Hotărîre nr.15 din 20.05.2016 cu privire la Raportul auditului privind performanţa sistemului instituţional în administrarea mijloacelor pentru realizarea Programului naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la Raportul auditului privind performanţa sistemului instituţional

în administrarea mijloacelor pentru realizarea Programului

naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D

nr. 15  din  20.05.2016

 (în vigoare 17.06.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 163-168 art. 17 din 17.06.2016

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului sănătăţii, dna Ruxanda Glavan, directorului general al Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină, dl Dumitru Parfentiev, directorului Instituţiei Medico-Sanitare Publice “Spitalul Clinic Republican”, dl Anatol Ciubotaru, vicedirectorului Instituţiei Medico-Sanitare Publice “Institutul Mamei şi Copilului”, dna Neli Revenco, directorului general al Agenţiei Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale, dl Vladislav Zara, precum şi a altor persoane responsabile, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului privind performanţa sistemului instituţional în administrarea mijloacelor pentru realizarea Programului naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D, pentru perioada 2013-2015.

Misiunea de audit a fost realizată în temeiul prevederilor art.28 şi art.31 alin.(2) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008 şi în conformitate cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016², avînd drept obiectiv evaluarea eficacităţii implementării Programului naţional şi a impactului acestuia asupra sănătăţii publice, rezultat din îndeplinirea activităţilor specifice. Totodată, auditul a evaluat funcţionalitatea sistemului instituţional, prin verificarea nivelului de realizare de către părţile implicate a atribuţiilor, obiectivelor şi indicatorilor de rezultat stabilite în Program.

________________________

¹ Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2008, nr.237-240, art.864 (în continuare – Legea nr.261-XVI din 05.12.2008).

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.46 din 14.12.2015 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016”.

Examinînd rezultatele auditului şi audiind Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

a constatat:

hepatitele virale B, C şi D constituie una dintre problemele majore de sănătate publică, din cauza răspîndirii globale, morbidităţii şi mortalităţii crescute, precum şi ratei înalte de invaliditate.

În scopul reducerii morbidităţii, invalidităţii şi mortalităţii determinate de hepatitele virale acute şi cronice, cirozele hepatice, pentru a atinge un indice de incidenţă (caz nou) comparabil cu cel al ţărilor Comunităţii Europene, a fost elaborat, aprobat şi realizat Programul naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016.

Datele statistice relevă că hepatitele virale cronice şi cirozele hepatice de origine virală sînt o problemă majoră de sănătate publică pentru Republica Moldova. Astfel, în anul 2015 numărul persoanelor bolnave cu hepatite cronice şi ciroze hepatice de origine virală a constituit 48,1 mii persoane, fiind în continuă creştere, comparativ cu anii precedenţi (44,4 mii bolnavi în 2013). În acelaşi timp, potrivit datelor Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii, Republica Moldova se află pe primul loc după mortalitatea prin ciroze hepatice (71,2 cazuri de deces la 100 mii populaţie).

Auditul a constatat că, în perioada auditată (2013-2015), mijloacele financiare real achitate (circa 115,2 mil.lei) pentru realizarea activităţilor Programului au constituit circa 20% din suma planificată (580,1 mil.lei).

Evaluările auditului au stabilit că neîndeplinirea indicatorilor şi activităţilor specifice la nivelul aşteptărilor a fost generată de unele carenţe şi disfuncţionalităţi ale sistemului de management şi control, instituit pentru toate etapele de implementare a Programului, precum şi de insuficienţa resurselor financiare necesare. Astfel,

√ la etapa de elaborare/planificare (Centrul Naţional de Sănătate Publică), acceptare (Ministerul Sănătăţii) şi aprobare (Guvern) a Programului, nu au fost identificate sursele de acoperire a cheltuielilor aferente activităţilor specifice (mai mult de 50%), prin ce nu a fost asigurată eficacitatea şi plenitudinea atingerii obiectivelor;

√ la etapa de realizare a Programului, Ministerul Sănătăţii şi entităţile implicate nu au asigurat instituirea unui sistem de control intern eficient, orientat spre diminuarea şi/sau excluderea riscurilor de neexecutare a Programului, care se exprimă prin: (i) neelaborarea şi nedescrierea proceselor de bază pentru cele mai semnificative etape de implementare a Programului, cu stabilirea responsabilităţilor persoanelor-cheie din cadrul instituţiilor implicate; (ii) neidentificarea surselor de finanţare a activităţilor şi insuficienţa mijloacelor financiare disponibile, care au generat neatingerea nivelului preconizat al unor indicatori stabiliţi în Program şi nerealizarea unor activităţi specifice (crearea bazei de date a bolnavilor cu hepatite virale şi a paginii web);

√ la etapa de monitorizare şi control, Ministerul Sănătăţii şi instituţiile abilitate nu au întreprins măsuri şi activităţi suficiente de monitorizare şi control, prin ce nu au asigurat raportarea veridică, reală şi completă a rezultatelor obţinute;

√ la etapa de raportare, Ministerul Sănătăţii nu a elaborat şi nu a aprobat o metodologie unică de raportare pentru toţi participanţii la procesul de implementare a Programului, fapt ce nu a asigurat raportarea realizării indicatorilor scontaţi, a deficienţelor şi problemelor identificate, precum şi nu au fost determinate soluţiile necesare pentru remedierea acestora, în scopul adoptării unor decizii orientate spre creşterea eficacităţii şi calităţii activităţilor specifice ale Programului.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15, art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului privind performanţa sistemului instituţional în administrarea mijloacelor pentru realizarea Programului naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D, care se anexează la prezenta Hotărîre.

2. Prezenta Hotărîre şi Raportul de audit se remit:

2.1 Ministerului Sănătăţii, pentru implementarea recomandărilor înaintate, cu determinarea acţiunilor concrete în vederea înlăturării carenţelor şi neregulilor constatate, precum şi pentru stabilirea termenelor şi persoanelor responsabile de implementarea acestora, şi se cere:

2.1.1 să identifice şi să atragă potenţiali donatori interni şi externi privind susţinerea financiară a activităţilor prevăzute de Program;

2.1.2 să revizuiască indicatorii prestabiliţi în Program în funcţie de resursele financiare disponibile şi de capacităţile reale ale sistemului de sănătate publică;

2.1.3 să ţină cont, la elaborarea Programelor ulterioare, de deficienţele constatate pe parcursul implementării Programului naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016 şi să stabilească indicatori sustenabili, măsurabili, realizabili şi real încadraţi în timp;

2.2 Instituţiei Medico-Sanitare Publice Institutul Mamei şi Copilului, pentru întreprinderea măsurilor urgente privind utilizarea în termen şi conform destinaţiei a stocului de medicamente antivirale;

2.3 Guvernului, pentru documentare şi luare de atitudine;

2.4 Parlamentului şi Comisiei parlamentare permanente protecţie socială, sănătate şi familie, pentru informare şi luare de atitudine.

3. Despre măsurile întreprinse pentru executarea cerinţelor din subpunctul 2.1 din prezenta Hotărîre, se va informa Curtea de Conturi în termen de 12 luni, iar despre măsurile întreprinse pentru executarea cerinţei din subpunctul 2.2 – în termen de 6 luni.

4. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.15 din 20 mai 2016

RAPORTUL

auditului privind performanţa sistemului instituţional la administrarea mijloacelor pentru realizarea

Programului naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D “Sistemul instituţional aplicat în

administrarea  mijloacelor  destinate  implementării  Programului  naţional  de  combatere

a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016 este unul neperformant şi ineficace,

necontribuind la realizarea scopului, obiectivelor şi indicatorilor scontaţi.”

LISTA ABREVIERILOR

“O stare bună a sănătăţii este

o valoare şi o adevărată sursă

a stabilităţii economice şi sociale.”

Margaret CHAN,

Director General al OMS

1. SINTEZA

Auditul privind performanţa sistemului instituţional în administrarea mijloacelor pentru realizarea Programului naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D¹ (în continuare – Programul sau Programul naţional) a fost efectuat de Curtea de Conturi în conformitate cu Programul activităţii de audit pe anul 2016². Scopul auditului a constat în evaluarea eficacităţii implementării Programului naţional şi a impactului acestuia asupra sănătăţii publice, rezultat din îndeplinirea activităţilor specifice. Totodată, auditul a evaluat funcţionalitatea sistemului instituţional prin verificarea nivelului de realizare de către părţile implicate a atribuţiilor, obiectivelor şi indicatorilor de rezultat stabiliţi în Program. Perioada auditată a cuprins anii 2013-2015.

__________________________

¹ Hotărîrea Guvernului nr.90 din 13.02.2012 “Privind aprobarea Programului Naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.90 din 13.02.2012).

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.46 din 14.12.2015 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016”.

Misiunea de audit a stabilit că măsurile de prevenire, profilaxie şi supraveghere epidemiologică (vaccinări, sterilizări, testări de laborator etc.) au determinat diminuarea, comparativ cu anii precedenţi (2012-2014), a numărului de bolnavi (nivelului morbidităţii) cu hepatite virale acute.

Concomitent, auditul a atestat unele carenţe şi disfuncţionalităţi ale sistemului de management financiar şi control privind implementarea Programului, care au generat nerealizarea unor indicatori şi obiective la nivelul aşteptărilor, precum:

√ neidentificarea surselor de acoperire (mai mult de 50%) la etapa planificării (CNSP), acceptării (MS) şi aprobării (Guvern) mijloacelor financiare necesare realizării Programului, fapt ce nu a asigurat eficacitatea şi plenitudinea îndeplinirii obiectivelor acestuia;

√ neelaborarea şi nedescrierea proceselor de bază (MS şi entităţile implicate) pentru cele mai semnificative etape de implementare a Programului, cu stabilirea responsabilităţilor persoanelor-cheie din cadrul instituţiilor implicate, nu au asigurat instituirea unui sistem de control intern eficient, orientat spre diminuarea şi/sau excluderea riscurilor de neexecutare a Programului;

√ nerealizarea sau neatingerea nivelului preconizat al unor indicatori stabiliţi în Program, ca efect al insuficienţei mijloacelor financiare real alocate şi neidentificării surselor de finanţare a acestora;

√ neexecutarea/insuficienţa măsurilor de monitorizare şi control din partea entităţilor abilitate cu astfel de atribuţii (MS, CNSP, CNMS etc.), neelaborarea unui registru naţional de evidenţă a pacienţilor (MS, CNSP) nu au asigurat raportarea veridică, reală şi completă a rezultatelor obţinute, nefiind revizuiţi periodic indicatorii prestabiliţi în Program în funcţie de nivelul de finanţare şi posibilităţile reale ale sistemului de sănătate;

√ neelaborarea şi neaprobarea unei metodologii unice de raportare au condus la nereflectarea progresului realizat şi nu au facilitat adoptarea unor decizii orientate spre atingerea şi dezvoltarea (creşterea) performanţelor scontate, prin eliminarea deficienţelor şi problemelor identificate.

Recomandările înaintate de audit au drept scop remedierea şi/sau înlăturarea carenţelor şi problemelor constatate/identificate pentru asigurarea:

- creşterii (sporirii) eficacităţii implementării în viitor a Programului;

- atingerii obiectivelor scontate: reducerea îmbolnăvirilor prin hepatite virale acute şi cronice şi, în final, ameliorarea sănătăţii publice;

- îmbunătăţirii sistemului de management şi control al Programului.

Rezultatele auditului sînt destinate părţilor responsabile de implementarea cu succes a Programului, precum şi Parlamentului, Guvernului, autorităţilor administraţiei publice locale, societăţii civile etc.

2. INTRODUCERE

Hepatitele virale B, C şi D constituie una dintre problemele majore de sănătate publică, din cauza răspîndirii globale, endemicităţii, morbidităţii şi mortalităţii crescute, precum şi ratei înalte de invaliditate drept consecinţă a cronicizării infecţiei. Potrivit estimărilor OMS, circa 2 miliarde de oameni au contactat virusul hepatitei B (VHB), din care 240 milioane au devenit purtători cronici, fiind susceptibili infectării cu virusul hepatitei D (VHD), în special în ţările cu venituri medii şi joase. Circa 185 milioane de oameni sînt infectaţi cu virusul hepatitei C (VHC) şi peste 10 milioane – cu virusul hepatitei D (VHD). În majoritatea cazurilor, oamenii nu sînt conştienţi de efectele infecţiei, de aceea de multe ori sînt depistate stadiile avansate ale maladiei. Evoluţia clinică a acestora se manifestă prin forme uşoare, medii, grave şi acute, hepatite cronice (HC), ciroze hepatice (CH) şi cancer hepatic primar (CHP).

Deşi, conform datelor statistice, nivelul de îmbolnăvire cu hepatite virale acute în Republica Moldova s-a diminuat pe parcursul implementării Programului naţional, totuşi indicii menţionaţi îi depăşesc semnificativ pe cei similari din unele ţări europene, fapt reflectat în figura ce urmează.

În perioada 2012-2015, incidenţa (cazuri primar depistate) prin hepatitele virale cronice a avut o tendinţă de diminuare nesemnificativă.

Astfel (la 100 mii de populaţie):

√ hepatita virală B cronică, de la 18,40 pînă la 16,45 cazuri;

√ hepatita virală C cronică, de la 19,65 pînă la 17,24 cazuri;

√ hepatita virală D cronică, de la 1,56 pînă la 1,03 cazuri.

Totuşi, potrivit datelor statistice, în perioada specificată prevalenţa (numărul total de bolnavi) prin hepatite cronice de origine virală a înregistrat o tendinţă de majorare, comparativ cu anii precedenţi, rămînînd destul de înaltă.

Astfel (la 100 mii de populaţie):

√ hepatita virală B cronică, de la 588,82 pînă la 729,54 cazuri;

√ hepatita virală C cronică, de la 313,16 pînă la 377,20 cazuri;

√ hepatita virală D cronică, de la 43,66 pînă la 41,62 cazuri.

În consecinţă, numărul cazurilor noi de îmbolnăvire (prevalenţa) cu ciroze hepatice este înalt, fiind la fel în creştere în anul 2015 comparativ cu 2012.

Astfel (la 100 mii de populaţie):

√ ciroza hepatică B, de la 58,52 pînă la 62,95 cazuri;

√ ciroza hepatică C, de la 50,06 pînă la 55,42 cazuri;

√ ciroza hepatică D, de la 9,58 pînă la 10,37 cazuri.

Datele relatate denotă că hepatitele virale cronice şi cirozele hepatice de origine virală continuă să fie o problemă majoră de sănătate publică pentru Republica Moldova, exprimată printr-un total de 43,3 mii de bolnavi cu hepatite virale cronice şi 5,2 mii cu ciroze hepatice. În acelaşi timp, potrivit datelor oferite de organismele internaţionale, Republica Moldova se află pe primul loc după mortalitatea prin ciroze hepatice (71,2 cazuri de deces la 100 mii de populaţie).

Reieşind din cele menţionate şi luînd în considerare că problema hepatitelor virale rămîne stringentă pentru Republica Moldova, Guvernul a aprobat Programul naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016, a cărui realizare urmează să aibă impact atît medico-social, cît şi economic.

Programul a fost elaborat în scopul reducerii morbidităţii, invalidităţii şi mortalităţii determinate de hepatitele virale acute şi cronice B, C, D şi cirozele hepatice, pentru a atinge un indice de incidenţă (cazuri noi) comparabil cu cel al ţărilor din Comunitatea Europeană.

Astfel, obiectivele Programului sînt:

1. reducerea incidenţei prin hepatitele virale acute B şi C (pînă în anul 2016) pînă la 2 cazuri la 100 mii de populaţie;

2. reducerea incidenţei prin hepatita virală acută D (pînă în anul 2016) pînă la 0,2 cazuri la 100 mii de populaţie;

3. asigurarea cu tratament antiviral a pacienţilor cu hepatite virale cronice şi ciroze hepatice (700 de pacienţi anual): cel puţin cîte 300 de pacienţi cu virusurile hepatitelor B şi C şi cel puţin 100 – cu virusul hepatitei D.

Pentru implementarea Programului au fost specificate un şir de activităţi prioritare ce urmează a fi realizate, grupurile-ţintă, responsabilii pentru implementare şi atribuţiile acestora, bugetul şi estimarea finanţării, procedurile de realizare, monitorizare şi evaluare a executării Programului, precum şi indicatorii de rezultat scontaţi.

Prin urmare, pentru implementarea Programului au fost specificate 6 activităţi prioritare ce urmează a fi întreprinse, şi anume:

√ activitatea specifică 1: cercetarea ştiinţifică, care prevede efectuarea cercetărilor pentru studierea aspectelor etiologice (cauza), epidemiologice, clinice, de diagnostic şi tratament etc.;

√ activitatea specifică 2: supravegherea epidemiologică – profilaxia specifică a hepatitei virale B prin vaccinarea grupurilor de populaţie cu risc sporit de infectare (personal medical, studenţi, deţinuţi, consumatori de droguri, bolnavi cu tuberculoză etc.) şi extinderea la maximum a ponderii populaţiei general vaccinate;

√ activitatea specifică 3: supravegherea epidemiologică – profilaxia nespecifică a hepatitelor virale B, C şi D, care constă în monitorizarea procesului epidemic şi limitarea posibilităţilor de transmitere a infecţiei altor persoane, prin: depistarea activă şi tratarea bolnavilor cu hepatite; asigurarea securităţii personalului din instituţiile medicale şi a pacienţilor (utilizarea instrumentelor de unică folosinţă şi/sau sterilizarea garantată); respectarea igienei personale; testarea donatorilor de sînge etc.;

√ activitatea specifică 4: informarea şi ridicarea gradului de alertă a populaţiei, în special a grupurilor de risc privind situaţia epidemiologică şi consecinţele grave ale hepatitelor, precum şi privind eficacitatea măsurilor de profilaxie;

√ activitatea specifică 5: diagnosticul specific, care presupune consolidarea capacităţilor diagnosticului de laborator în depistarea hepatitelor virale B, C şi D;

√ activitatea specifică 6: depistarea, tratamentul şi dispensarizarea bolnavilor, care constă în: depistarea activă a bolnavilor cu hepatite virale în focarele active de boală şi în grupurile de risc; crearea unei baze de date electronice pentru evidenţa bolnavilor cu hepatite virale şi a purtătorilor virusului hepatic; asigurarea accesului la tratamentul cu interferon şi a tratamentului antiviral etc.

Etapele principale de realizare a Programului sînt prezentate în schema de mai jos:

Misiunea de audit s-a axat în special pe evaluarea eficacităţii şi funcţionalităţii sistemului instituţional pentru toate etapele de realizare a Programului, colectînd probe de audit de la entităţile implicate (MS, CNSP, AMDM, CNAM, IMSP SCR, IMSP IMC etc.).

Sistemul instituţional pentru administrarea mijloacelor în scopul implementării “Programului naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016” a fost instituit în conformitate cu prevederile Hotărîrii Guvernului nr.90 din 13.02.2012. Astfel, MS în calitate de autoritate a administraţiei publice centrale de specialitate (cu atribuţii de elaborare a politicilor statului în domeniul sănătăţii publice) este responsabil de implementarea, monitorizarea şi raportarea executării Programului către Guvern.

Sistemul instituţional implicat în realizarea Programului, prezentat în figura de mai jos, este unul complex şi se caracterizează prin includerea în proces a mai multor entităţi cu atribuţii şi obligaţiuni separate delegate regulamentar (pentru diferite etape), avînd drept scop atingerea obiectivelor prestabilite.

Auditul relevă că măsurile de profilaxie şi de tratament sînt cele mai semnificative activităţi din punctele de vedere financiar şi al impactului asupra realizării obiectivelor Programului, fiind supuse verificărilor de audit. Totodată, se menţionează că, pe durata realizării Programului (2012-2015), finanţarea acestor activităţi s-a efectuat exclusiv din mijloacele FAOAM:

• din mijloacele fondului de bază au fost achitate medicamentele utilizate în tratamentul hepatitelor virale B, C şi D, iar

• din mijloacele fondului măsurilor de profilaxie au fost achiziţionate vaccinuri hepatice pentru profilaxia hepatitei virale B.

Urmare a analizei actelor legislative şi normative ce reglementează domeniul, documentelor relevante, precum şi intervievării persoanelor responsabile implicate, auditul a schiţat şi descris procesul de administrare a mijloacelor FAOAM destinate implementării Programului naţional de combatere a hepatitelor virale. Părţile implicate şi atribuţiile acestora pentru toate etapele procesului sînt reflectate în figura de mai jos.

Procesul de administrare a mijloacelor FAOAM destinate realizării Programului

Complexitatea şi dificultatea procesului se exprimă prin implicarea şi participarea mai multor entităţi (responsabili) la executarea diferitor etape ale procesului, precum şi discrepanţa instituţională a acestora. Astfel,

• solicitarea/argumentarea necesarului de medicamente şi a unor caracteristici şi criterii specifice ale acestora este executată de MS şi instituţiile implicate (IMSP SCR, IMSP IMC, CNSP, alte instituţii după caz);

• procedurile de achiziţii publice sînt organizate şi desfăşurate de AMDM (pentru medicamentele necesare tratamentului antiviral) şi CNAM (vaccinuri hepatice), care deţin atribuţii de autorităţi contractante. Astfel, în baza solicitărilor recepţionate, acestea elaborează documentaţia de licitaţie (caietele de sarcini), desfăşoară procedura de achiziţie, desemnează operatorul economic cîştigător etc.;

• contractarea operatorilor economici este executată de CNAM, pentru livrarea vaccinurilor hepatice, şi de IMSP implicate (SCR, IMC), pentru livrarea medicamentelor antivirale;

• livrarea/recepţionarea produselor farmaceutice se efectuează de către operatorii economici şi instituţiile beneficiare, conform prevederilor stipulate în contract;

• achitarea medicamentelor este executată de CNAM, din mijloacele FAOAM destinate acestui scop, în baza documentelor justificative prezentate de beneficiari;

• distribuirea medicamentelor antivirale către pacienţii din întreaga ţară (tratamentul) se execută de către IMSP SCR şi IMSP IMC în regim de ambulatoriu, care constă în eliberarea medicamentelor pentru o perioadă determinată, în baza listelor întocmite.

3. SFERA ŞI ABORDAREA DE AUDIT

Potrivit Strategiei naţionale de dezvoltare “Moldova 2020”³, sănătatea a fost identificată ca una din problemele critice, care influenţează reducerea forţei de muncă şi a productivităţii muncii, iar soluţionarea acesteia este posibilă prin includerea aspectelor de sănătate în toate priorităţile de dezvoltare pe termen lung a statului. Sănătatea, de asemenea, reprezintă o parte integrală a bunăstării sociale a populaţiei, iar starea bună a sănătăţii facilitează dezvoltarea economică, competitivitatea şi productivitatea.

Ţinînd cont de evoluţia (creşterea) numărului de persoane afectate de hepatitele virale, de impactul acestei maladii asupra sănătăţii populaţiei şi dezvoltării economico-sociale a ţării, precum şi de costurile excesive necesare pentru tratamentul şi profilaxia hepatitelor, Curtea de Conturi a stabilit obiectivul misiunii de audit, care a constat în evaluarea funcţionalităţii şi eficacităţii sistemului instituţional utilizat în administrarea mijloacelor destinate implementării Programului şi a impactului acestuia în atingerea scopului şi obiectivelor prestabilite.

_______________________

³ Legea nr.166 din 11.07.2012 pentru aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare “Moldova 2020”.

În conformitate cu obiectivul stabilit, a fost formulată întrebarea generală de audit: “Sistemul instituţional aplicat în administrarea mijloacelor destinate implementării Programului naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016 a contribuit la realizarea scopului, obiectivelor şi indicatorilor scontaţi pe principii de economicitate şi eficacitate?”.

Reieşind din riscurile identificate, auditul a acumulat probe pentru a răspunde la următoarele întrebări specifice:

♦ MS şi entităţile implicate au asigurat planificarea eficientă, argumentată şi suficientă a indicatorilor şi necesarului de mijloace financiare destinate implementării Programului?

♦ entităţile implicate au asigurat realizarea eficace şi în deplină măsură a activităţilor specifice Programului, orientate spre atingerea indicatorilor scontaţi?

♦ MS şi părţile implicate au implementat un sistem de management şi control relevant, precum şi măsuri eficiente de monitorizare/control, care ar asigura raportarea veridică şi exhaustivă a activităţilor şi indicatorilor realizaţi?

Sfera de audit a cuprins activităţile orientate spre realizarea Programului de către MS, CNSP, CNMS, AMDM, CNAM, IMSP IMC şi IMSP SCR, în perioada 2013-2015.

În cadrul realizării misiunii de audit a fost utilizată abordarea mixtă, orientată pe sistem şi pe rezultate. Astfel, în cadrul abordării bazate pe sistem au fost identificate problemele existente în sistemul instituţional şi în controlul intern al managementului Programului, cauzele acestora şi impactul. În cazul abordării orientate pe rezultate, auditul a evaluat eficacitatea Programului prin analiza indicatorilor de rezultat preconizaţi, comparativ cu cei efectiv realizaţi, precum şi analiza comparativă a acestora cu perioadele precedente, pentru a obţine o imagine asupra progresului înregistrat.

4. CONSTATĂRILE AUDTULUI

4.1. Planificarea activităţilor Programului nu a fost bazată pe surse de finanţare, ceea ce a determinat nerealizarea obiectivelor acestuia.

Elaborarea, acceptarea şi aprobarea activităţilor, obiectivelor şi indicatorilor scontaţi ai Programului în lipsa identificării surselor de finanţare a mijloacelor necesare (la etapa de planificare şi executare) a generat nerealizarea integrală şi la nivelul planificat a acestora.

Sursele potenţiale de finanţare a Programului, potrivit pct.3 din Hotărîrea Guvernului nr.90 din 13.02.2012 şi pct.34 din Programul naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016, sînt: bugetul de stat (în limitele mijloacelor destinate ocrotirii sănătăţii); FAOAM (pentru prestarea serviciilor de profilaxie, tratament şi dispensarizare în instituţiile medico-sanitare); fondurile AAPL (pentru dotarea instituţiilor medico-sanitare din subordine, promovarea sănătăţii şi realizarea măsurilor de prevenţie); fondurile organizaţiilor internaţionale; alte surse legale.

Concomitent, potrivit aceloraşi prevederi regulamentare (pct.32 subpct.3 lit.c) şi pct.36 subpct.2), MS deţine atribuţii aferente realizării finanţării centralizate a activităţilor Programului şi, respectiv, asigurării suportului intern şi extern, care constă în măsuri de identificare a donatorilor pentru susţinerea financiară a acţiunilor prevăzute de Program.

În scopul realizării activităţilor specifice ale Programului, au fost preconizate/planificate, pentru anii 2012-2016, cheltuieli totale în sumă de 976,8 mil.lei, inclusiv distribuite pe activităţi şi surse de finanţare, reflectate în tabelul de mai jos.

Sursă: Programul naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016.

Datele din tabel denotă că cele mai semnificative activităţi specifice ale Programului sînt profilaxia specifică a hepatitei virale B şi depistarea, tratamentul şi dispensarizarea bolnavilor cu hepatite virale cronice B, C şi D, aceste aspecte fiind selectate pentru auditare.

De asemenea, auditul relevă că pentru realizarea Programului au fost planificate mijloace semnificative în sumă de 530,1 mil.lei (54,3% din bugetul total preconizat) în lipsa identificării sursei de acoperire, din care:

√ pentru depistarea, tratamentul şi dispensarizarea bolnavilor – 360,0 mil.lei (sau 49,8% din mijloacele preconizate (723,6 mil.lei) pentru această activitate);

√ pentru profilaxia specifică a hepatitei virale B (vaccinarea populaţiei) – 153,4 mil.lei (sau 93,3% din mijloacele (164,4 mil.lei) destinate acestei activităţi).

Legea ocrotirii sănătăţii⁴ stabileşte expres că autorităţile publice centrale din domeniul ocrotirii sănătăţii se abilitează cu dreptul de a centraliza mijloacele băneşti din alocaţiile prevăzute în BS pentru ocrotirea sănătăţii, inclusiv prin delegare instituţiilor din subordine, în vederea realizării programelor cu destinaţie specială din domeniu.

______________________________

⁴ Art.7 alin.(4) şi (41) din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411-XIII din 28.03.1995 (cu modificările ulterioare).

De asemenea, potrivit actului legislativ menţionat, CNAM este autorizată să realizeze programe cu destinaţie specială în domeniul ocrotirii sănătăţii din contul transferurilor de la BS prevăzute pentru realizarea programelor naţionale de ocrotire a sănătăţii.

În acest context, se denotă participarea slabă a BS la finanţarea activităţilor Programului, fiind planificate mijloace neînsemnate în sumă de 11,0 mil.lei (1,1% din total).

Cea mai mare parte a cheltuielilor preconizate pentru realizarea activităţilor de profilaxie şi tratament a hepatitelor (44,7%) au fost puse pe seama FAOAM, constituind 432,2 mil.lei.

Se relevă că auditului nu i-au fost prezentate calcule, justificări şi motivări referitoare la modul de planificare a bugetului Programului, repartizare a cheltuielilor pe surse de finanţare şi stabilire a nivelului de finanţare a acestora.

Insuficienţa mijloacelor financiare şi neidentificarea surselor suplimentare pentru realizarea activităţilor specifice ale Programului nu asigură durabilitatea şi plenitudinea finanţării acestuia.

Auditul a efectuat analiza comparativă a mijloacelor real alocate cu cele planificate pentru realizarea Programului în anul 2015, care este prezentată în tabelul de mai jos.

Sursă: Programul naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016; datele CNAM.

Datele prezentate în tabel relevă că, în anul 2015, din totalul mijloacelor financiare planificate pentru executarea activităţilor preconizate în Program (194,8 mil.lei), de facto au fost alocate/finanţate doar 43,6 mil.lei, ceea ce constituie 22,4% din cele preconizate. Acestea au fost finanţate din resursele FAOAM pentru realizarea activităţilor de:

• profilaxie a hepatitelor virale B, C şi D, în sumă de 1,0 mil.lei, sau 6,9% din suma preconizată (14,4 mil.lei);

• depistare, tratament şi dispensarizare a bolnavilor, în sumă de 42,7 mil.lei, ceea ce constituie 59,3% din mijloacele planificate pentru achitare din FAOAM (72,0 mil.lei), sau 29,7% din totalul mijloacelor preconizate (144,0 mil.lei).

Astfel, se denotă că suma de 151,2 mil.lei destinată pentru implementarea Programului nu a fost alocată/finanţată din cauza neidentificării sursei de finanţare (106,1 mil.lei) şi a resurselor insuficiente (45,1 mil.lei). Totodată, MS, în limitele atribuţiilor delegate şi în scopul asigurării durabilităţii finanţării activităţilor Programului, nu a identificat resurse suficiente, dar şi alte surse de finanţare.

În acest context, auditul menţionează că insuficienţa resurselor financiare a determinat nerealizarea sau realizarea parţială a unor activităţi specifice (nerealizarea în deplină măsură a planului de imunizări contra hepatitei; neasigurarea laboratoarelor cu necesarul de reactive pentru diagnosticarea hepatitelor virale; neelaborarea bazei de date pentru evidenţa pacienţilor cu hepatite; neelaborarea paginii web destinate problemelor provocate de hepatitele virale; neasigurarea la nivelul planificat a tratamentului antiviral al pacienţilor cu hepatite etc.), precum şi neatingerea indicatorilor planificaţi (persoane imunizate din grupurile de risc la nivel de 81% faţă de nivelul planificat de 95%; tratarea a circa 50%-60% din pacienţii cu hepatite cronice din totalul de 700 planificaţi; baza de date şi pagina web neelaborate etc.).

Avînd în vedere termenul îndelungat de realizare a Programului (5 ani), o altă problemă elucidată de audit, aferentă planificării necesităţilor şi rezultatelor, este neajustarea periodică a indicatorilor prestabiliţi în Program în funcţie de nivelul de finanţare şi posibilităţile/capacităţile reale ale sistemului de sănătate (resurse disponibile, infrastructură, potenţial uman etc.), care urmau a fi elucidate în rapoartele părţilor implicate în implementarea şi monitorizarea Programului.

Prin urmare, planificarea bugetului Programului în lipsa resurselor de acoperire a cheltuielilor preconizate pentru realizarea activităţilor specifice, denotă o planificare ineficientă, superficială şi neajustată la posibilităţile reale ale domeniului de sănătate, care, în consecinţă, nu asigură realizarea în deplină măsură a indicatorilor scontaţi, scopului şi obiectivelor Programului.

4.2. Nerealizarea activităţilor specifice ale Programului a fost determinată de lipsa mijloacelor financiare şi a generat creşterea numărului de bolnavi.

Insuficienţa mijloacelor financiare a condiţionat nerealizarea la nivelul planificat a activităţilor de profilaxie şi tratament prevăzute de Program, astfel neasigurîndu-se eficacitatea implementării acestuia, precum şi creşterea an de an a numărului de bolnavi cu hepatite virale cronice şi ciroze hepatice.

Activităţile de supraveghere epidemiologică şi de laborator a persoanelor cu risc sporit de infectare, inclusiv vaccinarea acestora contra virusului hepatitei B, conform reglementărilor⁵ sînt atribuite centrelor de sănătate publică teritoriale supervizate şi monitorizate de CNSP. Concomitent, potrivit prevederilor Programului⁶, este recomandată vaccinarea totală a populaţiei generale pentru extinderea la maximum a păturii imune a populaţiei contra virusului hepatitei B.

______________________________

⁵ Pct.32 subpct. 2) din Hotărîrea Guvernului nr.90 din 13.02.2012.

⁶ Pct.25 din Hotărîrea Guvernului nr.90 din 13.02.2012.

În tabelul de mai jos este reflectată situaţia privind vaccinarea populaţiei eligibile (grupurile de risc) pentru perioada auditată (2013-2015).

Analiza în dinamică a datelor din tabel relevă că indicatorul de rezultat (rata de acoperire cu vaccin a grupelor de risc, 95%), stabilit în Program pentru activităţile de supraveghere epidemiologică, nu a fost realizat în cuantumul preconizat (circa 81%), respectiv, nefiind asigurat nivelul dorit/planificat de eficacitate a activităţii analizate. Printre factorii care au influenţat această stare de lucruri, pot fi menţionaţi următorii:

• diminuarea de circa 2,5 ori a cantităţii vaccinurilor utilizate în anul 2015, comparativ cu 2013;

• diminuarea ratei medii de acoperire cu vaccinuri a grupurilor de risc (persoanele vaccinate comparativ cu persoanele care necesitau vaccinarea), de la 84% în anul 2013 pînă la 77% în noiembrie 2015.

Potrivit CNSP, diminuarea ratei de imunizare a persoanelor din grupurile de risc a fost influenţată de fluxul sporit de migraţie a cetăţenilor, nivelul scăzut de informare şi mediatizare a campaniei de vaccinare contra hepatitei virale B, nivelul scăzut de conştientizare de către persoanele eligibile a necesităţii şi importanţei procedurii de vaccinare etc.

În detrimentul celor relatate anterior şi urmare a campaniei de imunizare, nivelul de îmbolnăvire cu hepatita virală B acută s-a diminuat de la 1,54 cazuri la 100 mii de populaţie în anul 2012 pînă la 0,96 cazuri în 2015. Totuşi, acest indice depăşeşte indicatorii similari din unele ţări europene, cum ar fi: Franţa (0,2 cazuri la 100 mii populaţie), Polonia (0,2 cazuri); Ungaria (0,6); Austria (0,7); Germania (0,7).

Astfel, eliminarea/excluderea factorilor care inhibă realizarea adecvată a obiectivelor stabilite şi vaccinarea totală a populaţiei generale vor favoriza creşterea pe viitor a eficacităţii implementării Programului, prin atingerea/realizarea performanţelor aşteptate, iar, în consecinţă, diminuarea indicelui de îmbolnăvire a populaţiei cu hepatite virale acute şi cronice pînă la nivelul ţărilor din Comunitatea Europeană.

În conformitate cu prevederile Programului⁷, unul dintre obiective este asigurarea cu tratament antiviral a pacienţilor (copii şi adulţi) cu hepatite virale cronice şi ciroze hepatice, anual: cel puţin cîte 300 de pacienţi cu virusurile hepatitelor B, C şi cel puţin 100 – cu virusul hepatitei D.

____________________________

⁷ Pct.22 subpct.4) din Hotărîrea Guvernului nr.90 din 13.02.2012.

Astfel, nestabilirea şi necuantificarea distinctă în Program (pentru IMSP IMC şi IMSP SCR) a numărului de copii şi adulţi cu hepatite virale B, C şi D care urmează a fi trataţi cu medicamente antivirale, nu asigură monitorizarea şi evaluarea realizării indicatorului (separat de fiecare instituţie) după principiul eficacităţii, adică a raportului dintre numărul copiilor şi adulţilor real trataţi şi numărul acestora preconizaţi/planificaţi.

Potrivit datelor colectate (din diferite surse) în procesul de acumulare a probelor, auditul a constatat că, pe parcursul anilor 2013-2015, instituţiile implicate în tratamentul antiviral (IMSP SCR, IMSP IMC) nu au asigurat la nivelul planificat tratamentul pacienţilor cu hepatite virale cronice. Analiza realizării acestui indicator/obiectiv pentru perioada auditată se reflectă în tabelul de mai jos.

Datele din tabel reflectă un nivel scăzut de realizare a activităţii specifice a Programului, ce ţine de includerea pacienţilor cu hepatite cronice în tratamentul antiviral (circa 794 de persoane), care, în medie (pentru 3 ani), a fost efectuată în cuantum de 37,8% din totalul pacienţilor planificaţi pentru tratament (2100 persoane). Concomitent, se relevă că mijloacele financiare real achitate (circa 110,6 mil.lei) în această perioadă (2013-2015) pentru tratamentul antiviral au constituit circa 24,8% din valoarea mijloacelor alocate/planificate (434,4 mil.lei). Se menţionează şi faptul că unica sursă de finanţare în anii de referinţă a mijloacelor utilizate pentru tratamentul antiviral au fost fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală.

În contextul celor expuse, auditul denotă că insuficienţa mijloacelor financiare necesare pentru realizarea indicatorilor prestabiliţi la nivelul corespunzător şi neidentificarea surselor suplimentare de finanţare a activităţii respective, au determinat, în final, realizarea neeficace a Programului, la nivel de doar 37,8%, majorarea numărului pacienţilor incluşi în lista de aşteptare (circa 500 de pacienţi anual) şi creşterea continuă a numărului bolnavilor cu hepatite virale cronice şi ciroze hepatice (de la 44,4 mii pacienţi în 2013 pînă la 48,2 mii în 2015).

Procesul de antrenare/atragere a pacienţilor cu hepatite virale cronice în tratamentul antiviral se efectuează în conformitate cu Ordinul ministrului Sănătăţii nr.91 din 09.04.2009 “Cu privire la modul de selectare a pacienţilor pentru tratament costisitor”. Astfel, în baza deciziilor Comisiei de specialitate a instituţiilor implicate (IMSP IMC şi IMSP SCR), la iniţierea tratamentului este întocmită fişa medicală pentru fiecare pacient, iar recepţionarea/utilizarea medicamentelor costisitoare este confirmată de fiecare pacient prin semnătură. De asemenea, pacienţii sînt monitorizaţi regulat (o dată în 3 luni) de către medicii curanţi, iar rezultatele analizelor se înregistrează în fişa medicală.

Concomitent, auditul relevă unele neajunsuri şi deficienţe care au influenţat negativ realizarea eficace şi în deplină măsură a activităţii specifice a Programului privind tratamentul hepatitelor virale cronice, cum ar fi:

• neelaborarea de către MS, la nivel naţional, şi de către IMSP implicate, la nivel instituţional, a reglementărilor privind instituirea unui sistem de management financiar şi control relevant pentru implementarea eficientă a Programului, cu stabilirea responsabilităţilor pentru toţi participanţii (persoane responsabile) la toate etapele de implementare;

• neelaborarea unui Registru naţional de evidenţă a bolnavilor cu hepatite virale acute, cronice şi a purtătorilor de infecţii hepatice nu asigură disponibilitatea unor date reale şi veridice privind numărul acestora la nivel de ţară şi nu facilitează iniţierea tratamentului antiviral, evaluarea, monitorizarea şi raportarea datelor, afectînd astfel realizarea eficace şi în deplină măsură a obiectivelor Programului. În acest aspect, se relevă că instituţiile medicale (IMSP IMC şi IMSP SCR) ţin evidenţa persoanelor din lista de aşteptare şi a celor care au beneficiat de tratament antiviral doar pe suport de hîrtie, fapt ce generează riscuri de pierdere/nimicire a informaţiei, de raportare neveridică a datelor etc.

De asemenea, managementul IMSP IMC nu a asigurat funcţionarea unor elemente ale sistemului de control intern aferente reorganizării instituţiei (trecerea de la un responsabil la altul a atribuţiilor de realizare a Programului), precum şi aferente solicitării şi argumentării necesarului de medicamente costisitoare, prin ce a condiţionat:

√ nedeţinerea informaţiilor ample din anii precedenţi privind tratamentul antiviral al copiilor cu hepatite;

√ imposibilitatea evaluării şi monitorizării periodice a efectului tratamentului antiviral anterior;

√ neasigurarea aprovizionării ritmice a instituţiei cu medicamente antivirale şi nerespectarea continuităţii/întreruperea tratamentului pentru unii copiii (4 din 6).

Acestea, în consecinţă, au creat premise pentru realizarea neeficace a obiectivelor Programului (sporirea numărului de copii trataţi, ameliorarea stării acestora, cu reducerea morbidităţii, invalidităţii şi mortalităţii).

Sistemul instituţional complex şi lipsa corelării instituţionale între entităţile implicate în procesul de aprovizionare cu medicamente necesare realizării Programului (IMSP IMC, AMDM, CNAM), precum şi lipsa/insuficienţa monitorizării şi controlului realizării acestor etape din partea responsabililor de toate nivelurile au generat:

• nerespectarea, de către operatorul economic, a termenului contractat de valabilitate a produselor antivirale la data livrării şi acceptarea acestora de către beneficiar (IMSP IMC);

• imposibilitatea monitorizării de către autoritatea contractantă (AMDM) a termenului de valabilitate a produselor efectiv livrate.

Astfel, deficienţele sistemului instituţional au produs pentru IMSP IMC un risc sporit de cauzare a unui prejudiciu FAOAM în valoare de circa 820 mii lei. Acest risc a fost condiţionat de: stocurile exagerate (înregistrate la finele lunii februarie 2016) de medicamente antivirale (657 doze) cu termenul de valabilitate restant redus (circa 7 luni); numărul insuficient de pacienţi (9 copii) incluşi în tratamentul antiviral şi periodicitatea administrării medicamentului (o doză în săptămînă). Aceşti factori creează situaţii de nerealizare de către IMSP IMC a obiectivelor Programului, de nerespectare a principiilor de eficacitate şi economicitate, iar pentru utilizarea în termen a produselor medicamentoase (conform calculelor auditului), IMSP IMC urma să iniţieze în tratamentul antiviral (începînd cu luna martie 2016) circa 24 de pacienţi.

Notă: se relevă că unele deficienţe constatate de audit privind nereglementarea procedurii de solicitare şi argumentare a necesarului de medicamente antivirale au fost înlăturate de IMSP IMC pe parcursul misiunii de audit. În acest scop, a fost elaborat Regulamentul Secţiei achiziţii publice, juridică şi contencios a IMSP Institutul Mamei şi Copilului, care stabileşte responsabilităţile şi reglementează procedura de aprovizionare a instituţiei cu medicamente. De asemenea, au fost documentate deciziile Comisiei de specialitate privind iniţierea tratamentului antiviral şi au fost prezentate auditului Procesele-verbale de iniţiere a tratamentului antiviral, însoţite de semnăturile membrilor acesteia. Pe parcursul executării misiunii de audit au fost elaborate/întocmite registre (pe suport de hîrtie) privind evidenţa pacienţilor iniţiaţi în tratamentul antiviral şi a celor din lista de aşteptare, care nu erau întocmite conform (numerotate, sigilate şi semnate).

În procesul de colectare a probelor de audit la IMSP SCR, s-a constatat că, potrivit Ordinului ministrului Sănătăţii din 05.03.2016, atribuţiile privind tratamentul antiviral al pacienţilor cu hepatite au fost transferate IMSP Spitalul Clinic de Boli Infecţioase “Toma Ciorbă”, concomitent fiind transmise listele pacienţilor care beneficiază de tratament şi ale celor care sînt în aşteptare, stocurile de medicamente aferente tratamentului.

Totodată, auditul relevă că aspectele privind corectitudinea utilizării medicamentelor pentru tratamentul antiviral, pe perioada auditată, au fost verificate de CNAM în cadrul controalelor anuale, nefiind constatate încălcări. Astfel, auditul a evaluat aspectele ce ţin de realizarea indicatorilor de performanţă.

4.3. Nereglementarea şi neaplicarea procedurilor de monitorizare nu au contribuit la evaluarea calităţii indicatorilor raportaţi.

Neelaborarea, de către MS şi entităţile abilitate, a unor mecanisme/procese eficiente şi funcţionale de comunicare, monitorizare şi control, precum şi neîndeplinirea, pe parcursul implementării Programului, a activităţilor de monitorizare şi control nu asigură evaluarea veridicităţii, plenitudinii şi calităţii indicatorilor realizaţi şi raportaţi.

Conform prevederilor regulamentare⁸, controlul asupra executării Hotărîrii Guvernului (de aprobare) şi monitorizarea realizării Programului naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016 au fost puse în sarcina MS. Concomitent, potrivit aceloraşi reglementări, au fost delegate atribuţiile de monitorizare şi control, precum şi stabilite criteriile de monitorizare, după cum urmează:

• Ministerul Sănătăţii va întreprinde următoarele acţiuni: a) evaluarea anuală a îndeplinirii Programului; d) efectuarea unui control periodic selectiv al îndeplinirii funcţiilor de către instituţiile subordonate (pct.32 alin.(3));

• monitorizarea realizării Programului va fi efectuată de către Centrul Naţional de Sănătate Publică (instituţie subordonată Ministrului Sănătăţii) prin intermediul sistemului de raportare a activităţilor întreprinse în cadrul programelor teritoriale din partea IMS şi centrelor de sănătate publică teritoriale şi departamentale (pct.38);

• principiul de bază al monitorizării constă în evaluarea progresului şi eficacităţii activităţilor specifice ale Programului, prin utilizarea indicilor morbidităţii, mortalităţii şi invalidităţii cauzate de hepatitele virale B, C şi D acute şi cronice (pct.40);

• auditul calităţii indicatorilor de monitorizare a realizării Programului va fi realizat de către Ministerul Sănătăţii, prin intermediul Centrului Naţional de Management în Sănătate (pct.41).

________________________

⁸ Hotărîrea Guvernului nr.90 din 13.02.2012.

În aceeaşi ordine de idei, implementarea Programului se bazează pe principiul de colaborare, la realizarea acţiunilor, a mai multe autorităţi publice, servicii, organizaţii şi instituţii, sub coordonarea Ministerului Sănătăţii (pct.32).

Astfel, multitudinea activităţilor specifice, entităţilor şi instituţiilor implicate în procesul de realizare a Programului, amplasarea geografică vastă a acestora (întreg teritoriul ţării), subordonarea instituţională (diferiţi fondatori) şi genurile de activitate diferite, pun în dificultate comunicarea (părţilor implicate), controlul şi monitorizarea eficientă din partea responsabililor.

În acest context, MS urma să elaboreze:

√ un mecanism durabil, eficient şi funcţional de comunicare şi conlucrare a părţilor implicate de toate nivelurile;

√ proceduri scrise de monitorizare şi control al respectării de către părţile implicate a principiilor şi calităţii indicatorilor stabiliţi în Program, asigurînd astfel plenitudinea, eficacitatea şi conformitatea realizării acestuia la toate nivelurile şi etapele de implementare, precum şi o raportare veridică.

În urma acumulării probelor de audit, inclusiv la IMSP SCR şi IMSP IMC, auditului nu i-au fost prezentate confirmări scrise (acte, note, procese-verbale etc.) privind măsurile de monitorizare şi control întreprinse de MS, CNMS, CNSP şi alte entităţi abilitate.

Auditul denotă că MS şi CNMS, contrar prevederilor normative, nu au efectuat controale periodice selective asupra îndeplinirii funcţiilor de către instituţiile subordonate, precum şi audituri ale calităţii indicatorilor de monitorizare a realizării Programului.

Astfel, monitorizarea insuficientă şi lipsa controlului din partea entităţilor abilitate, precum şi nereglementarea acestor proceduri nu asigură executarea conformă, eficace şi în deplină măsură a activităţilor Programului şi, implicit, a indicatorilor scontaţi. În acelaşi timp, datele raportate Guvernului privind rezultatele obţinute în îndeplinirea Programului, în lipsa procedurilor de monitorizare şi control, nu inspiră încredere privind realizarea, veridicitatea şi plenitudinea acestora.

4.4. Raportarea indicatorilor obţinuţi nu este însoţită de procese şi reglementări, ceea ce a influenţat neadoptarea deciziilor de îmbunătăţire a Programului.

♦ Neelaborarea de către MS a unor metodologii (norme interne) de raportare a activităţilor Programului de către entităţile implicate (de jos în sus), cu elucidarea indicatorilor realizaţi, comparativ cu cei scontaţi, a problemelor identificate, a cauzelor de apariţie a acestora şi a măsurilor de remediere, nu asigură o raportare unică, veridică şi deplină a activităţilor realizate, precum şi nu facilitează adoptarea unor decizii orientate spre îmbunătăţirea sistemului instituţional şi sporirea eficacităţii Programului.

Conform prevederilor regulamentare⁹, indicatorii Programului sînt raportaţi anual MS de către CNSP (pînă la 5 martie), iar MS, la rîndul său, potrivit atribuţiilor delegate¹⁰, prezintă Guvernului anual, pînă la 1 aprilie, Raportul privind realizarea Programului.

________________________________

⁹ Pct.39 din Hotărîrea Guvernului nr.90 din 13.02.2012.

¹⁰ Pct.4 din Hotărîrea Guvernului nr.90 din 13.02.2012.

Totodată, se relevă că MS şi alte entităţi abilitate nu au elaborat o metodologie-tip de raportare a indicatorilor realizaţi. Astfel, nu este reglementată o abordare unică asupra structurii, principiilor de evaluare a progresului şi eficacităţii activităţilor specifice ale Programului, problemelor identificate şi soluţiilor de remediere a acestora, care, în final, au scopul de a facilita adoptarea, de către cei împuterniciţi cu guvernanţa, a unor decizii eficiente privind sporirea calităţii şi eficacităţii implementării Programului.

În acest context, auditul remarcă următoarele aspecte şi situaţii privind funcţionalitatea sistemului de raportare instituit în cadrul realizării Programului.

√ CNSP, în limita atribuţiilor delegate, prezintă anual (şi la solicitare) MS informaţii detaliate privind realizarea Programului naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016. Aceste informaţii conţin analize şi date statistice aferente: numărului de persoane care au beneficiat de tratament antiviral şi care au fost vaccinate (dozele aplicate); activităţile realizate pentru supravegherea epidemiologică a hepatitelor, pentru informarea şi ridicarea gradului de alertă a populaţiei. De asemenea, notele informative, paralel cu succesele înregistrate, relevă şi problemele apărute în realizarea Programului, cauzele apariţiei şi soluţiile de remediere a acestora.

Cele mai frecvente probleme raportate MS de către CNSP ţin de nerealizarea sau realizarea necorespunzătoare a activităţilor Programului din cauza nealocării şi/sau lipsei mijloacelor financiare suficiente, din care:

- lipsa/insuficienţa în instituţiile medicale a echipamentelor de sterilizare garantată a instrumentarului medical, a lămpilor bactericide;

- lipsa reactivelor de laborator pentru diagnosticarea hepatitelor virale în laboratoarele instituţiilor medicale din teritoriu, ceea ce atrage o eventuală diagnosticare greşită a hepatitelor acute;

- limitarea accesului pacienţilor la tratamentul antiviral (B, C şi D), precum şi la vaccinarea populaţiei contra hepatitei virale B;

- informarea superficială a populaţiei, inclusiv prin intermediul mass-media cu acoperire naţională;

- lipsa/insuficienţa de cadre medicale calificate etc.

În legătură cu cele expuse, MS deţine atribuţii şi responsabilităţi aferente: (i) identificării donatorilor pentru susţinerea financiară a acţiunilor preconizate; (ii) realizării finanţării durabile conform mijloacelor planificate corespunzător activităţilor; (iii) evaluării anuale a realizării Programului; şi (iv) aprobării recomandărilor privind implementarea acestuia.

De menţionat este că, pe parcursul realizării Programului, MS nu a întreprins acţiuni privind asigurarea durabilităţii la finanţarea activităţilor planificate, nu a efectuat evaluări anuale ale indicatorilor îndepliniţi şi nu a aprobat recomandări de ameliorare a problemelor şi de lichidare a carenţelor/neajunsurilor identificate.

Concomitent, auditul relevă că rapoartele prezentate MS nu conţin date privind:

- analiza comparativă a mijloacelor financiare aprobate, alocate şi real utilizate pentru realizarea activităţilor Programului în anul de raportare;

- sumele estimative necesare pentru asigurarea eficacităţii realizării Programului;

- numărul anual al pacienţilor cu hepatite cronice incluşi în tratamentul antiviral şi sumele utilizate pentru acest tratament (achiziţionarea medicamentelor) etc.

În contextul celor expuse se relevă că, pentru anii 2013-2015, instituţiile medicale (IMSP SCR şi IMSP IMC) implicate în tratamentul antiviral costisitor nu au prezentat auditului, în procesul de colectare a probelor, rapoarte, dări de seamă sau alte informaţii privind raportarea către CNSP a realizării indicatorilor de performanţă atinşi în cadrul executării activităţilor specifice ale Programului.

De asemenea, CNSP, responsabil de colectarea, sistematizarea, analiza şi raportarea datelor, nu a prezentat auditului informaţiile recepţionate de la aceste instituţii.

√ MS, la rîndul său, potrivit prevederilor regulamentare, anual prezintă Guvernului Nota informativă cu privire la realizarea Hotărîrii Guvernului nr.90 din 13.02.2012.

Auditul relevă că Notele informative sînt elaborate în baza informaţiilor percepute anual de la CNSP. Analiza de către audit a structurii şi conţinutului Notelor informative denotă că acestea cuprind doar date privind activităţile realizate, fiind excluse:

- problemele şi carenţele identificate şi raportate de CNSP privind insuficienţa finanţării, fapt ce afectează realizarea, plenitudinea, calitatea şi eficacitatea activităţilor Programului;

- recomandările privind remedierea şi/sau excluderea cauzelor de nerealizare sau realizare neconformă şi ineficace a activităţilor, obiectivelor şi indicatorilor de rezultat.

Concomitent, aceste Note nu conţin:

- analize comparative ale indicatorilor realizaţi faţă de cei planificaţi;

- analize ale nivelului finanţării realizate comparativ cu cel planificat;

- analize ale evoluţiei indicatorilor îndepliniţi pe parcursul realizării Programului etc.

Astfel, se menţionează că modul de raportare către Guvern a activităţilor Programului poartă un caracter formal, din Notele informative fiind omise carenţele/problemele, cauzele apariţiei acestora, efectele asupra realizării Programului şi soluţiile posibile de remediere a acestora.

Reieşind din cele expuse, Guvernul nu a dispus de informaţii veridice şi complete privind situaţia reală aferentă realizării Programului, care i-ar fi permis să adopte decizii concrete şi prompte, în scopul asigurării creşterii eficacităţii, identificării şi alocării mijloacelor financiare etc.

5. CONCLUZIE GENERALĂ

Sistemul instituţional creat pentru administrarea mijloacelor destinate implementării Programului naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016 este unul neperformant, fiind însoţit de probleme, nereguli şi carenţe ale sistemului de control intern, care, în consecinţă, au influenţat funcţionalitatea acestuia la toate etapele de planificare, realizare, monitorizare şi raportare.

Astfel, (i) nejustificarea necesităţilor şi neidentificarea surselor de finanţare la etapa de planificare şi realizare a Programului nu garantează executarea scopului, obiectivelor şi indicatorilor scontaţi; (ii) nerevizuirea şi necorelarea periodică a indicatorilor de rezultat în funcţie de resursele şi sursele disponibile, de capacităţile sistemului de sănătate nu asigură stabilirea acestora la un nivel realizabil, cu reflectarea situaţiei real create; (iii) neexecutarea/insuficienţa măsurilor de monitorizare şi control din partea MS, CNSP, CNMS şi altor entităţi abilitate nu a asigurat calitatea, plenitudinea şi performanţa indicatorilor realizaţi; (iiii) neelaborarea, neaprobarea şi neaplicarea de către aceste entităţi a unei metodologii unice de raportare nu asigură corectitudinea şi plenitudinea datelor raportate şi nu facilitează adoptarea unor decizii orientate spre atingerea şi dezvoltarea (creşterea) performanţelor scontate, prin eliminarea deficienţelor şi problemelor identificate.

Totodată, lacunele enumerate, dar şi insuficienţa resurselor financiare au influenţat negativ nivelul de realizare a Programului, eficacitatea şi impactul acestuia asupra sistemului de sănătate publică.

RECOMANDĂRI

Ministerului Sănătăţii:

1. Să justifice planificarea necesarului de mijloace financiare şi să identifice sursele de finanţare a cheltuielilor la elaborarea Programelor naţionale de sănătate.

2. Să stabilească/planifice indicatori de rezultat în funcţie de resursele disponibile şi/sau de posibilităţile reale de finanţare.

3. Să revizuiască periodic indicatorii şi bugetul Programelor în raport cu resursele şi sursele disponibile, posibilităţile sistemului de sănătate, nivelul inflaţiei şi cu alţi factori care influenţează costurile.

4. Să identifice mijloace suficiente pentru finanţarea durabilă a activităţilor Programului, pentru a realiza indicatorii planificaţi şi un nivel înalt de eficacitate.

5. Să elaboreze o bază de date la nivel naţional a pacienţilor cu hepatite virale şi a purtătorilor de infecţie.

6. Să elaboreze mecanisme şi procese scrise pentru reglementarea procedurii şi modului de comunicare (între părţile implicate), monitorizarea şi controlul etapelor de realizare a Programelor.

7. Să elaboreze o metodologie şi un formular tipizat de raportare a rezultatelor Programelor, conform criteriilor unice prestabilite.

Recomandările înaintate de către audit părţilor implicate au drept scop diminuarea şi eliminarea factorilor ce inhibă obţinerea şi sporirea performanţelor stabilite, creşterea eficacităţii rezultatelor şi utilizarea conformă a mijloacelor alocate pentru realizarea obiectivului Programului.