BIZLEXЗаконодательство Республики Молдова
RURO
Избранное
Главная›Документы
Содержание
Судебные акты

Постановление N 17 от 10.06.2021 о контроле конституционности Закона № 193 от 20 декабря 2019 года о внесении изменений в некоторые законодательные акты и Постановления Парламента № 53 от 17 марта 2020 года о назначении членов Высшего совета магистратуры (изменение состава Высшего совета магистратуры) (обращение № 163а/2020 г.)

Тип документа
Судебные акты
Дата принятия
10.06.2021

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности Закона № 193 от 20 декабря 2019 года

о внесении изменений в некоторые законодательные акты и

Постановления Парламента № 53 от 17 марта 2020 года о

назначении  членов  Высшего  совета  магистратуры

(изменение состава Высшего совета магистратуры)

(обращение № 163а/2020 г.)

№ 17  от  10.06.2021

 (в силу 10.06.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 153-157 ст. 99 от 25.06.2021

* * *

Именем Республики Молдова,

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Думитру Аворника,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 28 октября 2020 года,

рассмотрев данное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд 28 октября 2020 года депутатами Парламента Республики Молдова Серджиу Литвиненко и Вероникой Рошка, в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, статьи 25 п.g) Закона № 317 от 13 декабря 1994 года о Конституционном суде и статьи 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года. Авторы представили дополнения к обращению 29 января 2021 года и 10 марта 2021 года.

2. Авторы обращения просят Конституционный суд проверить конституционность некоторых положений п.1 ст.I Закона № 193 от 20 декабря 2019 года о внесении изменений в некоторые законодательные акты, а также Постановления Парламента № 53 от 17 марта 2020 года о назначении членов Высшего совета магистратуры. В ходе открытого пленарного заседания Конституционного суда автор обращения Серджиу Литвиненко просил проверить конституционность Закона № 193 от 20 декабря 2019 года в целом.

3. Определением Конституционного суда от 2 февраля 2021 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым. Что касается заявления представителя Парламента о снятии с рассмотрения обращения по причине истечения шестимесячного срока его разрешения, Конституционный суд отметил, что, если удовлетворить подобное заявление, это лишало бы содержания саму идею конституционного контроля. Повестка Конституционного суда чрезмерно загружена очень сложными делами и соблюдение шестимесячного срока, который был регламентирован органическим законом до внедрения института исключительного случая неконституционности, в соответствии с нынешней процедурой фактически невозможно. Более того, процедура снятия с рассмотрения обращения по причине, на которую ссылается представитель Парламента, не предусмотрена Конституцией и специальными законами, регулирующими деятельность Конституционного суда.

4. В ходе рассмотрения дела Конституционный суд запросил мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Института юридических, политических и социологических исследований, Высшего совета Магистратуры, Ассоциации судей Молдовы, Ассоциации "Vocea Justiţiei", факультета права Государственного университета Молдовы и факультета права Международного независимого университета Молдовы.

5. В открытом заседании Конституционного суда присутствовали автор обращения Серджиу Литвиненко, представитель Парламента Валериу Кучук.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

6. Правительство 4 декабря 2019 года приняло Постановление № 611 о проекте закона о внесении изменений в Закон № 947/1996 о Высшем совете магистратуры и представлении его Парламенту на рассмотрение.

7. Представленный Правительством законопроект 5 декабря 2019 года был зарегистрирован в Секретариате Парламента1.

__________________

1 http://www.parlament.md/LegislationDocument.aspx?Id=df671b38-bf6f-4f35-be29-458dadbe3483

8. В тот же день Парламент собрался на пленарное заседание и рассмотрел законопроект в первом чтении. Проект закона представил Раду Фолтя, бывший государственный секретарь Министерства юстиции, а депутаты задавали вопросы и получили ответы по рассматриваемому законопроекту. В заключение, за проект закона проголосовало большинство депутатов, присутствовавших на заседании [см. стенограмму пленарного заседания Парламента от 5 декабря 2019 года2, стр. 125-145].

__________________

2 http://www.parlament.md/LinkClick.aspx?fileticket=OEE6e%2byb%2ffw%3d&tabid=128&mid=506&language=ro-RO

9. Постановление Правительства № 611 о проекте закона о внесении изменений в Закон № 947/1996 о Высшем совете магистратуры вступило в силу 6 декабря 2019 года в день его опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова № 360-366, ст.924.

10. Парламент на пленарном заседании от 20 декабря 2019 года рассмотрел законопроект, который, как вытекает из стенограммы пленарного заседания [см. стенограмму3 пленарного заседания Парламента от 20 декабря 2019 года, стр. 68-69], был принят во втором и окончательном чтении. За проект закона проголосовало 56 депутатов и закону был присвоен номер 193.

__________________

3 http://parlament.md/LinkClick.aspx?fileticket=4Ins08a3S%2b0%3d&tabid=128&mid=506&language=ro-RO

11. Закон № 193 от 20 декабря 2019 года о внесении изменений в некоторые законодательные акты вступил в силу в день его опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова № 24-34 от 31 января 2020 года, ст.23.

12. До принятия данного закона Высший совет магистратуры состоял из 12 членов: шесть судей, избранных Общим собранием судей, три штатных преподавателя права, отобранных Парламентской комиссией по вопросам права, назначениям и иммунитету в результате проведения публичного конкурса, за которые проголосовало большинство избранных депутатов, председатель Высшей судебной палаты, министр юстиции и Генеральный прокурор.

13. После принятия закона количество членов Высшего совета магистратуры увеличилось до 15: семь судей, избранных Общим собранием судей, пять штатных преподавателей права, назначенных Парламентом голосами большинства избранных депутатов по предложению Парламентской комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету, председатель Высшей судебной палаты, министр юстиции и Генеральный прокурор.

14. Постановлением Парламента № 53 от 17 марта 2020 года были назначены членами Высшего совета магистратуры на четырехлетний срок следующие штатные преподаватели права: Елена Белей, Каролина Чугуряну-Михайлуцэ, Валентина Коптилец и Ион Крецу.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

15. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 74

Принятие законов и постановлений

"(1) Органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.

[…]".

Статья 102

Акты Правительства

"[…]

(4) Принятые Правительством постановления и ордонансы подписываются Премьер-министром, контрасигнуются министрами, в обязанности которых входит их исполнение, и публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова. Неопубликование постановления или ордонанса влечет его недействительность.

[…]".

Статья 122

Состав

"(1) В Высший совет магистратуры входят судьи и штатные преподаватели, избранные на четырехлетний срок.

(2) В Высший совет магистратуры входят по праву Председатель Высшей судебной палаты, министр юстиции и Генеральный прокурор".

Статья 123

Полномочия

"(1) Высший совет магистратуры обеспечивает назначение, перемещение, откомандирование судей, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер.

(2) Порядок организации и деятельности Высшего совета магистратуры устанавливается органическим законом".

16. Применимые положения Закона № 193 от 20 декабря 2019 года о внесении изменений в некоторые законодательные акты:

"Парламент принимает настоящий органический закон.

1. В статье 3:

в части (1) цифры "12" заменить цифрами "15";

части (3) и (4) изложить в следующей редакции:

"(3) Пять членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей права назначаются Парламентом большинством голосов избранных депутатов на основании предложений Комиссии Парламента по вопросам права, назначениям и иммунитету. Комиссия по вопросам права, назначениям и иммунитету организует открытый конкурс до истечения срока полномочий назначенных членов или в течение 30 дней со дня появления вакансии. Открытый конкурс включает, по меньшей мере, рассмотрение личных дел и заслушивание кандидатов. Комиссия по вопросам права, назначениям и иммунитету составляет аргументированные заключения по каждому отобранному кандидату и предлагает Парламенту назначить их.

(4) Семь членов из числа судей, а также семь замещающих членов избираются в Высший совет магистратуры путем тайного голосования Общим собранием судей следующим образом: четверо – из судов, двое – из апелляционных палат и один из Высшей судебной палаты. Считаются избранными членами и замещающими членами Высшего совета магистратуры судьи-кандидаты, набравшие более половины голосов присутствующих на заседании Общего собрания судей, в порядке убывания количества полученных голосов. Замещающие члены занимают вакантные должности членов Высшего совета магистратуры из числа судей согласно уровню судебных инстанций, для которых они были избраны, в порядке убывания количества полученных голосов.";

дополнить статью частью (41) следующего содержания:

"(41) Высший совет магистратуры объявляет дату проведения Общего собрания судей, на котором должны быть избраны члены Совета, не менее чем за 60 дней до дня заседания и не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий члена Высшего совета магистратуры. Кандидаты на должность члена Высшего совета магистратуры представляют свои личные дела Совету не менее чем за 30 дней до дня проведения заседания Общего собрания судей. Список кандидатов и представленные ими личные дела публикуются на официальной веб-странице Высшего совета магистратуры в первый день после истечения предельного срока представления личных дел. Кандидаты на должность члена Высшего совета магистратуры имеют право проводить среди судей кампанию по продвижению в порядке, установленном Высшим советом магистратуры.";

в части (7) слова "о приостановлении административной деятельности на срок исполнения полномочий члена Высшего совета магистратуры." заменить словами "об отставке с административной должности.".

2. В статье 5:

часть (1) после слов "избирается тайным голосованием" дополнить словами "из числа судей–членов Совета";

дополнить статью частью (4) следующего содержания:

"(4) В случае наличия вакансии должности председателя Высшего совета магистратуры до избрания нового председателя временное исполнение должности обеспечивается старшим по возрасту среди судей-членов."

3. В статье 81:

часть (6) дополнить словами "и на официальной веб-странице Высшего совета магистратуры.";

дополнить статью частью (8) следующего содержания:

"(8) Разработка нормативных актов Высшего совета магистратуры осуществляется с соблюдением законодательства о прозрачности процесса принятия решений.".

4. Главу II дополнить статьей 82 следующего содержания:

"Статья 82. Условия избрания члена Высшего совета магистратуры из числа судей

(1) На должность члена Высшего совета магистратуры из числа судей может быть избран кандидат, отвечающий следующим условиям:

a) имеет стаж в должности судьи не менее трех фактически отработанных лет;

b) за последние 3 года не подвергался дисциплинарным взысканиям.

(2) Личное дело кандидата должно содержать:

a) краткое описание его деятельности;

b) мотивационное письмо;

с) проект, включающий основные цели, которые кандидат планирует реализовать в случае избрания в качестве члена Высшего совета магистратуры.

(3) Если кандидаты не соответствуют условиям, предусмотренным в части (1), или представили неполные личные дела, Высший совет магистратуры исключает соответствующих кандидатов из конкурса.".

5. В части (2) статьи 20 слова "статье 20" заменить словами "статье 201".

6. В статье 24:

в части (3) слова "после совещания" исключить;

в части (5) слова "в обсуждении." заменить словами "в принятии решения.".

7. Статью 25 изложить в следующей редакции:

"Статья 25. Обжалование решений Высшего совета магистратуры

Решения Высшего совета магистратуры могут быть обжалованы в Апелляционную палату Кишинэу любым заинтересованным лицом в 30-дневный срок со дня их сообщения.".

(2) Избрание новых членов Высшего совета магистратуры из числа судей осуществляется в соответствии с положениями настоящего закона, независимо от даты объявления заседания Общего собрания судей.

(3) В 30-дневный срок со дня вступления в силу настоящего закона:

a) Комиссии Парламента по вопросам права, назначениям и иммунитету организовать в порядке, установленном законодательством, конкурс по отбору членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей права на срок полномочий 4 года;

b) Высшему совету магистратуры:

– объявить дату заседания Общего собрания судей для избрания члена Высшего совета магистратуры из числа судей на уровне судов;

– привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим законом.

(4) Общему собранию судей избрать одного члена Высшего совета магистратуры из числа судей на уровне судов. До избрания новых членов Высшего совета магистратуры из числа судей Общим собранием судей замещающие члены, избранные ранее Общим собранием судей, замещают вакантные должности членов Высшего совета магистратуры".

17. Применимые положения Постановления Парламента № 53 от 17 марта 2020 года о назначении членов Высшего совета магистратуры:

"На основании части (3) статьи 3 Закона о Высшем совете магистратуры № 947/1996

Парламент принимает настоящее постановление.

БЕЛЕЙ Елену,

ЧУГУРЯНУ-МИХАЙЛУЦЭ Каролину,

КОПТИЛЕЦ Валентину,

КРЕЦУ Иона.

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

18. Определением от 2 февраля 2021 года Конституционный суд подтвердил соблюдение в данном деле условий приемлемости обращения, установленных в его неизменной практике.

19. Конституционный суд отметил, что предметом обращения является статья I пункт 1 Закона № 193 от 20 декабря 2019 года о внесении изменений в некоторые законодательные акты и Постановление Парламента № 53 от 17 марта 2020 года о назначении членов Высшего совета магистратуры.

20. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов и постановлений Парламента относится к компетенции Конституционного суда. Конституционный суд отмечает, что рассмотрение конституционности оспариваемого постановления Парламента, которым штатные преподаватели были назначены членами Высшего совета магистратуры, относится к его компетенции, поскольку члены Высшего совета магистратуры, согласно статье 122 Конституции, занимают ответственные государственные должности конституционного уровня (то есть прямо предусмотренные Конституцией или имеющие особое значение для конституционного правопорядка) (см. ПКС № 13 от 21 мая 2020 года, § 37; ПКС № 13 от 27 апреля 2021 года, § 25).

21. Согласно статье 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статье 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты наделены правом обращения в Конституционный суд.

22. Оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

23. Авторы обращения утверждают, что оспариваемые положения противоречат статьям 1 ч.(3) [верховенство права], 6 [разделение и взаимодействие властей], 8 [соблюдение международного права и международных договоров], 20 [свободный доступ к правосудию], 23 [качество закона], 74 ч.(1) [принятие законов и постановлений Парламента], 116 ч.(1) [статус судей], 122 [состав Высшего совета магистратуры] и 123 ч.(1) [полномочия Высшего совета магистратуры] Конституции.

24. Относительно применимости по делу конституционных положений, указанных авторами обращения, Конституционный суд в своей практике установил, что статьи 1 ч.(3), 4, 8 и 23 ч.(2) Конституции не имеют самостоятельного применения. На данные статьи можно ссылаться, в частности, если установлена их применимость в сочетании с другими нормами Конституции (см. ПКС № 12 от 7 мая 2020 года, § 43; ПКС № 25 от 29 октября 2020 года, § 29; ПКС № 2 от 12 января 2021 года, § 20; ПКС № 3 от 14 января 2021 года, § 22).

25. Что касается действия статей 20, 23 и 116 Конституции, приведенных в связи с обеспечением со стороны Высшего совета магистратуры права на справедливое судебное разбирательство, гарантированного также статьей 6 Европейской конвенции о правах человека, Конституционный суд отметил, что жалобы на решения, принятые коллегией по отбору и карьерному росту судей, коллегией по оценке уровня подготовки судей и дисциплинарной коллегией, рассматриваются Советом [см. ч.(1) статьи 39 Закона № 178 от 25 июля 2014 года и ч.(1) статьи 22 Закона № 947 от 19 июля 1996 года]. Подобные споры публичного права могут затрагивать и гражданскую сторону права на справедливое судебное разбирательство, если элементы частного права преобладают над элементами публичного права, учитывая прямые последствия для гражданского имущественного или неимущественного права. Более того, существует общая презумпция, что в обычных трудовых спорах с участием государственных служащих, включая судей, присутствуют прямые последствия для гражданских прав (см. Денисов против Украины [БП], 25 сентября 2018 года, § 53).

26. Однако, согласно практике Европейского суда, даже если компетентный орган, разрешающий споры по гражданским правам и обязанностям, не отвечает некоторым требованиям статьи 6 § 1, нельзя констатировать нарушение Европейской конвенции, если осуществленные им процедуры "подлежат последующему контролю со стороны полномочного судебного органа, выполняющего гарантии статьи 6 § 1" (см. Денисов против Украины [БП], 25 сентября 2018 года, § 65). В связи с этим Конституционный суд отметил, что, согласно статье 25 Закона о Высшем совете магистратуры, решения Высшего совета магистратуры могут быть обжалованы в Апелляционную палату Кишинэу любым заинтересованным лицом в 30-дневный срок со дня их сообщения. В соответствии с Постановлением Конституционного суда № 13 от 14 мая 2018 года апелляционная инстанция должна осуществить фактический и правовой контроль решений Высшего совета магистратуры, которые были обжалованы и находятся на рассмотрении суда. Так, Апелляционная палата представляет собой полномочный судебный орган, который теоретически обеспечивает гарантии статьи 6 § 1. По этим причинам Конституционный суд отметил, что статьи 20, 23 и 116 Конституции не применимы по делу.

27. Авторы обращения просят Конституционный суд проверить вопросы по процедуре принятия оспариваемого закона в свете допущенных Парламентом недостатков, которые, среди прочего, заключались в отсутствии прозрачности принятия решений, вызванной непроведением предварительных публичных консультаций и неполучением необходимых заключений. Авторы указали на то, что, хотя решение Парламента касается состава Высшего совета магистратуры, то есть вопроса, являющегося центральным элементом данного органа, и это решение затрагивает основной орган судебной власти (см. ПКС № 23 от 9 ноября 2011 года, §33), оспариваемый закон был рассмотрен и принят Парламентом без консультаций с Высшим советом магистратуры.

28. В этом контексте, по мнению Венецианской комиссии, парламентские обсуждения не должны быть лишь инклюзивными (в смысле участия всех политических групп в Парламенте), иногда они требуют проведения заседаний со сторонними участниками – экспертами, профессионалами в соответствующей области и заинтересованными сторонами, например, представителями этнических, профессиональных, религиозных и др. групп, затрагиваемых данной политикой (см. Параметры взаимоотношений между парламентским большинством и оппозицией в демократическом государстве: памятка, принятая на 119-й пленарной сессии (Венеция, 21-22 июня 2019 года), CDL-AD(2019)015-e, § 77).

29. Кроме того, что касается участия судебной системы в процессе реформирования правосудия, который непосредственно затрагивает ее деятельность, Консультативный совет европейских судей в Заключении № 18 (2015) подчеркнул важность участия судей в обсуждениях внутренней политики правосудия. Совет отметил необходимость проведения консультаций с представителями судебной системы и их активного участия в разработке нормативных актов о статусе судей и функционировании судебной системы (см. указанное заключение, § 31).

30. Чтобы выяснить в контексте принятия оспариваемого закона, затрагивается ли независимость Высшего совета магистратуры отсутствием консультаций с ним, Конституционный суд счел необходимым рассмотреть обращение по существу в свете статей 1 ч.(3), 6 и 123 ч.(1) Конституции.

31. Учитывая доводы автора обращения Серджиу Литвиненко, который в открытом пленарном заседании Конституционного суда заявил, что Постановление Правительства № 611 от 4 декабря 2019 года об одобрении законопроекта вступило в силу после принятия Парламентом данного законопроекта в первом чтении, Конституционный суд указывает на применимость статьи 74 ч.(1) Конституции.

32. Что касается оспаривания Постановления Парламента № 53 от 17 марта 2020 года о назначении четырех штатных преподавателей членами Высшего совета магистратуры, авторы обращения считают, что Парламент нарушил процедуру принятия данного постановления. Чтобы выяснить, были ли соблюдены конституционные требования в ходе принятия оспариваемого постановления Парламента, Конституционный суд счел необходимым рассмотреть данное постановление по существу в свете статей 1 ч.(3) и 122 ч.(1) Конституции.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

А. Аргументы авторов обращения

33. Относительно процедуры принятия Закона № 193 от 20 декабря 2019 года о внесении изменений в некоторые законодательные акты автор обращения на пленарном заседании отметил, что оспариваемый закон был принят на основании законопроекта, представленного Правительством Постановлением № 611 от 4 декабря 2019 года. Автор утверждает, что данное постановление Правительства вступило в силу 6 декабря 2019 года, а представленный Правительством законопроект был принят Парламентом в первом чтении 5 декабря 2019 года, то есть до вступления в силу постановления Правительства. Следовательно, в ходе принятия в первом чтении представленного Правительством законопроекта Парламент проголосовал за несуществующий акт, поскольку, согласно ч.(4) статьи 102 Конституции, постановления Правительства публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова, а неопубликование влечет их недействительность. Авторы обращения также считают, что проект оспариваемого закона был одобрен Правительством без организации предварительных публичных консультаций, что противоречит положениям Закона № 239 от 13 ноября 2008 года о прозрачности процесса принятия решений. Кроме того, после одобрения законопроекта Правительством 4 декабря 2019 года он был принят Парламентом в первом чтении 5 декабря 2019 года. По истечении двух недель законопроект был принят Парламентом во втором чтении, не дожидаясь заключения Венецианской комиссии, запрошенного министром юстиции. Более того, законопроект был принят без согласования с соответствующими структурами и в отсутствие антикоррупционной экспертизы.

34. Авторы обращения утверждают, что оспариваемые изменения, внесенные в Закон о Высшем совете магистратуры, и принятие Постановления Парламента о назначении на должность новых членов Высшего совета магистратуры ведут к политизации и к политическому контролю совета со стороны парламентского большинства. Таким образом, может возникнуть недопустимое вмешательство законодательной власти в деятельность судебной власти, ставя под сомнение роль Высшего совета магистратуры, как гаранта независимости правосудия. Это может оказать негативные последствия на деятельность судебной системы в целом.

35. По мнению авторов обращения, возникает ситуация, в которой штатные преподаватели в качестве членов совета приобретают важную роль в вопросах дисциплинарной ответственности судей, что является политическим вмешательством в правосудие. Авторы обращения также утверждают, что защита судебной системы от политического давления или вмешательства представляет собой важную предпосылку независимости судебной власти.

36. Авторы обращения считают, что преподаватели права играют роль вещателей неподкупности, которые бьют тревогу в обществе, когда входящие в совет члены из числа судей либо члены по праву не соблюдают основные принципы функционирования структур. В оспариваемых изменениях роль штатных преподавателей права в Высшем совете магистратуры стала решающей для карьеры судей, будучи установлен полный политический контроль над судебной системой в нарушение конституционного принципа взаимодействия судебной власти с двумя другими ветвями власти.

37. В отношении Постановления Парламента № 53 от 17 марта 2020 года о назначении членов Высшего совета магистратуры автор обращения, присутствовавший на заседании Конституционного суда, отметил, что нарушение процедуры принятия оспариваемого закона затрагивает действительность данного постановления Парламента. Кроме того, авторы обращения считают, что штатные преподаватели в качестве членов Высшего совета магистратуры не отвечают требованиям о независимости судебной инстанции, предусмотренным статьей 20 Конституции. В связи с этим авторы обращения отмечают, что после изменения Закона о Высшем совете магистратуры Законом № 193 от 20 декабря 2019 года о внесении изменений в некоторые законодательные акты парламентская Комиссия по вопросам права, назначениям и иммунитету объявила конкурс для отбора четырех кандидатов на должность члена Высшего совета магистратуры от Парламента. Впоследствии, 10 марта 2020 года Парламент принял Постановление № 43 о внесении изменений в Постановление Парламента № 151/2019 об утверждении номинального состава постоянных комиссий Парламента, в котором, среди прочего, заменил представителя парламентской оппозиции членом Демократической партии и это привело к тому, что большинство членов Комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету (шесть членов из десяти) представляли парламентское большинство. После этого члены комиссии, не входящие в парламентское большинство, отказались участвовать в конкурсе, организованном для отбора четырех кандидатов на должность члена Высшего совета магистратуры от Парламента. Авторы отмечают, что штатные преподаватели были отобраны парламентской Комиссией по вопросам права, назначениям и иммунитету в отсутствие каких-либо критериев либо процедуры отбора, исключающей продвижение Парламентом политических интересов или риск отбора кандидатов по политическим признакам. Кроме того, штатные преподаватели – новые члены совета были избраны голосами депутатов из правящей коалиции, на основе непрозрачного и необъективного процесса отбора, без обеспечения достаточно широкого консенсуса.

38. Авторы обращения отмечают, что штатные преподаватели, члены Высшего совета магистратуры, были предложены для назначения политической комиссией и Парламент назначил их на должность 55 голосами, хотя в срочном совместном заключении № 976/2019 от 22 января 2020 года о проекте закона о внесении изменений в Закон № 947/1996 о Высшем совете магистратуры Венецианская комиссия рекомендовала, чтобы члены совета не из числа судей назначались на должность голосами квалифицированного большинства, а кандидаты предлагались независимой и аполитичной комиссией (§ 26 и § 35 указанного заключения).

39. Авторы обращения считают, что оспариваемые положения противоречат статьям 1 ч.(3) [верховенство права], 6 [разделение и взаимодействие властей], 8 [соблюдение международного права и международных договоров], 20 [свободный доступ к правосудию], 23 [качество закона], 74 ч.(1) [принятие законов и постановлений Парламента], 116 ч.(1) [статус судей], 122 [состав Высшего совета магистратуры] и 123 ч.(1) [полномочия Высшего совета магистратуры] Конституции.

В. Аргументы органов власти и организаций, представивших свое мнение

40. Президент Республики Молдова отмечает, что в заключении № 983/2020 от 20 марта 2020 года Венецианская комиссия указала, что: (i) порядок назначения членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей права может включать создание аполитичной комиссии вместо парламентской комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету; (ii) в процесс выдвижения кандидатов могут быть включены и иные органы, например, Союз адвокатов либо юридические факультеты университетов; (iii) назначение на должность члена Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей права голосами большинства депутатов недостаточно, поскольку для их назначения необходим широкий политический консенсус, предусматривающий квалифицированное парламентское большинство (2/3 голосов) и принятие положений, исключающих блокирование назначения этих членов. Кроме того, Президент Республики отмечает, что процесс назначения штатных преподавателей членами совета не соответствовал рекомендациям Венецианской комиссии в части порядка отбора, в частности тем, что они были отобраны и предложены Парламенту парламентской Комиссией по вопросам права, назначениям и иммунитету, являющейся политическим органом. Вместе с тем парламентская оппозиция не могла влиять на отбор состава совета магистратуры для обеспечения независимости данного органа. Отбор кандидатов из числа штатных преподавателей в члены совета ставит этих членов в подчинение законодательной власти. Президент Республики отмечает, что принятие оспариваемого закона было недействительным, поскольку законопроект не был подвергнут публичным консультациям, не была проведена экспертиза со стороны Национального антикоррупционного центра, он не был согласован с компетентными органами и постоянными парламентскими комиссиями. Что касается Постановления Парламента № 53/2020, Президент Республики отмечает, что оно противоречит статьям 6, 116 и 123 Конституции, поскольку штатные преподаватели были назначены членами совета магистратуры на основе закона, который Президент считает неконституционным.

41. В представленном Парламентом мнении отмечается, что рекомендации международных органов не могут иметь для Парламента Республики Молдова юридический статус обязательных директив, поскольку это могло бы серьезно повлиять на парламентскую автономию и национальный суверенитет.

42. В представленном Правительством мнении отмечается, что положения Закона № 193/2019 фактически укрепляют принцип разделения властей в государстве, предусмотренный статьей 6 Конституции, путем увеличения количества членов Высшего совета магистратуры и определения порядка их отбора. Согласно положениям статьи 3 ч.(3) Закона о Высшем совете магистратуры в сочетании с положениями статьи 66 Конституции, назначение членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей права не выходит за рамки полномочий Парламента. Следовательно, регулирование Парламентом некоторых вопросов по организации и деятельности судебной системы само по себе не может быть квалифицировано, как попытка подчинения и установления контроля над судебной властью со стороны Парламента. Относительно нарушения этапов законотворчества, Правительство отмечает, что объявление о начале работы над законопроектом было опубликовано 7 октября 2019 года, а Постановление Правительства об утверждении законопроекта было принято в декабре 2019 года. Что касается осуществления антикоррупционной экспертизы по данному законопроекту, она была осуществлена в соответствии с положениями Закона № 100/2017 и Закона № 82/2017 о неподкупности. Так, возможное несоблюдение этапов законотворчества, установленных Законом № 100/2017, не нарушает конституционные нормы, учитывая суждения Конституционного суда, изложенные в Определении № 45 от 18 мая 2020 года. Парламент принял Закон № 193/2019, являющийся органическим законом, в соответствии со статьей 72 ч.(3) п.е) Конституции. В этом законе Парламент регламентировал количество членов Высшего совета магистратуры и порядок отбора членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей права. Данный порядок отбора соответствует положениям статьи 123 ч.(2) Конституции. Положения закона не расширяют в разрез с конституционными нормами категорию лиц, которые могут стать членами Высшего совета магистратуры. Правительство подчеркивает, что статья 12 Закона № 947/1996 прямо устанавливает условия прекращения полномочий члена Высшего совета магистратуры, не предусматривая в качестве основания отзыв члена со стороны органа, его назначившего. Это обстоятельство является гарантией независимости избранных Парламентом членов Высшего совета магистратуры от политического фактора. Кроме того, в статье 3 ч.(3) Закона № 947/1996 отмечается обязательное проведение публичного конкурса по отбору члена Высшего совета магистратуры. Учитывая, что Закон № 193/2019 не содержит недостатков конституционного характера, Постановление Парламента № 53/2020, которое исполняет положения данного закона, также является конституционным. Более того, Постановление Парламента № 53/2020 исчерпало свое действие в момент назначения членов Высшего совета магистратуры и, следовательно, не может быть подвергнуто конституционному контролю.

43. Судьи – члены Высшего совета магистратуры в представленном мнении указывают на процессуальные недостатки, допущенные в ходе принятия оспариваемого закона. Более того, по их мнению, принятием данного закона был нарушен принцип независимости судей и принцип разделения властей в государстве.

44. В представленном Институтом юридических, политических и социологических исследований мнении отмечается, что определение количества штатных преподавателей права, входящих в состав Высшего совета магистратуры, соответствует компетенции законодательного органа и не относится к вопросам конституционности.

45. Государственный университет Молдовы в представленном мнении указал, что не существует правовых предпосылок считать, что действующая процедура назначения членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей права ставит их под контроль определенных политических сил.

С. Оценка Конституционного суда

46. Конституционный суд отмечает, что из доводов авторов обращения можно выделить следующие правовые проблемы: (а) соблюдение Парламентом процедуры законотворчества в ходе принятия Закона № 193 от 20 декабря 2019 года; (b) соответствие Конституции Постановления Парламента № 53 от 17 марта 2020 года.

I. Относительно соблюдения Парламентом процедуры законотворчества в ходе принятия Закона № 193 от 20 декабря 2019 года

47. В качестве предварительного замечания Конституционный суд отмечает, что, согласно статье 60 ч.(1) Конституции, Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.

48. В своей практике Конституционный суд установил, что Парламент обладает суверенным правом в вопросах регулирования процедуры принятия законов. Однако это право не является абсолютным, оно ограничено конституционными принципами в данной области. В связи с этим в ходе регулирования парламентских процедур, как и в ходе их применения, то есть принятия нормативных актов, Парламент должен обеспечить справедливое равновесие между принципом парламентской автономии и другими соответствующими принципами в области парламентских процедур, которые прямо установлены или ясно вытекают из Конституции (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 53).

49. Учитывая суверенное право Парламента в области законотворчества, Конституционный суд отметил, что его полномочия по контролю конституционности парламентских процедур ограничены. В этой области Конституционному суду надлежит проявить уважение к роли Парламента как независимого законодателя. В этом смысле Конституционный суд может проверить конституционность закона с точки зрения процедуры, если в ходе его принятия Парламент нарушил существенный элемент законотворчества, который прямо исходит из Конституции или ясно вытекает из какого-либо конституционного принципа (см. § 54 указанного постановления).

50. В данном случае Конституционный суд заключает, что 4 декабря 2019 года Правительство, пользуясь правом на законодательную инициативу, приняло Постановление № 611 об одобрении проекта оспариваемого закона и представлении его Парламенту на рассмотрение. Конституционный суд отмечает, что Постановление Правительства № 611 вступило в силу 6 декабря 2019 года, в день опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова (см. выше § 6-9). Вступление в силу постановлений Правительства регулируется статьей 102 ч.(4) Конституции, предусматривающей, что принятые Правительством постановления и ордонансы подписываются премьер-министром, контрасигнуются министрами, в обязанности которых входит их исполнение, и публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова. Неопубликование постановления или ордонанса влечет его недействительность.

51. Конституционный суд отмечает, что, согласно ч.(1) статьи 74 Конституции, органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях. В своей практике Конституционный суд дал толкование понятия "после рассмотрения не менее чем в двух чтениях" в ч.(1) статьи 74 Конституции и установил, что оно включает в себя как элемент процедуры, так и материальный элемент. Элемент процедуры предполагает, что Парламент должен в двух чтениях проголосовать за органический закон. Материальный элемент предполагает, что Парламент до голосования должен представить на обсуждение содержание проекта органического закона (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021, § 35).

52. Толкуя понятие "после рассмотрения не менее чем в двух чтениях" в ч.(1) статьи 74 Конституции, Конституционный суд раскроет содержащийся в данной статье элемент процедуры, ранее установленный в Постановлении № 14 от 27 апреля 2021 года. Так, Конституционный суд отмечает, что соблюдение требований, относящихся к процедуре принятия законов, является таким же важным, как и соблюдение требований, применяемых к содержанию законов. В первом случае под защиту ставится парламентская демократия, которая должна соблюдаться на протяжении всего процесса законотворчества и гарантирует гражданам, что законы были приняты без злоупотреблений. Во втором случае предотвращается несоразмерность ограничения прав и свобод граждан.

53. Конституционный суд отмечает, что Высший закон устанавливает процессуальные требования в законотворчестве, применимые как на стадии проверки содержания законопроектов (то есть наличие парламентского обсуждения, право на внесение поправок, право ставить вопросы, право выступать и др.), так и на этапе проверки соблюдения предварительных условий процедуры, необходимых для начала рассмотрения данных актов.

54. Например, на этапе проверки соблюдения предварительных условий процедуры, необходимых для начала рассмотрения законопроектов, Парламент должен установить, если данный проект был представлен одним из органов, наделенных статьей 73 Конституции правом на законодательную инициативу, и если, в случае Правительства, постановление об утверждении законопроекта вступило в силу, согласно статье 102 ч.(4) Конституции. Конституционный суд отмечает, что эти вопросы относятся к основным элементам процесса законотворчества, в смысле Постановления Конституционного суда № 14 от 27 апреля 2021 года, § 54. Конституция не уполномочивает Парламент начинать рассмотрение содержания законопроектов, если он не отвечает требованиям для инициирования законодательной процедуры.

55. Конституционный суд отмечает, что Закон о Высшем совете магистратуры, согласно статьям 72 ч.(3) п.е) и 123 ч.(2) Конституции, является органическим законом. Следовательно, нормативные акты Парламента о внесении изменений или дополнений в этот закон могут быть только органическими законами, принятыми после рассмотрения не менее чем в двух чтениях, как предусматривает статья 74 ч.(1) Конституции.

56. В данном случае Конституционный суд заключает, что Постановление Правительства № 611 об одобрении проекта оспариваемого закона и представлении его на рассмотрение Парламента вступило в силу 6 декабря 2019 года, что не помешало Парламенту рассмотреть этот законопроект и принять его в первом чтении 5 декабря 2019 года (см. § 6-8). Парламент пренебрег одним из конституционных условий, применимых в случае, когда законопроект инициируется Правительством, а именно то, что законопроект может быть представлен на обсуждение и голосование только после вступления в силу Постановления Правительства об одобрении соответствующего законопроекта [см. ч.(4) статьи 102 Конституции]. Следовательно, Конституционный суд отмечает, что в ходе рассмотрения законопроекта в первом чтении Парламент проголосовал за несуществующий акт.

57. Конституционный суд не может не обратить внимание на этот недостаток в процедуре и заключает, что нарушена действительность голосования за оспариваемый закон в первом чтении. С учетом вышеизложенного Конституционный суд установил, что оспариваемый закон был принят Парламентом в одном чтении 20 декабря 2019 года. Принятие Парламентом органического закона в одном чтении противоречит статье 74 ч.(1) Конституции, которая гласит, что органический закон принимается после рассмотрения не менее чем в двух чтениях. Следовательно, Конституционный суд отмечает, что оспариваемый закон следует признать неконституционным.

58. По этим основаниям Конституционный суд освобождается от анализа конституционности оспариваемого закона с точки зрения иных доводов, приведенных авторами обращения.

59. В контексте признания рассматриваемого закона неконституционным Конституционный суд постановил оставить в силе положения Закона № 947/1996 о Высшем совете магистратуры в предыдущей редакции, действующей до принятия Закона № 193 от 20 декабря 2019 года.

60. Конституционный суд отмечает, что это решение основано на конституционных положениях статьи 134 ч.(3) о роли Конституционного суда как гаранта верховенства Конституции и статьи 140 Конституции, устанавливающей, что постановления Конституционного суда общеобязательны. В своей практике Конституционный суд действовал аналогичным образом и по другим делам, касающимся контроля конституционности нормативных положений об отмене, установив, что решение о неконституционности ведет к признанию действительными законодательных положений в редакции, действующей до их отмены (см. ПКС № 27 от 31 октября 2019 года).

II. Относительно соответствия Конституции Постановления Парламента № 53 от 17 марта 2020 года

61. Конституционный суд отмечает, что Постановление Парламента № 53 от 17 марта 2020 года было принято на основании положений оспариваемого закона о членах Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей. Конституционный суд считает, что признание неконституционности закона (см. выше § 57), лежащего в основе принятия Постановления Парламента № 53 от 17 марта 2020 года, нарушает принцип защищенности мандата членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей.

62. В своей практике Конституционный суд установил, что назначение штатного преподавателя права на должность члена Высшего совета магистратуры не влечет признания за ним статуса магистрата (ПКС № 21 от 3 октября 2019 года, § 37). Кроме того, Конституционный суд отмечает, что срок полномочий членов Высшего совета магистратуры строго регулируется Конституцией. Их мандат пользуется конституционными гарантиями и может быть прекращен только в исключительных случаях (см. ЗКС № 1 от 22 сентября 2020 года, § 197).

63. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что, во-первых, Законом № 193 от 20 декабря 2019 года Парламент увеличил количество членов совета магистратуры из числа штатных преподавателей. Так, путем введения еще двух мандатов, количество членов совета из числа штатных преподавателей возросло с трех до пяти человек. На основании этих положений парламентская Комиссия по вопросам права, назначениям и иммунитету организовала конкурс, отобрала четыре кандидата на должность члена Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей и предложила их к назначению Парламентом. Поскольку в § 57 было установлено, что Закон № 193 от 20 декабря 2019 года противоречит Конституции, Конституционный суд отмечает, что постановление о назначении членов совета из числа штатных преподавателей было принято на основании неконституционного закона.

64. Во-вторых, Конституционный суд отмечает, что недостаток, повлиявший на принятие Закона № 193/2019, на основе которого было принято Постановление Парламента о назначении этих четырех членов совета, является явным нарушением законодательной процедуры, установленной Конституцией. Требование о принятии органических законов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях ясно вытекает из ч.(1) статьи 74 Конституции.

65. В-третьих, Конституционный суд отмечает, что соблюдение положений статьи 74 ч.(1) Конституции относится к основным требованиям парламентской процедуры (см. выше § 54).

66. В-четвертых, Конституционный суд отмечает, что решение оставить в силе предыдущие положения Закона о Высшем совете магистратуры (см. выше § 59) предполагает возврат с 15 к 12 членам совета, сократив соответственно количество членов из числа штатных преподавателей с пяти до трех. Это количественное сокращение состава совета магистратуры ведет к невозможности сохранения в должности тех четырех штатных преподавателей, назначенных членами совета Постановлением Парламента № 53 от 17 марта 2020 года.

67. Конституционный суд отмечает, что Постановление Парламента № 53 от 17 марта 2020 г. вводит в действие статью III Закона № 193/2019, а признание этого закона неконституционным и применение предыдущих норм ведет к тому, что постановление Парламента противоречит статьям 1 ч.(3) и 122 Конституции. Следовательно, постановление следует признать неконституционным. Этот вывод освобождает Конституционный суд от дальнейшего анализа конституционности Постановления Парламента № 53 от 17 марта 2020 года с точки зрения других доводов, приведенных авторами обращения.

68. Конституционный суд отмечает, что оставление в силе предыдущих норм ведет к сокращению количества членов из числа штатных преподавателей (с пяти до трех) и, соответственно, к досрочному прекращению полномочий членов из числа штатных преподавателей, входящих в состав Высшего совета магистратуры, назначенных в результате увеличения количества членов.

69. В своей практике Конституционный суд рассматривал конституционность некоторых законодательных положений, регулирующих порядок назначения/выдвижения некоторых высокопоставленных лиц конституционного уровня, например, случай о выдвижении кандидатуры и назначении Генерального прокурора Республики Молдова в Постановлении № 13 от 21 мая 2020 года. По данному делу было установлено, что последствия ex nunc постановлений Конституционного суда не влияют на процедуру назначения Генерального прокурора и не применяются к юридическим отношениям, предшествующим моменту вступления в силу постановления. Тем не менее, тот случай отличается от нынешнего, поскольку тогда не ставился вопрос упразднения должности Генерального прокурора как таковой. Напротив, по настоящему делу, признав неконституционность оспариваемого закона и оставив в силе предыдущие положения, упраздняются две должности члена совета из числа штатных преподавателей. Четыре члена Высшего совета магистратуры, назначенные Постановлением Парламента № 53 от 17 марта 2020 года, заняли две вакантные должности и две должности, введенные Законом № 193/2019. Это постановление не определяет тех членов, которые заняли вакантные должности, и тех, кто был назначен на новые должности.

70. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что полномочия четырех членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей, назначенных Постановлением Парламента № 53 от 17 марта 2020 года, прекращаются со дня вынесения настоящего постановления.

71. Конституционный суд подчеркивает, что все акты Высшего совета магистратуры, изданные со дня принятия Закона № 193/2019 и Постановления Парламента № 53 от 17 марта 2020 года и до вынесения настоящего постановления, не затрагиваются неконституционностью данного закона и постановления.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и 140 Конституции, статьей 26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 62 п.а) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованным обращение, представленное депутатами Парламента Республики Молдова Серджиу Литвиненко и Вероникой Рошка.

2. Признать неконституционными Закон № 193 от 20 декабря 2019 года о внесении изменений в некоторые законодательные акты и Постановление Парламента № 53 от 17 марта 2020 года о назначении членов Высшего совета магистратуры.

3. Оставить в силе положения Закона № 947 от 19 июля 1996 года о Высшем совете магистратуры в редакции, предшествующей Закону № 193 от 20 декабря 2019 года.

4. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ПРЕДСЕДАТЕЛЬ Домника МАНОЛЕ
№ 17. Кишинэу, 10 июня 2021 г.