Постановление N 16 от 04.06.2018 о контроле конституционности Закона № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова (обращение № 2а/2018)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности Закона № 257 от 22 декабря 2017 года

о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио

Республики Молдова

(обращение № 2а/2018)

№ 16  от  04.06.2018

 (в силу 04.06.2018) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 210-223 ст. 105 от 22.06.2018

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Михай ПОАЛЕЛУНЖЬ, председатель,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Марчела Лупу,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 5 января 2018 г.,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании, учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Президента Республики Молдова г-на Игоря Додона, представленное в Конституционный суд 5 января 2018 года на основании ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.а) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции о контроле конституционности Закона № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова.

2. Автор обращения считает, что оспариваемые положения вступают в противоречие со ст.31, ст.32, ст.34 и ст.54 Конституции.

3. Определением Конституционного суда от 29 марта 2018 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

4. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Правительства, Службы информации и безопасности и общественной организации «Юристы за права человека».

5. В открытом заседании Конституционного суда обращение поддержал Максим Лебединский, представитель автора обращения. Со стороны Парламента принял участие Раду Раду, главный консультант в Службе представительства в Конституционном суде и правоохранительных органах общего юридического управления Секретариата Парламента. От Правительства присутствовал Эдуард Сербенко, государственный секретарь Министерства юстиции.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

6. Законом № 257 от 22 декабря 2017 года Парламент Республики Молдова дополнил Кодекс телевидения и радио Республики Молдова.

7. В дополняющем ст.2 Кодекса телевидения и радио пункте z⁵ дается следующее определение понятия «информационная безопасность»: «защищенное состояние информационных ресурсов, лиц, общества и государства, включая комплекс мер по обеспечению защиты лиц, общества и государства от возможных попыток дезинформации и/или информационного манипулирования извне и недопущения провокаций медийного характера, направленных против Республики Молдова».

8. Часть (2¹), дополняющая ст.9 Кодекса телевидения и радио, предусматривает: «В целях обеспечения информационной безопасности государства разрешить вещательным организациям и распространителям программ трансляцию программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые произведены в государствах–членах Европейского Союза, США, Канаде, а также в государствах, которые ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении».

9. Статья 38 Кодекса была дополнена частью (6¹), предусматривая санкции за нарушение положений ст.9 ч.(2¹), и частью (12¹), в которой регламентируется порядок разрешения споров, возникших вследствие нарушения оспариваемых положений.

10. Также часть (1) статьи 40 Кодекса была дополнена пунктом d¹), который наделяет Координационный совет по телевидению и радио функцией осуществления мониторинга и надзора за соблюдением вещательными организациями и распространителями программ положений Кодекса телевидения и радио по обеспечению информационной безопасности.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

11. Применимые положения Конституции:

Статья 32

Свобода мнений и выражения

«(1) Каждому гражданину гарантируется свобода мысли, мнений, а также свобода публичного выражения посредством слова, изображения или иными возможными способами.

(2) Свобода выражения не должна наносить ущерб чести, достоинству или праву другого лица иметь собственные взгляды.

(3) Запрещаются и наказываются законом оспаривание и опорочивание государства и народа, призывы к агрессивной войне, национальной, расовой или религиозной розни, подстрекательство к дискриминации, территориальному сепаратизму, общественному насилию, а также другие действия, посягающие на конституционный режим».

Статья 34

Право на информацию

«(1) Право лица на доступ к любой информации, касающейся общественных дел, не может быть ограничено.

(2) Власти в соответствии со своей компетенцией обязаны обеспечивать достоверное информирование граждан об общественных делах и по вопросам личного характера.

(3) Право на информацию не должно наносить ущерб мерам, направленным на защиту граждан, или национальной безопасности.

(4) Средства массовой информации, как государственные, так и частные, обязаны обеспечивать достоверное информирование общественности.

(5) Средства массовой информации не подвергаются цензуре».

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

«(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы».

12. Применимые положения Закона № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова, утвержденный Законом № 260 от 27 июля 2006 года:

«Ст.I. – В Кодекс телевидения и радио Республики Молдова № 260/2006 (Официальный монитор Республики Молдова, 2006 г., № 131–133, ст.679), с последующими изменениями и дополнениями, внести следующие дополнения:

1. Статью 2 дополнить пунктом z⁵) следующего содержания:

«z⁵) информационная безопасность – защищенное состояние информационных ресурсов, лиц, общества и государства, включая комплекс мер по обеспечению защиты лиц, общества и государства от возможных попыток дезинформации и/или информационного манипулирования извне и недопущения провокаций медийного характера, направленных против Республики Молдова.».

2. Часть (1) статьи 7 после слова «плюрализм,» дополнить словами «информационная безопасность,».

3. Статью 9 дополнить частью (2¹) следующего содержания:

«(2¹) В целях обеспечения информационной безопасности государства разрешить вещательным организациям и распространителям программ трансляцию программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые произведены в государствах–членах Европейского Союза, США, Канаде, а также в государствах, которые ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении.».

4. Часть (1) статьи 27 дополнить пунктом i) следующего содержания:

«i) не соблюдает положения части (2¹) статьи 9.».

5. Статью 38 дополнить частями (6¹) и (12¹) следующего содержания:

«(6¹) Штраф в размере от 40000 до 70000 леев налагается на вещательные организации и распространителей программ, нарушивших положения части (2¹) статьи 9. За повторное совершение нарушений данных положений штраф составит от 70000 до 100000 леев. Отзыв лицензии на вещание за нарушение положений части (2¹) статьи 9 применяется только после последовательного применения санкций, предусмотренных настоящей частью».

«(12¹) В целях недопущения нанесения вреда информационной безопасности государства судебная инстанция рассматривает споры, возникшие вследствие нарушения положений части (2¹) статьи 9, в срок до 30 дней. Апелляционная или кассационная жалоба подается в трехдневный срок с момента вынесения решения и рассматривается в десятидневный срок».

6. Часть (1) статьи 40 дополнить пунктом d¹) следующего содержания:

«d¹) осуществляет мониторинг и надзор за соблюдением вещательными организациями и распространителями программ положений настоящего кодекса по обеспечению информационной безопасности».

Ст.II. – (1) Настоящий закон вступает в силу по истечении 30 дней со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

(2) Правительству в трехмесячный срок со дня опубликования настоящего закона:

a) представить Парламенту предложения по приведению законодательства в соответствие с настоящим законом;

b) привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим законом».

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО И ПРАКТИКА ДРУГИХ ГОСУДАРСТВ

13. Согласно ст.4 Европейской конвенции о трансграничном телевидении участники обеспечивают свободу слова и информации в соответствии со статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантируют свободу приема и не ограничивают ретрансляцию на своей территории программ, соблюдающих положения настоящей Конвенции.

14. Также ст.3 Директивы 2010/13/ЕС Европейского Парламента и Совета от 10 марта 2010 года о согласовании некоторых положений, установленных актами, обладающими силой закона, или административными актами государств-членов, о трансляции программ аудиовизуальных средств массовой информации (Директива о программах аудиовизуальных средств массовой информации) предусматривает, что государства-члены гарантируют свободный прием и не ограничивают ретрансляцию на своей территории программ аудиовизуальных средств массовой информации других государств-членов.

15. Таким образом, гарантирование приема программ, созданных в государствах-членах Европейского Союза, а также в государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, является обычным механизмом регулирования в европейских правовых системах.

16. Закон Литвы об информировании общественности в ст.34¹ гарантирует свободный прием программ аудиовизуальных средств массовой информации государств-членов Европейского Союза, государств Европейского Экономического Сообщества и других государств, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении. В Литве свободный прием программ телевидения стран, которые не являются членами Европейского Союза или Европейского Экономического Сообщества, а также государств, не ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, может быть приостановлен решением комиссии, если эти программы нарушают требования, установленные законом.

17. Закон Хорватии об электронных средствах массовой информации в ст.8 гарантирует свободную трансляцию и прием программ аудиовизуальных средств массовой информации из государств-членов Европейского Союза и других государств, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, предусматривая, что свободное распространение этих программ может быть ограничено только в соответствии с международными договорами и законом.

18. Румынский Закон о телевидении и радио в ст.4 гарантирует право каждого на свободный прием программ радиовещателей, находящихся под юрисдикцией Румынии и государств-членов Европейского Союза, а согласно ст.5 законом признается и гарантируется свободная трансляция на территории Румынии программ радиовещателей, находящихся под юрисдикцией государств-членов Европейского Союза.

19. Законодательный указ Италии об аудиовизуальных средствах массовой информации в ст.1-ter [трансграничная трансляция] устанавливает, что свободный прием и ретрансляция программ радиовещателей из государств Европейского Союза и государств-участников Европейской конвенции о трансграничном телевидении, которые не являются членами Европейского Союза, гарантируется.

20. Согласно ст.20с Закона Польши о радио и телевидении радиовещатели, работающие в Польше, в другом государстве-члене Европейского Союза или государстве-участнике Европейской конвенции о трансграничном телевидении, могут передавать короткие обзоры новостей.

21. Украинский Закон о телевидении и радио в ст.42 устанавливает, что иностранные радиовещатели могут транслировать на территории Украины только телевизионные программы, включенные Национальным советом по телевидению и радиовещанию в «список иностранных программ, которые соответствуют требованиям Европейской конвенции о трансграничном телевидении и законодательству Украины».

22. Закон Армении о телевидении и радио в ст.10 предусматривает, что иностранные программы телевидения и радио могут ретранслироваться на территории Армении только на основе межгосударственного договора.

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

23. В определении от 29 марта 2018 года Конституционный суд отметил, что предметом обращения является Закон № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль этой категории нормативных актов относится к компетенции ratione materiae Конституционного суда.

24. Согласно ст.25 п.а) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции Президент Республики Молдова обладает правом обращения в Конституционный суд.

25. Конституционный суд отметил, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет конституционного контроля.

26. Для признания приемлемости обращения Конституционный суд проанализировал ссылки автора на права, гарантированные Конституцией.

27. Относительно свободы выражения, гарантированной в ст.32 Конституции, Конституционный суд отметил, что не усматривает вмешательства в данное право в случае радиовещателей, находящихся за пределами государств-членов Европейского Союза, США, Канады, а также за пределами государств, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении. Ничто не препятствует этим вещательным организациям и далее транслировать свои программы в своих государствах. Конституционный суд подтвердил применимость права на свободу выражения с точки зрения свободы распространения информации и идей в случае распространителей программ, осуществляющих ретрансляцию в Республике Молдова программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые произведены за пределами государств–членов Европейского Союза, США, Канады, а также за пределами государств, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении (см., например, Radio ABC против Австрии, 20 октября 1997 г., §27). Как трансляция, так и ретрансляция программ путем эфирной и кабельной связи определяют применимость права на распространение информации и идей. Нет необходимости в том, чтобы проводить между ними различие в зависимости от содержания программ (Groppera Radio AG и др. против Швейцарии, 28 марта 1990 г., §55).

28. Конституционный суд установил применимость права доступа к информации, гарантированного в ст.34 Конституции, в отношении лиц Республики Молдова, желающих иметь неограниченный доступ к программам телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые произведены вне государств-членов Европейского Союза, США, Канады и государств, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении.

29. Что касается предполагаемого нарушения ст.31 Конституции, Конституционный суд указал, что автор обращения не привел никаких доводов о применимости свободы сознания к оспариваемым положениям. Простая ссылка на текст Конституции, без объяснения несоответствия оспариваемых положений закона, не означает сформулировать критику о их неконституционности.

30. Конституционный суд подвергнет Закон № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова конституционному контролю в свете ст.32 и ст.34 Конституции. При анализе существа дела Конституционный суд выскажется по вопросу оправданности оспариваемых ограничений.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТ.32 И СТ.34 КОНСТИТУЦИИ

1. Аргументы автора обращения

31. В обоснование обращения автор отмечает, что запрет на трансляцию программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде, а также в государствах, которые ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, является неоправданным. Более того, существует риск монополизации средств массовой информации.

32. На взгляд автора обращения, оспариваемые положения не обеспечивают справедливый баланс между правом гражданина на информацию и целью по обеспечению информационной безопасности государства.

2. Аргументы органов власти

33. В представленном мнении Парламент Республики Молдова отметил, что Закон № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио направлен на защиту информационного пространства государства от трансляции программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не соответствуют международным стандартам, в частности, Европейской конвенции о трансграничном телевидении.

34. Парламент уточнил, что оспариваемые положения имеют в основе Стратегию национальной безопасности, утвержденную Постановлением Парламента № 153 от 15 июля 2011 года, которая в п.4.7 предусматривает, что для обеспечения информационной безопасности государства необходимо скорректировать соответствующие правовые нормы, создать эффективные механизмы мониторинга, контроля и внедрения в целях сокращения существующих разногласий и провокаций, защиты общества от возможных попыток дезинформации и/или от манипуляционного информирования извне.

35. По этим основаниям Парламент считает, что оспариваемые положения преследуют правомерную цель, а запрет на трансляцию программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде или в государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, является соразмерным с преследуемой целью.

36. Правительство в представленном мнении отметило, что Закон № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио преследует цель противодействовать угрозам в информационной сфере, которые посягают на национальную безопасность и политику государства. По мнению Правительства, запрет на трансляцию программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде, а также в государствах, которые ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, соответствует ст.32 и ст.34 Конституции.

37. Служба информации и безопасности в письменном мнении подчеркнула, что оспариваемый закон был принят в целях защиты информационного пространства страны от внешних подрывных действий. Согласно п.13 пп.а) и пп.f) Концепции информационной безопасности Республики Молдова, утвержденной Законом № 299 от 21 декабря 2017 года, среди основных угроз информационной безопасности отмечаются подрывные действия в целях оказания влияния на внутреннюю и внешнюю политику государства, а также искажение содержания информации, размещенной в публичном пространстве (манипулирование, дезинформация, сокрытие или фальсификация информации), с целью породить панику, напряженность или конфликты в обществе.

38. В заключение Служба информации и безопасности отметила, что оспариваемые положения не вступают в противоречие с конституционными нормами, на которые ссылается автор обращения.

39. В соответствии с письменным мнением общественной организации «Юристы за права человека», отсутствие законодательной базы, которая содержала бы положения о защите внутреннего медийного пространства, является угрозой для информационной безопасности. По мнению общественной организации, вмешательство в осуществление свободы выражения, установленное Законом № 257 от 22 декабря 2017 года, является оправданным.

3. Оценка Конституционного суда

40. Конституционный суд отмечает, что для обеспечения в демократическом обществе подлинного плюрализма в сфере телевидения и радио не является достаточным существование множества каналов или теоретической возможности для операторов на рынке телерадиовещания быть участниками этой системы. Является необходимым эффективный доступ к этой сфере, чтобы гарантировать разнообразие содержания общих программ, отражая, насколько это возможно, плюрализм общественного мнения, которому предназначены эти программы. Пресса обязана передавать информацию и идеи по политическим и другим вопросам, представляющим общественный интерес. Распространение информации и идей, представляющих общественный интерес, является атрибутом прессы, и общество, в свою очередь, имеет право получать их (см. Centro Europa 7 ООО и Di Stefano против Италии, 7 июня 2012 г., §§130-131).

41. В качестве ссылки Конституционный суд приводит рассуждения ЕСПЧ о том, что по сравнению с печатью влияние телевидения и радио является более убедительным и быстрым благодаря способности передавать информацию посредством звука и изображения (см. Jersild против Дании, 23 сентября 1994 г., §31). Функция телевидения и радио в качестве источников информации возрастает в домашней интимной обстановке радиослушателя или телезрителя (см. Murphy против Ирландии, 10 июля 2003 г., §74).

42. С этой точки зрения, в такой чувствительной сфере, как телевидение и радио, кроме негативной обязанности не совершать вмешательства, государство имеет позитивную обязанность принимать соответствующее законодательные и административные положения для обеспечения реального плюрализма (см. Centro Europa 7 ООО и Di Stefano против Италии, 7 июня 2012 г., §134).

43. Конституционный суд подчеркивает, что ограничение ст.32 и ст.34 Конституции допускается только при соблюдении положений ст.54 Конституции. Эти ограничения должны быть предусмотрены законом, преследовать одну или несколько правомерных целей, их реализация должна достигнуть одну из целей, быть необходимыми и соразмерными и не затрагивать существование права или свободы.

а) Предусмотрено ли вмешательство законом

44. Поскольку положения ст.32 и ст.34 Конституции перекликаются с положениями ст.10 Европейской конвенции о правах человека, подлежат применению стандарты, установленные ЕСПЧ в этой сфере. Выражение «предусмотрено законом» в §2 ст.10 Европейской конвенции о правах человека не только требует, чтобы вмешательство имело в национальном законодательстве законную основу, но и относится также к качеству закона, который должен быть доступен, а его последствия предсказуемы (VGT Verein gegen Tierfabriken против Швейцарии, 28 июня 2001 г., §52).

45. Часть (2¹) ст.9 Кодекса телевидения и радио [которая была включена Законом № 257 от 22 декабря 2017 года] предусматривает, что в целях обеспечения информационной безопасности государства разрешить вещательным организациям и распространителям программ трансляцию программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде, а также в государствах, которые ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении. Отсюда следует, что трансляция программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в вышеназванных государствах, запрещается.

46. Статья 38 Кодекса телевидения и радио была дополнена ч.(6¹), согласно которой на вещательные организации и распространителей программ, нарушивших положения части (2¹) статьи 9, налагается штраф в размере от 40000 до 70000 леев. За повторное совершение нарушений данных положений штраф составит от 70000 до 100000 леев. Отзыв лицензии на вещание за нарушение положений части (2¹) статьи 9 применяется только после последовательного применения санкций, предусмотренных настоящей частью.

47. Статья 38 была дополнена также частью (12¹), которая регламентирует порядок разрешения споров, возникших вследствие нарушения положений части (2¹) статьи 9. Вместе с тем ч.(1) ст.40 Кодекса была дополнена пунктом d¹), в соответствии с которым Координационный совет по телевидению и радио осуществляет мониторинг и надзор за соблюдением вещательными организациями и распространителями программ положений настоящего кодекса по обеспечению информационной безопасности.

48. Из общего анализа положений оспариваемого закона Конституционный суд заключает, что, с точки зрения права вещательных организаций и распространителей программ, транслировать программы, произведенные в других государствах, кроме государств-членов Европейского Союза, США, Канады и государств, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, закон соответствует стандартам качества, являясь ясным, точным и предсказуемым.

49. Конституционный суд отмечает суровый характер данного закона. В отличие от гибких законов, являющихся «чувствительными к обстоятельствам» и предусматривающих возможность их применения в зависимости от конкретных фактических обстоятельств, суровые законы устанавливают точные предписания, «нечувствительные к обстоятельствам». Данный закон суров, поскольку устанавливает полный запрет на трансляцию вышеуказанных программ телевидения и радио независимо от их содержания, если они не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде и в государствах, которые ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении. В этом плане закон относится к конкретным и объективным параметрам, не предоставляя субъектам, применяющим закон, достаточную свободу.

50. Конституционный суд подчеркивает, что в целом правовые системы являются результатом компромисса между потребностью в четких правилах и потребностью оставлять на будущее возможность разрешения социальной проблемы. Далее Конституционный суд рассмотрит, если форма, которую выбрал законодатель в отношении оспариваемого закона, соответствует основным конституционным ценностям. В этих целях Конституционный суд приступает к проверке закона с точки зрения требования соразмерности.

b) О правомерности преследуемых целей

51. Конституционный суд напоминает, что одним из обязательных требований, которые необходимо соблюдать при совершении вмешательства в ст.32 и ст.34 Конституции, является существование как минимум одной правомерной цели.

52. В информационной справке к законопроекту о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио были указаны цели обеспечения информационной безопасности государства и борьбы с внешней пропагандой. Так, для реализации этих целей запрещается трансляция программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде и в государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении.

53. На взгляд авторов законопроекта, это ограничение способно обеспечить проникновение в медийное пространство Республики Молдова только иностранных программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые соответствуют международным стандартам, в частности, Европейской конвенции о трансграничном телевидении.

54. Конституционный суд отмечает, что в контексте оспариваемого закона «информационная безопасность» обозначает защищенное состояние информационных ресурсов, лиц, общества и государства, включая комплекс мер по обеспечению защиты лиц, общества и государства от возможных попыток дезинформации и/или информационного манипулирования извне и недопущения провокаций медийного характера, направленных против Республики Молдова.

55. Конституционный суд соглашается с тем, что на органы власти Республики Молдова возложена обязанность активно противодействовать антиобщественным враждебным информационным провокациям, а также обеспечивать достоверное информирование граждан. Во-первых, ставится преграда попыткам влияния на исход демократических процессов в Республике Молдова со стороны сильных зарубежных структур. Во-вторых, ставится преграда воздействию в спорных вопросах на общественное мнение при помощи гибридных, запрещенных стандартами Европейской конвенции о трансграничном телевидении способов. Конституционный суд заключает, что эти цели соотносятся, по крайней мере, со следующими общими законными целями, предусмотренными ст.54 ч.(2) Конституции: обеспечение национальной безопасности и защита прав других лиц. Под правами других лиц Конституционный суд имеет в виду право быть защищенным от возможного ущерба со стороны некоторых внешних субъектов, формирующих общественное мнение (см., mutatis mutandis, мнение лорда Бингама в деле Р против Государственного секретаря по культуре, средствам массовой информации и спорту [2008] UKHL 15, 12 марта 2008 г., §28), и право общества на функционирующий должным образом демократический процесс (см. мнение лорда Скотта в деле Р против Государственного секретаря по культуре, средствам массовой информации и спорту [2008] UKHL 15, 12 марта 2008 г., §40).

с) О разумной связи между мерами, предусмотренными оспариваемыми положениями закона, и преследуемыми ими правомерными целями

56. Поскольку установление правомерности целей не является достаточным, Конституционный суд проанализирует, существует ли разумная связь между запретом, установленным оспариваемыми положениями закона, и указанными целями.

57. Конституционный суд отмечает, что принципы телерадиовещания, установленные в Кодексе телевидения и радио, применяются только к вещательным организациям и распространителям программ, которые находятся под юрисдикцией Республики Молдова и не распространяются на программы радиовещателей или распределителей программ, которые находятся под юрисдикцией других государств.

58. Европейская конвенция о трансграничном телевидении, на которую ссылается оспариваемый закон, в ст.7 предусматривает обязанности радиовещателей, в том числе требование обеспечивать, чтобы в новостях факты и события представлялись справедливо и поощрялось свободное формирование мнений. Согласно ст.5 §1 данной Конвенции каждый транслирующий участник обеспечивает соблюдение положений Конвенции всеми программами, транслируемыми организациями, находящимися под его юрисдикцией. Конституционный суд заключает, что оспариваемый закон допускает вероятность невыполнения требований Европейской конвенции о трансграничном телевидении со стороны радиовещателей из других государств, которые не присоединились к этой Конвенции. Это проявляется в запрете на трансляцию программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые произведены в этих государствах. В отличие от этих государств в государствах-членах Европейского Союза, США и Канаде демократические стандарты достигли очень высокой планки, и поэтому такого риска не существует. Таким образом, оспариваемая законодательная мера прямо связана с преследуемой правомерной целью.

59. Так как Парламент ссылается на борьбу с внешней пропагандой, Конституционный суд отмечает, что может возникнуть проблема эффективности ограничений, установленных оспариваемым законом, в связи с тем, что остается свободным доступ к программам радиовещателей этих государств через интернет.

60. Конституционный суд отмечает, что применение запрета только в отношении программ телевидения и радио не лишено смысла. При рассмотрении дел Jersild против Дании, 23 сентября 1994 г., §31, и Murphy против Ирландии, 10 июля 2003 г., §78, ЕСПЧ признал убедительный и быстрый эффект программ телевидения и радио в распространении информации. Программы телевидения и радио остаются в Республике Молдова в 2018 году самым влиятельным источником распространения идей. Несмотря на бурное в последние годы развитие интернета, не доказано, что распространение новостей через интернет опередило телевидение и радио, чтобы возникла необходимость применения особых мер и к некоторым интернет-источникам (см., mutatis mutandis, Animal Defenders International против Соединенного Королевства, 22 апреля 2013 г. [БП], §119).

61. Таким образом, несмотря на то, что вышеуказанные правомерные цели могут быть лучше выполнены при распространении действия закона на интернет-сайты радиовещателей из указанных государств, следует признать, что они частично достигнуты. Конституционный суд подчеркивает, что для выполнения требования разумной связи частичная реализация одной из целей является достаточной.

62. Таким образом, Конституционный суд не может утверждать, что отсутствует разумная связь с правомерными целями, преследуемыми оспариваемыми положениями. Конституционный суд переходит к следующему этапу теста соразмерности.

d) О наличии альтернативных, менее интрузивных мер, разумно связанных с преследуемой правомерной целью

63. Конституционный суд отмечает, что запрет на трансляцию программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде или в государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, является мерой общего характера, которая подлежит применению к установленным ситуациям, вне зависимости от обстоятельств каждого случая в отдельности.

64. Касательно нормативных положений общего характера ЕСПЧ установил, что они являются более практичным методом достижения правомерной цели, чем положения, позволяющие применение от случая к случаю. Последняя система может вызвать состояние неопределенности, споры, затраты и затягивание (Джеймс и другие против Соединенного Королевства и Северной Ирландии, 21 февраля 1986 г., §68), а также дискриминацию и произвол (Марфи против Ирландии, 10 июля 2003 г., §§76-77).

65. Согласно оценке Конституционного суда, форма контроля каждой программы телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которая не произведена в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде и в государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, и которая транслируется в Республике Молдова, может привести к состоянию неопределенности, многочисленным спорам, затратам и затягиваниям. Эта практика может породить произвол. Для государства такая схема, которая зависит от обстоятельств, может стать чрезмерным бременем. Власти будут вынуждены осуществить мониторинг всех программ радиовещателей, которые не подпадают под действие Европейской конвенции о трансграничном телевидении. С другой стороны, эта схема дает чрезмерную свободу органам, контролирующим содержание этих программ. На практике эта схема трудно выполнима. Предполагая, что схема будет внедрена, нет уверенности в том, что преследуемые правомерные цели будут достигнуты так же эффективно. Недостаточный контроль сказывается на реализации преследуемых правомерных целей. В этой связи Конституционный суд напоминает о том, что программы телевидения и радио имеют на людей большое влияние и незамедлительный эффект (см. mutatis mutandis, мнение лорда Бингама в деле Р против Государственного секретаря по культуре, средствам массовой информации и спорту [2008] UKHL 15, 12 марта 2008, п.30).

66. В своих решениях в этой области ЕСПЧ подчеркнул, что существенная проблема мер общего характера не заключается в том, чтобы знать, следовало ли принимать менее ограничительные правила, и даже ни в том, если государство сможет доказать, что в отсутствие запрета правомерная цель не была бы достигнута. Скорее необходимо установить, если при принятии мер общего характера и оценке различных конкурирующих интересов законодатель действовал в пределах предоставленной ему свободы усмотрения (Animal Defenders International против Соединенного Королевства, 22 апреля 2013 [MC], §110). Являясь понятием международного права, свобода усмотрения не подлежит прямому применению в производствах на национальном уровне. Тем не менее это понятие включает множество факторов. Кроме уважения, которое должен проявить международный суд к каждому государству (что с национальной точки зрения не является существенным), это понятие включает для всех судебных инстанций основания для проявления уважения к законодательной или исполнительной властям. Принимая во внимание тот факт, что в контексте национальных процедур последняя форма уважения является уместной, Конституционный суд будет использовать при рассмотрении настоящего дела понятие свободы усмотрения как ограничительный фактор для судей Конституционного суда в принятии решения в пользу законодательного органа.

67. Таким образом, поскольку не выявил менее интрузивного вмешательства, Конституционный суд рассмотрит, если существует справедливый баланс между оспариваемой мерой общего характера и преследуемыми правомерными целями с учетом свободы усмотрения Парламента.

е) О наличии справедливого баланса между конкурирующими принципами

68. На этом этапе Конституционному суду надлежит установить, какое место занимают конкурирующие принципы. Первый принцип составляет обеспечение информационной безопасности государства. Второй принцип – это право доступа к информации и свобода распространения информации и идей в случае распространителей программ, ретранслирующих в Республике Молдова программы телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые произведены вне государств-членов Европейского Союза, США, Канады, а также вне государств, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении.

69. Для соблюдения условия справедливого баланса ограничение прав, предусмотренных в ст.32 и ст.34 Конституции, должно иметь в основе настоятельную общественную потребность и быть убедительно и достаточно обоснованным. Несмотря на относительный характер этих прав, как правило, стандарт, оправдывающий их ограничение, является высоким, а свобода усмотрения законодательного органа – узкой, особенно если идет речь о политическом вопросе. Последняя ремарка относится к внутренним информационным источникам государства.

70. Свобода распространения информации и идей и свободный доступ к информации имеют существенное значение в здоровом интеллигентном обществе (см., mutatis mutandis, мнение лорда Бингама в деле Р против Государственного секретаря по культуре, средствам массовой информации и спорту [2008] UKHL 15, 12 марта 2008, п.27). Для подлинного демократического управления свободное распространение информации, мнений и идей является важным условием. Основной смысл демократического процесса заключается в том, чтобы существовала возможность публичного обсуждения и анализа взглядов, мнений и конкурирующих политических программ, чтобы лучшие решения преобладали над худшими. Необходимо исходить из того, что в один момент общество сделает разумный выбор. Тем не менее является маловероятным, что площадка для дискуссий всегда будет находиться на должном уровне. Поэтому задача распространителей программ состоит в том, чтобы без пристрастия обеспечить реализацию этой цели, транслируя уравновешенные программы, отражающие все легитимные взгляды. Реализации этого требования может мешать влияние правительств некоторых иностранных государств, стремящихся навязать свою политику таким государствам, как Республика Молдова. Существует опасность принятия общественностью Республики Молдова этой политики из-за ее постоянного повторения, даже если она ошибочна. Некоторые правительства иностранных государств широко финансируют транслируемые за рубежом программы телевидения и радио, чтобы повлиять на исход демократических процессов в других государствах.

71. Конституционный суд отмечает, что для европейской демократической традиции является неприемлемым, чтобы способ правления или правительственная политика решались теми, которые делают самые крупные денежные вложения (см., mutatis mutandis, мнение леди Хейл в деле Р против Государственного секретаря по культуре, средствам массовой информации и спорту [2008] UKHL 15, 12 марта 2008, п.48). Истинно демократическое общество стремится к тому, чтобы каждый гражданин имел возможность формировать собственное осмысленное мнение по злободневным вопросам. Для этого необходим свободный обмен информацией и идеями. Вопреки этому трансляция программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде и в государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, может обретать на свободном рынке идей искаженную форму. Нельзя говорить в Республике Молдова о равновесии на рынке идей в условиях, когда аудиовизуальная продукция этих иностранных государств по численности превышает национальные программы. Программы телевидения государств-членов Европейского Союза, США, Канады, а также государств, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, не могут привести ситуацию в равновесие, поскольку большая часть населения Республики Молдова не владеет языками этих государств.

72. Так, в решении по делу Cеntro Europa 7 ООО и Di Stefano против Италии [MC], 7 июня 2012 г., §133, ЕСПЧ отметил, если в средствах массовой информации доминирующее положение занимают мощные в обществе [или за ее пределами] с экономической и политической точки зрения группы, происходит подрыв основной роли свободы выражения в демократическом обществе по смыслу ст.10 Конвенции.

73. Конституционный суд отмечает, что рассматриваемый вопрос широко обсуждался в Парламенте и под его эгидой. В июле 2016 года Парламент Республики Молдова провел международную конференцию на тему о противодействии внешней пропаганде для обеспечения безопасности государства. В декабре 2017 года в Парламенте проводились дебаты по оспариваемому в настоящем деле законопроекту. Согласно стенограмме, на пленарном заседании Парламента Республики Молдова от 7 декабря 2017 года было отмечено, что очень много европейских стран ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении и что существуют «государства, которые не ратифицировали Конвенцию» и которые «вероятно, не хотят присоединиться к ее принципам». На этом заседании было высказано мнение, что уже 20 лет на информационном рынке Республики Молдова происходит манипулирование общественным мнением, поскольку отсутствуют меры по борьбе с пропагандой. В своих дебатах депутаты сосредоточились на вопросах национальной безопасности, отметив угрозу дезинформации, исходящую из-за рубежа. Конституционный суд отмечает, что авторы законопроекта указали и на исследования по данному предмету, из которых следует, что средства массовой информации являются основным инструментом, используемым в целях информационной агрессии. Через средства массовой информации создается и поддерживается извне искаженная картина политики и внутренней обстановки в государстве, отравляюще воздействуя на общественное сознание. Из стенограммы заседания Парламента Конституционный суд заключает, что со стороны противников законопроекта не были выдвинуты убедительные контраргументы.

74. В этом случае Конституционный суд дает предпочтение парламентским дебатам, считая важным тот факт, что положения закона ограничиваются только запретом на трансляцию программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде, а также в государствах, которые ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении. Запрет не относится к другим видам программ.

75. Запрет не распространяется на другие информационные источники, кроме телевидения и радио. Пределы ограничения составляют важный фактор при анализе его соразмерности (Mouvement raëlien suisse против Швейцарии [MC], 13 июля 2012 г., §75). Таким образом, лица, предполагаемо ущемленные ограничением доступа к программам телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде и в государствах, которые ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, имеют в свое распоряжение другие информационные источники.

76. Конституционный суд напоминает, что, с одной стороны, в европейских государствах прослеживается консенсус в отношении обязательства позволить ретрансляцию программ телевидения и радио, которые произведены в государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, а с другой стороны, что в государствах-членах Совета Европы не существует консенсуса в отношении способа регулирования ретрансляции программ телевидения и радио, которые произведены за рубежом и могут составлять угрозу для национальной безопасности.

77. Конституционный суд считает, что с точки зрения ст.10 Европейской конвенции о правах человека, государство Республика Молдова пользуется, в этом смысле, более широкой свободой усмотрения, чем предоставляемая, как правило, в случае ограничений, связанных с выражением мнения, свобода усмотрения по вопросам, представляющим общественный интерес. Отсутствие европейского консенсуса способствует расширению указанной свободы усмотрения.

78. Конституционный суд отмечает широкую свободу усмотрения Парламента в области регулирования порядка трансляции программ телевидения, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде или в государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении.

79. В заключение у Конституционного суда нет оснований считать, что последствия указанного запрета для лиц, которые хотят располагать свободным доступом к программам телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде или в государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, и для лиц, транслирующих эти программы, являются более весомыми, чем убедительные доводы в пользу общего характера меры.

80. Основания, представленные органами власти в поддержку оспариваемых положений закона, являются убедительными и достаточными. В частности, полный запрет на трансляцию программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде или в государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, не приравнивается к несоразмерному вмешательству в свободу выражения лиц, желающих транслировать эти программы, или в право доступа к подобной информации.

81. Конституционный суд отмечает, что не имело место нарушение ст.32 и ст.34 Конституции.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Считать необоснованным обращение Президента Республики Молдова г-на Игоря ДОДОНА.

2. Признать конституционным Закон № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».