Постановление N 19 от 13.07.2021 о контроле конституционности Закона № 252 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в Закон о несостоятельности № 149/2012 (информирование должника о подаче искового заявления до применения мер обеспечения судебной инстанцией, рассматривающей дело о несостоятельности) (обращение № 15а/2021 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности Закона № 252 от 16 декабря 2020 года

о внесении изменений в Закон о несостоятельности № 149/2012

(информирование должника о подаче искового заявления до применения

мер обеспечения судебной инстанцией, рассматривающей

дело о несостоятельности)

(обращение № 15а/2021 г.)

№ 19  от  13.07.2021

 (в силу 13.07.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 175-179 ст. 141 от 23.07.2021

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Люба ШОВА, председательствующая,

Николае РОШКА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Марчела Лупу,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 28 января 2021 года,

рассмотрев данное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд 28 января 2021 года депутатом Парламента Республики Молдова Лилианом Карпом, на основании статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, статьи 25 п.g) Закона № 317 от 13 декабря 1994 года о Конституционном суде и статьи 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года.

2. Автор обращения 14 мая 2021 года подал в Конституционный суд дополнение к указанному обращению.

3. Автор обращения просит Конституционный суд проверить конституционность Закона № 252 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в Закон о несостоятельности № 149/2012.

4. Определением Конституционного суда от 1 июня 2021 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

5. В ходе рассмотрения дела Конституционный суд запросил мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства и Союза авторизованных управляющих.

6. В открытом заседании Конституционного суда присутствовал автор обращения Лилиан Карп, депутат Парламента Республики Молдова. Парламент представлял Раду Раду, главный консультант службы представительства в Конституционном суде и правоохранительных органах главного юридического управления Секретариата Парламента. Правительство представляли Андрей Черный, начальник юридического отдела Министерства экономики и инфраструктуры, и Василе Вулпе, начальник управления экономических политик и бизнес-среды Министерства экономики и инфраструктуры.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

7. Денис Уланов, депутат Парламента Республики Молдова, пользуясь правом на законодательную инициативу, зарегистрировал 15 декабря 2020 года в Секретариате Парламента законопроект № 514 о внесении изменений в Закон о несостоятельности № 149/2012. В законопроекте № 514 автор предложил следующее: (1) изменение понятия "кредитор" в том смысле, что это лицо, которое может доказать "бесспорность" своего требования; (2) к исковому заявлению кредитор должен приложить копию вступившего в законную силу решения судебной инстанции или копию вступившего в законную силу арбитражного решения, либо копию вступившего в законную силу судебного решения о признании иностранного судебного решения или иностранного арбитражного решения, либо решение (постановление) уполномоченного законом органа, подлежащее исполнению на тот момент; (3) увеличение срока, в течение которого судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, разрешает исковое заявление с трех до 20 дней; (4) вменение в обязанность судебной инстанции, рассматривающей дело о несостоятельности, направлять должнику копию искового заявления для подачи отзыва на него до вынесения определения о принятии данного заявления к рассмотрению.

8. В ходе пленарного заседания Парламента от 16 декабря 2020 года парламентская оппозиция (фракции Партии действие и солидарность, Платформы достоинство и правда, Демократической партии Молдовы, парламентской группы PRO-Moldova) покинула зал заседаний Парламента, примерно в 15:05 – 15:06 часов, выразив тем самым свое несогласие, среди прочего, с повесткой дня заседания Парламента [см. стенограмму пленарного заседания Парламента от 16 декабря 2020 года, стр. 51, 54, 56].

9. На пленарном заседании Парламента, примерно в 19:34, депутат Денис Уланов предложил дополнительно включить в повестку дня заседания законопроект № 514 о внесении изменений в Закон о несостоятельности № 149/2012, то есть в тот период, когда фракции, составляющие парламентскую оппозицию, отсутствовали в зале заседаний (см. видеозапись заседания Парламента, минута 6.00.33¹).

^{_________________}

¹ https://www.youtube.com/watch?v=ulFuopHEh9Q

10. Председатель Парламента спросила, был ли данный проект рассмотрен Комиссией по вопросам права, назначениям и иммунитету. Председатель Комиссии ответил, что "Комиссия по вопросам права собралась в перерыве, рассмотрела этот проект, о чем составлен доклад". По предложению Председателя Парламента данный законопроект был включен в повестку дня пленарного заседания большинством голосов присутствующих депутатов [см. стенограмму пленарного заседания от 16 декабря 2020 года, стр. 122].

11. Впоследствии, в ходе того же пленарного заседания, примерно в 20:20, депутат Денис Уланов представил законопроект². Председатель Комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету, примерно в 20:22 часа, представил доклад Комиссии по законопроекту.

^{_________________}

² ibidem

12. После представления Комиссией по вопросам права, назначениям и иммунитету доклада, примерно в 20:25 часа, законопроект был поставлен на голосование в первом чтении, а примерно в 20:26, Председатель Парламента предложила его для голосования во втором чтении³. После подсчета голосов Председатель Парламента объявила, что законопроект был принят во втором чтении голосами 53 депутатов [см. стенограмму пленарного заседания Парламента от 16 декабря 2020 года, стр. 142-145].

^{_________________}

³ ibidem

13. Закон № 252 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в Закон о несостоятельности № 149/2012 был промульгирован Указом Президента Республики Молдова № 1930 от 22 декабря 2020 года, опубликован в Официальном мониторе Республики Молдова № 360-371 от 25 декабря 2020 года и вступил в силу 25 января 2021 года.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

14. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 5

Демократия и политический плюрализм

"(1) Демократия в Республике Молдова осуществляется в условиях политического плюрализма, несовместимого с диктатурой и тоталитаризмом.

[…]".

Статья 9

Основные принципы собственности

"(1) Собственность может быть публичной и частной. Она состоит из материальных и интеллектуальных ценностей.

(2) Собственность не может быть использована в ущерб правам, свободам и достоинству человека.

(3) Рынок, свободная экономическая инициатива, добросовестная конкуренция являются основополагающими факторами экономики".

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию".

Статья 46

Право частной собственности и ее охрана

"(1) Право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются.

(2) Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в случае установленной законом общественной необходимости при условии справедливого и предварительного возмещения.

(3) Законно добытое имущество не может быть конфисковано. Законность добытого подразумевается.

(4) Имущество, предназначенное, использованное для совершения преступлений или правонарушений либо добытое в результате совершения преступлений или правонарушений, может быть конфисковано только в соответствии с законом.

(5) Право частной собственности обязывает к соблюдению требований защиты окружающей среды и обеспечению добрососедства, а также к соблюдению других требований, которые согласно закону возлагаются на собственника.

[…]".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

[…]

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

Статья 73

Законодательная инициатива

"Право законодательной инициативы принадлежит депутатам Парламента, Президенту Республики Молдова, Правительству и Народному Собранию Автономно-территориального образования Гагаузия".

Статья 74

Принятие законов и постановлений

"(1) Органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.

[…]".

Статья 126

Экономика

"(1) Экономика Республики Молдова является рыночной, социально ориентированной, основанной на частной и публичной собственности и свободной конкуренции.

(2) Государство должно обеспечивать:

а) регулирование экономической деятельности и управление принадлежащей ему публичной собственностью в соответствии с законом;

b) свободу торговли и предпринимательской деятельности, защиту добросовестной конкуренции, создание благоприятных условий для использования всех производственных факторов;

c) защиту национальных интересов в сфере экономической, финансовой и валютной деятельности;

d) стимулирование научных исследований;

е) рациональное использование земли и других природных ресурсов в соответствии с национальными интересами;

f) восстановление и охрану окружающей среды, а также поддержание экологического равновесия;

g) увеличение количества рабочих мест, создание необходимых условий для повышения жизненного уровня;

h) неприкосновенность инвестиций физических и юридических лиц, в том числе иностранных".

15. Применимые положения Закона № 252 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в Закон о несостоятельности № 149/2012:

"Единая статья. – В Закон о несостоятельности № 149/2012 (Официальный монитор Республики Молдова, 2012 г., № 193–197, ст.663), с последующими изменениями, внести следующие изменения:

1. В статье 2 в понятии "кредитор" слова "может доказать свое требование" заменить словами "может доказать бесспорность своего требования".

2. Часть (2) статьи 20 дополнить пунктом d) следующего содержания:

"d) копия вступившего в законную силу решения судебной инстанции или копия вступившего в законную силу арбитражного решения, либо копия вступившего в законную силу судебного решения о признании иностранного судебного решения или иностранного арбитражного решения, либо решение (постановление) уполномоченного законом органа, подлежащее исполнению на тот момент.".

3. Часть (2) статьи 21 изложить в следующей редакции:

"(2) Судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, рассматривает исковое заявление с вынесением определения в 20-дневный срок после подачи заявления.".

4. Часть (1) статьи 28 изложить в следующей редакции:

"(1) До вынесения определения о принятии искового заявления к рассмотрению, в течение трех рабочих дней после получения искового заявления кредитора судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, направляет должнику копию данного заявления для изложения им своей процессуальной позиции путем подачи отзыва на него.".

16. Применимые положения Закона № 149 от 29 июня 2012 года о несостоятельности:

Статья 21

Принятие искового заявления к рассмотрению

"(1) Судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, обязана принять к рассмотрению исковое заявление кредитора, поданное в соответствии с требованиями Гражданского процессуального кодекса и настоящего закона.

(2) Судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, рассматривает исковое заявление с вынесением определения в 20-дневный срок после подачи заявления.

[…]

(5) Определением, предусмотренным частью (2), судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, распоряжается об установлении наблюдения за должником путем назначения временного управляющего и применяет меры по обеспечению требований кредиторов.

[…]".

[Ст.21 ч.(2) в редакции Закона № 252 от 16.12.2020г.]

Статья 24

Принятие решения о применении мер обеспечения

"(1) Судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, после получения искового заявления к рассмотрению, принимает все необходимые меры для предупреждения изменения состояния имущества должника в период до возбуждения процесса несостоятельности.

(2) Наряду с мерами обеспечения, предусмотренными Гражданским процессуальным кодексом, судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, применяет следующие меры обеспечения:

a) назначает временного управляющего;

b) по обоснованному требованию кредиторов или временного управляющего либо по своей инициативе принимает решение о лишении должника права осуществлять управление, состоящего в праве руководить своей деятельностью, управлять имуществом и распоряжаться им;

c) налагает арест на все имущество должника и его коммерческую корреспонденцию;

d) приостанавливает индивидуальные обращения взыскания кредиторами и принудительное исполнение в отношении имущества должника, а также течение срока давности в отношении права требовать принудительного исполнения требований кредиторов к должнику;

e) налагает запрет на отчуждение должником своего имущества или принимает решение о возможности его отчуждения только на основании прямо выраженного разрешения временного управляющего.

[…]".

Статья 28

Отзыв на исковое заявление

"(1) До вынесения определения о принятии искового заявления к рассмотрению, в течение трех рабочих дней после получения искового заявления кредитора судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, направляет должнику копию данного заявления для изложения им своей процессуальной позиции путем подачи отзыва на него.

(2) Не позднее чем в течение 10 дней со дня получения копии искового заявления должник должен представить судебной инстанции, рассматривающей дело о несостоятельности, отзыв на исковое заявление, в котором он должен оспорить или признать наличие положения несостоятельности. В отзыве должник может опровергнуть предположение о неплатежеспособности посредством представления доказательств, подтверждающих исполнение им денежных обязательств или наличие гражданского иска в связи с данным обязательством, предъявленного до подачи искового заявления, либо возможность погашения обязательства равноценным или большим обязательством. Если должник возражает против признания положения несостоятельности, а впоследствии его возражения будут признаны судебной инстанцией, рассматривающей дело о несостоятельности, необоснованными, он утрачивает право ходатайствовать об установлении процедуры реструктуризации.

[…]".

[Ст.21 ч.(2) в редакции Закона № 252 от 16.12.2020г.]

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

17. Определением от 1 июня 2021 года Конституционный суд подтвердил соблюдение в данном деле условий приемлемости обращения, установленных в его неизменной практике.

18. Согласно статье 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статье 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты наделены правом обращения в Конституционный суд.

19. Конституционный суд отметил, что предметом обращения является Закон № 252 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в Закон о несостоятельности № 149/2012. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов относится к компетенции Конституционного суда.

20. Оспариваемый закон ранее не составлял предмет контроля конституционности.

21. Автор обращения утверждает, что оспариваемый закон противоречит статьям 1 [государство Республика Молдова и верховенство права], 5 [демократия и политический плюрализм], 9 [основные принципы собственности], 20 [свободный доступ к правосудию], 26 [право на защиту], 54 [ограничение осуществления некоторых прав или свобод], 73 [право депутата на законодательную инициативу], 74 [принятие законов и постановлений] и 126 [экономика] Конституции.

22. Что касается действия статей 1, 5, 73 и 74 Конституции, Конституционный суд установил, что ссылка на эти статьи сделана в связи с нарушением процедуры принятия оспариваемого закона.

23. Автор обращения просит Конституционный суд проверить процедуру принятия оспариваемого закона исходя из следующих допущенных Парламентом нарушений: а) проект оспариваемого закона зарегистрирован в Секретариате Парламента 15 декабря 2020 года и принят в двух чтениях 16 декабря 2020 года; b) нарушено право депутатов вносить в течение 30 дней предложения по законопроекту для рассмотрения его в первом чтении; с) нарушено право депутатов предлагать изменения в течение 10 дней после принятия законопроекта в первом чтении; d) во втором чтении законопроект не был представлен на обсуждение.

24. В своей практике Конституционный суд отметил, что парламентская автономия является проявлением правового государства, демократических принципов и действует исключительно в пределах, установленных Высшим законом. Так, регламентная автономия не может осуществляться произвольно и неправомерно, в нарушение конституционных полномочий Парламента или императивных норм парламентской процедуры. Свобода усмотрения, которой обладает Парламент в силу своей автономии, должна быть совместима с принципами "представительной демократии" и "верховенства Конституции". Парламентская автономия может осуществляться законным образом только в соответствии с этими принципами. Она не может быть абсолютизирована, поскольку верховенство Конституции является общим принципом, обязательным для соблюдения, в том числе законодательным органом, который не вправе принимать и утверждать противоречащие конституционным нормам или принципам законодательные акты и парламентские процедуры. Парламентская автономия не оправдывает установление правил, нарушающих букву и дух Конституции. При установлении правил парламентской процедуры по рассмотрению законопроектов и поправок парламентское большинство должно сохранять равновесие между парламентской автономией, с одной стороны, и принципом представительной демократии, с другой стороны. Это означает, что парламентское большинство обязано обеспечивать справедливое и надлежащее отношение к парламентскому меньшинству, не злоупотребляя своим доминирующим положением (см. ПКС № 28 от 19 ноября 2020 года, § 18-20).

25. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что в Заключении amicus curiae № 1020/2021 от 23 марта 2021 года, CDL-AD(2021)016), Венецианская комиссия отметила, что конституционный суд без сомнения может осуществлять проверку законодательства исходя из четких норм процедуры принятия законов, предусмотренной Конституцией. Ряд конституционных судов идет дальше и толкует содержащиеся в Конституции общие принципы, представляя их точными процедурными нормами. Конституционный суд может игнорировать положения Регламента Парламента, если они расходятся с нормами, прямо предусмотренными Конституцией или вытекающими из общих принципов, установленных Конституцией. Если Конституционный суд выявил, что конкретная норма, содержащаяся в Регламенте Парламента, налагается одним из конституционных принципов, он может признать тот или иной закон неконституционным, поскольку он не соответствует этим принципам и нормам Регламента Парламента. Зачастую Регламент Парламента содержит точные детали, основанные на требованиях конституционных принципов, либо выбирает одно из возможных решений для внедрения конституционного принципа. Статья 1 ч.(3) Конституции предусматривает, что "Республика Молдова – демократическое правовое государство [...]". Одним из главных элементов правового государства [верховенства права] является правовая определенность. Правовая определенность не исключает возможность изменения правил политического процесса, однако любое подобное изменение должно производиться ясным и прозрачным образом, а не на специальной основе. Следуя этим объяснениям, можно заключить, что несоблюдение точного правила, установленного в Регламенте Парламента, без предварительного изменения данной нормы, противоречит принципу правовой определенности и, соответственно, является неконституционным. Эти суждения позволяют Конституционному суду придать прямое значение отдельным положениям, игнорируемым Парламентом в конкретном случае. В результате, хотя Парламент и обладает широкой автономией в своем решении внести изменения в Регламент Парламента, используя надлежащую процедуру, Конституционный суд может быть более строгим, когда Парламент просто игнорирует одну из своих собственных норм, важных для принятия закона. Кроме того, комиссия указала, что Конституционный суд может принять во внимание Регламент Парламента только при условии, что сможет доказать, что нарушение положения Регламента Парламента приравнивается к нарушению одного из основных конституционных принципов процедуры принятия законов (см. § 32-34 и 39 данного Заключения) [ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 30].

26. В этом контексте, для обеспечения эффективного средства защиты от ошибок в процедуре, которые были допущены Парламентом в ходе принятия законов, Конституционный суд расширил свои полномочия по рассмотрению соблюдения парламентских правил, прямо установленных в Конституции, и тех правил, которые непосредственно вытекают из Конституции (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 31).

27. Относительно действия статей 1 и 5 Конституции, Конституционный суд отметил, что, хотя требование об участии парламентской оппозиции в обсуждении законопроектов прямо не установлено в Конституции, но оно вытекает из статьи 1 ч.(3) Основного закона, которая предусматривает, что политический плюрализм является высшей ценностью, гарантированной Конституцией, а также из статьи 5 ч.(1) Высшего закона, которая определяет, что демократия в Республике Молдова осуществляется в условиях политического плюрализма (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 32). В Постановлении № 14 от 27 апреля 2021 года, § 33, Конституционный суд отметил, что лишение депутатов парламентской оппозиции права задавать вопросы и выступать в рамках пленарного заседания является нарушением процедуры, допущенным в ходе принятия оспариваемого закона, которое затрагивает статьи 1 ч.(3) и 5 ч.(1) Конституции.

28. В отличие от фактических обстоятельств, лежащих в основе Постановления № 14 от 27 апреля 2021 года, по настоящему делу Конституционный суд отметил, что депутатам парламентской оппозиции не было ограничено право задавать вопросы и выступать в рамках пленарного заседания, поскольку они покинули заседание в знак протеста [см. стенограмму пленарного заседания Парламента от 16 декабря 2020 года, стр. 51, 54]. Так, Конституционный суд не установил действие статей 1 и 5 Конституции.

29. Что касается действия статьи 73 Конституции, предусматривающей, что право законодательной инициативы принадлежит депутатам Парламента, Президенту Республики Молдова, Правительству и Народному Собранию Автономно-территориального образования Гагаузия, автор обращения указал, что в ходе принятия оспариваемого закона Парламент нарушил право депутатов на представление в течение 30 дней предложений по концепции законопроекта для рассмотрения в первом чтении, а также право депутатов вносить поправки в течение 10 дней после принятия законопроекта в первом чтении. В этом аспекте, в Постановлении № 28 от 19 ноября 2020 года, § 29, Конституционный суд отметил, что право на внесение поправок преследует ту же цель – законотворчество, как и право на законодательную инициативу, гарантированное статьей 73 Конституции. Так, Конституционный суд установил, что депутаты могут вносить поправки к законопроектам на основе своего права на законодательную инициативу (пункт 3 резолютивной части и § 34 ПКС № 28 от 19 ноября 2020 года). Таким же образом Конституционный суд отметил, что право депутатов вносить предложения к концепции законопроекта для рассмотрения его в первом чтении также направлено на осуществление законотворчества. Следовательно, это право гарантировано статьей 73 Конституции (ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 38). Учитывая тот факт, что указанные автором обращения недостатки привели к ограничению законодательной деятельности некоторых депутатов, Конституционный суд отметил, что они относятся к прерогативе, установленной статьей 73 Конституции. Чтобы определить, влияют ли эти недостатки на конституционность оспариваемого закона, Конституционный суд принял эту часть обращения к рассмотрению по существу.

30. Автор обращения отметил, что оспариваемый закон не был представлен на обсуждение во втором чтении, что нарушает конституционный принцип парламентского обсуждения законопроектов.

31. В этом аспекте Конституционный суд отметил, что требование обсуждения законопроектов вытекает из ч.(1) статьи 74 Конституции, предусматривающей, что органические законы принимаются […] после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.

32. Конституционный суд отметил, что конституционное положение "после рассмотрения не менее чем в двух чтениях" не ограничивается соблюдением формального условия в ходе принятия законов, то есть двойным голосованием, а означает, что в рамках этих двух чтений Парламент должен в пленарном обсуждении рассмотреть содержание закона. Так, Конституционный суд отметил, что конституционное положение "после рассмотрения не менее чем в двух чтениях" включает в себя как элемент процедуры, так и материальный элемент. Элемент процедуры предполагает, что Парламент должен в двух чтениях проголосовать за органический закон. С другой стороны, материальный элемент предполагает, что Парламент до голосования должен представить на обсуждение содержание проекта органического закона. Обсуждение лежит в основе парламентаризма и дает депутатам, в силу их представительного мандата, возможность политически оспаривать мнения, аргументы и идеи. В этом контексте депутаты должны иметь практическую возможность представлять свою позицию по законопроекту. Невыполнение одного из указанных элементов влечет за собой действие синтагмы "после рассмотрения не менее чем в двух чтениях" в ч.(1) статьи 74 Конституции (ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 35).

33. В данном случае из доводов автора обращения вытекает, что в ходе принятия оспариваемого закона не был соблюден материальный элемент синтагмы "после рассмотрения не менее чем в двух чтениях" в ч.(1) статьи 74 Конституции. Таким образом, Конституционный суд отмечает применимость статьи 74 ч.(1) Конституции.

34. Помимо доводов о несоблюдении процедуры принятия оспариваемого закона автор обращения привел доводы о материальной неконституционности.

35. В связи с этим автор утверждает, что после изменения статьи 20 ч.(2) п.d) Закона о несостоятельности кредитор должен приложить к исковому заявлению копию вступившего в законную силу решения судебной инстанции или копию вступившего в законную силу арбитражного решения, либо копию вступившего в законную силу судебного решения о признании иностранного судебного решения или иностранного арбитражного решения, либо решение (постановление) уполномоченного законом органа, подлежащее исполнению на тот момент. По мнению автора обращения, это положение нарушает право кредитора на свободный доступ к правосудию.

36. Конституционный суд установил, что аналогичные положения существовали ранее в Законе о несостоятельности и были подвергнуты контролю конституционности. Так, в Определении № 125 от 30 октября 2018 года Конституционный суд отметил наличие разъяснительного постановления Пленума Высшей судебной палаты (Постановление № 2 от 24 марта 2014 года о применении в судебной практике Закона о несостоятельности), которое в п.4.2 предусматривает, что доказательством наличия требования к имуществу должника служат документы, подтверждающие обязательства должника перед кредитором, размер долга по этим обязательствам, другие документы, подтверждающие требование, и нет необходимости, чтобы требование подтверждалось только копией вступившего в силу судебного или арбитражного решения, либо вступившего в силу судебного определения о признании иностранного судебного или арбитражного решения, либо определения (постановления) уполномоченного законом органа, подлежащего исполнению на тот момент. Конституционный суд заключил, что высшая судебная инстанция разъяснила вопросы относительно документов, прилагаемых к исковому заявлению, и подчеркнула альтернативный характер документов, которые должны прилагаться к исковому заявлению. Важно, чтобы кредиторы доказали свои требования к имуществу должника (§ 19-21).

37. Так, доводы о материальной неконституционности изменений, внесенных в статью 20 ч.(2) п.d) Закона о несостоятельности, являются необоснованными.

38. Автор обращения подверг критике и поправки в статью 2 Закона о несостоятельности, предметом которых явилось изменение понятия кредитор в том смысле, что он является лицом, которое может доказать "бесспорность" своего требования. Конституционный суд заключает, что автор обращения не обосновал противоречие этих норм какой-либо конституционной статье. Так, Конституционный суд не выявил разумной критики о материальной неконституционности в этой части обращения.

39. Автор обращения отметил, что изменениями, внесенными в статьи 28 ч.(1) и 21 ч.(2) Закона о несостоятельности, были установлены правила, обязывающие судебную инстанцию, рассматривающую дело о несостоятельности, известить должника о поступлении искового заявления до вынесения определения о принятии его к рассмотрению, предоставляя ему срок для подачи отзыва и изложения суду своей позиции относительно требований кредитора. Учитывая тот факт, что кредитор, подавший исковое заявление, должен приложить к нему копию судебного акта, подлежащего исполнению (п. d) ч.(2) статьи 20), на котором основывается требование, и подтвердить предварительное уведомление должника, согласно положениям статьи 19 Закона № 149/2012, Конституционный суд отметил, что законодательное положение о предварительном информировании должника относительно подачи кредитором искового заявления до его получения/принятия к рассмотрению судом, рассматривающим дело о несостоятельности, и, соответственно, до применения необходимых мер обеспечения затрагивает имущественные интересы кредитора, подавшего исковое заявление.

40. Конституционный суд отмечает, что, согласно практике Европейского суда по вопросам права на справедливое судебное разбирательство и на уважение права собственности, если должник является частным лицом, государство обязано предоставить кредитору необходимую помощь для исполнения судебного решения, например, посредством исполнительного листа либо процедуры банкротства (Кесян против России, 19 октября 2006 года, § 79-80; Анохин против России (реш.), 31 мая 2007 года). По делу Сычев против Украины, 11 октября 2005 года, § 54-56, Европейский суд постановил, что неисполнение судебного решения было обусловлено неспособностью государства установить эффективную систему исполнения судебных решений, вынесенных против обществ, находящихся в процессе банкротства.

41. Иными словами, законодательные положения, регулирующие процесс несостоятельности, должны предоставлять кредиторам достаточные гарантии для обеспечения исполнения требований, в частности, когда эти требования вытекают из окончательных судебных решений. Таким образом, Конституционный суд проанализирует вопрос о том, если оспариваемые положения необоснованно ограничивают исполнение кредиторами права на взыскание требований.

42. Конституционный суд подтверждает действие статей 20 [свободный доступ к правосудию] и 46 [право частной собственности] Конституции в отношении изменений, внесенных в статьи 28 ч.(1) и 21 ч.(2) Закона о несостоятельности. Хотя автор обращения прямо не ссылался на статью 46, этот факт не препятствует Конституционному суду принять его во внимание, если это вытекает из доводов обращения. Так, автор обращения указал на предполагаемое нарушение статьи 9 Конституции, относящейся к основным принципам собственности. Конституционный суд в своей практике отмечал, что он свободен в определении своей компетенции по вопросам конституционного контроля. Конституционный суд не может быть принужден к рассмотрению конституционности законодательных положений и анализу оспариваемых положений только с точки зрения конституционных норм, приведенных автором обращения. Он обладает свободой рассмотрения и в свете других конституционных положений, способствующих разрешению обращения, важное значение имеют также приведенные в связи с этим доводы (см. ПКС № 17 от 23 июня 2020 года, §58; ПКС № 27 от 13 ноября 2020 года, § 18; ПКС № 2 от 12 января 2021 года, § 24). Таким образом, Конституционный суд отмечает применимость статей 20 и 46 Конституции.

43. Что касается действия статей 26 и 126 Конституции, автор обращения не обосновал несоответствие им оспариваемого закона. Следовательно, Конституционный суд не будет оперировать ими при рассмотрении дела по существу.

44. Таким образом, на стадии рассмотрения дела по существу Конституционный суд проанализирует вопрос о том, соответствует ли оспариваемый закон требованиям процедуры принятия законов, установленным в статьях 73 и 74 Конституции. Кроме того, Конституционный суд рассмотрит изменения, внесенные в статьи 21 ч.(2) и 28 ч.(1) Закона о несостоятельности, на предмет их соответствия статьям 20 и 46 Конституции.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

А. Аргументы автора обращения

45. Автор обращения отмечает, что оспариваемый закон был принят Парламентом с нарушением процедуры принятия законов. Проект оспариваемого закона был зарегистрирован в Секретариате Парламента 15 декабря 2020 года и принят в двух чтениях 16 декабря 2020 года. По мнению автора обращения, это нарушает право депутатов в течение 30 дней вносить предложения по концепции законопроекта для рассмотрения в первом чтении и право вносить поправки в течение 10 дней после принятия законопроекта в первом чтении. Автор обращения также утверждает, что законопроект не был подвергнут обсуждениям во втором чтении.

46. Таким образом, автор обращения отметил, что данные нарушения противоречат статьям 73 и 74 Конституции.

47. Кроме того, относительно доводов по содержанию закона, автор обращения утверждает, что изменения, внесенные в статьи 21 ч.(2) и 28 ч.(2) Закона о несостоятельности, устанавливающие обязанность судебной инстанции, рассматривающей дело о несостоятельности, до вынесения определения о принятии искового заявления к рассмотрению информировать должника о получении искового заявления, предоставляя ему срок для подачи отзыва, может привести к сокращению дебитором активов, в ущерб имущественным интересам кредитора.

В. Аргументы органов власти

48. В своем письменном мнении Президент Республики подчеркнула, что в своей законотворческой деятельности Парламент должен следовать обязательным правилам рассмотрения законопроектов. Оспариваемый закон был принят с серьезными нарушениями процедуры.

49. Кроме того, Президент Республики отметила, что увеличение срока рассмотрения искового заявления с трех до 20 дней может негативно сказаться на эффективности процедуры удовлетворения требований в процессе несостоятельности. Согласно внесенным изменениям в Закон о несостоятельности, судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, должна информировать должника о подаче искового заявления, тем самым предоставляя ему достаточно времени для сокращения своих активов. В результате таких действий кредитор может не получить возможность удовлетворить свои требования.

50. В заключение Президент Республики отметила, что оценка конституционности оспариваемого закона относится к исключительной компетенции Конституционного суда.

51. Парламент в своем мнении напомнил, что принятие искового заявления к рассмотрению является предварительной стадией возбуждения процесса несостоятельности. Парламент также отметил, что судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, может наложить меры обеспечения после вынесения определения о принятии искового заявления к рассмотрению.

52. Парламент в своем мнении заключил, что доводы, изложенные в обращении, являются необоснованными.

53. По мнению Правительства, оспариваемый закон был принят в нарушение правовой процедуры, касающейся разработки нормативных актов и получения заключений и экспертных мнений по ним. Кроме того, учитывая то, что в Закон о несостоятельности были внесены существенные изменения Законом № 141 от 16 июля 2020 года, вступившим в силу с 14 сентября 2020 года, оспариваемый закон был принят с нарушением ч.(3) статьи 64 Закона о нормативных актах, согласно которой предложения о внесении изменений в нормативный акт, как правило, не могут вноситься ранее шести месяцев после вступления в силу соответствующего акта. Правительство подчеркнуло, что Закон № 141 от 16 июля 2020 года был принят в целях внедрения передовой практики в процедуру несостоятельности.

54. Правительство поддержало требования автора обращения и отметило, что оспариваемый закон устанавливает правило, которое обязывает судебную инстанцию, рассматривающую дело о несостоятельности, извещать должника о подаче искового заявления до вынесения определения о принятии его к рассмотрению, предоставляя ему срок для представления отзыва. По мнению Правительства, это положение противоречит основным принципам гражданского судопроизводства, которые запрещают осуществлять какие-либо процессуальные акты до принятия дела к производству. Такое законодательное решение также может затронуть права кредиторов, поскольку недобросовестные должники имеют возможность сократить дебиторскую массу уже после подачи искового заявления.

55. В мнении, представленном Союзом авторизованных управляющих Молдовы, отмечается, что увеличение срока разрешения искового заявления в сочетании с обязанностью суда информировать должника о подаче заявления до вынесения решения о принятии его к рассмотрению создает предпосылки для сокращения активов должника. Так, по мнению Союза, оспариваемый закон не соответствует конституционным принципам и нормам, приведенным автором обращения.

С. Оценка Конституционного суда

Относительно доводов о формальной неконституционности (предполагаемое нарушение статей 73 и 74 Конституции)

56. Согласно ч.(1) статьи 60 Конституции, Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства. Учитывая это обстоятельство, Конституция не наделила другой орган полномочиями по регулированию структуры, организации и деятельности Парламента, а определила, что эти вопросы автономно регулируются только Парламентом через Регламент, который принимается органическим законом [см. статьи 64 ч.(1) и 72 ч.(3) п.с) Конституции]. Таким образом, Парламент свободен в сфере регулирования процедуры принятия законов. Однако свобода Парламента не является абсолютной, она ограничена конституционными принципами в этой области. В связи с этим, при регулировании парламентских процедур и их применении, то есть в ходе принятия нормативных актов, Парламент должен обеспечить справедливое равновесие между принципом парламентской автономии и другими соответствующими принципами в области парламентских процедур, которые прямо установлены или ясно вытекают из Конституции (ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 52, § 53).

57. Учитывая суверенное право Парламента в области законотворчества, полномочия Конституционного суда по контролю конституционности парламентских процедур ограничены. В этой области Конституционному суду надлежит проявить уважение к роли Парламента, как независимого законодателя. В связи с этим Конститу-ционный суд может проверить конституционность закона с точки зрения процедуры, если в ходе его принятия Парламент нарушил существенный элемент законотворчества, который прямо исходит из Конституции или ясно вытекает из какого-либо конституционного принципа (ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 54).

58. В данном случае Конституционный суд отмечает, что автор обращения считает, что оспариваемый закон был принят в нарушение принципа парламентского обсуждения законопроектов и права депутатов на внесение поправок.

59. Конституционный суд ранее отмечал, что в процессе законотворчества Парламент должен обеспечить депутатам возможность рассмотреть содержание законопроекта путем обмена мнениями. Эта стадия законотворчества необходима, поскольку она позволяет депутатам понять суть предложенного к рассмотрению законопроекта и способствует укреплению доверия общества к тому, что закон подвергся широкому обсуждению до его принятия (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 35, §57).

60. Рассмотрев обращение, Конституционный суд отмечает, что законопроект был зарегистрирован в Секретариате Парламента 15 декабря 2020 года. В ходе пленарного заседания Парламента от 16 декабря 2020 года проект был принят в двух чтениях. С момента регистрации проекта в Секретариате Парламента и до принятия его в двух чтениях прошло около одного дня. А с момента представления в пленарном заседании доклада Комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету по оспариваемому закону и до принятия закона в двух чтениях прошло около одной минуты (см. выше § 9-12).

61. Конституционный суд отмечает, что в данном случае срок, предоставленный Парламентом для внесения предложений и поправок в оспариваемый законопроект, был недостаточным.

62. Конституционный суд напоминает, что Парламент может устанавливать сроки для внесения поправок. Однако эти сроки должны быть разумными, чтобы дать возможность депутатам изучить содержание законопроекта и представить поправки. С учетом того, что в данном случае Парламент не предоставил разумный срок для внесения поправок к оспариваемому законопроекту, его действия выходят за рамки пределов его усмотрения в области организации парламентских процедур (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 67). В результате депутат не имел возможность эффективного осуществления своего права на внесение поправок.

63. Поскольку в ходе принятия Парламентом оспариваемого закона не было соблюдено справедливое равновесие между правом депутатов вносить поправки в законопроекты и принципом парламентской автономии, Конституционный суд заключает, что оспариваемый закон противоречит статье 73 Конституции.

64. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что выводы, изложенные выше, освобождают его от продолжения анализа в свете статьи 74 Конституции по вопросу формальной неконституционности оспариваемого закона.

Относительно доводов о материальной неконституционности (предполагаемое нарушение статей 20 и 46 Конституции)

65. Хотя выводы о несоблюдении парламентских процедур освобождают Конституционный суд от анализа материальных недостатков оспариваемых положений, Конституционный суд рассмотрит обращение и в этой части для закрепления своих выводов, а также в целях предоставления предпосылок для законодателя в случае возможного изменения закона.

66. Статья 21 ч.(2) Закона о несостоятельности (в редакции Закона № 252 от 16 декабря 2020 года) предусматривает, что судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, рассматривает исковое заявление с вынесением определения в 20-дневный срок после подачи заявления. Часть 5 той же статьи устанавливает, что определением о принятии искового заявления к рассмотрению судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, распоряжается об установлении наблюдения за должником, назначает временного управляющего и применяет меры по обеспечению требований кредиторов.

67. Судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, после принятия искового заявления к рассмотрению, принимает все необходимые меры для предупреждения изменения состояния имущества должника, в котором оно находилось до возбуждения процесса несостоятельности [ч. (1) статьи 24 Закона о несостоятельности]. Наряду с мерами обеспечения, предусмотренными Гражданским процессуальным кодексом, судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, применяет следующие меры обеспечения: a) назначает временного управляющего; b) по обоснованному требованию кредиторов или временного управляющего либо по своей инициативе принимает решение о лишении должника права осуществлять управление, состоящего в праве руководить своей деятельностью, управлять имуществом и распоряжаться им; c) налагает арест на все имущество должника и его коммерческую корреспонденцию; d) приостанавливает индивидуальные обращения взыскания кредиторами и принудительное исполнение в отношении имущества должника, а также течение срока давности в отношении права требовать принудительного исполнения требований кредиторов к должнику; e) налагает запрет на отчуждение должником своего имущества или принимает решение о возможности его отчуждения только на основании прямо выраженного разрешения временного управляющего (ч.(2) статьи 24 Закона о несостоятельности).

68. Конституционный суд отмечает, что законодатель в ч.(5) статьи 21 Закона о несостоятельности предусмотрел, что меры обеспечения применяются определением о принятии искового заявления к рассмотрению, а в ч.(1) статьи 24 закона законодатель отметил, что меры обеспечения применяются после принятия искового заявления к рассмотрению. Соотнося указанные нормы между собой и с положениями Гражданского процессуального кодекса, Конституционный суд заключает, что, с точки зрения терминологии, процедура принятия/получения искового заявления судебной инстанцией, рассматривающей дело о несостоятельности, относится к эквивалентным юридическим процедурам, в рамках которых судья, которому было распределено заявление для рассмотрения, проверяет соблюдение законодательных требований по форме и по существу, принимает данное заявление к рассмотрению, устанавливает период наблюдения, назначает временного управляющего и применяет соответствующие меры обеспечения.

69. Статья 28 ч.(1) Закона о несостоятельности (в редакции Закона № 252 от 16 декабря 2020 года) устанавливает, что до вынесения определения о принятии искового заявления к рассмотрению, в течение трех рабочих дней после получения искового заявления кредитора судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, направляет должнику копию данного заявления для изложения им своей процессуальной позиции путем подачи отзыва на него. Согласно части (2) той же статьи, не позднее чем в течение 10 дней с даты получения копии искового заявления должник должен представить судебной инстанции, рассматривающей дело о несостоятельности, отзыв на исковое заявление, в котором он оспаривает или признает наличие положения несостоятельности. В отзыве должник может опровергнуть предположение о неплатежеспособности посредством представления доказательств, подтверждающих исполнение им денежных обязательств или наличие гражданского иска в связи с данным обязательством, предъявленного до подачи искового заявления, либо возможность погашения обязательства равноценным или большим обязательством. Если должник возражает против признания положения несостоятельности, а впоследствии его возражения будут признаны судебной инстанцией, рассматривающей дело о несостоятельности, необоснованными, он утрачивает право ходатайствовать об установлении процедуры реструктуризации.

70. Конституционный суд заключает, что внесенными в данные статьи изменениями законодатель установил обязанность судебной инстанции, рассматривающей дело о несостоятельности, извещать должника о подаче кредитором искового заявления для представления отзыва до вынесения определения о принятии данного заявления к рассмотрению и, соответственно, до проверки соблюдения условий по форме и по существу и до принятия заявления к своему производству. Кроме того, был увеличен срок, в который судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, выносит решение о принятии к рассмотрению искового заявления, о его возврате или об отказе в его принятии.

71. Конституционный суд отмечает, что до внесения указанных изменений судебная инстанция, рассматривающая дело о несостоятельности, должна была в течение не более трех дней с момента подачи решить принятие к рассмотрению искового заявления кредитора. Далее, в течение двух дней после вынесения определения о принятии искового заявления к рассмотрению суд направлял копию заявления должнику с предложением представить отзыв в течение не более 10 дней с момента получения заявления. Иными словами, должник уведомлялся о подаче искового заявления только после принятия его к рассмотрению и применения мер обеспечения.

72. Конституционный суд отмечает, что новое решение, принятое законодателем, является несовершенным, поскольку: (i) налагает на судебную инстанцию, рассматривающую дело о несостоятельности, обязанность предпринимать процессуальные меры до принятия/получения дела в свое производство; (ii) уведомляет должника о подаче в отношении него искового заявления до наложения мер обеспечения; (iii) устанавливает больший срок для принятия искового заявления к рассмотрению судебной инстанцией, рассматривающей дело о несостоятельности. Данные положения ставят под сомнение исполнение требований в процессах несостоятельности и могут быть использованы вопреки имущественным интересам кредиторов. Это законодательное решение не обеспечивает эффективную процедуру исполнения требований неплатежеспособным должником.

73. Так, на уровне Европейского Союза по данному вопросу существует консенсус. Согласно п.36 в преамбуле Регламента № 2015/848 Европейского Парламента и Совета от 20 мая 2015 года о процессах несостоятельности, инстанция, уполномоченная возбуждать основное производство по несостоятельности, должна иметь право применять временные меры и меры по сохранению с момента подачи заявления о возбуждении процесса. Меры по сохранению, наложенные как до, так и после возбуждения процесса несостоятельности, необходимы для обеспечения эффективности процесса несостоятельности.

74. Конституционный суд отмечает, что эффективность процесса несостоятельности является важным фактором в соблюдении конституционного права собственности кредитора (статья 46 Конституции), а если требование вытекает из судебного решения, эффективность процесса несостоятельности необходима и для соблюдения права кредиторов на справедливое судебное разбирательство (статья 20 Конституции).

75. В этом аспекте Европейский суд отмечал, что государства имеют позитивное обязательство по внедрению эффективной системы, как на практике, так и в законодательстве, обеспечивающей исполнение окончательных судебных решений между частными лицами (Фуклев против Украины, 7 июня 2005 года, § 84). Предпринимаемые государственными органами меры для исполнения решений должны быть адекватными и достаточными для обеспечения исполнения (Руяну против Румынии, 17 июня 2003 года, § 66).

76. Кроме того, Европейский суд в своей практике отмечал, что ограничение по управлению и распоряжению имуществом общества, находящегося в процессе банкротства, направлено на обеспечение права кредиторов на исполнение требований. Следовательно, это ограничение преследует законную цель, а именно защиту прав других лиц (см. Луордо против Италии, 17 июля 2003 года, § 68).

77. Конституционный суд заключает, что принятая законодательная мера снизила эффективность процесса несостоятельности и не соответствует позитивной обязанности государства по предоставлению кредиторам правовых механизмов, способных обеспечить взыскание требований. Следовательно, изменения в статьях 21 ч.(2) и 28 ч.(1) Закона о несостоятельности, внесенные Законом № 252 от 16 декабря 2020 года, противоречат статьям 20 и 46 Конституции.

78. В контексте признания рассматриваемого закона неконституционным, Конституционный суд постановил оставить в силе положения Закона № 149 от 29 июня 2012 года о несостоятельности в редакции, предшествующей Закону № 252 от 16 декабря 2020 года. Конституционный суд отмечает, что это решение основано на конституционных положениях статьи 134 ч.(3) о роли Конституционного суда, как гаранта верховенства Конституции, и статьи 140 Конституции, устанавливающей, что постановления Конституционного суда общеобязательны. В своей практике Конституционный суд действовал аналогичным образом и по другим делам, касающимся контроля конституционности нормативных положений о внесении изменений, установив, что решение о неконституционности ведет к признанию действительными законодательных положений в редакции, действующей до внесения изменений (см. ПКС № 27 от 31 октября 2019 года и ПКС № 17 от 10 июня 2021 года).

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и 140 Конституции, статьей 26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 62 п.а) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованным обращение, представленное депутатом Парламента Республики Молдова Лилианом Карпом.

2. Признать неконституционным Закон № 252 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в Закон о несостоятельности № 149/2012.

3. Оставить в силе положения Закона № 149 от 29 июня 2012 года о несостоятельности в редакции, предшествующей Закону № 252 от 16 декабря 2020 года.

4. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".