BIZLEXЗаконодательство Республики Молдова
RURO
Избранное
Главная›Документы
Содержание
Судебные акты

Постановление N 15 от 28.04.2021 о контроле конституционности Постановления Правительства № 43 от 30 марта 2021 года о внесении предложения об объявлении чрезвычайного положения и Постановления Парламента № 49 от 31 марта 2021 года об объявлении чрезвычайного положения (объявление чрезвычайного положения) (обращения № 81а/2021 г. и № 82а/2021 г.)

Тип документа
Судебные акты
Дата принятия
28.04.2021

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности Постановления Правительства

№ 43 от 30 марта 2021 года о внесении предложения об объявлении

чрезвычайного положения и Постановления Парламента № 49 от

31 марта 2021 года об объявлении чрезвычайного положения

(объявление чрезвычайного положения)

(обращения № 81а/2021 г. и № 82а/2021 г.)

№ 15  от  28.04.2021

 (в силу 28.04.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 129-136 ст. 77 от 28.05.2021

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Дины Мустяца,

принимая во внимание обращения,

зарегистрированные 7 и 9 апреля 2021 г.,

рассмотрев указанные обращения в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужили обращения депутатов Парламента Республики Молдова Октавиана Цыку [обращение № 81а/2021], Серджиу Литвиненко и Вероники Рошка [обращение № 82а/2021], представленные в Конституционный суд 7 и 9 апреля 2021 года, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции. Авторы обращения № 82а/2021 представили 21 апреля 2021 года дополнение к обращению.

2. Авторы обращений просят Конституционный суд проверить конституционность Постановления Правительства № 43 от 30 марта 2021 года о внесении предложения об объявлении чрезвычайного положения и Постановления Парламента № 49 от 31 марта 2021 года об объявлении чрезвычайного положения.

3. Определением Конституционного суда от 19 апреля 2021 года, без вынесения решения по существу, обращения были признаны приемлемыми.

4. Принимая во внимание идентичность предмета представленных обращений, Конституционный суд, в соответствии с положениями ст.43 Кодекса конституционной юрисдикции, объединил их в одно дело № 81а/2021 г.

5. В ходе рассмотрения обращений Конституционный суд затребовал точки зрения Парламента, Президента Республики, Правительства, Министерства здравоохранения, труда и социальной защиты, Центра правовых ресурсов Молдовы и юридического факультета Государственного университета Молдовы.

6. На открытом заседании Конституционного суда присутствовали Октавиан Цыку, автор обращения № 81а/2021, Серджиу Литвиненко, автор обращения № 82а/2021, и Раду Раду, представитель Парламента.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

7. Правительство в отставке 30 марта 2021 года вынесло Постановление № 43, которым приняло к сведению отчет Комиссии по чрезвычайным ситуациям о необходимости объявления чрезвычайного положения, представило данный отчет Парламенту и внесло в Парламент предложение об объявлении чрезвычайного положения на всей территории Республики Молдова.

8. Воспользовавшись правом на законодательную инициативу, гарантированным ст.73 Конституции, депутаты Василе Боля, Александр Суходольски и Алла Долинцэ 31 марта 2021 года зарегистрировали в Секретариате Парламента проект Постановления Парламента об объявлении чрезвычайного положения (№ 95).

9. На состоявшемся тем же числом пленарном заседании1 Парламент рассмотрел проект Постановления № 95. В ходе заседания исполняющий обязанности премьер-министра Аурелиу Чокой представил отчет Комиссии по чрезвычайным ситуациям и ответил на вопросы. Впоследствии депутат Василе Боля, от имени авторов, представил проект и обратился к депутатам с просьбой поддержать его. После обсуждения проекта депутаты большинством голосов приняли Постановление Парламента.

_____________________

1 https://rlive.md/parlamentul-se-intruneste-in-sedinta-plenara/

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

10. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 23

Право каждого человека на знание своих

прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 27

Право на свободу передвижения

"(1) Право на свободу передвижения по стране гарантируется.

(2) Каждому гражданину Республики Молдова обеспечивается право поселяться или пребывать в любом населенном пункте страны, выезжать из страны, эмигрировать из нее и возвращаться в нее".

Статья 40

Свобода собраний

"Митинги, демонстрации, манифестации, шествия или любые иные собрания являются свободными и могут организовываться и проводиться только мирно и без какого бы то ни было оружия".

Статья 46

Право частной собственности и ее охрана

"(1) Право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются.

(2) Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в случае установленной законом общественной необходимости при условии справедливого и предварительного возмещения.

(3) Законно добытое имущество не может быть конфисковано. Законность добытого подразумевается.

(4) Имущество, предназначенное, использованное для совершения преступлений или правонарушений либо добытое в результате совершения преступлений или правонарушений, может быть конфисковано только в соответствии с законом.

(5) Право частной собственности обязывает к соблюдению требований защиты окружающей среды и обеспечению добрососедства, а также к соблюдению других требований, которые согласно закону возлагаются на собственника.

(6) Право наследования частной собственности гарантируется".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

Статья 66

Основные полномочия

"Парламент имеет следующие основные полномочия:

[…]

m) объявляет чрезвычайное, осадное и военное положение;

[…]".

Статья 72

Виды законов

"[…]

(3) Органическим законом регламентируются:

[…]

m) режим чрезвычайного, осадного и военного положения;

[…]".

Статья 73

Законодательная инициатива

"Право законодательной инициативы принадлежит депутатам Парламента, Президенту Республики Молдова, Правительству и Народному Собранию автономно-территориального образования Гагаузия".

Статья 85

Роспуск Парламента

"[…]

(4) Парламент не может быть распущен в последние шесть месяцев до истечения срока полномочий Президента Республики Молдова, а также в период действия чрезвычайного, осадного или военного положения".

Статья 103

Прекращение полномочий

"[…]

(2) В случае выражения Парламентом вотума недоверия Правительству, отставки Премьер-министра или в случае, предусмотренном частью (1), Правительство до принесения присяги членами нового Правительства исполняет только функции управления общественными делами".

11. Применимые положения Постановления Правительства № 43 от 30 марта 2021 года о внесении предложения об объявлении чрезвычайного положения:

"На основании статьи 19 Закона № 212/2004 о режимах чрезвычайного, осадного и военного положения (Официальный монитор Республики Молдова, 2004 г., № 132-137, ст.696), с последующими изменениями, Правительство

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Принять к сведению Отчет Комиссии по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова о необходимости объявления чрезвычайного положения.

2. Представить Парламенту Отчет Комиссии по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова о необходимости объявления чрезвычайного положения.

3. Внести предложение Парламенту об объявлении чрезвычайного положения на всей территории Республики Молдова.

4. Настоящее постановление вступает в силу с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова".

12. Применимые положения Постановления Парламента № 49 от 31 марта 2021 года об объявлении чрезвычайного положения:

"На основании пункта m) статьи 66 Конституции Республики Молдова, статьи 19 Закона о режимах чрезвычайного, осадного и военного положения № 212/2004 и учитывая Доклад Комиссии по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова о необходимости объявления чрезвычайного положения, учитывая тяжелую пандемическую ситуацию и тот факт, что предмет постановления затрагивает безопасность государства и национальный интерес,

Парламент принимает настоящее постановление.

1) введение особого режима въезда в страну и выезда из нее;

2) введение особого режима передвижения по территории страны;

3) введение карантинного режима и проведение других обязательных санитарно-противоэпидемических мероприятий;

4) установление особого режима работы всех организаций;

5) запрет на проведение собраний, публичных манифестаций и других массовых мероприятий;

6) введение, в случае необходимости, нормированного потребления продуктов питания и других предметов первой необходимости;

7) координация работы средств массовой информации в отношении:

a) информирования населения о причинах и масштабах чрезвычайной ситуации, о принимаемых мерах по предотвращению опасности, ликвидации последствий данной ситуации и защите населения;

b) ознакомления населения с правилами поведения в чрезвычайной ситуации;

c) введения особых правил пользования средствами связи;

8) изменение порядка назначения на должность и освобождения от должности руководителей хозяйствующих субъектов и публичных учреждений;

9) запрещение отставки работников, кроме случаев, предусмотренных нормативными актами для данного периода;

10) вызов граждан для выполнения в соответствии с законом трудовой обязанности в интересах общества;

11) осуществление в установленном законом порядке реквизиции имущества в целях предупреждения и ликвидации последствий ситуаций, приведших к объявлению чрезвычайного положения;

12) выполнение других действий, необходимых для предупреждения, смягчения и ликвидации последствий пандемии коронавируса (COVID-19).

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЙ

13. Определением от 19 апреля 2021 года Конституционный суд подтвердил соблюдение в рассматриваемом случае требований о приемлемости обращения, установленных в своей неизменной практике.

14. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль постановлений Парламента и постановлений Правительства, в настоящем деле – Постановления Правительства № 43 от 30 марта 2021 года о внесении предложения об объявлении чрезвычайного положения и Постановления Парламента № 49 от 31 марта 2021 года об объявлении чрезвычайного положения, относится к компетенции Конституционного суда.

15. Согласно ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты Парламента обладают правом обращения в Конституционный суд.

16. Конституционный суд отмечает, что авторы обращений оспаривают Постановление Правительства № 43 от 30 марта 2021 года о внесении предложения об объявлении чрезвычайного положения и Постановление Парламента № 49 от 31 марта 2021 года об объявлении чрезвычайного положения, которые ранее не составляли предмет конституционного контроля.

17. Авторы обращений считают, что оспариваемые постановления вступают в противоречие с конституционными нормами ст.1 ч.(3) [верховенство права], ст.4 [приоритетность международных положений в области прав человека], ст.6 [разделение и взаимодействие властей], ст.15 [универсальность основных прав], ст.23 [ясность закона], ст.27 [право на свободу передвижения], ст.38 [право избирать и быть избранным], ст.40 [свобода собраний], ст.46 [право собственности], ст.54 [ограничение осуществления некоторых прав и свобод], ст.72 [виды законов], ст.73 [законодательная инициатива], ст.85 [роспуск Парламента] и ст.103 ч.(2) [компетентность Правительства, полномочия которого прекращены].

18. В связи с оспариваемым Постановлением Правительства № 43 от 30 марта 2021 года Конституционный суд отмечает, что в поддержку своих обращений авторы приводят ст.103 ч.(2) Конституции. В то же время они приводят Постановление Конституционного суда № 7 от 18 мая 2013 года, в котором орган конституционной юрисдикции высказался по вопросу компетентности Правительства, полномочия которого прекращены. Конституционный суд отмечает, что Постановлением № 7 от 4 марта 2021 года он пересмотрел свои суждения по вопросу компетентности неполномочного Правительства. В последнем постановлении в этой области Конституционный суд разработал тест, при помощи которого проводится анализ, с точки зрения соответствия требованиям ст.103 ч.(2) Конституции, мер, предпринятых Правительством в отставке. Этот тест состоит из следующих элементов: (i) необходимость мер, предпринятых Правительством, полномочия которого прекращены; (ii) последствия мер, предпринятых этим Правительством, в работе последующего полномочного Правительства; (iii) может ли последующее полномочное Правительство отменить меры, предпринятые Правительством в отставке (см. § 45, 49 указанного постановления). В рассматриваемом случае, указывая на неконституционность Постановления Правительства № 43, авторы обращений не применили тест, разработанный Конституционным судом в Постановлении № 7 от 4 марта 2021 года. Таким образом, обращения в этой части считаются неприемлемыми.

19. Что касается действия положений ст.1 ч.(3), ст.6 и ст.73 Конституции, авторы обращений отмечают, что Постановление Парламента не было принято на основании проекта, предложенного Правительством, а имеет в основе проект, внесенный депутатами Парламента, которые воспользовались правом на законодательную инициативу. Тем самым был создан дисбаланс между законодательной и исполнительной властями. Авторы обращений указывают на то, что депутаты не вправе внести в Парламент предложение об объявлении чрезвычайного положения, так как этим правом наделены только Президент Республики Молдова и Правительство. Чтобы узнать, если принятие Постановления Парламента на основе проекта, внесенного депутатами, вызвало дисбаланс между законодательной и исполнительной властями и нарушило право на законодательную инициативу, Конституционный суд рассмотрит этот вопрос по существу.

20. Что касается применимости ст.4, ст.15, ст.23 и ст.54 Конституции, Конституционный суд в своей практике подчеркнул, что указанные статьи Конституции не имеют самостоятельного значения и действуют только во взаимосвязи с основным правом (см., mutatis mutandis, ПКС № 11 от 25 марта 2021, § 27 и приведенная в нем практика). Конституционный суд отмечает, что область применения оспариваемых постановлений обширна и подразумевает действие ряда основных прав (см. ПКС № 17 от 23 июня 2020 г., § 53). В любом случае, анализ положений ст.4 и ст.15 не относится к одному конкретному праву, так как эти статьи закрепляют обязательство государства Республика Молдова защищать права человека. Как бы то ни было международные договоры о защите прав человека находят отражение, когда это считается необходимым, в постановлениях Конституционного суда.

21. Авторы обращения № 82а/2021 указывают на нарушение права на свободу передвижения, гарантированного ст.27 Конституции, права избирать и быть избранным, гарантированного ст.38 Конституции, права на свободу собраний, гарантированного ст.40 Конституции, и права собственности, гарантированного ст.46 Конституции. Таким образом, применимость ст.4, ст.15, ст.23 и ст.54 Конституции в этом случае зависит от действия основных прав, перечисленных выше.

22. Само Постановление Парламента № 49 от 31 марта 2021 года содержит четкие положения о правах, которые, по мнению авторов обращения № 82а/2021, были нарушены. Так, пункт 1) и пункт 2) ст.2 Постановления Парламента предусматривают введение особого режима въезда в страну и выезда из страны, и особого режима передвижения по территории страны, что указывает на действие ст.27 Конституции. Пункт 5) ст.2 Постановления Парламента устанавливает запрет на проведение собраний, публичных манифестаций и других массовых мероприятий. В этом случае идет речь о ст.40 Конституции. Пункт 11) ст.2 Постановления Парламента предусматривает осуществление в установленном законом порядке реквизиции имущества в целях предупреждения и ликвидации последствий ситуаций, приведших к объявлению чрезвычайного положения, что влечет за собой действие ст.46 Конституции.

23. Оспариваемое Постановление Парламента не содержит положений, которые нарушали бы или запрещали осуществление права избирать и права быть избранным, гарантированных ст.38 Конституции, притом, что эти права задействованы в определенных периодах времени (во время предвыборной кампании и регистрации кандидатов на выборах, в ходе избирательной кампании, кандидатами на выборах, в день выборов, избирателями).

24. Таким образом, Конституционный суд отмечает действие по делу ст.27, ст.40 и ст.46 Конституции в сочетании со ст.23 и ст.54, закрепляющих принципы качества закона и соразмерности.

25. Что касается ст.72 Конституции, в которой перечисляются виды законов, Конституционный суд отмечает, что данная статья подлежит применению в случае принятия Парламентом законов, а не постановлений. Таким образом, обращения в этой части являются неприемлемыми.

26. В отношении действия ст.85 Конституции авторы обращения № 82а/2021 указывают на злой умысел Парламента, выраженный в препятствовании роспуску Парламента. В этой связи Конституционный суд отмечает, что существуют несколько конституционных процедур, которые могут быть заблокированы в случае объявления Парламентом чрезвычайного положения. Первая процедура – это роспуск Парламента. Согласно ст.85 ч.(4), Парламент не может быть распушен в период действия чрезвычайного положения. Вторая процедура – это пересмотр Конституции. Согласно ст.142 ч.(3) Конституции, Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного положения. Принцип верховенства Конституции требует от Парламента доказать оправданность введения чрезвычайного положения не только с точки зрения ограничения основных прав, но и с точки зрения обструкции этих двух начавшихся конституционных процедур, и объяснить необходимость этих действий. Поскольку в то время, когда было принято оспариваемое Постановление Парламента, в производстве Конституционного суда находилось обращение о констатации обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента, Конституционный суд считает, что для проведения анализа дела по существу необходимо задействовать ст.85 Конституции.

27. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что для рассмотрения дела по существу подлежат применению ст.1 ч.(3), ст.6, ст.27, ст.40, ст.46 и ст.73 в сочетании со ст.23, ст.54 и ст.85 Конституции.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

А. Аргументы авторов обращений

28. Авторы обращений отмечают, что оспариваемые постановления не предусматривают план действий государственных органов на период чрезвычайного положения, степень ограничения прав, основания для объявления чрезвычайного положения и срочные меры, подлежащие применению. Помимо этого, авторы обращений не понимают требование Правительства в отставке об объявлении чрезвычайного положения на всей территории Республики Молдова с целью получения дополнительных полномочий по управлению пандемией, так как в Постановлении Конституционного суда № 48 от 1 октября 1999 года было указано, что Правительство в отставке может издавать правовые акты общеобязательного характера для предотвращения последствий стихийных бедствий и непредвиденных обстоятельств, представляющих общественную опасность. Они утверждают, что в этом смысле оспариваемые постановления являются неясными.

29. Относительно нарушения ст.54 Конституции авторы обращений считают, что Постановление Правительства основывается на ссылку общего характера на отчет Комиссии по чрезвычайным ситуациям, а Постановление Парламента предоставляет исполнительным органам полномочия, которые не опираются на данные или сведения, отражающие действительное положение вещей, влекущее за собой принятие мер для улучшения эпидемиологической ситуации.

30. По мнению авторов обращения № 82а/2021, в случае объявления чрезвычайного положения необходимо учитывать цель преодоления общественной опасности, которая угрожает жизни нации и которую можно устранить лишь мерами, отступающими от конституционного порядка и оправданными преобладающим общественным интересом существования нации. Они утверждают, что принятие мер по преодолению опасности, угрожающей жизни нации, i.e. пандемии COVID-19, за исключением "роспуска" Парламента, было возможным и без введения режима чрезвычайного положения. В период чрезвычайного положения не были приняты более жесткие ограничительные меры, чем существующие до объявления чрезвычайного положения, в результате чего возникают разумные сомнения в необходимости объявления чрезвычайного положения, оправданного этой целью.

31. Авторы обращения № 82а/2021 утверждают, что, когда был возбужден вопрос о введении чрезвычайного положения, Парламент сталкивался с неминуемой угрозой роспуска. Эта угроза не могла быть преодолена кроме как введением режима чрезвычайного положения. По их мнению, чрезвычайное положение было объявлено с целью не допустить роспуска Парламента.

B. Аргументы органов власти

32. В представленном мнении Парламент отмечает, что, приняв к сведению отчет Комиссии по чрезвычайным ситуациям о необходимости объявления чрезвычайного положения, Правительство Постановлением № 43/2021 предложило Парламенту объявить чрезвычайное положение на всей территории страны. Целью Постановления № 49/2021 является защита населения путем принятия необходимых мер по предупреждению, сокращению и ликвидации последствий пандемии. Парламент наделил Комиссию по чрезвычайным ситуациям правом издавать распоряжения для реализации мер, указанных в пункте 2 Постановления. Парламент вынес Постановление № 49/2021 по предложению Правительства об объявлении чрезвычайного положения. Принятие данного постановления соответствует положениям ст.66 п.m) Конституции и ст.12 Закона о режимах чрезвычайного, осадного и военного положения. Кроме того, оспариваемые положения должны соблюдать принцип соразмерности, предусмотренный ст.54 Конституции. Охрана здоровья населения составляет вопрос первостепенного значения, поэтому ограничения, установленные Парламентом для охраны здоровья, оправданы, несмотря на нарушение экономических интересов частных лиц. Принимаемые меры и действия направлены на охрану здоровья граждан и, как результат, на защиту национальной безопасности. Следовательно, соблюдение принципа соразмерности было обеспечено. Кроме того, согласно ст.12, ст.17 и ст.19 закона, после рассмотрения отчета Комиссии по чрезвычайным ситуациям Правительство решило внести в Парламент предложение об объявлении чрезвычайного положения. Премьер-министр незамедлительно направил постановление Парламенту. Рассмотрев предложение Правительства, Парламент вынес Постановление об объявлении чрезвычайного положения. Это свидетельствует о соблюдении принципа разделения властей в государстве. Постановление Парламента № 49/2021, согласно его преамбуле, было принято на основании п.m) ст.66 Конституции Республики Молдова, ст.19 Закона о режимах чрезвычайного, осадного и военного положения № 212/2004 и с учетом Доклада Комиссии по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова о необходимости объявления чрезвычайного положения, тяжелой пандемической ситуации и того факта, что предмет постановления относится к безопасности государства и национальному интересу. Приняв данное постановление, Парламент не нарушил ст.73 Конституции. По мнению Парламента, Постановление Правительства № 43/2021 и Постановление Парламента № 49/2021 соответствуют конституционным нормам.

33. В представленном Президентом Республики мнении отмечается, что, согласно ст.17 Закона № 212 от 24 июня 2004 года о режимах чрезвычайного, осадного и военного положения, чрезвычайное положение объявляется по предложению Президента Республики Молдова либо Правительства. Несмотря на то, что законодательный акт об объявлении чрезвычайного положения принимается Парламентом, который является, согласно Конституции и законодательству, единственным органом, наделенным этим полномочием, его решение, учитывая и положения Закона № 212/2004, не может носить дискреционный характер. Из анализа нормативного законодательства в области объявления чрезвычайного положения следует, что каждый государственный орган обладает определенными полномочиями: Президент Республики Молдова и Правительство вносят предложение об объявлении чрезвычайного положения, а Парламент, согласно Конституции и закона, объявляет чрезвычайное положение. Поскольку чрезвычайное положение объявляется постановлением Парламента, предложение об объявлении чрезвычайного положения должно сопровождаться проектом законодательного акта, в котором должны быть исчерпывающе указаны временные меры, подлежащие применению, основания для объявления чрезвычайного положения, необходимые ограничения, продолжительность чрезвычайного положения и др. Постановление Правительства № 43/2021 о внесении предложения об объявлении чрезвычайного положения содержит лишь лаконичную ссылку на отчет Комиссии по чрезвычайным ситуациям. Следовательно, проект нормативного акта не был внесен надлежащим образом. Тем не менее, на заседании от 31 марта 2021 года Парламент рассмотрел как предложение Правительства об объявлении чрезвычайного положения, так и законодательную инициативу группы депутатов об объявлении чрезвычайного положения. В результате было принято Постановление № 49 от 31 марта 2021 года. Изложенное свидетельствует о нарушении процедуры объявления чрезвычайного положения. Помимо этого, оспариваемые постановления не отвечают требованиям ст.13 Закона № 212/2004, а именно отсутствует детальное изложение оснований для объявления чрезвычайного положения и введения безотлагательных мер. Не были обозначены, как требует ст.20 закона, конкретные меры, подлежащие применению во время чрезвычайного положения, а лишь ориентиры с тем, чтобы впоследствии компетентные органы определили необходимые меры и ограничения. Президент считает, что способ исполнения законодательным органом своих законных полномочий по объявлению чрезвычайного положения превышает конституционные нормы, закрепляющие принцип правового государства и принцип разделения государственной власти.

34. В представленном мнении Центр правовых ресурсов Молдовы отмечает, что исходя из Постановления Парламента № 49/2021, чрезвычайное положение было введено не по предложению Правительства или Президента Республики, а на основании отчета Комиссии по чрезвычайным ситуациям. Данная Комиссия не обладает законными полномочиями для внесения предложения об объявлении чрезвычайного положения. Этот факт является достаточным, чтобы признать постановление неконституционным. Кроме того, проект Постановления Парламента № 49/2021 был зарегистрирован по инициативе трех депутатов, а не по инициативе Правительства. Вместе с тем в оспариваемых постановлениях не указаны конкретные меры на период чрезвычайного положения, которые не могли быть введены без объявления чрезвычайного положения. Парламент не объяснил, на каком основании чрезвычайное положение было объявлено на максимальный срок в 60 дней, допущенный законом. Сам премьер-министр, который на заседании Парламента выступил за введение чрезвычайного положения, впоследствии заявил, что объявление чрезвычайного положения продолжительностью в два месяца имело политическую подоплеку. Помимо этого, Парламент не обосновал необходимость объявления чрезвычайного положения на всей территории страны. В практике ЕСПЧ отмечалось, если вначале введение чрезвычайного положения было оправданным, то по истечении определенного периода времени, в связи с изменением ситуации, оно уже может не быть оправданным (см. дело A и другие против Соединенного Королевства [БП], 19 февраля 2009 г., § 177; Baş против Турции, 3 марта 2020 г., § 224).

35. Государственный университет Молдовы в представленном мнении отмечает, что чрезвычайное положение объявляется с целью предотвращения или устранения последствий стихийного бедствия или техногенной катастрофы, подобной природному катаклизму, либо в том случае, когда обычные конституционные меры являются неподходящими. В соответствии с положениями ст.12 и ст.17 Закона о режимах чрезвычайного, осадного и военного положения чрезвычайное положение объявляется постановлением Парламента по предложению Президента Республики Молдова или Правительства. По требованию Комиссии по чрезвычайным ситуациям созывается заседание Правительства. В этом случае внесение предложения об объявлении чрезвычайного положения, регистрация законодательной инициативы и голосование в Парламенте производились с нарушением ст.103 Конституции, ст.15 ч.(2) п.а) Закона № 136/2017, ст.17 Закона № 212/2004, а также решений Конституционного суда в области полномочий и обязанностей Правительства. Предложение об объявлении чрезвычайного положения должно исходить от Правительства либо от Президента Республики Молдова. Правительство в отставке не обладает необходимыми полномочиями для внесения предложения об объявлении чрезвычайного положения, учитывая тот факт, что оно не несет политической ответственности перед Парламентом. В этом случае премьер-министр принял участие в пленарном заседании от 31 марта 2021 года, на котором Парламент проголосовал за введение чрезвычайного положения, однако он представил не Постановление Правительства № 43/2021, а проект Постановления Парламента № 49/2021, предложенный группой депутатов в качестве законодательной инициативы. Автором проекта Постановления Парламента об объявлении чрезвычайного положения, вразрез с положениями Закона № 212/2004, было не Правительство, а группа депутатов. Разделение полномочий по объявлению чрезвычайного положения между государственными органами имеет целью сохранить равновесие и предотвратить злоупотребления со стороны этих органов, а также не допустить произвольного объявления чрезвычайного положения по инициативе одного из них. Университет считает, что при принятии Постановления Парламента № 49 от 31 марта 2021 года не были соблюдены этапы законодательной процедуры, так как внесение в законодательный орган предложения об объявлении чрезвычайного положения является исключительным полномочием Президента Республики и Правительства. Более того, законодательный орган присвоил не принадлежащее ему право. В проекте Постановления, в докладе Комиссии по юридическим вопросам, назначениям и иммунитету, в информационной справке к проекту не отмечается о том, что предложение исходит от Правительства. Является непонятным требование Правительства в отставке о введении чрезвычайного положения на территории Республики Молдова для получения дополнительных полномочий по управлению пандемией, которые оно не в состоянии обозначить. Постановления Парламента № 49/2021 и Правительства № 43/2021 не содержат положений, свидетельствующих о том, что был соблюден принцип соразмерности, установленный в ст.54 Конституции. Выводы, отраженные в Постановлении Правительства № 43/2021, имеют в основе только общую ссылку на отчет Комиссии по чрезвычайным ситуациям. Постановление Парламента № 49/2021 предоставляет Правительству, Комиссии по чрезвычайным ситуациям и другим компетентным в этой области структурам полномочия, которые не оправданы какими-либо данными или сведениями, отражающими определенное положение, влекущее за собой введение надлежащих мер для улучшения эпидемиологической ситуации.

3. Оценка Конституционного суда

36. Конституционный суд отмечает, что и Постановление Парламента № 49 от 31 марта 2021 года должно соблюдать стандарт качества закона в значении, придаваемом ст.23 Конституции. Анализ Постановления показывает, что требования качества закона не нарушены.

37. В Постановлении № 17 от 23 июня 2020 года Конституционный суд определил общеприменимые принципы в области чрезвычайного положения. Среди прочего, в данном постановлении Конституционный суд указал следующее:

"94. По вопросу о том, меняется ли равновесие властей в государстве в период чрезвычайного положения, Конституционный суд отмечает, что Конституция не содержит подробных деталей о чрезвычайном положении. Высший закон предусматривает, что Парламент объявляет чрезвычайное, осадное и военное положение [п. m) статьи 66], что режим чрезвычайного, осадного и военного положения регулируется органическим законом [п. m) ч.(3) статьи 72], что в этот период Парламент не может быть распущен [ч. (4) статьи 85] и Конституция не может быть пересмотрена [ч. (3) статьи 142]. Так, Конституция прямо не предусматривает, что должно следовать после объявления чрезвычайного положения, какая ветвь власти ответственна за управление чрезвычайным положением или какова роль Парламента, Президента Республики и Правительства в этот период. Конституция также не предусматривает, что во время чрезвычайного, осадного или военного положения увеличиваются полномочия одной из властей и снижаются полномочия другой власти.

95. Таким образом, поскольку Конституция не устанавливает прямых исключений, Конституционный суд отмечает, что как в ординарных ситуациях, так и во время чрезвычайного, осадного или военного положения равновесие между ветвями власти должно быть одинаковым. Конституционный строй Республики Молдова, основанный на принципе разделения и взаимодействия властей в государстве и на четком разделении полномочий государственных органов, участвующих в осуществлении государственной власти, не должен меняться из-за объявления чрезвычайного положения. Даже в таких исключительных обстоятельствах Конституция не допускает каких-либо отступлений от этого порядка, а тем более не допускает концентрацию государственной власти в руках одной ветви власти. Это положение было установлено конституционным законодателем для предотвращения возникновения диктатуры, учитывая историческое прошлое страны, а также то, что большинство злоупотреблений совершаются на фоне чрезвычайных ситуаций. По мнению Венецианской комиссии, практика показала, что наиболее серьезные нарушения прав человека, как правило, происходят именно в контексте чрезвычайной ситуации, ведь под предлогом чрезвычайной ситуации государства могут использовать свою власть, прибегая к отступлениям от законов в других целях либо в большей степени, чем этого требует ситуация (Мнение № 359/2005 о защите прав человека в чрезвычайных ситуациях, CDL-AD(2006)015, § 12; Мнение № 838/2016 о проекте конституционного закона Франции "О защите нации", CDL-AD(2016)006, § 51, § 71).

96. С другой стороны, никакие положения Конституции не могут толковаться как допускающие блокирование своих институтов. Чрезмерно ограничительное толкование, которое значительно сужает возможности восстановления контитуционного правопорядка, стало бы препятствием для функционирования демократии и правового государства (см. ПКС № 14 от 2 мая 2017 года, § 188; ПКС № 28 от 17 октября 2017 года, § 99; ОКС № 112 от 4 декабря 2017 года, § 25)".

38. Конституционный суд отмечает, что объявление чрезвычайного положения – прерогатива Парламента [ст.66 п.m) Конституции]. Принимая во внимание, как отражается чрезвычайное положение на основные права человека, эту прерогативу необходимо осуществлять с осторожностью. Во-первых, при вынесении решения о введении чрезвычайного положения Парламент должен оперировать данными, требующими принятия неотложных мер. Во-вторых, решение о введении чрезвычайного положения должно быть единственным средством, способным противостоять исключительной опасности, при которой обычные меры или ограничения для охраны безопасности, здоровья и общественного порядка являются недостаточными. Эта опасность должна быть для нации реальной или неизбежной и угрожать ее существованию (см. также Мнение Венецианской комиссии о проекте конституционного закона Франции "О защите нации", принятое на 106-й пленарной сессии (Венеция, 11-12 марта 2016 г.), CDL-AD(2016)006, § 27).

39. В Мнении amicus curiae Венецианской комиссии № 1020/2021 от 23 марта 2021 года, CDL-AD(2021)016), отмечается, что, согласно ст.1 ч.(3) Конституции, "Республика Молдова – демократическое правовое государство […]". Одним из главных элементов верховенства права является правовая определенность. Правовая определенность не исключает возможность изменения правил политического процесса, однако любое подобное изменение необходимо производить в ясной и прозрачной форме, а не мгновенно. Следуя этим суждениям, можно заключить, что несоблюдение четкого правила, установленного Регламентом Парламента, без предварительного изменения этой нормы противоречит принципу правовой определенности, являясь таким образом неконституционным. Эта логика позволяет Конституционному суду придать прямое значение отдельным положениям, игнорируемым Парламентом в конкретном случае. В результате, хотя Парламент и обладает широкой автономией, когда принимает решение внести изменения в Регламент Парламента, используя соответствующую процедуру, Конституционный суд может быть более строгим, когда Парламент просто игнорирует одну из собственных норм, важных для принятия закона. По мнению Комиссии, Конституционный суд может придать значение Регламенту Парламента, но только при условии, что может доказать, что нарушение положения Регламента Парламента приравнивается также к нарушению одного из основных конституционных принципов процедуры принятия законов (см. § 34 и 39 указанного Мнения).

40. Относительно соблюдения процедуры в случае объявления чрезвычайного положения Конституционный суд отмечает, что Конституция не предоставляет Парламенту достаточных средств для самостоятельного сбора сведений о возможной опасности, серьезно угрожающей жизнеспособности государства или обыденной жизни населения. Сбор информации о реальном положении в стране, включая сведения о возможных социальных угрозах, и оценка необходимости введения чрезвычайного положения возлагаются на Правительство, которое обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением [ст.96 ч.(1) Конституции], и Президента Республики Молдова, если введение чрезвычайного положения продиктовано, к примеру, необходимостью обеспечить национальную безопасность и общественный порядок [ст.77 и ст.87 Конституции]. Таким образом, несмотря на то, что Парламент вправе объявить чрезвычайное положение, данное полномочие приобретает активный характер, когда предложение о введении чрезвычайного положения исходит от компетентного государственного органа и обосновано надлежащим образом. В противном случае нарушаются положения ст.1 ч.(3), ст.6 и ст.73 Конституции.

41. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что полномочие Парламента по объявлению чрезвычайного положения не является безграничным, поскольку эта мера подразумевает существенные ограничения основных прав, изменение общественного порядка и присвоение исполнительной власти дополнительных полномочий. Конституционный суд отмечает, что постановление Парламента должно содержать убедительные доводы. Парламент должен доказать, что свойственные в обыденной жизни исполнительному органу полномочия являются недостаточными для преодоления кризисной ситуации и что наделение его дополнительными полномочиями может компенсировать этот недостаток.

42. Данная обязанность Парламента вытекает из общей конституционной обязанности государственных органов подтвердить фактами собственные решения, которую можно вывести из ст.54 Конституции и из стандартов европейского конституционализма, базирующихся на культуре обоснования каждой меры, принимаемой властями.

43. На взгляд Венецианской комиссии, государства пользуются свободой усмотрения при оценке существования чрезвычайной общественной опасности и необходимости отступления от обычного порядка. Государственные органы, исходя из серьезности положения и учитывая все необходимые факторы, должны определить, если возникла чрезвычайная общественная опасность, угрожающая существованию нации, когда именно она возникла и если для ее преодоления необходимо введение чрезвычайного положения. Аналогичным образом, для преодоления чрезвычайного положения государственные органы должны определить характер и масштаб отступлений. Несмотря на то, что в этой области государства пользуются широкой свободой усмотрения, их полномочия не являются безграничными […] (Мнение о нормативных положениях, регулирующих ограничения на передвижение, принятое на 107-й пленарной сессии (Венеция, 10-11 июня 2016 г.), CDL-AD(2016)010, § 67).

44. Конституционный суд отмечает, что при вынесении оспариваемого Постановления Парламент взял за основу проект, зарегистрированный депутатами. В пояснительной записке к проекту постановления, которая занимает лишь одну страницу, делается ссылка на уровень заражения населения вирусом SARS-CoV-2 и на отчет Комиссии по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова. При этом не были представлены аргументы, обосновывающие, в том числе, продолжительность чрезвычайного положения – i.e. два месяца, согласно ст.1 оспариваемого Постановления.

45. Конституционный суд отмечает, что Парламент, объявив чрезвычайное положение и расширив полномочия исполнительного органа по противодействию пандемии, не обосновал, в какой мере полномочия исполнительного органа являются недостаточными для преодоления чрезвычайного положения и в какой мере наделение его дополнительными полномочиями может компенсировать этот недостаток.

46. Более того, в пояснительной записке отсутствуют аргументы, отражающие стандарт соразмерности, к примеру, в отношении полного запрета на проведение собраний, общественных манифестаций и других массовых мероприятий, установленного в пункте 5) ст.2 оспариваемого Постановления.

47. Конституционный суд отмечает, что при введении чрезвычайного положения Парламент должен представить не только аргументы, касающиеся ограничения основных прав, но должен учитывать и факт возбуждения конституционной процедуры, которая в случае объявления чрезвычайного положения может быть приостановлена. Конституционный суд подчеркивает, что Высший закон необходимо прочитать и соблюдать в совокупности, а Постановление Парламента об объявлении чрезвычайного положения должно учитывать и конституционные процедуры, непосредственно затрагиваемые данной мерой, i.e. процедуру роспуска Парламента или процедуру пересмотра Конституции.

48. Конституционный суд отмечает, что чрезвычайное положение было объявлено Парламентом в то время, когда в производстве Конституционного суда находилось обращение о констатации обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента. Это обращение было представлено 29 марта 2021 года, до вынесения Парламентом оспариваемого Постановления. Это обстоятельство обязывало авторов проекта постановления к изложению аргументов, доказывающих, что цель введения чрезвычайного положения продолжительностью в два месяца имеет перевес над целью вероятного роспуска Парламента. Их мотивация должна была затронуть и недостаточность других законных мер для реализации преследуемой цели по сравнению с мерами, принимаемыми в случае введения чрезвычайного положения.

49. Конституционный суд подчеркивает, что, если обычные законные меры являются достаточными, нет необходимости в введении чрезвычайного положения и обструкции конституционных процедур.

50. Конституционный суд отмечает, что, с конституционной точки зрения, чрезвычайное положение является исключительным событием. Эта исключительность требует наличия веских причин, от которых зависит легитимность введения чрезвычайного положения. Конституционный суд приходит к выводу, что в Постановлении Парламента об объявлении чрезвычайного положения отсутствует должное обоснование с точки зрения обструкции вероятного роспуска Парламента. Таким образом, оспариваемое Постановление Парламента нарушает и положения ст.85 Конституции.

51. Ввиду нарушения процедурных норм и невыполнения минимального требования об обеспечении качества обоснования решения об объявлении чрезвычайного положения, Постановление Парламента противоречит положениям ст.1 ч.(3), ст.6, ст.27, ст.40, ст.46 и ст.73 в сочетании со ст.54 и положениям ст.85 Конституции.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать частично обоснованными обращения депутатов Парламента Республики Молдова Октавиана Цыку, Серджиу Литвиненко и Вероники Рошка.

2. Признать неконституционным Постановление Парламента № 49 от 31 марта 2021 года об объявлении чрезвычайного положения.

3. Признать неприемлемыми обращения в части, касающейся Постановления Правительства № 43 от 30 марта 2021 года о внесении предложения об объявлении чрезвычайного положения.

4. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ПРЕДСЕДАТЕЛЬ Домника МАНОЛЕ
№ 15. Кишинэу, 28 апреля 2021 г.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в соответствии со ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде

и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции

Постановлением № 15 от 28 апреля 2021 года Конституционный суд признал неконституционным Постановление Парламента № 49 от 31 марта 2021 года об объявлении чрезвычайного положения и неприемлемыми обращения в части, касающейся Постановления Правительства № 43 от 30 марта 2021 года о внесении предложения об объявлении чрезвычайного положения.

Будучи согласен с решением судей по постановлению Правительства, в то же время я не согласен с первой частью Постановления Конституционного суда (п.2), в связи с чем излагаю настоящее особое мнение.

На взгляд моих коллег, Парламент, приняв Постановление № 49 от 31 марта 2021 года, нарушил положения ст.1 ч.(3), ст.6, ст.27, ст.40, ст.46 и ст.73 в сочетании с положениями ст.54, а также положения ст.85 ч.(4) Конституции.

I. Вывод Конституционного суда о неконституционности оспариваемого Постановления в свете ст.1 ч.(3), ст.6 и ст.73 основан на формальном анализе соблюдения процедуры объявления чрезвычайного положения, предусмотренной Законом № 212 от 24 июля 2004 года (ст.12, ст.13, ст.17, ст.20), а не Конституцией.

В этом контексте мои коллеги отметили доводы авторов обращений, считающих, что была нарушена процедура объявления чрезвычайного положения, а именно: предложение Правительства основано только на отчете Комиссии по чрезвычайным ситуациям, проект нормативного акта (постановления Парламента) не был представлен, чрезвычайное положение было объявлено Парламентом 31 марта 2021 года по инициативе группы депутатов, а не Правительства. Тем самым был допущен дисбаланс между законодательной и исполнительной властями.

Считаю, что в своем анализе судьи не учли следующие аспекты.

Во-первых, 30 марта 2021 года Правительство в отставке заслушало отчет Комиссии по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова о необходимости объявления чрезвычайного положения. Постановлением № 43 от 30 марта 2021 года Правительство представило данный отчет Парламенту с внесением предложения об объявлении чрезвычайного положения на всей территории Республики Молдова (см. п.3 указанного Постановления). На основании предложения Правительства группа депутатов составила на базе указанного отчета проект постановления Парламента, который был рассмотрен и принят.

В этих исключительных обстоятельствах, требующих принятия неординарных мер для защиты права на охрану здоровья и жизни нации, Конституционный суд имел все основания, руководствуясь конституционными принципами и ценностями, признать совместное решение Парламента и Правительства в отставке как проявление равновесия и взаимодействия в соответствии со смыслом ст.1 ч.(3), ст.6, ст.73 Конституции.

Во-вторых, я считаю, что анализ конституционности Постановления Парламента с точки зрения соответствия положениям Закона о режимах чрезвычайного, осадного и военного положения (нормативный акт, соподчиненный Конституции) выходит за рамки компетенции Конституционного суда, и поэтому в этой части обращения следовало признать неприемлемыми.

II. В отношении предполагаемого нарушения ст.27, ст.40, ст.46 в сочетании со ст.54 Конституции считаю целесообразным отметить, что оспариваемым Постановлением Парламента не была введена ни одна исключительная мера. Данным постановлением Парламент определил области введения неотложных мер и наделил Комиссию по чрезвычайным ситуациям правом утверждать эти меры. Таким образом, анализ принятых Комиссией по чрезвычайным ситуациям мер через призму ст.54 Конституции превышает пределы компетенции Конституционного суда, установленные в ст.135 ч.(1) Конституции, поскольку акты Комиссии не подпадают под конституционный контроль (см. ПКС № 17 от 23 июня 2020 года, § 131, ПКС № 18 от 30 июня 2020 г., § 21, ОКС № 79 от 2 июля 2020 г., § 22). После вынесения Конституционным судом Постановления № 17 от 23 июня 2020 года проверка соразмерности мер, принимаемых органами, ответственными за управление чрезвычайным положением, осуществляется судебными инстанциями. Конституционный суд не может проводить, как в этом случае, абстрактный анализ соразмерности (см. ПКС № 15 от 28 апреля 2021 г., § 51). В этом контексте я считаю, что обращения в этой части также являются неприемлемыми.

III. В отношении предполагаемого нарушения ст.85 ч.(4) Конституции мои коллеги отметили, что при введении чрезвычайного положения Парламент должен был представить не только аргументы, касающиеся ограничения основных прав, поскольку за день до этого (29 марта) в Конституционный суд поступило обращение о констатации обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента. В связи с этим Конституционный суд пришел к выводу, что, поскольку была возбуждена конституционная процедура по роспуску Парламента, на момент объявления чрезвычайного положения Парламент был обязан обосновать оспариваемое Постановление, чтобы не допустить обструкции вероятного роспуска Парламента. Конституционный суд заключил, что отсутствует необходимое обоснование и что оспариваемое Постановление нарушает ст.85 Конституции.

Не могу согласиться с этим выводом Конституционного суда по следующим соображениям:

1. Подача указанного обращения не может считаться "возбуждением конституционной процедуры по вероятному роспуску Парламента", которая начинается только после вынесения положительного заключения Конституционного суда.

2. По состоянию на 31 марта (когда было объявлено чрезвычайное положение) статистика о распространении пандемии Covid-19 и ее последствиях вызывала непрестанную тревогу. В этом контексте следует отметить заявление Президента Республики Молдова от 13 марта 2021 года, озвученное после заседания Высшего совета безопасности: "Президентура считает, что государство не может прятать голову в песок в то время, когда обстановка становится все более тревожной […]. Позиция Президентуры и большинства членов ВСБ – рекомендовать введение чрезвычайного положения […]".

3. Конституционный суд принял обращение к рассмотрению по существу 6 апреля и вынес положительное заключение 15 апреля. Следовательно, 31 марта предположение о вероятности роспуска Парламента и проведения досрочных выборов было лишь иллюзорной гипотезой.

Таким образом, я считаю, что и в этой части обращения являются неприемлемыми, а Постановление Парламента № 49 от 31 марта 2021 года следовало признать конституционным в той мере, в какой Парламент в разумные сроки проанализирует целесообразность отмены чрезвычайного положения в соответствии со ст.16 Закона № 212 от 26.04.2004 года.

СУДЬЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Владимир ЦУРКАН
28 апреля 2021 года