вовлеченных учреждений; (ii) невыявления источников финансирования деятельности и недостаточности имеющихся финансовых средств, которые обусловили недостижение предусмотренного уровня некоторых показателей, установленных в Программе, и нереализацию некоторых видов специфической деятельности (создание базы данных больных вирусным гепатитом и электронной страницы);

√ на этапе мониторинга и контроля Министерство здравоохранения и уполномоченные учреждения не приняли достаточных мер и не осуществляли деятельность по мониторингу и контролю, чем не было обеспечено достоверное, реальное и полное отражение в отчетности полученных результатов;

√ на этапе составления отчетности Министерство здравоохранения не разработало и не утвердило единую методологию по составлению отчетности для всех участников процесса внедрения Программы, что не обеспечило составление отчетности по реализации предусмотренных показателей, выявленных недостатков и проблем, а также не были определены необходимые решения для их устранения с целью принятия ряда решений, ориентированных на повышение эффективности и качества специфических видов деятельности Программы.

___________________________

¹Официальный монитор Республики Молдова, 2008, № 237-240, ст.864 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

²Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 об утверждении Программы аудиторской деятельности на 2016 год.

Исходя их вышеизложенного и на основании ст.7 (1) а), ст.15, ст.16 с) и ст.34 (3) Закона № 261-XVI от 5.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита относительно эффективности институциональной системы по администрированию средств для реализации Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D, который прилагается к настоящему постановлению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Министерству здравоохранения для внедрения направленных рекомендаций с определением конкретных действий с целью устранения выявленных недостатков и несоответствий, а также для установления сроков и лиц, ответственных за их внедрение, и потребовать:

2.1.1) выявить и привлечь потенциальных внутренних и внешних доноров для финансовой поддержки видов деятельности, предусмотренных Программой;

2.1.2) пересмотреть установленные в Программе показатели в зависимости от имеющихся финансовых средств и реального потенциала системы общественного здравоохранения;

2.1.3) при разработке последующих программ учесть недостатки, установленные в ходе внедрения Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D на 2012-2016 годы, и установить устойчивые, измеряемые, достижимые и реальные по времени показатели;

2.2) Публичному медико-санитарному учреждению Институту матери и ребенка для принятия срочных мер по своевременному использованию и по назначению запасов противовирусных лекарств;

2.3) Правительству для ознакомления и занятия позиции;

2.4) Парламенту и Постоянной парламентской комиссии по социальной защите, здравоохранению и семье для информирования и занятия определенной позиции;

3. О принятых мерах по выполнению требований подпункта 2.1) настоящего Постановления проинформировать Счетную палату в течение 12 месяцев, а о принятых мерах по выполнению требований подпункта 2.2) – в течение 6 месяцев.

4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 15 от 20 мая 2016 г.

ОТЧЕТ

аудита относительно эффективности институциональной системы по

администрированию средств для реализации Национальной программы

по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D “Институциональная система,

применяемая  в  администрировании  средств,  предназначенных  для

внедрения Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами

В, С и D на 2012-2016 годы, является несовершенной и неэффективной,

не способствуя реализации цели, задач и ожидаемых показателей”

СПИСОК АББРЕВИАТУР

“Хорошее состояние здоровья

является ценностью и

настоящим источником экономической

и социальной стабильности.”

Маргарет КАН,

генеральный директор ВОЗ

1. КРАТКИЙ ОБЗОР

Аудит относительно эффективности институциональной системы по администрированию средств для реализации Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D¹ (далее – Программа, или Национальная программа) был проведен Счетной палатой в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год². Цель аудита состояла в оценке эффективности внедрения Национальной программы и ее влияния на общественное здоровье в результате выполнения специфической деятельности. Вместе с тем аудит оценил функциональность институциональной системы путем проверки уровня реализации вовлеченными сторонами полномочий, задач и показателей результативности, установленных в Программе. Аудит охватил период 2013-2015 годов.

________________________

¹Постановление Правительства № 90 от 13.02.2012 “Об утверждении Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D на 2012-2016 годы” (далее – Постановление Правительства № 90 от 13.02.2012).

²Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год”.

Аудиторская миссия установила, что меры по предупреждению, профилактике и эпидемиологическому надзору (вакцинация, стерилизация, лабораторные тестирования и др.) привели к снижению по сравнению с предыдущими годами (2012-2014) числа больных (уровень заболеваемости) острыми вирусными гепатитами.

Одновременно аудит отметил некоторые недостатки и дисфункциональности системы финансового менеджмента и контроля по внедрению Программы, которые обусловили нереализацию некоторых показателей и задач на ожидаемом уровне, а именно:

√ невыявление источников покрытия расходов (более 50%) на этапе планирования (НЦОЗ), согласования (МЗ) и утверждения (Правительство) финансовых средств, необходимых для реализации Программы что не обеспечило эффективность и полноту достижения ее задач;

√ неразработка и неописание основных процессов (МЗ и вовлеченные субъекты) для наиболее существенных этапов внедрения Программы с установлением ответственности ключевых лиц в рамках вовлеченных учреждений, не обеспечив создание эффективной системы внутреннего контроля, ориентированной на снижение и/или исключение рисков невыполнения Программы;

√ нереализация или недостижение предусмотренного уровня некоторых показателей, установленных в Программе, в результате недостаточности реально выделенных финансовых средств и невыявления их источников финансирования;

√ неисполнение/недостаточность мер по мониторингу и контролю со стороны уполномоченных субъектов, имеющих такие полномочия (МЗ, НЦОЗ, НЦМЗ и др.), неразработка национального регистра учета пациентов (МЗ, НЦОЗ) не обеспечили достоверное, реальное и полное отражение в отчетности полученных результатов, не пересматривались периодически установленные в Программе показатели в зависимости от уровня финансирования и реальных возможностей системы здравоохранения;

√ неразработка и неутверждение единой методологии по составлению отчетности привело к неотражению достигнутого прогресса и не облегчило принятие ряда решений, ориентированных на достижение и развитие (повышение) ожидаемой эффективности путем устранения выявленных недостатков и проблем.

Направленные аудитом рекомендации имеют цель исправить и/или устранить установленные/выявленные недостатки и проблемы для обеспечения:

- повышения (роста) эффективности внедрения Программы в будущем;

- достижения ожидаемых результатов: снижение заболеваний острыми и хроническими вирусными гепатитами и, в конечном итоге, улучшение общественного здоровья;

- улучшения системы финансового менеджмента и контроля Программы.

Результаты аудита предназначены для сторон, ответственных за успешное внедрение Программы, а также для Парламента, Правительства, органов местного публичного управления, гражданского общества и др.

2. ВВЕДЕНИЕ

Вирусные гепатиты В, С и D являются одной из значимых проблем общественного здравоохранения по причине глобального распространения, повышенной эндемичности, заболеваемости и смертности, а также высокого уровня инвалидности в результате хронического характера инфекции. Согласно оценкам ВОЗ, около 2 миллиардов людей инфицировано вирусом гепатита B (ВГB), из которых 240 миллионов стали хроническими носителями, представляя высокий риск инфицирования вирусом гепатита Д (ВГD), особенно в странах со средними и низкими доходами. Около 185 миллионов лиц инфицировано вирусом гепатита С (ВГС) и более 10 миллионов – вирусом гепатита D (ВГD). В большинстве случаев люди не осознают проявление инфекции, поэтому часто обнаруживаются поздние стадии заболевания. Клиническое развитие их проявляется в легкой, средней, тяжелой и острой форме, хроническом гепатите (ХГ), циррозе печени (ЦП) и первичном раке печени (ПРП).

Хотя, согласно статистическим данным, уровень заболеваемости острым вирусным гепатитом в Республике Молдова в ходе внедрения Национальной программы снизился, тем не менее указанные показатели существенно превышают аналогичные из некоторых европейских стран, что отражено на следующем рисунке.

За период 2012-2015 годов заболеваемость (первично обнаруженные случаи) хроническими вирусными гепатитами имела тенденцию незначительного снижения.

Так (на 100 тыс. населения):

√ хронический вирусный гепатит B, с 18,40 до 16,45 случая;

√ хронический вирусный гепатит C, с 19,65 до 17,24 случая;

√ хронический вирусный гепатит D, с 1,56 до 1,03 случая.

Тем не менее, согласно статистическим данным, в указанном периоде распространенность (общее число больных) хронических гепатитов вирусного происхождения зарегистрировала тенденцию роста по сравнению с предыдущими годами, оставаясь достаточно высокой.

Так (на 100 тыс. населения):

√ хронический вирусный гепатит B, с 588,82 до 729,54 случая;

√ хронический вирусный гепатит C, с 313,16 до 377,20 случаев;

√ хронический вирусный гепатит D, с 43,66 до 41,62 случая.

В результате число новых случаев заболевания (распространенность) циррозом печени является высоким, также увеличившись в 2015 году по сравнению с 2012 годом.

Так (на 100 тыс. населения):

√ цирроз печени B, с 58,52 до 62,95 случая;

√ цирроз печени C, с 50,06 до 55,42 случая;

√ цирроз печени D, с 9,58 до 10,37 случая.

Приведенные данные свидетельствуют, что хронические вирусные гепатиты и цирроз печени вирусного происхождения продолжают быть важной проблемой общественного здравоохранения для Республики Молдова, выраженной общим числом больных хроническими вирусными гепатитами – 43,3 тыс. лиц и 5,2 тыс. больных – циррозом печени. В то же время, согласно данным, предоставленным международными организациями, Республика Молдова находится на первом месте по смертности в связи с циррозом печени (71,2 случая смерти на 100 тыс. населения).

Исходя из вышеуказанного и учитывая то, что проблема вирусных гепатитов остается неотложной для Республики Молдова, Правительство утвердило Национальную программу по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D на 2012-2016 годы, реализация которой должна иметь как медико-социальное, так и экономическое влияние.

Программа была разработана с целью снижения уровня заболеваемости, инвалидности и смертности, обусловленного острыми и хроническими вирусными гепатитами B, C, D и циррозом печени, для достижения индекса заболеваемости (новые случаи), сравнимого со странами Европейского Союза.

Так, задачами Программы являются:

1) снижение заболеваемости острыми вирусными гепатитами В и C (до 2016 года) до 2 случаев на 100 тыс. населения;

2) снижение заболеваемости острым вирусным гепатитом D (до 2016 года) до 0,2 случая на 100 тыс. населения;

3) обеспечение противовирусным лечением пациентов с хроническими вирусными гепатитами и циррозом печени (700 пациентов ежегодно):

не менее 300 пациентов с вирусными гепатитами В и С и не менее 100 – с вирусным гепатитом D.

Для внедрения Программы был определен ряд специфических видов деятельности, которые должны быть реализованы, целевые группы, ответственные за ее внедрение лица и их полномочия, бюджет и оценка финансирования, процедуры по реализации, мониторингу и оценке выполнения Программы, а также показатели ожидаемой результативности.

В результате, для внедрения Программы было установлено 6 видов приоритетной деятельности, которые должны быть осуществлены, а именно:

√ специфическая деятельность 1: научные исследования, которая предусматривает проведение исследований по изучению этиологических (причина), эпидемиологических, клинических, диагностических аспектов и лечения и др.;

√ специфическая деятельность 2: эпидемиологический надзор - специфическая профилактика вирусного гепатита В путем вакцинации населения с повышенным риском инфицирования (медицинский персонал, студенты, задержанные лица, наркоманы, больные туберкулезом и др.) и расширение до максимума удельного веса общего вакцинированного населения;

√ специфическая деятельность 3: эпидемиологический надзор - неспецифическая профилактика вирусных гепатитов В, С и D, которая состоит в мониторинге эпидемического процесса и ограничении возможности передачи инфекции другим лицам путем: активного выявления и лечения больных с гепатитами; обеспечения безопасности персонала медицинских учреждений и пациентов (использование одноразовых инструментов и/или гарантированная их стерилизация); соблюдение личной гигиены; тестирование доноров крови и др.;

√ специфическая деятельность 4: информирование и повышение уровня настороженности населения, особенно групп риска, об эпидемиологической ситуации и тяжелых последствиях гепатитов, а также об эффективности мер по профилактике;

√ специфическая деятельность 5: специфическая диагностика, которая предполагает повысить возможности лабораторной диагностики в определении вирусов гепатита В, С и D;

√ специфическая деятельность 6: выявление, лечение и диспансеризация больных, которая состоит в: активном выявлении больных с вирусными гепатитами в активных очагах заболевания и в группах риска; создании единой электронной базы данных для учета больных с вирусными гепатитами; обеспечении доступа к лечению интерфероном и противовирусному лечению и др.

Основные этапы реализации Программы представлены ниже на схеме:

Аудиторская миссия была направлена в основном на оценку эффективности и функциональности институциональной системы для всех этапов реализации Программы, собирая аудиторские доказательства от вовлеченных сторон (МЗ, НЦОЗ, АЛМИ, НМСК, ПМСУ РКБ, ПМСУ ИМР и др.).

Институциональная система по администрированию средств с целью внедрения Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D на 2012-2016 годы была создана в соответствии с положениями Постановления Правительства № 90 от 13.02.2012. Так, МЗ в качестве специализированного органа центрального публичного управления (с полномочиями по разработке политик государства в области общественного здоровья) несет ответственность за внедрение, мониторинг и представление отчетности о выполнении Программы Правительству.

Институциональная система, вовлеченная в реализацию Программы, представленная ниже на рисунке, является сложной и характеризуется включением в процесс множества субъектов с отдельными полномочиями и обязанностями, делегированными регламентировано (для различных этапов) с целью достижения установленных задач.

Аудит свидетельствует, что меры по профилактике и лечению являются наиболее существенными видами деятельности с финансовой точки зрения и их влияния на реализацию задач Программы, будучи подвергнуты проверкам аудита. Вместе с тем отмечается, что в ходе реализации Программы (2012-2015 годы) финансирование этих видов деятельности осуществлялось исключительно за счет средств ФОМС:

• за счет средств основного фонда были оплачены лекарства, использованные в лечении вирусных гепатитов B, C и D, а

• из средств фонда профилактических мероприятий были закуплены вакцины для профилактики вирусного гепатита B.

В результате анализа законодательных и нормативных актов, регламентирующих данную область, соответствующих документов, а также интервьюирования вовлеченных ответственных лиц аудит рассмотрел и описал процесс администрирования средств ФОМС, предназначенных для внедрения Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами. Вовлеченные стороны и их полномочия для всех этапов процесса отражены на следующем рисунке.

Процесс администрирования средств ФОМС,

предназначенный для реализации Программы

Комплексность и сложность процесса выражаются путем вовлечения и участия многих субъектов (ответственных лиц) при выполнении различных этапов процесса, а также их институциональным различием. Так,

• запрос/аргументирование потребности в лекарствах и ряда их специфических характеристик и критериев производится МЗ и вовлеченными учреждениями (ПМСУ РКБ, ПМСУ ИМР, НЦОЗ, другими учреждениями, при необходимости);

• процедуры государственных закупок организуются и проводятся АЛМИ (по лекарствам, необходимым для противовирусного лечения) и НМСК (гепатитные вакцины), имеющими полномочия закупающих органов. Так, на основании принятых заявок они разрабатывают документацию по торгам (техническое задание), осуществляют процедуру закупок, назначают выигравшего экономического оператора и др.;

• заключение договоров с экономическими операторами производится НМСК по поставке гепатитных вакцин и вовлеченными ПМСУ (РКБ, ИМР) по поставке противовирусных лекарств;

• поставка/прием фармацевтической продукции осуществляется экономическими операторами и учреждениями-получателями, согласно установленным в договорах положениям;

• оплата лекарств производится НМСК за счет средств ФОМС, предназначенных для этой цели, на основании подтверждающих документов, представленных получателями;

• распределение противовирусных лекарств пациентам по всей стране (лечение) осуществляется ПМСУ РКБ и ПМСУ ИМР в амбулаторном режиме, которое состоит в выдаче лекарств на определенный период на основании составленных списков.

3. СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Согласно Национальной стратегии развития “Молдова–2020”³, здоровье было идентифицировано как одна из критических проблем, которая влияет на снижение трудовой силы и производительность труда, а ее решение возможно путем включения аспектов здравоохранения во все приоритеты развития государства на долгосрочный период. Здоровье также является неотъемлемой частью общественного благосостояния населения, а хорошее состояние здоровья способствует экономическому развитию, конкурентоспособности и производительности.

________________________

³Закон об утверждении Национальной стратегии развития "Молдова-2020" № 166 от 11.07.2012.

Учитывая эволюцию (рост) числа лиц, подверженных вирусным гепатитам, влияние этой болезни на здоровье населения и социально-экономическое развитие страны, а также значительные расходы, необходимые для лечения и профилактики гепатитов, Счетная палата определила цель аудиторской миссии, которая заключается в оценке функциональности и эффективности институциональной системы, используемой в администрировании средств для реализации Программы и ее воздействия на достижение цели и установленных задач.

В соответствии с установленной целью был сформулирован общий вопрос аудита: “Институциональная система, применяемая в администрировании средств, предназначенных для внедрения Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D на 2012-2016 годы, способствовала реализации цели, задач и ожидаемых показателей на принципах экономичности и эффективности?”

Исходя из выявленных рисков, аудит собрал доказательства для ответа на следующие специфические вопросы:

♦ МЗ и вовлеченные субъекты обеспечили ли эффективное, аргументированное и достаточное планирование показателей и необходимых финансовых средств, предназначенных для внедрения Программы?

♦ обеспечили вовлеченные субъекты эффективную и в полной мере реализацию специфических видов деятельности Программы, ориентированных на достижение ожидаемых показателей?

♦ МЗ и вовлеченные субъекты внедрили релевантную систему менеджмента и контроля, а также эффективные меры по осуществлению мониторинга/контроля, обеспечивающие достоверное и исчерпывающее отражение в отчетности реализованных видов деятельности и показателей?

Сфера аудита охватила виды деятельности, ориентированные на реализацию Программы МЗ, НЦОЗ, НЦМЗ, АЛМИ, НМСК, ПМСУ ИМР и ПМСУ РКБ в период 2013-2015 годов.

В рамках реализации аудиторской миссии был использован смешанный подход, ориентированный на систему и на результативность. Так, в рамках подхода, базирующегося на систему, были выявлены существующие проблемы в институциональной системе и внутреннем контроле менеджмента Программы, их причины и влияние. При подходе, ориентированном на результативность, аудит оценил эффективность Программы путем анализа предусмотренных показателей результативности по сравнению с фактически реализованными, а также их сравнительного анализа с показателями за предыдущие периоды для получения общей картины о достигнутом прогрессе.

4. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

4.1. Планирование видов деятельности Программы не основывалось на источниках финансирования, что обусловило нереализацию ее задач.

Разработка, согласование и утверждение видов деятельности, задач и ожидаемых показателей Программы в отсутствие выявления необходимых источников финансирования средств (на этапе планирования и исполнения) обусловили их нереализацию в полной мере и на запланированном уровне.

Согласно п.3 Постановления Правительства № 90 от 13.02.2012 и п.34 Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами B, C и D на 2012-2016 годы, потенциальными источниками финансирования Программы являются: государственный бюджет (в пределах средств, предназначенных для здравоохранения); ФОМС (для оказания услуг по профилактике, лечению и диспансеризации в медико-санитарных учреждениях); фонды ОМПУ (для оснащения необходимым оборудованием территориальных медико-санитарных учреждений, пропаганды здорового образа жизни и реализации профилактических мер); фонды международных организаций; другие законные источники.

Одновременно, согласно этим же регламентированным положениям (п.32 (3) c) и п.36 (2)), МЗ имеет полномочия по осуществлению централизованного финансирования мероприятий Программы и, соответственно, обеспечению внутренней и внешней поддержки, включающей меры по установлению доноров для финансовой поддержки мероприятий, предусмотренных настоящей Программой.

С целью реализации специфических видов деятельности Программы были предусмотрены/запланированы на 2012-2016 годы общие расходы в сумме 976,8 млн.леев, в том числе распределены по видам деятельности и источникам финансирования, как показано в нижеприведенной таблице.

Источник. Национальная программа по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D на 2012-2016 годы.

Данные из таблицы показывают, что наиболее значимыми видами специфической деятельности Программы являются специфическая профилактика вирусного гепатита В и выявление, лечение и диспансеризация больных хроническими вирусными гепатитами B, C и D, эти аспекты были отобраны для аудирования.

Аудит также отмечает, что для реализации Программы были запланированы существенные средства в сумме 530,1 млн.леев (54,3% из общего предусмотренного бюджета) в отсутствие источников финансирования, из которых:

√ для выявления, лечения и диспансеризации больных – 360,0 млн.леев (или 49,8% от общей суммы предусмотренных средств (723,6 млн.леев) для этого вида деятельности);

√ для специфической профилактики вирусного гепатита В (вакцинация населения) – 153,4 млн.леев (или 93,3% из средств (164,4 млн.леев), предназначенных для этого вида деятельности).

Закон об охране здоровья⁴ исчерпывающе предусматривает, что центральные органы публичного управления в области здравоохранения наделяются правом централизовать денежные средства из общего объема предусмотренных в ГБ ассигнований на здравоохранение, в том числе путем их направления подведомственным учреждениям для реализации целевых отраслевых программ.

_____________________________

⁴Ст.7 (4) и (41) Закона об охране здоровья № 411-XIII от 28.03.1995 (с последующими изменениями).

Также, согласно указанному законодательному акту, НМСК уполномочена реализовывать программы специального назначения в области здравоохранения за счет трансфертов из ГБ, предусмотренных для реализации национальных программ по здравоохранению.

В этом контексте отмечается слабое участие ГБ в финансировании видов деятельности Программы, будучи запланированными незначительные средства в сумме 11,0 млн.леев (1,1% от общей суммы).

Наибольшая сумма расходов, предусмотренных для реализации деятельности по профилактике и лечению гепатитов (44,7%), была возложена на ФОМС, составив 432,2 млн.леев.

Отмечается, что аудиту не были представлены расчеты, обоснования и мотивации относительно порядка планирования бюджета Программы, распределения расходов по источникам финансирования и определения уровня их финансирования.

Недостаточность финансовых средств и невыявление дополнительных источников для реализации специфических видов деятельности Программы не обеспечивает устойчивость и полноту их финансирования.

Аудит провел сравнительный анализ реально выделенных средств с запланированными суммами для реализации Программы в 2015 году, который представлен ниже в таблице.

Источник. Национальная программа по борьбе с вирусными

гепатитами В, С и D на 2012-2016 годы; данные НМСК.

Представленные в таблице данные свидетельствуют, что в 2015 году из общей суммы запланированных финансовых средств для выполнения предусмотренных в Программе видов деятельности (194,8 млн.леев) фактически было выделено/профинансировано лишь 43,6 млн.леев, что составляет 22,4% от предусмотренной суммы. Они были профинансированы из средств ФОМС для реализации видов деятельности по:

• профилактике вирусных гепатитов В, С и D в сумме 1,0 млн.леев или 6,9% от предусмотренной суммы (14,4 млн.леев);

• выявлению, лечению и диспансеризации больных в сумме 42,7 млн.леев, что составило 59,3% от запланированных средств для оплаты из ФОМС (72,0 млн.леев) или 29,7% от общей суммы предусмотренных средств (144,0 млн.леев).

Так, указывается, что сумма 151,2 млн.леев, предназначенная для внедрения Программы, не была выделена/профинансирована по причине невыявления источника финансирования (106,1 млн.леев) и недостаточности средств (45,1 млн.леев). Вместе с тем МЗ в пределах делегированных полномочий и с целью обеспечения устойчивости финансирования видов деятельности Программы не выявило достаточных средств, а также и других источников финансирования.

В этом контексте аудит отмечает, что недостаточность финансовых средств обусловила нереализацию или частичную реализацию некоторых видов специфической деятельности (нереализация в полной мере плана иммунизации против гепатита; необеспечение лабораторий необходимыми реактивами для диагностики вирусных гепатитов; неразработка базы данных для учета пациентов, больных гепатитом; неразработка электронной страницы, предназначенной для отображения проблем, провоцируемых вирусными гепатитами, необеспечение на запланированном уровне противовирусного лечения пациентов и др.), а также недостижение запланированных показателей (иммунизация лиц из групп риска на уровне 81% против запланированного уровня 95%; лечение примерно 50%-60% пациентов с хроническими гепатитами из общего запланированного числа 700 пациентов; не разработаны база данных и электронная страница и др.).

Учитывая длительный срок реализации Программы (5 лет), другой проблемой, изложенной аудитом, связанной с планированием потребностей и результативностью, является некорректировка периодически установленных в Программе показателей в зависимости от уровня финансирования и реальных возможностей/потенциала системы здравоохранения (имеющиеся ресурсы, инфраструктура, человеческий потенциал и др.), которые должны быть отражены в отчетах сторон, вовлеченных во внедрение и мониторинг Программы.

В результате планирование бюджета Программы в отсутствие источников покрытия расходов, предусмотренных для реализации специфических видов деятельности, свидетельствует о неэффективном, поверхностном планировании, не приведенном в соответствие с реальными возможностями в области здравоохранения, которые в результате не обеспечивают в полной мере реализацию ожидаемых показателей, цели и задач Программы.

4.2. Нереализация специфических видов деятельности Программы была обусловлена отсутствием финансовых средств и привела к увеличению числа больных.

Недостаточность финансовых средств обусловила нереализацию на запланированном уровне деятельности по профилактике и лечению, предусмотренную Программой, таким образом, не обеспечивая эффективность ее внедрения, а также приводя к росту из года в год числа больных хроническими вирусными гепатитами и циррозом печени.

Деятельность по эпидемиологическому и лабораторному надзору лиц с повышенным риском инфицирования, в том числе их вакцинация против вируса гепатита B, согласно положениям⁵, возложена на территориальные центры общественного здоровья, которые мониторизируются и находятся под наблюдением НЦОЗ. Одновременно, согласно положениям Программы⁶, рекомендуется массовая вакцинация всего населения от вирусного гепатита В для максимального расширения иммунной прослойки населения.

_______________________________

⁵П.32 (2) Постановления Правительства № 90 от 13.02.2012.

⁶П.25 Постановления Правительства № 90 от 13.02.2012.

В приведенной ниже таблице отражена ситуация о вакцинации подходящего населения (групп риска) за аудируемый период (2013-2015 годы).

Анализ в динамике данных из таблицы свидетельствует, что показатель результативности (доля вакцинирования групп риска 95%), установленный в Программе для деятельности по эпидемиологическому надзору, не был достигнут в предусмотренном размере (около 81%), и, соответственно, не был обеспечен ожидаемый/запланированный уровень эффективности анализируемой деятельности. Среди факторов, которые повлияли на это состояние работ, могут быть отмечены следующие:

• снижение примерно в 2,5 раза количества вакцин, используемых в 2015 году по сравнению с 2013 годом;

• снижение средней доли вакцинирования лиц из групп риска (вакцинированные лица по отношению к лицам, нуждающимся в вакцинации) с 84% в 2013 году до 77% в ноябре 2015 года.

Согласно информации НЦОЗ, на снижение доли иммунизации лиц из групп риска повлиял повышенный поток миграции граждан, низкий уровень информирования и охвата кампании по вакцинации против вирусного гепатита B, пониженный уровень осведомленности нуждающихся лиц о необходимости и важности процедуры вакцинации и др.

В подтверждение ранее указанного и в результате кампании по иммунизации уровень заболеваемости острым вирусным гепатитом B снизился с 1,54 случаев на 100 тыс. населения в 2012 году до 0,96 случаев в 2015 году. Тем не менее этот показатель превышает аналогичные показатели некоторых европейских стран, таких как: Франция (0,2 случая на 100 тыс. населения), Польша (0,2 случая); Венгрия (0,6); Австрия (0,7); Германия (0,7).

Таким образом, искоренение/исключение факторов, которые препятствуют адекватной реализации установленных задач и общей вакцинации всего населения, будет способствовать в будущем повышению эффективности внедрения Программы путем достижения/реализации ожидаемой результативности, а в итоге снизит показатель заболеваемости населения острыми и хроническими вирусными гепатитами до уровня стран Европейского Союза.

В соответствии с положениями Программы⁷ одной из задач является ежегодное обеспечение противовирусным лечением пациентов (взрослых и детей) с хроническими вирусными гепатитами и циррозами печени: в количестве не менее 300 пациентов с вирусными гепатитами В и С и не менее 100 – с вирусным гепатитом D.

___________________________

⁷П.22 (4) Постановления Правительства № 90 от 13.02.2012.

Так, неустановление и неуказание точно в Программе (для ПМСУ ИМР и ПМСУ РКБ) числа детей и взрослых с вирусными гепатитами В, С и D, которые должны быть пролечены противовирусными лекарствами, не обеспечивает осуществление мониторинга и оценку реализации показателя (отдельно по каждому учреждению) по принципу эффективности, а именно, отношения между реально пролеченным числом детей и взрослых и предусмотренным/запланированным их числом.

Согласно собранным в процессе получения доказательств данным (из различных источников), аудитом установлено, что в течение 2013-2015 годов учреждения, вовлеченные в противовирусное лечение (ПМСУ ИМР и ПМСУ РКБ), не обеспечили на запланированном уровне лечение пациентов с хроническими вирусными гепатитами. Анализ реализации этого показателя/цели за аудируемый период отражается в нижеприведенной таблице.

Данные из таблицы отражают низкий уровень реализации специфической деятельности Программы, что связано с включением пациентов с хроническими гепатитами в противовирусное лечение (около 794 лиц), которое в среднем (за 3 года) было произведено в размере 37,8% от всех пациентов, запланированных для лечения (2100 лиц). Одновременно отмечается, что реально выплаченные за этот период (2013-2015 годы) финансовые средства (около 110,6 млн.леев) для противовирусного лечения составили около 24,8% от размера выделенных/ запланированных средств (434,4 млн.леев). Необходимо указать и то, что в соответствующих годах единственным источником финансирования средств, использованных для противовирусного лечения, были фонды обязательного медицинского страхования.

В контексте вышеизложенного аудит отмечает, что недостаточность финансовых средств, необходимых для реализации установленных показателей на надлежащем уровне, и невыявление дополнительных источников финансирования соответствующей деятельности обусловило в конечном счете неэффективную реализацию Программы на уровне лишь 37,8%, увеличение количества пациентов, включенных в списки ожидания (около 500 пациентов ежегодно) и постоянный рост числа больных хроническими вирусными гепатитами и циррозом печени (от 44,4 тыс. пациентов в 2013 году до 48,2 тыс. пациентов в 2015 году).

Процесс вовлечения/привлечения пациентов с хроническими вирусными гепатитами в противовирусное лечение осуществляется в соответствии с Приказом министра здравоохранения № 91 от 9.04.2009 “О порядке отбора пациентов для дорогостоящего лечения”. Так, на основании решений специализированной комиссии вовлеченных учреждений (ПМСУ ИМР и ПМСУ РКБ) при инициировании лечения составляется медицинская карточка для каждого пациента, а прием/использование дорогостоящих лекарств подтверждается каждым пациентом путем подписи. Также лечащие врачи регулярно (один раз в 3 месяца) проводят мониторинг пациентов, а результаты анализов регистрируются в медицинской карточке.

Вместе с тем аудит отмечает некоторые недостатки и несоответствия, которые отрицательно повлияли на эффективную и в полной мере реализацию специфической деятельности Программы по лечению пациентов с хроническими вирусными гепатитами, а именно:

• неразработка МЗ на национальном уровне и вовлеченными ПМСУ на институциональном уровне положений относительно создания релевантной системы финансового менеджмента и контроля для эффективного внедрения Программы, с установлением ответственности для всех участников (ответственных лиц) на всех этапах внедрения;

• неразработка Национального регистра учета больных с острыми, хроническими вирусными гепатитами и носителей инфекций гепатита не обеспечивает наличие реальных и достоверных данных об их количестве на уровне страны и не облегчает инициирование противовирусного лечения, оценку, осуществление мониторинга и отчетность данных, влияя на эффективную и в полной мере реализацию задач Программы. В этом аспекте отмечается, что медицинские учреждения (ПМСУ ИМР и ПМСУ РКБ) ведут учет лиц из списка ожидания и тех, которые получили противовирусное лечение только на бумажном носителе, что ведет к рискам потери/уничтожения информации, недостоверного отражения данных в отчетности и др.

Также менеджмент ПМСУ ИМР не обеспечил функционирование ряда элементов системы внутреннего контроля, связанных с реорганизацией учреждения (переход полномочий по реализации Программы от одного ответственного лица к другому), а также с запросом и аргументированием потребности в дорогостоящих лекарствах, что обусловило:

√ невладение полной информацией за предыдущие годы о противовирусном лечении детей с гепатитами;

√ невозможность периодической оценки и мониторинга воздействия ранее проведенного противовирусного лечения;

√ необеспечение ритмичного обеспечения учреждения противовирусными лекарствами и несоблюдение продолжения/ прерывание лечения для некоторых детей (4 из 6).

Это в конечном счете создало предпосылки для неэффективной реализации задач Программы (повышение числа лечащихся детей, улучшение их состояния со снижением заболеваемости, инвалидности и смертности).

Сложная институциональная система и отсутствие институциональной корреляции между субъектами, вовлеченными в процесс закупки лекарств, необходимых для реализации Программы (ПМСУ ИМР, АЛМИ, НМСК), а также отсутствие/недостаток мониторинга и контроля за реализацией этих этапов со стороны ответственных лиц всех уровней привели к:

• несоблюдению экономическим оператором контрактованного срока действия противовирусных препаратов на день поставки и принятия их бенефициаром (ПМСУ ИМР);

• невозможности осуществления мониторинга закупающим органом (АЛМИ) срока действия фактически поставленных препаратов.

Таким образом, недостатки институциональной системы создали для ПМСУ ИМР повышенный риск нанесения ущерба ФОМС в размере около 820 тыс. леев. Этот риск был обусловлен: завышенными запасами (зарегистрированными на конец февраля 2016) противовирусных лекарств (657 доз) с небольшим оставшимся сроком действия (около 7 месяцев); недостаточным числом пациентов (9 детей), включенных в противовирусное лечение, и периодичность приема лекарств (одна доза в неделю). Эти факторы создают ситуации по нереализации ПМСУ ИМР задач Программы, несоблюдению принципов эффективности и экономичности, а для своевременного использования лекарственных препаратов (согласно расчетам аудита) ПМСУ ИМР должен инициировать противовирусное лечение (начиная с марта 2016 года) около 24 пациентов.

Справка: отмечается, что некоторые установленные аудитом недостатки относительно нерегламентирования процедуры запроса и аргументирования потребности в противовирусных препаратах были устранены ПМСУ ИМР в ходе аудиторской миссии. С этой целью было разработано Положение отдела государственных закупок и юридического права ПМСУ Института матери и ребенка, которое устанавливает ответственности и регламентирует процедуру обеспечения учреждения лекарствами. Также были задокументированы решения специализированной комиссии по инициированию противовирусного лечения и были представлены аудиту протоколы по инициированию противовирусного лечения, подписанные ее членами. В ходе проведения аудиторской миссии были разработаны/составлены регистры (на бумажном носителе) по учету пациентов, включенных в противовирусное лечение, и лиц, находящихся в списке ожидания, которые не были составлены надлежащим образом (подшиты, пронумерованы и подписаны).

В процессе сбора аудиторских доказательств в ПМСУ РКБ установлено, что в соответствии с Приказом министра здравоохранения от 5.03.2016 полномочия по проведению противовирусного лечения пациентов с гепатитами были переданы ПМСУ Клинической инфекционной больнице имени Томы Чорбы, одновременно были переданы списки пациентов, которые получают лечение, и тех, которые ожидают запасы лекарств, необходимых для лечения.

Вместе с тем аудит отмечает, что аспекты относительно правильности использования лекарств для противовирусного лечения за аудируемый период были проверены НМСК в рамках ежегодных контролей, не будучи установлены нарушения. Таким образом, аудит оценил аспекты, связанные с реализацией показателей эффективности.

4.3. Нерегламентирование и неприменение процедур по осуществлению мониторинга не способствовали оценке качества отраженных в отчетности показателей.

Неразработка МЗ и уполномоченными субъектами некоторых эффективных и функциональных механизмов/процессов по коммуникации, мониторингу и контролю, а также невыполнение в ходе внедрения Программы деятельности по мониторингу и контролю не обеспечивают оценки достоверности, полноты и качества реализованных и отраженных в отчетности показателей.

Согласно регламентированным положениям⁸, контроль за выполнением Постановления Правительства (утверждение) и осуществление мониторинга реализации Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D на 2012-2016 годы были возложены на МЗ. Одновременно, согласно этим же положениям, были делегированы полномочия по мониторингу и контролю, а также установлены критерии по осуществлению мониторинга, а именно:

• Министерство здравоохранения будет осуществлять следующее: a) ежегодную оценку выполнения Программы; d) проведение периодического выборочного контроля выполнения функций подведомственными учреждениями (п.32 (3));

• мониторинг реализации Программы будет осуществляться Национальным центром общественного здоровья (учреждение, подведомственное Министерству здравоохранения) посредством системы отчетов о деятельности, осуществленной в рамках территориальных программ, МСУ и территориальных и ведомственных центров общественного здоровья (п.38);

• основной принцип мониторинга состоит в оценке достижений и эффективности специфических видов деятельности Программы путем использования показателей заболеваемости, смертности и инвалидности в результате острых и хронических вирусных гепатитов В, С и D (п.40);

• аудит качества показателей мониторинга реализации Программы будет осуществляться Министерством здравоохранения посредством Национального центра менеджмента здоровья (п.41).

________________________

⁸Постановление Правительства № 90 от 13.02.2012.

В этом отношении внедрение Программы основано на принципе сотрудничества при реализации мероприятий различных публичных органов, служб, организаций и учреждений по согласованию с Министерством здравоохранения (п.32).

Таким образом, множество специфических видов деятельности, субъектов и учреждений, вовлеченных в процесс реализации Программы, их обширное географическое расположение (по всей территории страны), институциональное подчинение (различные учредители) и различные виды деятельности осложняют эффективную коммуникацию (вовлеченных сторон), контроль и осуществление мониторинга со стороны ответственных лиц.

В этом контексте МЗ должно разработать:

√ устойчивый, эффективный и функциональный механизм по коммуникации и сотрудничеству вовлеченных сторон всех уровней;

√ письменные процедуры по осуществлению мониторинга и контроля за соблюдением вовлеченными сторонами принципов и качества показателей, установленных в Программе, обеспечивая, таким образом, полноту, эффективность и соответствие ее реализации на всех уровнях и этапах внедрения, а также достоверное отражение в отчетности.

В результате сбора аудиторских доказательств, в том числе в ПМСУ РКБ и ПМСУ ИМР, аудиту не были представлены письменные подтверждения (акты, справки, протоколы и др.) о мерах по проведению мониторинга и контроля, предпринятых МЗ, НЦМЗ, НЦОЗ и другими уполномоченными субъектами.

Аудит отмечает, что МЗ и НЦМЗ в нарушение нормативных положений не проводили выборочные периодические контроли об исполнении функций подведомственными учреждениями, а также аудиты качества показателей по мониторингу реализации Программы.

Таким образом, недостаточное проведение мониторинга и отсутствие контроля со стороны уполномоченных субъектов, а также нерегламентирование этих процедур не обеспечивают надлежащее, эффективное и в полной мере выполнение мероприятий Программы и, безусловно, ожидаемых показателей. В то же время данные, сообщенные Правительству о достигнутых результатах по выполнению Программы, в отсутствие процедур по мониторингу и контролю не внушают доверия относительно ее реализации, достоверности и полноты.

4.4. Отражение в отчетности достигнутых показателей не сопровождалось процессами и регламентированием, что привело к непринятию решений по улучшению Программы.

♦ Неразработка МЗ методологий (внутренних норм) по составлению отчетности по видам деятельности Программы вовлеченными сторонами (снизу доверху) с отражением реализованных показателей по сравнению с ожидаемыми выявленных проблем, причин их появления и мероприятий по их устранению не обеспечивает единое, достоверное и полное отражение в отчетности реализованной деятельности, а также не облегчает принятие ряда решений, ориентированных на улучшение институциональной системы и повышение эффективности Программы.

Согласно регламентированным положениям⁹, показатели мониторинга Программы ежегодно представляются Министерству здравоохранения НЦОЗ (до 5 марта), а МЗ в свою очередь, согласно делегированным полномочиям¹⁰, представляет Правительству ежегодно до 1 апреля отчет о реализации Программы.

______________________________

⁹П.39 Постановления Правительства № 90 от 13.02.2012.

¹⁰П.4 Постановления Правительства № 90 от 13.02.2012.

Вместе с тем отмечается, что МЗ и уполномоченные субъекты не разработали типовую методологию по отражению в отчетности реализованных показателей. Так, не регламентирован единый подход к структуре, принципам оценки достижений и эффективности специфических видов деятельности Программы, выявленным проблемам и решениям по их устранению, который в конечном счете должен облегчить принятие органами, наделенными функциями управления, ряда эффективных решений по повышению качества и эффективности внедрения Программы.

В этом контексте аудит подчеркивает следующие аспекты и ситуации относительно функциональности системы отчетности, созданной в рамках реализации Программы.

√ НЦОЗ в пределах делегированных полномочий представляет ежегодно (и по запросу) МЗ подробную информацию о реализации Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D на 2012-2016 годы. Эта информация содержит анализ и статистические данные, связанные с: числом лиц, получивших противовирусное лечение и которые были вакцинированы (полученные дозы); реализованной деятельностью по эпидемиологическому надзору за гепатитами для информирования и повышения уровня предупреждения населения. Также информативные справки параллельно с достигнутым успехом указывают на появившиеся проблемы в реализации Программы, причины появления и решения по их устранению.

Наиболее часто НЦОЗ сообщает МЗ о проблемах, связанных с нереализацией или несоответствующей реализацией видов деятельности Программы по причине невыделения и/или отсутствия достаточных финансовых средств, из которых:

- отсутствие/недостаточность в медицинских учреждениях оборудования по гарантированной стерилизации медицинского инструмента, бактерицидных ламп;

- отсутствие лабораторных реактивов для диагностики вирусных гепатитов в лабораториях медицинских учреждений из территории, что приводит к возможной диагностической ошибке в части острых гепатитов;

- ограничение доступа пациентов к противовирусному лечению (B, C и D), а также к вакцинации населения против вирусного гепатита B;

- поверхностное информирование населения, в том числе посредством средств массовой информации на национальном уровне;

- отсутствие/недостаточность квалифицированных медицинских кадров и др.

В связи с вышеизложенным МЗ имеет полномочия и несет ответственность за: (i) выявление доноров для финансовой поддержки предусмотренных мероприятий; (ii) осуществление устойчивого финансирования в соответствии с запланированными средствами по соответствующим видам деятельности; (iii) ежегодную оценку реализации Программы; (iv) утверждение рекомендаций о ее внедрении.

Необходимо отметить, что в ходе реализации Программы МЗ не предприняло действия по обеспечению устойчивости по финансированию запланированных видов деятельности, не проводило ежегодную оценку выполненных показателей и не утвердило рекомендации по решению проблем и ликвидации выявленных недостатков/несоответствий.

Одновременно аудит отмечает, что отчеты, представленные МЗ, не содержат данные относительно:

- сравнительного анализа утвержденных, выделенных и реально использованных финансовых средств для реализации видов деятельности Программы в отчетном году;

- оценочных сумм, необходимых для обеспечения эффективной реализации Программы;

- ежегодного числа пациентов с хроническими гепатитами, включенными в противовирусное лечение, и используемые для этого лечения суммы (закупка лекарств) и др.

В контексте вышеизложенного отмечается, что медицинские учреждения (ПМСУ РКБ и ПМСУ ИМР), вовлеченные в дорогостоящее противовирусное лечение, не представили аудиту в процессе сбора доказательств за 2013-2015 годы отчеты или другую информацию относительно информирования НЦОЗ о реализации достигнутых показателей эффективности в рамках выполнения специфических видов деятельности Программы.

Также НЦОЗ, ответственный за сбор, систематизацию, анализ и отчетность данных, не представил аудиту информации, принятые от этих учреждений.

√ МЗ в свою очередь, согласно регламентированным положениям, ежегодно представляет Правительству информационную справку о реализации Постановления Правительства № 90 от 13.02.2012.

Аудит отмечает, что информационные справки разработаны на основании информаций, получаемых ежегодно от НЦОЗ. Анализ аудитом структуры и содержания информационных справок свидетельствует, что они включают только данные о реализованной деятельности, будучи исключенными:

- проблемы и недостатки, выявленные и сообщенные НЦОЗ относительно недостаточности финансирования, что отрицательно влияет на реализацию, полноту, качество и эффективность видов деятельности Программы;

- рекомендации об устранении и/или исключении причин нереализации или ненадлежащей и неэффективной реализации видов деятельности, задач и показателей результативности.

Одновременно эти справки не содержат:

- сравнительные анализы реализованных показателей с запланированными;

- анализы уровня реализованного финансирования по сравнению с запланированным;

- анализы эволюции выполненных показателей в ходе реализации Программы и др.

Так, отмечается, что порядок представления Правительству отчетности о реализации видов деятельности Программы носит формальный характер, в информационных справках опущены недостатки/проблемы, причины их появления, влияние на реализацию Программы и возможные решения по их устранению.

Исходя из вышеизложенного, Правительство не располагает достоверной и полной информацией о реальной ситуации по выполнению Программы, что не позволяет принимать конкретные и быстрые решения с целью обеспечения повышения эффективности, выявления и выделения финансовых средств и др.

5. ОБЩИЙ ВЫВОД

Институциональная система, созданная для администрирования средств, предназначенных для внедрения Национальной программы по борьбе с вирусными гепатитами В, С и D на 2012-2016 годы, является несовершенной, сопровождается проблемами, несоответствиями и недостатками системы внутреннего контроля, которые в результате повлияли на ее функциональность на всех этапах планирования, реализации, мониторинга и отчетности.

Таким образом, (i) необоснование потребностей и невыявление источников финансирования на этапах планирования и реализации Программы не гарантируют достижение цели, задач и ожидаемых показателей; (ii) непроведение периодически пересмотра и корреляции показателей результативности в зависимости от имеющихся средств и источников, возможностей системы здравоохранения не обеспечивает установление их на достижимом уровне с отражением реально создавшейся ситуации; (iii) невыполнение/недостаточность мер по осуществлению мониторинга и контроля со стороны МЗ, НЦОЗ, НЦМЗ и других уполномоченных органов не обеспечивает качество, полноту и эффективность реализованных показателей; (iiii) неразработка, неутверждение и неприменение этими субъектами единой методологии по составлению отчетности не обеспечивают правильность и полноту отраженных в отчетности данных и не облегчают принятие ряда решений, ориентированных на достижение и развитие (повышение) ожидаемой результативности путем устранения выявленных недостатков и проблем.

Вместе с тем перечисленные недостатки, а также недостаточность финансовых средств отрицательно повлияли на уровень реализации Программы, эффективность и ее влияние на систему общественного здравоохранения.

РЕКОМЕНДАЦИИ

Министерству здравоохранения:

1. Обосновывать планирование потребности в финансовых средствах и выявлять источники финансирования расходов при разработке Национальных программ здравоохранения.

2. Периодически пересматривать/планировать показатели результативности в зависимости от имеющихся средств и/или реальных возможностей финансирования.

3. Периодически пересматривать показатели и бюджет Программ по отношению к имеющимся средствам и источникам, возможностям системы здравоохранения, уровню инфляции и другим факторам, влияющим на затраты.

4. Выявлять достаточные средства для устойчивого финансирования видов деятельности Программы с целью реализации запланированных показателей и на высоком уровне эффективности.

5. Разработать на национальном уровне базу данных пациентов с вирусными гепатитами и носителей инфекции.

6. Разработать письменные механизмы и процессы для регламентирования процедур и порядка коммуникации (между вовлеченными сторонами), осуществления мониторинга и контроля этапов реализации Программ.

7. Разработать методологию и типовую форму отчетности по отражению результатов Программ, согласно установленным единым критериям.

Рекомендации направлены аудитом вовлеченным сторонам с целью снижения и устранения факторов, препятствующих получению и повышению установленной эффективности, росту результативности и надлежащему использованию средств, выделенных для реализации задач Программы.