Постановление N 20 от 25.06.2015 об аудиторских миссиях по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год и о долге публичного сектора, государственных гарантиях и государственном рекредитовании за 2014 год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об аудиторских миссиях по Отчету Правительства об исполнении государственного

бюджета за 2014 год и о долге публичного сектора, государственных гарантиях

и государственном рекредитовании за 2014 год

№ 20  от  25.06.2015

 (в силу 31.07.2015) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова № 197-205 ст. 18 от 31.07.2015

* * *

Счетная палата в присутствии министра финансов г-на A.Арапу, заместителя министра финансов г-жи М.Кэрэуш, государственного секретаря Министерства финансов г-жи В.Урсу, начальника главного управления Государственного казначейства Министерства финансов г-жи Н.Лупан, начальника Главного управления публичного долга Министерства финансов г-жи Е.Матвеевой, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год (приложение № 1) и Отчет аудита долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год (приложение № 2).

____________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (далее – Закон о Счетной палате).

Аудиторские миссии были проведены на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год² с целью получения разумного подтверждения относительно того, что данные, представленные в Отчете Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год и в Отчете о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год соответствуют законодательным положениям в данной области.

____________________

² Постановление Счетной палаты № 57 от 8.12.2014 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год”.

Аудиты были проведены в соответствии со Стандартами аудита³ и передовыми практиками в данной области. Для подтверждения констатаций и выводов аудит был проведен в Министерстве финансов, со сбором аудиторских доказательств в Главной государственной налоговой инспекции, Таможенной службе и Директорате кредитной линии при Министерстве финансов путем применения соответствующих процедур аудита.

____________________

³ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководства по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленные Отчеты, а также объяснения ответственных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

(i) На основании проведенной деятельности аудит по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год подтверждает, что Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год был разработан Министерством финансов в соответствии с положениями нормативной базы и что представленная информация основывается на данных Государственного казначейства и консолидированных данных исполнителей бюджета. Заключение относительно кассового исполнения показателей из отчета Правительства состоит в том, что цифры, включенные в отчет (доходы, расходы и бюджетный дефицит), во всех аспектах материальности, достоверно отражают ситуации по бюджетному исполнению за год, завершенный 31.12.2014, и составляют 27717,7 млн.леев – по поступившим доходам, 29347, 9 млн.леев – по финансируемым расходам, бюджетному дефициту в размере 1630,2 млн.леев. В то же время отмечается следующее:

• Макроэкономические оценки и прогнозы остаются низкоэффективными, что приводит к недостаточно обоснованным налогово-бюджетным прогнозам, частым уточнениям фактических показателей, подчеркивая заметные расхождения в этом отношении. Эти обстоятельства указывают на неубедительный подход относительно представляемой уполномоченными органами адекватной информации для оценки среднесрочного прогноза бюджета и налогово-бюджетных показателей, а вносимые в годовой закон о бюджете изменения приводят к дополнительному привлечению внутренних и внешних источников для покрытия дефицита.

• Министерство финансов и подведомственные органы налогового администрирования не рассматривают неплатежи и налоговые задолженности как системную проблему. Так, сохранение относительно высокого уровня задолженностей экономических агентов перед бюджетом имеет отрицательное влияние на обеспечение национального публичного бюджета необходимыми ресурсами для финансирования расходов.

• Утвержденные прогнозы по доходам от чистой прибыли государственных предприятий и дивидендов по долевому участию государства в уставном капитале акционерных обществ скомпрометированы непредсказуемостью предоставления льгот Правительством и не включаются при уточнении налогово-бюджетных показателей, в этих условиях не соблюдались бюджетные принципы в аспекте предсказуемости, устойчивости и прозрачности.

• Существенное влияние на доходы государства имеет постоянный рост размера налоговых и таможенных льгот, особенно в условиях недостаточности ресурсов для текущих потребностей и для обслуживания внутреннего и внешнего государственного долга.

• Отмечается отсутствие государственной стратегии относительно внедрения проектов за счет капитальных вложений, что привело к тому, что на отчетную дату имеется большое число незавершенных объектов, которое постоянно растет.

• Были выявлены недостатки в управлении резервным фондом Правительства, связанные с нерегламентированием критериев, необходимых для принятия решений по выделению средств, срока и условий возврата выделенных, но не использованных средств.

• Отмечается необходимость регулирования порядка определения размера выплат заработной платы для работников подразделений по внедрению проектов, финансируемых из внешних источников, которое обеспечит повышение эффективности при выделении средств для их содержания за счет грантов и внешних кредитов, а также из государственного бюджета в форме взносов Правительства.

• Постоянный рост уровня дебиторской и кредиторской задолженности представляет озабоченность и может создать проблемы при исполнении государственного бюджета в будущем году, что связано не только с недостаточностью финансирования, но и в значительной мере с несоблюдением платежной дисциплины по договорным обязательствам исполнителями бюджета и поставщиками товаров и услуг.

• Несмотря на то, что расходы на оплату исполнительских документов зарегистрировали тенденцию снижения по сравнению с прошлым годом, имеются значительные случаи оплаты исполнительских документов за счет ассигнований Фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей, что ведет к большим рискам нарушения бюджетных принципов и положений, связанных с управлением этого фонда.

• Недостаточность средств для бюджетных потребностей ведет к росту внутреннего и внешнего государственного долга. Более того, предоставление внутренних государственных гарантий по срочным кредитам, предоставленным Национальным банком Молдовы банковской системе (6,5 млрд.леев по аудируемому периоду), без оценки рисков возврата, может существенно повлиять на всю бюджетную систему, с возможным значительным влиянием на государственный бюджет.

• Необходимо разработать политики учета и отчетности по некоторым бюджетным показателям, что обеспечит большую прозрачность и раскроет более информативно основную ситуацию по обязательствам государства.

• Несмотря на то, что в течение 2014 года Министерство финансов приняло множество мер с целью возврата в государственный бюджет задолженности для погашения выпущенных векселей (4 доллара США за 1000 м³ газа), до конца бюджетного года сумма 3,4 млн.леев не была оплачена АО “Молдовагаз”, мотивируя отсутствием положений по этому разделу в годовом законе о бюджете, ситуация, которая требует мониторинга и поддержки со стороны Правительства.

(ii) На основании проведенной деятельности аудита относительно долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год подтверждается, что Отчет о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год, как составной части Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год, был разработан Министерством финансов в соответствии с данными из государственных отчетов о государственном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании, с данными, генерируемыми ИС “DMFAS”, а также с данными о кассовом исполнении государственного бюджета из системы Государственного казначейства, за исключением ситуации неотражения в отчетности остатка внутренних государственных гарантий в сумме 6450,0 млн.леев. Одновременно отмечается, что:

• Долг публичного сектора регистрирует тенденцию ускоренного роста, опережая темп роста валового внутреннего продукта. Так, размер долга публичного сектора в 2014 году увеличился по сравнению с предыдущим годом, достигнув уровня 32,8% в валовом внутреннем продукте против 32,0% – в 2013 году. Также отмечается, что уровень покрытия остатка внешнего долга публичного сектора международными резервами государства имеет тенденцию небольшого снижения.

• Выдача внутренней государственной гарантии в пользу Национального банка Молдовы за срочные кредиты, предоставленные коммерческим банкам с целью обеспечения стабильности финансовой системы, может существенно увеличить риски, связанные с портфелем государственного долга, особенно, финансовые риски, вследствие невыполнения гарантированными дебиторами платежных обязательств, что может привести к значительным рискам с влиянием на государственный бюджет.

• Увеличение удельного веса государственного долга в валовом внутреннем продукте на 1,2 п.п., что составляет 24,6%, удельного веса внешнего государственного долга в экспорте – на 2,0 п.п., что составляет 55,8%, и внешнего государственного долга на одного жителя – на 1000,3 леев по сравнению с предыдущим годом, составив в 2014 году 5,7 тыс. леев, указывает на возможные риски, которые могут привести к несоотношению потребностей финансирования бюджетных ассигнований с возможностью выполнения обязательств, связанных с государственным долгом.

• Остаток внешнего государственного долга превысил плафон, установленный Законом о государственном бюджете на 2014 год на 1152,1 тыс. леев, ситуации предшествовало существенное влияние обесценения национальной валюты по отношению к валюте заключенных внешних кредитов. Вместе с тем освоение внешних источников остается на низком уровне, что определило аннулирование в отчетном периоде 2014 года некоторых частей из источников, относящихся к 5 кредитам, на сумму 36,0 млн.леев.

• Повышение на 1,17 п.п. среднегодовой взвешенной процентной ставки на государственные ценные бумаги привело к увеличению в отчетном периоде на 71,2 млн.леев расходов на обслуживание внутреннего государственного долга.

• Сложной ситуацией для государственного бюджета является возмещение долгов некоторыми финансовыми учреждениями и другими субъектами (12313,0 млн.леев), особенно с истекшим сроком оплаты и высоким риском невозмещения (8317,9 млн.леев). Также трансферты от освоения активов КБ “Investprivatbank” АО, которые по состоянию на 31.12.2014 составляли 61,5 млн.леев, не покрывают существенные расходы, понесенные государственным бюджетом (428,5 млн.леев).

В поддержку вышеуказанного Счетная палата старается обратить внимание путем информирования высших органов государства об эволюции долга публичного сектора. Так, на хрупкий бюджетный баланс, зарегистрированный к концу 2014 года, серьезно повлияла выдача Правительством государственной гарантии в соответствии с Постановлением Правительства № 938 от 13.11.2014 “Об обеспечении макроэкономической стабильности в контексте региональной конъюнктуры”. В этом неблагоприятном контексте Пленум Счетной палаты указывает однозначно и призывает уполномоченные органы принять меры, связанные с предупреждением кризисной ситуации с последствиями финансовой неустойчивости, безусловно, будучи не в состоянии выполнять обязательства.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год (приложение № 1) и Отчет аудита долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год (приложение № 2), которые являются составными частями настоящего постановления.

2. Настоящее постановление и Отчеты аудита направить:

2.1. Министерству финансов для ознакомления и потребовать:

2.1.1) принять меры для внедрения рекомендаций из Отчетов аудитов;

2.1.2) разработать положения о предоставлении кредитов из государственного бюджета бюджетам другого уровня и бюджетным учреждениям с их утверждением в установленном порядке;

2.1.3) принять совместно с Главной государственной налоговой инспекцией результативные меры для взыскания долгов, возникших в случае нарушения финансовыми учреждениями, рекредитованными бенефициарами и гарантированными дебиторами обязательств, установленных договорами рекредитования или государственной гарантией;

2.1.4) пересмотреть нормативную базу по использованию средств из резервного фонда Правительства с установлением критериев, определяющих срочный и непредвиденный характер запрашиваемых расходов, срок и условия возврата неиспользованных средств;

2.1.5) совместно с Министерством экономики осуществлять мониторинг ситуации по надлежащему прогнозированию отчислений от чистой прибыли и дивидендов, а изменения этих прогнозов в результате предоставления льгот должны быть включены при утверждении уточнений бюджета;

2.2. Правительству для ознакомления и предложить:

2.2.1) рассмотреть ситуацию, связанную с областью финансирования публичных инвестиций, с принятием решений по улучшению ситуации и утверждению стратегии о порядке выделения средств для минимизации риска растраты публичных средств на незавершенных объектах;

2.2.2) осуществлять мониторинг ситуации портфеля государственного долга, особенно по внутренней государственной гарантии, выданной в пользу Национального банка Молдовы за срочные кредиты, предоставленные коммерческим банкам, с целью недопущения увеличения государственного долга и понесения дополнительных затрат государственным бюджетом;

2.2.3) обеспечить строгий и стабильный менеджмент долга публичного сектора путем пересмотра, в контексте передовых европейских практик, полномочий публичных органов, ответственных за управление долгом публичного сектора, в частности, Министерства финансов, устранив существующие пробелы, порожденные накладкой и фрагментацией институциональных компетенций;

2.2.4) утвердить положения об оплате труда работников подразделений по внедрению проектов, финансируемых из внешних источников, представляющих неотъемлемую часть государственного бюджета;

2.2.5) рассмотреть ситуацию, предшествующую получению в бесспорном порядке судебным путем из государственного бюджета субсидий из Фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей, что приводит к значительным рискам нарушения бюджетных принципов и положений по управлению этим Фондом;

2.2.6) осуществлять мониторинг решения ситуации по взысканию в государственный бюджет средств, связанных с включением в тариф на природный газ 4 долларов США за 1000 м³ газа, предназначенных для возмещения расходов государственного бюджета, понесенных при выкупе векселей, выпущенных Правительством Республики Молдова для АО “Газпром” из Российской Федерации;

2.3. Постоянной парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам для ознакомления;

2.4. Парламенту Республики Молдова для информирования и рекомендовать внести изменения в Закон о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22.12.2006 для пересмотра исключительных компетенций Парламента по утверждению государственных гарантий;

2.5. Президенту Республики Молдова для информирования.

3. О принятых мерах по выполнению подпункта 2.1. настоящего постановления и относительно внедрения рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящим постановлением исключаются из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 30 от 27.06.2014 “Об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2013 год” и приложение № 1 “Отчета аудита менеджмента публичного долга за 2013 год в Министерстве финансов и Директорате кредитной линии при Министерстве финансов” к Постановлению Счетной палаты № 31 от 27.06.2014 “По аудиту менеджмента публичного долга и информационных систем менеджмента в Министерстве финансов, Директорате кредитной линии при Министерстве финансов и ГП “Fintehinform””, учитывая повторение в прилагаемых Отчетах аудита некоторых невыполненных или частично выполненных требований и нереализованных рекомендаций.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 г.

Приложение № 1

к Постановлению Счетной палаты

№ 20 от 25 июня 2015 г.

ОТЧЕТ

аудита по Отчету правительства об исполнении

государственного бюджета за 2014 год

Список аббревиатур

I. КРАТКИЙ ОБЗОР

Несмотря на то, что эволюция основных бюджетных показателей за последние 3 года зарегистрировала постоянный рост доходов и расходов и неравномерную динамику по исполнению бюджетного дефицита, бюджет в 2014 году был исполнен в сложных условиях, обусловленных обесценением национальной валюты к другим зарубежным валютам, снижением импорта и экспорта по сравнению с предыдущим годом и др.

В результате аудиторской деятельности были установлены несоответствия на общую сумму 9,2 млрд.леев и 8,7 млн. долларов США, из которых в ходе аудита были откорректированы 1,8 млрд.леев (смотреть перечень несоответствий, представленный в приложении № 3 к настоящему Отчету). Из общей суммы неоткорректированных несоответствий лишь 11,4 млн.леев имели прямое влияние на отчет о кассовом исполнении государственного бюджета, что ниже существенного уровня материальности и не повлияет на общий вывод и аудиторское заключение по компоненту кассового исполнения. Остальные несоответствия связаны с отсутствием некоторых политик по учету и отчетности ряда обязательств государства перед кредиторами и дебиторов перед государством.

____________________

¹ Уровень материальности, использованный Счетной палатой: 2% – по доходам, 2% – по расходам, 4% – по имуществу.

Ряд более детальных выводов, к которым пришли в результате нашей аудиторской деятельности, поддерживает этот общий вывод и представлен в каждом подразделе Отчета. Они в краткой форме включают следующее:

• макроэкономический прогноз содержит некоторые недостатки, корректировка которых сможет улучшить качество экономического планирования и снизит необходимость существенных бюджетных уточнений в течение финансового года по доходам и расходам государства;

• проблема долгов по собираемым доходам, которые находятся на высоком уровне и продолжают расти. Это в результате может иметь существенное влияние на доходы публичного сектора;

• аудит также идентифицировал некоторую озабоченность относительно мониторинга дивидендов и чистой прибыли, а также ряд проблем, связанных с увеличением налоговых и таможенных льгот, так и с мониторингом колебания валютной обменной ставки;

• необходимы дополнительные усилия для обеспечения корреляции показателей эффективности, в частности, показателей результативности с ресурсами, необходимыми для получения ожидаемых результатов;

• отмечается отсутствие государственной стратегии по внедрению проектов капитальных вложений, что приводит к тому, что на отчетную дату имеется значительное количество незавершенных объектов, которое постоянно растет;

• были выявлены недостатки в управлении резервным фондом Правительства;

• постоянный рост уровня дебиторской задолженности и обязательств представляет обеспокоенность и может создать проблемы при исполнении бюджета в следующем году;

• не все обязательства государственного бюджета отражены в отчете, они были отмечены в настоящем Отчете;

• отмечается тенденция увеличения внутреннего и внешнего государственного долга, а также внутренних государственных гарантий, предоставленных по срочным кредитам, выданным НБМ банковской системе (6,5 млрд.леев). Предоставление этих гарантий без оценки рисков по невозврату может значительно повлиять на устойчивость всей бюджетной системы, с возможным значительным влиянием на государственный бюджет.

Данные выводы, а также отраженные в Отчете, указывают на ряд важных аспектов, которые необходимо решить. В настоящем Отчете изложены соответствующие рекомендации по устранению установленных несоответствий и повышению эффективности в аудируемых областях.

II. ВВЕДЕНИЕ

Аудиторская миссия по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 бюджетный год проводилась в Министерстве финансов на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате² и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год³.

____________________

² Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями).

³ Постановление Счетной палаты № 57 от 8.12.2014 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год” (с последующими изменениями и дополнениями).

Цель аудиторской миссии

Цель аудиторской миссии состояла в получении резонного подтверждения относительно того, что Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год, по существенным аспектам, разработан в соответствии с законодательными положениями и представляет финансовую информацию, основанную на данных учета казначейской системы и консолидированных данных отчетов исполнителей бюджета.

Получатели Отчета аудита

Отчет аудита предназначен для Министерства финансов, Парламента и Правительства Республики Молдова, гражданского общества и других заинтересованных сторон.

Методология и сфера подхода к аудиту

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита⁴, с применением передовых практик в области аудита соответствия, ассоциированного с финансовыми ситуациями. Вместе с тем аудит включил и рассмотрение ряда аспектов эффективности, а именно:

____________________

⁴ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководства по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

• достоверность налогово-бюджетных показателей – бюджет является реальным и исполнен так, как был запланирован;

• уровень задолженности (дебиторской и кредиторской задолженности) по расходам и его изменение;

• прозрачность на всех этапах бюджетного процесса;

• уровень задолженности по доходам (задолженности в бюджет);

• эффективность сбора задолженности в бюджет.

С целью получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих выводы и достоверность констатаций из Отчета об исполнении государственного бюджета за 2014 год, аудиторская группа, путем применения уровня существенности, использовала различные процедуры, техники аудита, в том числе: рассмотрение казначейских регистров учета, месячных, квартальных и годовых отчетов о кассовом исполнении государственного бюджета через казначейскую систему, отчетов исполнителей бюджета и др., а именно:

• определение, если финансовые и менеджерские контроли обеспечили достоверную отчетность данных и информации, содержащихся в Отчете об исполнении государственного бюджета;

• проверка ряда операций и остатков счетов;

• осуществление анализа для выявления несоответствий в отчетных данных;

• анализ некоторых существенных бюджетных оценок и базы по их обоснованию;

• проверка соответствия остатков на конец бюджетного года;

• проведение некоторых анализов для определения соответствия исполнения ряда положений из Закона о государственном бюджете на 2014 год;

• определение, если политики по учету и отчетности являются соответствующими и применялись последовательно и адекватно;

• установление, если представленные ситуации об исполнении государственного бюджета являются адекватными и реальными.

Аудитом не были рассмотрены все операции, мотив, по которому аудит не может гарантировать абсолютное подтверждение о точности и полноте показателей, включенных в Отчет об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

В рамках аудиторской миссии были собраны и проанализированы аналитические аудиторские доказательства, подтвержденные документально, запрошены объяснения и информации от ответственных лиц Министерства финансов и исполнителей бюджета, а также с Министерством финансов были обсуждены некоторые проблемы, касающиеся аудируемой области.

Для реализации предложенной цели в результате выявления областей с возможностью появления рисков и возможного влияния на государственный бюджет, аудиту были подвергнуты следующие субъекты/аспекты: доходы; расходы; бюджетный дефицит; источники финансирования дефицита; дебиторские и кредиторские задолженности; средства, выделенные из резервного фонда и дорожного фонда; межбюджетные трансферты; обслуживание внешнего и внутреннего государственного долга и др.

Аудит оценил всю необходимую информацию и полученные объяснения для подтверждения констатаций и выводов аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

Установленными критериями аудита для аудитирования соответствующих субъектов были законодательство и применяемые положения, относящиеся к аудируемым субъектам, а также нормативная база по бухгалтерскому учету и отчетности. Также была использована международная практика по оценке эффективности менеджмента публичных финансов⁵.

____________________

⁵ Пособие по ЭМПФ “Эффективность менеджмента публичных финансов”.

Аудируемые субъекты

Аудиту были подвергнуты деятельность и действия Министерства финансов в качестве органа, ответственного за бюджетный процесс, и Государственного казначейства в качестве подразделения, ответственного за обеспечение исполнения национального публичного бюджета через казначейскую систему.

Ответственности сторон

На Правительство, согласно законодательным положениям, возложено общее руководство исполнительной деятельностью в области публичных финансов в соответствии с установленными условиями и правилами, обеспечение устойчивости Программы управления и других документов политик с налогово-бюджетной точки зрения, обеспечение администрирования государственного долга и мониторинга публичного долга, утверждение среднесрочного прогноза бюджета, утверждение и представление в Парламент проектов годовых законов о бюджете, а также проектов законов об изменении бюджетов, обеспечение эффективного и прозрачного управления резервным фондом Правительства и др.

Министерство финансов в качестве центрального публичного органа в области публичных финансов ответственно за обеспечение и общее координирование бюджетного процесса, разработку и обеспечение внедрения налогово-бюджетной политики в соответствии с налогово-бюджетными принципами и правилами, установленными нормативной базой, разработку и представление Правительству СПБ, проекта закона о государственном бюджете на соответствующий год и изменений к нему, администрирование государственного долга и государственных гарантий, а также осуществление мониторинга публичного долга, разработку и утверждение законодательных и нормативных актов, относящихся к бюджетной сфере и публичным финансам, обеспечение управления финансовыми средствами национального публичного бюджета посредством ЕКС и счетов, открытых в НБМ и в финансовых учреждениях, осуществление мониторинга исполнения бюджетов по компонентам НПБ, организацию и обеспечение функционирования казначейской системы, составление и публикацию периодических и годовых отчетов об исполнении государственного бюджета, а также об исполнении национального публичного бюджета.

Государственное казначейство несет ответственность за кассовое исполнение посредством казначейской системы операций бюджетов всех уровней, являющихся составной частью национального публичного бюджета, обеспечивая учет доходов на основании фактических поступлений в порядке их зачисления; осуществление расходов в соответствии с годовым законом о бюджете; администрирование доходов и расходов посредством отдельных счетов, основанных на бюджетной классификации⁶, и обеспечение обслуживания государственного долга, регламентирование методологии по бухгалтерскому учету, учет, составление и достоверное отражение в отчетности исполнения государственного бюджета в соответствии с общими бухгалтерскими практиками, применяемыми в Республике Молдова. Эти отчеты должны справедливо отражать финансовую позицию Правительства по состоянию на 31.12.2014.

____________________

⁶ Бюджетная классификация, утвержденная Приказом министра финансов № 91 от 20.10.2008 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Бюджетная классификация).

Ответственность исполнителей бюджетов состоит в организации и контроле за планированием, использованием ассигнований по назначению, предусмотренному в собственных бюджетах и подведомственных учреждений, осуществлении операций в соответствии с общей базой, ведении бухгалтерского учета и составлении отчетности согласно нормативной базе, разработке и внедрении эффективной внутренней системы финансового менеджмента и контроля, обеспечивая надлежащее управление публичными фондами, в том числе специальными средствами и фондами, а также в эффективном управлении публичным имуществом, в том числе предотвращении и обнаружении ошибок и мошенничества. Также первичные исполнители бюджетов в качестве вышестоящих органов для подведомственных учреждений ответственны за представление Министерству финансов в установленные сроки консолидированных отчетов по управляемой ими отрасли.

Ответственность аудиторской группы состоит в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения констатаций и выводов о кассовом исполнении, учете и отчетности, составлении и представлении Правительству Отчета об исполнении государственного бюджета за 2014 год, с формулированием рекомендаций и составлением аудиторского заключения по кассовому исполнению государственного бюджета через казначейскую систему Министерства финансов. Вместе с тем аудиторы не ответственны за предотвращение фактов мошенничества и ошибок.

Аспекты относительно представления аудируемых финансовых ситуаций

Отчет аудита основывается на ситуации об исполнении государственного бюджета за 2014 год, завершившийся 31.12.2014. Аудит был проведен согласно ситуации, представленной Государственным казначейством на 15 апреля 2015 года. Аудиторская группа не несет ответственности за любые изменения, внесенные после указанной даты.

III. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Макроэкономический контекст исполнения бюджета за 2014 год⁷

____________________

⁷ При анализе представленной информации было использовано множество источников: www.statistica.md, www.bnm.md, www.mec.gov.md, www.mf.gov.md, Справка к Отчету об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

Государственный бюджет за 2014 год был исполнен в условиях тенденции снижения темпа роста экономики, ассоциированной с ростом инфляции и обесценивания обменного курса национальной валюты, геополитической напряженности в регионе, ограничений, наложенных на молдавский экспорт, которые особенно чувствовались в IV квартале 2014 года. Так, макроэкономический контекст исполнения бюджета за 2014 год характеризуется:

• ростом номинального ВВП к предыдущему году на 10,9% или на 11,0 млрд.леев, составив 111,5 млрд.леев, а также по сравнению с прогнозируемыми показателями – на 5,1% или на 5,4 млрд.леев. Тем не менее отмечается снижение темпа роста номинального ВВП за последние 2 года (смотреть диаграмму № 1 приложения № 1 к настоящему Отчету);

• повышением уровня среднегодовой инфляции в 2014 году по сравнению с 2013 годом на 0,5%, составив в 2014 году 5,1%, связанного в значительной мере с увеличением цен/тарифов на продовольственные и непродовольственные товары, тарифы на услуги и др. (смотреть диаграмму № 2 приложения № 1 к настоящему Отчету);

• существенным обесцениванием молдавского лея по отношению к основным валютам: доллару США и евро, которое по сравнению с курсом на начало года увеличилось на 19,6%⁸ и, соответственно, на 5,7%⁹, а среднегодовой курс указанных валют возрос на 11,5%¹⁰ и, соответственно, на 11,4%¹¹ (смотреть диаграмму № 3 приложения № 1 к настоящему Отчету);

____________________

⁸ Курс доллара США на 1.01.2014 – 13,0570 леев, на 31.12.2014 – 15,6152 леев.

⁹ Курс евро на 1.01.2014 – 17,9697 леев, на 31.12.2014 – 18,9966 леев.

¹⁰ Среднегодовой курс доллара США за 2014 год – 14,0388 леев, за 2013 год – 12,5907 леев.

¹¹ Среднегодовой курс евро за 2014 год – 18,6321 леев, за 2013 год – 16,7241 леев.

• снижение импорта и экспорта в 2014 году по сравнению с 2013 годом на 175,4 млн. долларов США (-3,2%) и, соответственно, на 88,8 млн. долларов США (-3,7%), которое обусловлено в значительной мере сохранением относительно высокой нестабильности национальной валюты с общей тенденцией ослабления молдавского лея по сравнению с долларом США и евро против 2013 года (смотреть диаграмму № 4 приложения № 1 к настоящему Отчету);

• повышение уровня внешнего государственного долга на 15,9 млн. долларов США против уровня на конец 2013 года. Так, внешний государственный долг составил на конец бюджетного года 1306,1 млн. долларов США, что составляет 60% от объема валютных международных резервов НБМ (2156,6 млн. долларов США), которые по сравнению с предыдущим годом снизились на 664,0 млн. долларов США или на 23,5% (смотреть диаграмму № 5 приложения № 1 к настоящему Отчету).

Краткое изложение общего исполнения синтетических показателей государственного бюджета

Согласно данным Отчета об исполнении государственного бюджета за 2014 год, а также на основании проведенной аудиторской деятельности отмечается, что основные показатели государственного бюджета были реализованы:

▪ по доходам – в сумме 27717,7 млн.леев (98,3%) или на 481,2 млн.леев ниже прогнозируемого уровня;

▪ по расходам – в сумме 29347,9 млн.леев (94,7%) или на 1633,2 млн.леев ниже запланированного уровня;

▪ по бюджетному дефициту – в сумме 1630,2 млн.леев (58,6%) или на 1152,0 млн.леев ниже запланированного уровня.

Вместе с тем внутренний государственный долг составил 7075,4 млн.леев (95,5%), будучи в пределах запланированного плафона 7412,6 млн.леев, а внешний государственный долг превысил запланированный плафон на 1152,1 млн.леев (+ 6,0%), составив 20395,3 млн.леев.

Свод основных показателей об исполнении государственного бюджета представлен в таблице № 1 приложения № 2 к настоящему Отчету.

Анализ аудита свидетельствует, что основные бюджетные показатели в динамике за 2012-2014 годы зарегистрировали тенденцию постоянного роста. Так, обобщение исполнения доходов свидетельствует, что в 2014 году по сравнению с 2013 годом они увеличились на 23,7% (+5,3 млрд.леев), а в 2013 году по сравнению с 2012 годом – на 11,1% (+2,3 млрд.леев). Вместе с тем расходы в 2014 году против 2013 года возросли на 22,8% (+6,4 млрд.леев), а в 2013 году по сравнению с 2012 годом – на 10,3% (+2,2 млрд.леев). Ситуация отражена на диаграмме № 1.

Диаграмма № 1

Исполнение государственного бюджета за 2012-2014 годы (млн. леев)

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012-2014 годы.

В то же время бюджетный дефицит за последние 3 года характеризовался неравномерной тенденцией, увеличившись в 2014 году по сравнению с 2013 годом на 11,3% (+0,2 млрд.леев), в то время как в 2013 году снизился по сравнению с 2012 годом на 7,6% (-0,1 млрд.леев).

В 2014 году в государственный бюджет поступили платежи из внешних источников (гранты и кредиты) на общую сумму 6053,1 млн.леев, в том числе внешние гранты – 3919,8 млн.леев и внешние кредиты – 2133,3 млн.леев. Свод полученных кредитов и грантов по компонентам государственного бюджета представлен в таблице № 1.

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012-2014 годы.

В этом аспекте отмечается, что из общей суммы внешних источников гранты для бюджетной поддержки составили 1606,4 млн.леев, поступления были зарегистрированы надлежащим образом.

Оценка аудита свидетельствует, что удельный вес внешних источников в общих государственных расходах в 2014 году составил 20,8%¹², в 2013 году – 13,4%¹³, в 2012 году – 15,2%¹⁴. В этих обстоятельствах аудит отмечает постоянный рост внешних источников, особенно внешних кредитов, которые в перспективе будут иметь существенное влияние на государственный бюджет.

____________________

¹² Расчет за 2014 год: 6,1 млрд.леев /29,3 млрд.леев=20,8%.

¹³ Расчет за 2013 год: 3,2 млрд.леев/23,9 млрд.леев=13,4%.

¹⁴ Расчет за 2012 год: 3,3 млрд.леев /21,7 млрд.леев=15,2%.

IV. КОНСТАТАЦИИ И ВЫВОДЫ

4.1. Релевантность бюджетных показателей и уровень их исполнения требуют улучшения

4.1.1. Точность прогнозов, используемых при разработке СПБ на 2014 год, свидетельствует о резервах

Анализ аудита основных макроэкономических показателей, примененных при утверждении показателей для СПБ, относящихся к 2014 году, и фактически реализованных свидетельствует, что по сравнению с первым годом показатели по доходам увеличились на 0,5 млрд.леев, по расходам – на 2,3 млрд.леев, по бюджетному дефициту – на 1,8 млрд.леев, внутреннему государственному долгу – на 1,5 млрд.леев и внешнему государственному долгу – на 0,8 млрд.леев. Результаты анализа аудита представлены в таблице № 2.

Источник. СПБ2012-2014, СПБ 2013-2015, СПБ 2014-2016, Отчет об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

Сравнение прогнозируемых показателей с фактически реализованными выявило необходимость улучшения прогнозируемых оценок, которые обусловили внесение множества изменений. Приведение в соответствие показателей государственного бюджета было связано с корректировкой первоначальных макроэкономических показателей, которые использовались при формировании показателей государственного бюджета и изменениями налогово-бюджетной политики. Так:

• отклонения между прогнозируемым и реализованным показателем ВВП варьировали от “минуса” 3,4 млрд.леев (-3,7%) в 2012 году до “плюс” 5,4 млрд.леев (+5,1%) в 2014 году. Анализ прогнозируемых и реализованных показателей ВВП представлен в таблице № 2 приложения № 2 к настоящему Отчету;

• по сравнению с первым годом, изменения по доходам превысили изменения по расходам благодаря внешним источникам, которые служат дополнительным источником для осуществления расходов;

• уточненные корректировки обусловили и изменение удельного веса доходов, расходов и дефицита в ВВП. Так, удельный вес доходов в ВВП в 3 году по сравнению к 1 году возрос на 1,5 п.п., расходов – на 3,2 п.п., а дефицита – на 1,8 п.п.;

• удельный вес в ВВП внутреннего и внешнего государственного долга в 3 году по сравнению с 1 годом увеличился на 1,6% и, соответственно, на 0,8%, в то время как ВВП снизился на 4,2% в 3 году по сравнению с 1 годом. Таким образом, доходы и расходы были реализованы ниже прогнозируемого уровня на 0,5 млрд.леев и, соответственно, на 1,7 млрд.леев, а как удельный вес в ВВП доходы превысили запланированный уровень (3 год) на 0,5%, а удельный вес расходов снизился на 0,2%;

• дефицит был реализован ниже прогнозируемого уровня на 1,2 млрд.леев, а как удельный вес в ВВП – снизился на 0,9%;

• удельный вес в ВВП внутреннего государственного долга снизился против 3 года и по сравнению с окончательным показателем – на 0,2 п.п., а внешний государственный долг увеличился по сравнению с показателем 3 года на 0,5 п.п., а против окончательного показателя – на 1,1%.

4.1.2. Изменения, внесенные в годовой закон о бюджете, включили дополнительные бюджетные средства по сравнению с первоначальными плафонами

В течение 2014 года в годовой закон о бюджете¹⁵ были внесены 3 изменения, в результате которых первоначальные показатели были увеличены по доходам на 1,76 млрд.леев, по расходам – на 1,79 млрд.леев и дефицит – на 0,04 млрд.леев. Обобщение изменений, внесенных в основные показатели государственного бюджета на 2014 год, представлено в таблице № 3 приложения № 2 к настоящему Отчету.

____________________

¹⁵ Закон о государственном бюджете на 2014 год № 339 от 23.12.2013.

Анализ аудита свидетельствует, что в результате внесенных изменений на основании ст.18 годового закона о бюджете, утвержденных Парламентом, показатели были изменены в сторону увеличения по доходам на 628,9 млн.леев, по расходам – на 970,2 млн.леев и по дефициту – на 341,3 млн.леев. Общая сумма изменений, внесенных в окончательные показатели по сравнению с первоначально утвержденными, увеличила доходы на 2,38 млрд.леев (+9,2%), расходы – на 2,76 млрд.леев (+9,8%) и дефицит – на 0,38 млрд.леев (+15,8%).

В аспекте компонентов государственного бюджета отмечается, что наиболее существенные изменения были внесены в компонент проектов, финансируемых из внешних источников (внешние гранты и кредиты), который носит непредсказуемый характер. Так, аудит отмечает, что в 2014 году размер изменений, внесенных в годовой закон о бюджете, по сравнению с первоначально утвержденными суммами по всем компонентам составил по доходам около 9,2% (+2381,1 млн.леев), по расходам – 9,8% (+2763,3 млн.леев), в том числе:

• по основному компоненту размер изменений по доходам составил 5,8% (+1344,2 млн.леев) и по расходам – 5,0% (+1196,4 млн.леев);

• по компоненту инвестиционные проекты, финансируемые из внешних источников, размер изменений по доходам составил 66,1% (+927,2 млн.леев) и по расходам – 42,5% (+1275,8 млн.леев);

• по компоненту специальные средства размер изменений по доходам составил 13,2% (+92,4 млн.леев) и по расходам – 16,1% (+124,5 млн.леев);

• по компоненту специальные фонды размер изменений по доходам составил 3,7% (+16,1 млн.леев) и по расходам – 34,3% (+162,4 млн.леев).

Обобщение внесенных изменений в аспекте компонентов государственного бюджета представлено в таблице № 4 приложения № 2 к настоящему Отчету.

Вывод по подразделу 4.1.

4.2. Доходы государственного бюджета были реализованы ниже прогнозируемого уровня

4.2.1. Исполнение доходов государственного бюджета занимает наиболее существенный удельный вес в НПБ и ВВП

Удельный вес доходов НПБ в ВВП составил 38,1%, увеличившись по сравнению с 2013 годом на 1,4 п.п. Синтез удельного веса доходов НПБ в ВВП в 2009-2014 годах представлен в таблице № 3.

Источник. Отчеты об исполнении национального публичного бюджета за 2009-2014 годы.

Анализ доходов НПБ свидетельствует, что удельный вес в ВВП общих доходов НПБ (23517,7 млн.леев) снизился с 38,9% в 2009 году до 38,1% в 2014 году (42446,8 млн.леев). Также снизился удельный вес в ВВП налоговых доходов (19531,7 млн.леев) с 32,3% в 2009 году до 32,0% в 2014 году (35630,8 млн.леев), регистрируя в указанный период неравномерную динамику.

Доходы государственного бюджета в 2014 году занимали в НПБ удельный вес 65,3%. По сравнению с годовыми показателями, доходы государственного бюджета были реализованы на уровне 98,3%, составив 27717,7 млн.леев, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 5281,0 млн.леев или на 23,5%.

Структурный анализ доходов государственного бюджета свидетельствует, что наибольший удельный вес в общих доходах приходится на налоговые доходы – 79,1% (21929,2 млн.леев), далее следуют гранты – 14,2% (3929,4 млн.леев), неналоговые доходы – 2,7% (761,5 млн.леев), специальные средства – 2,3% (652,2 млн.леев), специальные фонды – 1,4% (388,2 млн.леев), трансферты – 0,2% (57,2 млн.леев).

Диаграмма № 2

Структура доходов государственного бюджета в 2012-2014 годах (млн. леев)

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012-2014 годы

На фоне роста за последние 3 года доходов в целом, неналоговые доходы постоянно снижались с 858,1 млн.леев в 2012 году до 761,5 млн.леев в 2014 году (-11,3%). Также снижаются и источники специальных средств, которые уменьшились в 2014 году по сравнению с 2012 годом на 59,6% (-443,1 млн.леев) вследствие перехода высших учебных заведений, начиная с 2013 года, на самоуправление.

Удельный вес доходов государственного бюджета в ВВП в 2014 году составил 24,9%, увеличившись по сравнению с 2013 годом на 2,6 п.п. Анализ этого удельного веса в динамике за 2009-2014 годы представлен в таблице № 4.

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2009-2014 годы и статистические данные по ВВП.

Анализ аудита представленных данных свидетельствует, что поступления в 2014 году возросли по сравнению с поступлениями 2009 года (начало экономического кризиса) в 2 раза. Вместе с тем ВВП увеличился в 2014 году против 2009 года на 84,5%, одновременно регистрируя повышение удельного веса доходов государственного бюджета в ВВП с 22,9% в 2009 году до 24,9% в 2014 году, а удельного веса налоговых доходов – соответственно, с 17,2% в 2009 году до 19,7% в 2014 году.

4.2.2. Утвержденные доходы были реализованы неравномерно по причине недостатков при их прогнозировании

Релевантность прогнозов по поступлению доходов и источников финансирования дефицита является одним из основных факторов оценки эффективности бюджета, так как эти прогнозы служат основой исчисления и обоснования включенных в бюджет расходов. Сравнение прогнозируемых показателей с реализованными позволяет формировать общее видение относительно качества, предсказуемости и достоверности прогнозов доходов.

Несмотря на то, что доходы государственного бюджета в 2009-2014 годах постоянно росли, все-таки тенденция уровня исполнения доходов в указанном периоде является неравномерной. Анализ этой ситуации представлен в таблице № 5.

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2009-2014 годы.

Аудит отмечает, что хотя в 2014 году поступившие доходы возросли против 2013 года на 5,3 млрд.леев, все-таки отмечаются определенные отклонения между окончательными и фактически реализованными показателями, уровень исполнения на конец аудируемого периода был на 1,2 п.п. ниже по сравнению с 2013 годом, оставаясь в пределах допустимого уровня, согласно международным практикам (-3%)¹⁶, что свидетельствует об улучшении процесса прогнозирования доходов.

____________________

¹⁶ Показатель ЭФМК (PI 3 “Исполнение доходов по сравнению с утвержденными показателями”).

4.2.3. Окончательные показатели в аспекте видов доходов реализовывались неравномерно

Проверки аудита свидетельствуют, что хотя уровень исполнения доходов государственного бюджета на конец бюджетного года составил 98,3% от годовых показателей, чистое непоступление доходов составило 481,2 млн.леев. Вместе с тем отмечается неравномерная реализация в аспекте видов доходов. Так, анализ уровня исполнения доходов государственного бюджета на уровне раздела¹⁷ свидетельствует, что завышение по всем компонентам составило 522,6 млн.леев, а недооценка – 41,4 млн.леев (смотреть таблицу № 5 из приложения № 2 к настоящему Отчету). Анализ уровня исполнения доходов по видам доходов (раздел/параграф) свидетельствует, что уровень исполнения по некоторым видам варьирует от 49,1% до 354,8%. Анализ переоцененных и недооцененных доходов представлен в таблице № 6 приложения № 2 к настоящему Отчету.

____________________

¹⁷ Анализ доходов, произведенный на уровне статьи, согласно структуре, утвержденной Законом о государственном бюджете на 2014 год.

Анализ наиболее существенных сверхоценок и недооценок по доходам за отчетный год свидетельствует, что по некоторым видам доходов недооценка и сверхоценка связаны с их непредсказуемостью (гранты и штрафные санкции), а по другим – наличием ряда несоответствующих обоснований или невозможностью внесения изменений в прогнозируемые показатели, в связи с тем, что последнее изменение в государственный бюджет было внесено в сентябре 2014 года.

• Анализ, произведенный аудитом в аспекте установления наиболее существенных недооценок, представлен следующим образом:

Согласно объяснениям Министерства финансов¹⁸, поступления сверх плана обусловлены:

____________________

¹⁸ Объяснительная записка к Отчету об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

(i) по подоходному налогу с предпринимательской деятельности, удержанному у источника выплаты (+18,3 млн.леев), введением, начиная с 1 января 2014 года, налога в размере 2% от платежей, произведенных в пользу физического лица, за исключением индивидуальных предприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств, связанных с поставкой продукции растениеводства и садоводства в натуре, в живом весе и пожертвованных, за исключением натурального молока;

(ii) по подоходному налогу с физических лиц (+25,3 млн.леев) повышением доходов в форме заработной платы как в бюджетной сфере, так и в реальном секторе;

(iii) по НДС на произведенные товары и оказываемые услуги на территории РМ (+37,4 млн.леев) ростом внутреннего потребления и снижением удельного веса поставок с низкой ставкой по сравнению с налогооблагаемыми поставками по стандартной ставке; значительным ростом против 2013 года поступлений от крупных налогоплательщиков в области радио-телекоммуникаций, производства и продажи алкогольной продукции, производства и поставки продовольственных товаров и в области продажи нефтепродукции.

• Анализ, произведенный аудитом в аспекте установления наиболее существенных сверхоценок, представлен следующим образом:

Согласно объяснениям Министерства финансов, непоступления были обусловлены:

(i) по акцизам на легковые автомобили (-111,1 млн.леев) снижением количественного объема импорта легковых автомобилей;

(ii) по акцизам на табачные изделия (-39,9 млн.леев) снижением количественного объема табачных изделий;

(iii) по таможенной пошлине (-95,8 млн.леев) снижением импорта, а также временным применением начиная с 1 сентября 2014 года положений Соглашения о присоединении между РМ, с одной стороны, и Европейским Союзом и государствами его членами, с другой стороны, ратифицированного Парламентом Законом № 112 от 2.07.2014, затраты за сентябрь-декабрь оценены примерно в сумме 103,2 млн.леев;

(iv) по НДС на импортируемые товары (-109,6 млн.леев) снижением объема импорта против прогнозируемых показателей, связанных с ограничениями на молдавский экспорт и повышением объема товаров, импортируемых в свободные экономические зоны.

4.2.4. Оцененные и утвержденные прогнозы по доходам, поступившим от взносов чистой прибыли государственных предприятий и дивидендов по долевому участию государства в уставном капитале акционерных обществ обусловлены непредсказуемостью предоставления льгот

Показатели, отраженные в отчете по исполнению средств, поступивших от дивидендов по долевому участию государства в акционерных обществах (раз.121.02), свидетельствуют о непоступлении суммы 29,5 млн.леев (-25,5%), а по отчислениям от чистой прибыли государственных предприятий (раз.121.03) поступило на 13,0 млн.леев (+45,7%) больше прогнозируемого уровня. Проверки аудита этих 2 видов доходов относительно точности оцененных показателей и соответствия отчетности уровню исполнения выявили следующее.

Анализ данных из информаций, представленных Министерством финансов, свидетельствует, что согласно отчетам, представленным акционерными обществами, в 2014 году в бюджет должно было поступить 91,2 млн.леев, в то время как в результате льгот, предоставленных Постановлениями Правительства¹⁹ (7 акционерным обществам), в государственный бюджет должны поступить на 11,9 млн.леев меньше или лишь 79,3 млн.леев. Фактически в 2014 год поступило 86,0 млн.леев или на 6,6 млн.леев больше. Это сверхплановое поступление включает 6,2 млн.леев, взысканных в соответствии с Постановлением Общего собрания акционеров одного акционерного общества²⁰ в результате изменения декларации по подоходному налогу за предыдущий период, а также других непредусмотренных сумм 0,4 млн.леев.

____________________

¹⁹ Постановления Правительства № 482 от 25.06.2014 “Об освобождении некоторых экономических агентов от выплаты дивидендов или отчисления в государственный бюджет части чистой прибыли, полученной в 2013 году”; № 210 от 24.03.2014 “О предоставлении льгот при выдаче удостоверяющих личность документов”; № 110 от 23.02.2011 “О некоторых аспектах распределения годовой чистой прибыли акционерных обществ с долевым участием государства и государственных предприятий”; № 611 от 21.07.2014 “Об освобождении экономического агента от перечисления в государственный бюджет части чистой прибыли, полученной в 2013 году”.

²⁰ Данные, имеющие персональный характер.

Согласно отчетам государственных предприятий, в государственный бюджет должны были поступить взносы от чистой прибыли на общую сумму 54,1 млн.леев, в то время как в соответствии с указанными Постановлениями Правительства 25 государственным предприятиям были предоставлены льготы в размере 13,3 млн.леев, поступления составили лишь 40,8 млн.леев. Фактически в бюджет поступило 41,5 млн.леев, разницу составили авансовые платежи.

Аудит отмечает, что оценки сумм, связанных со взносами дивидендов и от чистой прибыли, включенных в государственный бюджет, были представлены Министерством экономики (посредством АПС). В этой ситуации установлена недостаточность осуществления Министерством экономики мониторинга ситуации по взносам дивидендов и от чистой прибыли, которые обусловили утверждение нереальных прогнозов по этим 2 видам доходов. Так, хотя постановления по льготам на 2014 год вышли до 21.07.2014, а последнее уточнение государственного бюджета имело место 28.09.2014 (Закон № 183), Министерство экономики не представило предложения для включения в уточненный государственный бюджет соответствующих изменений по этим 2 видам доходов, имея в виду предоставленные льготы, что послужило причиной существенных вариаций уровня исполнения.

Также аудит отмечает, что МФ не поддержало инициативы по освобождению государственных предприятий и акционерных обществ от выплаты взносов и дивидендов в государственный бюджет, которые приводят к непоступлению доходов в бюджет и, соответственно, необходимости привлечения других источников, в том числе прибегнуть к контрактации кредитов. Анализ аудита относительно общего количества бенефициаров, которым были представлены льготы в 2012-2014 годах, свидетельствует об их росте с 5 предприятий в 2012 году до 32 в 2014 году. Вместе с тем отмечается, что одни и те же экономические агенты получают такие льготы в течение многих лет. В этом отношении приводится пример, что в течение 2012-2014 годов некоторые предприятия получали льготы в течение 2 или 3 лет подряд²¹.

____________________

²¹ Предоставленные льготы: ГП “Aeroportul Internațional Mărculești” (2012-2013); ГП “Combinatul de Vinuri de calitate “Mileștii Mici” (2013-2014); ГП “Fabrica de sticlă din Chișinău” (2012, 2014); АО Международный выставочный центр “Moldexpo” (2013-2014); ГП “Institutul Național de Standardizare și Metrologie” (2012-2013); АО “RED “Nord-Vest”, г.Дондушень (2012-2014).

Ссылаясь на 2015 год, аудит констатирует, что по инициативе МФ было утверждено Постановление Правительства № 193 от 22.04.2015 “О распределении годовой чистой прибыли, полученной в 2014 году акционерными обществами с долевым участием государства и государственными предприятиями”, которое предусматривает отчисления в государственный бюджет в едином размере 50% процентов от чистой прибыли, полученной экономическими единицами с государственным капиталом.

Проверки аудита относительно обязательной капитализации льгот от выплаты дивидендов или взносов в государственный бюджет части полученной в 2013 году прибыли путем увеличения уставного капитала выявили, что от всей суммы предоставленных льгот (25,2 млн.леев), только 18 государственных предприятий, подведомственных Агентству “Moldsilva”, увеличили уставный капитал (3,5 млн.леев). Таким образом, органы центрального публичного управления, являющиеся учредителями государственных предприятий и акционерных обществ, получателей льгот, не обеспечили принятие в рамках административных советов и, соответственно, общих собраний АО решений об использовании чистой прибыли для инвестирования с целью развития производства, с обязательной капитализацией ее путем увеличения уставного капитала (+21,7 млн.леев), как предусматривает Постановление Правительства о предоставлении льгот.

В условиях утверждения налогово-бюджетной политики и годового закона о бюджете Парламентом, предоставление льгот по некоторым видам доходов, утвержденных в качестве бюджетных показателей, было осуществлено Правительством. Аудит отмечает, что указанные постановления Правительства привели к непоступлению ряда источников доходов в государственный бюджет на сумму около 25,2 млн.леев. Вместе с тем невключение соответствующих изменений при уточнении бюджетных показателей и неизменение расходов, связанных с этими источниками, обусловили нереальное представление прогнозов поступлений от взносов дивидендов и от чистой прибыли, в этих условиях не были соблюдены бюджетные принципы в аспекте предсказуемости, устойчивости и прозрачности.

4.2.5. Уровень исполнения доходов государственного бюджета является неравномерным в аспекте главных администраторов доходов и месячного/ квартального исполнения

Анализ реализации доходов главными администраторами доходов свидетельствует, что ГГНИ выполнила прогноз поступлений в государственный бюджет на уровне 101,2% (9,6 млрд.леев), а Таможенная служба – 97,7% (15,4 млрд.леев). Свод исполнения доходов представлен в таблице № 7 приложения № 2 к настоящему Отчету.

Анализ аудита свидетельствует, что из всех доходов государственного бюджета ГНС и ТС было собрано 88,6% (25,0 млрд.леев), в том числе 34,8% – ГНС и 61,6% – ТС. Органы ГНС перевыполнили прогноз доходов за 2014 год на 110,9 млн.леев (+1,2%), наибольшее перевыполнение было зарегистрировано по разделу 115.00 “Внутренние налоги на товары и услуги” (+94,5 млн.леев) и по разделу 123.00 “Административные штрафы и санкции” (+19,2 млн.леев). ТС не взыскала 361,6 млн.леев (-2,3%), существенные недопоступления были зарегистрированы по разделам 115.00 “Внутренние налоги на товары и услуги” (-264,6 млн.леев) и 116.00 “Налоги на внешнюю торговлю и внешние операции” (-97,2 млн.леев).

Анализ поквартального поступления доходов за 2012-2014 годы свидетельствует, что наиболее существенные поступления отмечены в IV квартале, особенно в декабре. В IV квартале 2014 года поступления составили 7,9 млрд.леев или 28,4% от общей суммы доходов, а поступления в декабре – 3,1 млрд.леев или 11,8% от общей суммы доходов (смотреть таблицу № 8 приложения № 2 к настоящему Отчету).

Аудит проанализировал уровень ежемесячных поступлений доходов по основному компоненту, исходя из потребностей финансирования лимитов расходов, установив, что в течение года ежемесячный прогноз доходов понес изменения, а удельный вес их в некоторые месяцы был существенным (смотреть таблицу № 9 приложения № 2 к настоящему Отчету).

Проанализированные данные показывают, что из 12 месяцев года только в 4 месяцах (марте, августе, сентябре и октябре) прогноз доходов был выполнен и перевыполнен, а в остальные месяцы поступления были ниже запланированного уровня. Хотя, согласно объяснениям ответственных лиц МФ, при разработке прогнозов поступлений используются тенденции предыдущих лет, анализируемая ситуация свидетельствует о необходимости развивать систему обоснования доходов, в том числе в аспекте планирования поступлений по отчетным периодам.

4.2.6. Возмещения НДС и акцизов постоянно растут

Проверки и анализы аудита данных по возмещению НДС и акцизов указывают на следующее:

• в 2014 году общая сумма возмещения составила 2669,6 млн.леев, из которых возмещение НДС – 2410,2 млн.леев и возмещение акцизов – 259,4 млн.леев;

• согласно динамике 2012-2014 годов, возмещение НДС свидетельствует о постоянном росте с 1745,0 млн.леев в 2012 году до 2410,2 млн.леев в 2014 году, а как удельный вес в общих доходах был на уровне 8,7%, увеличившись в общей сумме поступившего НДС с 14,1% в 2012 году до 15,8% в 2014 году. Проверки аудита показывают, что из всей суммы возмещения НДС, перечисления на счета экономических агентов составили 1037,3 млн.леев, перераспределено на другие доходы – 1372,9 млн.леев, в том числе: прочие доходы государственного бюджета – 864,4 млн.леев, ФОМС – 69,5 млн.леев, БГСС – 299,6 млн.леев и ВАТЕ – 139,4 млн.леев;

• возмещение акцизов в динамике 2012-2014 годов также свидетельствует о постоянном росте с 80,0 млн.леев в 2012 году до 259,4 млн.леев в 2014 году, а как удельный вес в общих доходах увеличился с 0,4% в 2012 году до 0,9% в 2014 году, занимая в общей сумме поступивших акцизов с 2,7% в 2012 году до 7,0% в 2014 году. Отмечается, что из общей суммы возмещения акцизов (259,4 млн.леев) перечисления на счета экономических агентов составили 6,8 млн.леев, а перераспределено между другими видами доходов – 252,6 млн.леев, в том числе на другие виды доходов: государственного бюджета – 231,0 млн.леев, местного бюджета – 6,7 млн.леев, ФОМС – 3,1 млн.леев, БГСС – 11,8 млн.леев. Возмещение акцизов получили всего 26 экономических агентов, наиболее существенные суммы были возмещены лишь двум экономическим агентам²² (221,8 млн.леев или 85,8% от общей возмещенной суммы акцизов).

____________________

²² Информация содержит данные, имеющие персональный характер.

Динамика возмещений НДС и акцизов, осуществленных в 2012-2014 годах, представлена в таблице № 10 приложения № 2 к настоящему Отчету.

Проверки аудита относительно соблюдения хронологического порядка по возмещению акцизов выявили 4 случая, когда дата создания платежного поручения ГГНИ (11.04.2014) и дата включения в регистр для возмещения акцизов (17.05.2014) отличается примерно на 36 дней. Вместе с тем анализ аудита выявил случаи разрыва в днях при перераспределении возмещения акцизов в счет оплаты других доходов государственного бюджета (в некоторых случаях превысив 1 месяц), хотя они могли производиться в тот же день, так как эти операции, согласно норм казначейского учета, производятся посредством внутренних справок и не требуют направления ликвидности (средств), а лишь только перераспределения между видами доходов. Эти обстоятельства должны быть устранены с целью реального представления исполнения в аспекте видов доходов;

• в конце 2014 года по причине недостаточности финансовых средств было возвращено 1594 платежных поручения по возмещению НДС и акцизов на общую сумму 146,2 млн.леев.

4.2.7. Постоянный рост размера налоговых и таможенных льгот имеет существенное влияние на доходы государства

Согласно отчетным данным, представленным МФ, налоговые и таможенные льготы, предоставленные в 2014 году, составили 5,5 млрд.леев, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 1,9 млрд.леев или на 53,2%. Динамика налоговых и таможенных льгот, предоставленных в 2012-2014 годах, свидетельствует о постоянном росте с 3,3 млрд.леев в 2012 году до 5,5 млрд.леев в 2014 году. Обобщение налоговых и таможенных льгот, предоставленных в 2012-2014 годах, представлено в таблице № 11 приложения № 2 к настоящему Отчету.

Удельный вес налоговых и таможенных льгот в ВВП также возрос с 3,7% в 2012 году до 4,9% в 2014 году (+1,2 п.п.). Размер налоговых и таможенных льгот, предоставленных по НДС и акцизам, увеличился на 0,6 млрд.леев в 2014 году (3,8 млрд.леев) по сравнению с 2013 годом (3,2 млрд.леев), регистрируя тенденцию постоянного роста против 2012 года (2,8 млрд.леев).

Как удельный вес в общей сумме налоговых и таможенных льгот, льготы, предоставленные по НДС и акцизам, зарегистрировали неодинаковую динамику, увеличившись в 2013 году (89,2%) по сравнению с 2012 годом (87,6%) на 1,6 п.п., а в 2014 году (70,2%) против 2013 года (89,2%) – снизившись на 19,0 п.п. На конец 2014 года невыплаченный остаток налоговых и таможенных льгот по НДС и акцизам составил 826,1 млн.леев или 0,7% от ВВП 2014 года.

Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, “увеличение размера налоговых и таможенных льгот обусловлено, в частности, ростом объема импортируемых товаров и проданных товаров и услуг, а также колебанием валютного курса”.

Аудит отмечает, что в ситуации постоянного роста предоставленных налоговых и таможенных льгот, имеющих существенное влияние на доходы государства, в частности, в условиях недостаточности ресурсов для текущих потребностей и обслуживания внешнего и внутреннего государственного долга (особенно, связанных с предоставлением государственных гарантий), было бы целесообразным, чтобы Правительство пересмотрело политики по предоставлению налоговых и таможенных льгот, в том числе с установлением ряда задач по эффективности предоставления этих льгот, снизив риски и последующее влияние на государственный бюджет.

4.2.8. Доходы по другим компонентам государственного бюджета были реализованы ниже запланированного уровня

Кроме доходов по основному компоненту были реализованы доходы по компонентам специальные средства, специальные фонды и инвестиционные проекты, финансируемые из внешних источников. Проверки аудита и анализ отчетных данных свидетельствуют о следующем:

• доходы по компоненту специальные средства были реализованы на уровне 99,2% (797,3 млн.леев), увеличившись по сравнению с 2013 годом на 10,8% (+77,6 млн.леев). Значительный удельный вес в общих доходах приходится на платные услуги – 523,4 млн.леев (65,6%), далее идут доходы, полученные от сдачи в аренду/наем имущества публичной собственности – 111,5 млн.леев (14,0%). Свод исполнения доходной части компонента специальные средства за 2012-2014 годы по категориям специальных средств представлен в таблице № 12 приложения № 2 к настоящему Отчету;

• доходы по компоненту специальные фонды относятся к 5 специальным фондам, по которым в течение года поступило 417,1 млн.леев (91,3%). Уровень исполнения доходов по видам фондов отличается, доходы Республиканского фонда поддержки населения были исполнены на уровне 102,8%, по остальным специальным фондам – ниже запланированного уровня, уровень исполнения варьировал от 93,4% до 56,5%.

Динамика поступлений в 2012-2014 годах свидетельствует, что постоянно увеличиваются доходы Национального экологического фонда, местных экологических фондов и Фонда виноградарства и виноделия, а доходы Республиканского фонда поддержки населения и Специального фонда учебников снижаются. Свод исполнения специальных фондов за 2012-2014 годы представлен в таблице № 13 приложения № 2 к настоящему Отчету;

• доходы по компоненту инвестиционные проекты, финансируемые из внешних источников, были реализованы на уровне 99,6% по сравнению с утвержденным показателем или в сумме 2259,1 млн.леев, из которых: внешние гранты – 2219,6 млн.леев и трансферты в форме взносов – 11,9 млн.леев.

4.2.9. Необеспечение государственного бюджета имеющимися средствами вызвано и постоянным ростом задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков перед государством

На основании анализа отчетных данных проверки аудита отмечают следующее:

• бюджетное исполнение за 2014 год завершилось с задолженностями перед государственным бюджетом (основные платежи, штрафные санкции и пени) в размере 1562,9 млн.леев, в том числе администрируемыми ГНС – 1226,8 млн.леев и ТС – 336,1 млн.леев. По сравнению с 2013 годом (1423,4 млн.леев) общая сумма задолженности перед государственным бюджетом возросла на 139,5 млн.леев (9,8%), из которых по ГНС– на 108,3 млн.леев (9,7%) и по ТС – на 31,2 млн.леев (10,2%) (смотреть диаграмму № 6 приложения № 2 к настоящему Отчету);

• из общей суммы задолженности по доходам основные задолженности составляют 820,3 млн.леев (52,5%), штрафные санкции – 392,7 млн.леев (25,1%) и пени – 349,9 млн.леев (22,4%).

Диаграмма № 3

Задолженности экономических агентов перед государственным бюджетом

в 2013-2014 годах (млн. леев)

Источник. Данные ГНС и ТС за 2013-2014 годы.

• несмотря на то, что из всей суммы доходов государственного бюджета (27,7 млрд.леев) на доходы, администрируемые ТС, приходится 15,4 млрд.леев, а на администрируемые ГНС – 9,6 млрд.леев, их задолженности перед государственным бюджетом свидетельствуют об обратной ситуации. Так, неплатежи в государственный бюджет, администрируемые ГНС, составили 1,2 млрд.леев или 12,5% от поступлений ГНС за 2014 год, а общая сумма неплатежей, администрируемых ТС, на конец года составила 0,3 млрд.леев или 1,9% от доходов, взысканных ТС в 2014 году.

Задолженности экономических агентов перед государственным бюджетом, администрируемые ГНС и ТС, представлены в диаграмме № 4.

Диаграмма № 4

Задолженности экономических агентов перед государственным

бюджетом, администрируемые ГНС и ТС в 2014 году (млн. леев)

Источник. Данные ГНС и ТС за 2014 год.

Анализируемые данные свидетельствуют, что как ГНС, так и ТС сталкиваются с трудностями при сборе неплатежей в государственный бюджет, накопившихся в предыдущие годы, так, из общей суммы 31,6% (0,5 млрд.леев²³) составляют текущие неплатежи 2014 года и 68,4%, или 1,1 млрд.леев – неплатежи прошлых лет.

____________________

²³ Неплатежи 2014 года: ГНС – 475,5 млн.леев, ТС – 19,1 млн.леев, всего – 494,6 млн.леев.

4.2.10. Эффективность сбора неплатежей в бюджет остается ограниченной

Поступление задолженностей в бюджет является фактором, который влияет на уровень поступлений в бюджет, в то время как способность сбора неплатежей в бюджет укрепляет доверие к процессу налогообложения и свидетельствует о справедливом отношении к налогоплательщикам, которые регулярно оплачивают соответствующие платежи, а также к должникам, которые требуют строгого контроля.

Проверки аудита свидетельствуют, что из суммы неплатежей, относящихся к государственному бюджету, сформированной на начало 2014 года (1423,4 млн.леев) поступило 391,5 млн.леев, составив 27,8% от суммы, зарегистрированной на начало года. Анализ уровня сбора неплатежей в государственный бюджет ГНС и ТС представлен в таблице № 6.

Источник. Информации ГНС и ТС по неплатежам в бюджет.

Согласно объяснениям основных администраторов доходов (ГНС и ТС) факторами, которые способствовали увеличению задолженностей перед НПБ, были:

• начисление сумм в результате налоговых контролей, в том числе косвенными методами, которые часто оспариваются;

• несвоевременная оплата налогового обязательства по причине плохой экономической ситуации в хозяйственных субъектах, а также уклонение от оплаты;

• значительная часть экономических агентов, допустивших задолженности, не имеют имущества (или оно находится под залогом), приостановили деятельность или отсутствуют ответственные лица.

4.2.11. Другие аспекты, связанные с отчетностью доходов

Проверки аудита относительно соответствия отражения в отчетности учреждений, находящихся за границей (посольства и консульства), доходов, поступивших по основному компоненту от консульских сборов, а также по компоненту специальные средства, выявили некоторые несоответствия. Так, субъекты нерегламентированно отразили на доходы отрицательную курсовую разницу на общую сумму 2,2 млн.леев, которая в соответствии с нормами МФ должна быть отражена на отдельном показателе по гр.27.15 “Курсовая разница”, в результате на эту сумму была занижена доходная часть.

Вместе с тем осталась неизмененной доходная часть по основному компоненту по раз.116.11 “Консульский сбор” на сумму (-1,4 млн.леев), которая также должна быть правильно отнесена на источники финансирования по гр.27.15 “Курсовая разница”.

В результате доходная часть государственного бюджета по основному компоненту была занижена по причине ненадлежащего отражения МИДЕИ в отчетности курсовой разницы. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, “корректировка операций по основному компоненту включает сложные алгоритмы, надлежащее отражение в отчетности будет применено начиная с 2015 бюджетного года”.

Вывод по подразделу 4.2.

4.3. Расходы государственного бюджета были реализованы ниже запланированного уровня

4.3.1. Исполнение в целом расходов государственного бюджета свидетельствует о тенденции роста

Согласно отчетным данным и проверкам аудита, расходная часть бюджета 2014 года была реализована на уровне 94,7% от окончательных годовых показателей, составив 29347,9 млн.леев, или на 5446,8 млн.леев больше по сравнению с предыдущим годом. Исполнение расходов по компонентам в 2012-2014 годах представлено на диаграмме № 7 приложения № 2 к настоящему Отчету.

Анализ свидетельствует, что за последние 3 года расходы зарегистрировали тенденцию постоянного роста как в целом, так и по компонентам, значительный удельный вес приходится на расходы по основному компоненту, далее идут расходы по компоненту проекты, финансируемые из внешних источников. Вместе с тем аудит отмечает, что на конец 2014 года по всем компонентам остались неосвоенными ассигнования в сумме 1633,2 млн.леев. Из всех неосвоенных ассигнований 868,0 млн.леев приходится на основной компонент, 610,8 млн.леев – компонент проекты, финансируемые из внешних источников, 106,5 млн.леев – компонент специальные средства и 48,2 млн.леев – компонент специальные фонды.

По сравнению с предыдущими годам, размер неосвоенных ассигнований существенно растет, особенно, за счет непоступления доходов на прогнозируемом уровне и непоступления внешних источников, предусмотренных в государственном бюджете, что указывает на резервы в аспектах прогнозирования и обоснования расходов государственного бюджета, соотношения с имеющимися ресурсами. Соответствующая ситуация представлена на диаграмме № 5.

Диаграмма № 5

Остаток неиспользованных ассигнований в 2012-2014 годах (млн. леев)

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012-2014 годы.

Неосвоенные ассигнования в 2014 году по сравнению с 2013 годом возросли на 1003,9 млн.леев (+159,5%), несмотря на то, что в 2013 году против 2012 года они снизились на 103,7 млн.леев (-14,1%). Также уровень исполнения расходной части в 2012-2014 годах имел неравномерную динамику, составив в 2014 году 94,7% против 96,7% в 2012 году и 97,4% в 2013 году.

4.3.2. Прогнозирование расходов государственного бюджета свидетельствует об их росте

• Прогнозирование расходов посредством СПБ на 2014 год требует улучшения

Обобщение прогнозирования расходов государственного бюджета посредством СПБ на 2014 год свидетельствует, что они возросли с 25,8 млрд.леев в СПБ на 2012-2014 годы до 28,2 млрд.леев (+2,3 млрд.леев /+8,8%) в СПБ на 2014-2016 годы, удельный вес в ВВП расходов также возрос с 23,4% в первый год (СПБ 2012-2014) до 26,6% в 3 году (СПБ 2014-2016).

Диаграмма № 6

Изменения, внесенные в СПБ (млрд. леев)

Источник. СПБ на2014 год (www.mf.gov.md).

Анализ внесенных в СПБ изменений в функциональном аспекте свидетельствует, что наиболее существенные изменения были внесены в расходы экономического порядка, они были изменены с 5,0 млрд.леев до 5,5 млрд.леев (+0,5 млрд.леев), на поддержание общественного порядка, оборону и национальную безопасность – с 2,1 млрд.леев до 2,6 млрд.леев (+0,5 млрд.леев), на социальные расходы – с 9,7 млрд.леев до 11,7 млрд.леев (+2,0 млрд.леев). Анализ данной ситуации представлен на диаграмме № 8 приложения № 2 к настоящему Отчету.

Аудит также отмечает факт, что хотя общие расходы, утвержденные посредством СПБ, увеличились на 2,3 млрд.леев, по некоторым областям/функциям наблюдается снижение расходов. Так, расходы на государственные услуги общего назначения были снижены на 0,4 млрд.леев, на юстицию и конституционную юрисдикцию – на 0,1 млрд.леев, на другие области – на 0,3 млрд.леев.

• Обобщение изменений, внесенных в годовой закон о бюджете, свидетельствует об увеличении лимитов расходов

Как было упомянуто, в течение 2014 года в годовой закон о бюджете было внесено 3 изменения. Обобщение внесенных изменений показывает, что в результате этого расходы увеличились по сравнению с первоначально утвержденными суммами (28217,9 млн.леев) на 1793,0 млн.леев (+6,4%), составив 30010,9 млн.леев. Вместе с тем на основании ст.18 годового закона о бюджете, которой “Министерству финансов предоставляется право по обоснованным обращениям главных исполнителей бюджета изменять утвержденные показатели государственного бюджета, бюджетные параметры”, расходная часть составила 30981,1 млн.леев, или на 970,2 млн.леев больше параметров, утвержденных Парламентом (+3,1%). Наибольший удельный вес изменений, внесенных путем ст.18 закона, приходится на компонент проекты, финансируемые из внешних источников (+906,8 млн.леев) что составило 93,4% от общей суммы внесенных МФ изменений. Этот факт обусловлен непредсказуемым характером поступлений внешних грантов и кредитов, предназначенных для внедрения проектов, финансируемых внешними донорами. Обобщение изменений, внесенных на основании ст.18 годового закона о бюджете на 2014 год, представлено на диаграмме № 7.

Диаграмма № 7

Изменения, внесенные на основании ст.18 Закона о государственном бюджете на 2014 год (млн. леев)

Источник. Изменения, внесенные в годовой закон о бюджете, и Отчет об исполнении бюджета за 2014 год.

Анализ изменений, внесенных в годовой закон о бюджете в функциональном аспекте, свидетельствует, что наиболее существенные изменения были произведены по разделам “Здравоохранение” – (+412,2 млн.леев); “Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика” – (+306,4 млн.леев) и “Жилищное и коммунальное хозяйство” – (+167,2 млн.леев). В аспекте исполнителей бюджета существенные изменения в сторону увеличения были внесены по: Министерству здравоохранения – на 480,1 млн.леев, Министерству окружающей среды – на 155,9 млн.леев и Фонду Вызовы тысячелетия Молдовы – на 272,9 млн.леев.

• На уровень реализации прогнозов по расходам повлияли реальные возможности по финансированию

Анализ уровня реализации прогнозов по расходам, которые осуществлялись в условиях замедления развития национальной экономики (обесценение лея против других иностранных валют, уточнение прогнозов макроэкономических показателей и др.), показывает, что на конец 2014 года расходная часть была реализована на уровне 94,7% от окончательных показателей, составив 29347,9 млн.леев.

Синтез ежемесячного выполнения основных расходов свидетельствует, что хотя распределение расходов по месяцам осуществлялось на основании планов финансирования, представленных исполнителями бюджета, реализация прогнозов расходов показывает, что исполнение их в первом полугодии года находится ниже прогнозируемого уровня, варьируя от 74,5% в январе до 105,2% в июне, общая сумма уточненных ассигнований была исполнена на уровне 88,4%. Вместе с тем исполнение во II полугодии года свидетельствует, что в августе, сентябре, октябре и декабре объем расходов превысил месячные плафоны, варьируя от 108,9% в августе до 137,6% в декабре. Общий уровень исполнения II полугодия составил 104,9%, а годовой уровень исполнения – 96,6%. Анализ аудита показывает, что наиболее существенное отклонение от ежемесячных запланированных расходов было зарегистрировано в декабре (+646,3 млн.леев), составив 137,6% от месячного показателя (смотреть таблицу № 14 приложения № 2 к настоящему Отчету).

• Уровень исполнения расходов в функциональном аспекте является неравномерным, на него повлияло и качество прогнозов

Анализ исполнения расходов в функциональном аспекте свидетельствует, что значительная их часть была реализована ниже запланированного уровня. Так, из 23 функциональных групп по 8 функциональным группам уровень исполнения ниже 95% от прогнозируемых показателей, по 6 функциональным группам – между 95% и 97%, по 4 группам – между 97% и 99%, по 4 группам – между 99,0% и 99,9% и только по группе “Конституциональная юрисдикция” уровень исполнения расходов составляет 100%, эти ситуации были связаны с точностью прогнозов расходов в аспекте функциональных групп, недостаточностью средств для финансирования и др. Свод уровня исполнения по областям представлен в таблице № 15 приложения № 2 к настоящему Отчету.

Анализ качества и точности прогнозов расходов на 2012-2014 годы (смотреть таблицу № 16 приложения № 2 к настоящему Отчету) свидетельствует по некоторым функциональным группам об улучшении, а по другим – ухудшении годовых показателей реализации. Так, отмечается, что уровень исполнения расходов в функциональном аспекте за 2012-2014 годы является неравномерным, составив в 2012 году 96,7%, в 2013 году – 97,4% и в 2014 году – 94,7%. Таким образом, из 23 функциональных групп только по 6 группам наблюдается улучшение прогнозов, по 8 – неравномерная динамика, уровень исполнения во 2 или 3 году растет или снижается против прошлого года. По 8 функциональным группам отмечается тенденция постоянного снижения уровня исполнения, что свидетельствует о низком уровне точности прогнозов по расходам для соответствующих функциональных групп.

• Уровень исполнения расходов в аспекте экономической классификации является неравномерным

Анализ исполнения расходов в аспекте экономической классификации свидетельствует, что значительный удельный вес приходится на платежи по текущим трансфертам (ст.130) – 13,7 млрд.леев (46,8%), далее следуют капитальные трансферты для финансирования проектов, финансируемых из внешних источников (ст.290) – 3,8 млрд.леев (13,0%), на оплату труда (ст.111) – 3,7 млрд.леев (12,6%), капитальные трансферты (ст.270) – 3,1 млрд.леев (10,6%), на оплату товаров и услуг – 3,0 млрд.леев (10,2%). Свод исполнения расходов в аспекте экономической классификации представлен в таблице № 17 приложения № 2 к настоящему Отчету. Анализ аудита показывает, что хотя удельный вес некоторых статей ниже уровня материальности 2%²⁴, уровень исполнения некоторых расходов ниже 90%, по некоторым варьируя от 90% до 95%, превысив допустимый уровень ЭФМК (-5%).

____________________

²⁴ 2% от всех расходов – уровень существенности (материальности), используемый Счетной палатой.

Динамика исполнения расходов в аспекте экономической классификации свидетельствует, что хотя общая сумма расходов постоянно растет, уровень исполнения по статьям экономической классификации за последние 3 года является неравномерным. Анализ данных об уровне исполнения расходов в аспекте экономической классификации, представленных в таблице № 18 приложения № 2 к настоящему Отчету, показывает, что хотя размер по некоторым статьям указывает на постоянный рост за последние 3 года по сравнению с 2012 и 2013 годами, динамика уровня исполнения по этим статьям является неравномерной (ст.113, 114, 242 и 270) или снижается (ст.290). Наличие такой ситуации указывает на проблемы при прогнозировании/оценке расходов. В случае ст.290 “Капитальные трансферты для внедрения проектов, финансируемых из внешних источников” постоянное снижение уровня исполнения расходов связано с непредвиденным характером поступления внешних источников (внешние гранты и внешние кредиты).

Вместе с тем проверки аудита относительно капитальных трансферт, выделенных из государственного бюджета для проектов, финансируемых из внешних источников в форме взносов Правительства, свидетельствуют, что за последние 3 года они зарегистрировали тенденцию существенного роста, ситуация представлена на диаграмме № 8.

Диаграмма № 8

Трансферты, предоставленные проектам, финансируемым из внешних

источников в форме взноса Правительства, в 2012- 2014 годах (млн. леев)

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012-2013 годы.

Подробный анализ показал, что значительный удельный вес в общих предоставленных трансфертах приходится на Министерство экономики (75,7 млн.леев), из которых 74,8 млн.леев – для проекта “Трубопровод по присоединению системы транспортировки природного газа из Румынии с системой транспортировки природного газа из РМ в направлении Яссы-Унгень”. Анализ бенефициаров взносов Правительства показывает, что получателями стали также Государственная канцелярия (7,1 млн.леев), Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности (8,6 млн.леев), Министерство внутренних дел (4,1 млн.леев), Агентство “Moldsilva” (7,0 млн.леев) и Министерство финансов (3,1 млн.леев).

Вместе с тем исходя из тенденции последних лет по содержанию подразделений по внедрению проектов, финансируемых из внешних источников (грантов и кредитов) за счет взноса Правительства, аудит отмечает отсутствие исчерпывающего регламентирования размера оплаты труда для работников инвестиционных проектов, финансируемых из внешних источников. Так, анализ информаций, представленных МФ относительно расходов на выплату заработной платы работникам инвестиционных проектов (27 проектов), показывает, что она варьирует от одного проекта к другому, менеджеры проектов получают заработную плату от 300 (евро/долларов США)²⁵ до 3925,7 (евро/долларов США)²⁶. Вместе с тем аудит отмечает, что значительная часть средств, предназначенных для содержания проектов, является составной частью внешних источников (грантов и кредитов) – 95,4%, и незначительная доля – в форме взноса из государственного бюджета (4,5%). Анализ документов по созданию подразделений по внедрению проектов свидетельствует, что не все подразделения по внедрению созданы на основании постановлений Правительства. Одновременно анализ постановлений Правительства, принятых для некоторых инвестиционных проектов, финансируемых из внешних источников, показывает, что в некоторых указано, что “уровень оплаты сотрудников утверждается согласно критериям и условиям, установленным Всемирным банком и Министерством финансов на стадии утверждения его сметы расходов”²⁷, а по другим – что “структура и численный состав единицы устанавливаются по согласованию со Всемирным банком и Комитетом по надзору и утверждаются Министерством финансов и Министерством экономики”²⁸ или “структура и штатная численность управления устанавливаются Министерством сельского хозяйства и пищевой промышленности по согласованию с Международным фондом сельскохозяйственного развития и утверждаются Министерством финансов”²⁹, или “Планирование и разработка бюджета и расходных смет являются функцией учреждения”³⁰ и т.д.

____________________

²⁵ Проект “Трансфузионная безопасность в РМ”.

²⁶ Проект “Программа Cadru 7”, администрируемый Академией наук Молдовы.

²⁷ Постановление Правительства № 391 от 19.04.2000 “О создании Подразделения по координации, внедрению и мониторизации проекта реформирования системы здравоохранения, финансируемого Всемирным банком”.

²⁸ П.17 Постановления Правительства № 1276 от 21.12.2000 “О создании консолидирующей единицы по внедрению и мониторингу проектов в области энергетики”.

²⁹ П.18 Постановления Правительства № 980 от 25.09.2000 “О создании Консолидирующего управления по внедрению программ Международного фонда сельскохозяйственного развития на основе соглашений о заимствовании, подписанных между Правительством Республики Молдова и Международным фондом сельскохозяйственного развития”.

³⁰ П.9 e) Постановления Правительства № 1005 от 26.10.2010 “О создании Объединенного подразделения по внедрению и мониторингу Программы реструктуризации предприятий виноградарско-винодельческого сектора”.

Источник. Информация представлена ответственными лицами Министерства финансов.

Данная ситуация обусловлена отсутствием ряда исчерпывающих регламентированных положений относительно минимальных и максимальных размеров заработной платы работников подразделений по внедрению проектов, финансируемых из внешних источников, являющихся составной частью государственного бюджета. По мнению аудита, регламентирование размеров в зависимости от сложности проектов снизит затраты государственного бюджета на содержание/обслуживание деятельности проектов за счет средств государственного бюджета, выделенных в форме взноса, а также из внешних источников (общую стоимость проекта и обслуживание).

• Реализация прогнозов исполнителями бюджета требует улучшения

Анализ исполнения расходов исполнителями бюджета свидетельствует о неравномерном уровне исполнения, который варьирует от 18,9% – у Агентства материальных резервов, до 100% – у Конституционного суда. Анализ в динамике исполнения ассигнований исполнителями бюджета указывает на то, что некоторые из них улучшили прогнозирование расходов, а по другим отмечено ухудшение/ снижение уровня исполнения расходов.

Анализ уровня исполнения расходов (смотреть таблицу № 19 приложения № 2 к настоящему Отчету) показывает, что хотя уровень исполнения общих расходов снижается относительно предыдущих лет, а размер неиспользованных ассигнований растет, по некоторым исполнителям бюджета отмечается улучшение исполнения расходов, одним из факторов являлась точность прогнозов. Так, в качестве примера приведем ситуацию по Фонду Вызовы тысячелетия Молдовы, по которому наблюдается постоянный рост уровня исполнения: с 81% в 2012 году до 95,2% в 2014 году, а неиспользованные ассигнования в 2014 году по сравнению с 2013 годом возросли с 67,8 млн.леев до 68,7 млн.леев. По 24 исполнителям бюджета отмечена тенденция снижения уровня исполнения и, соответственно, увеличения неиспользованных ассигнований. По 39 из 53 исполнителям бюджета установлен рост неиспользованных ассигнований по сравнению с 2013 годом. Наиболее существенное неосвоение лимитов утвержденных расходов допущено Министерством экономики, которое составило 285,8 млн.леев, или 17,5% от общей суммы неиспользованных ассигнований государственного бюджета (1633,2 млн.леев), Фондом социальных инвестиций – 281,3 млн.леев, или 17,2%, НКСС – 165,9 млн.леев, или 10,2%, Министерством сельского хозяйства и пищевой промышленности – 140,1 млн.леев, или 8,6%, Агентством материальных резервов – 118,8 млн.леев, или 7,3%, Министерством просвещения – 91,8 млн.леев, или 5,6%.

В течение бюджетного года изменения в первоначально утвержденные показатели были внесены 40 исполнителями бюджета (из общего числа 53), наиболее существенные были внесены Министерством сельского хозяйства и пищевой промышленности (+266,6 млн.леев), Министерством просвещения (+487,8 млн.леев), Агентством материальных резервов (+99,4 млн.леев), по общим операциям Министерства финансов (+342,3 млн.леев), Фондом социальных инвестиций (+387,5 млн.леев), Министерством окружающей среды (+387,5 млн.леев), НКСС (+363,4 млн.леев), Фондом Вызовы тысячелетия Молдовы (+272,9 млн.леев).

Анализ необходимости внесения изменений по всем компонентам (смотреть таблицу № 20 приложения № 2 к настоящему Отчету) показывает, что некоторые из них не были обоснованы, в результате, на конец года ассигнования остались неиспользованными. Так, из общей суммы внесенных в 2014 году изменений (+2763,2 млн.леев) не были использованы 1175,2 млн.леев, или 42,5%, а из первоначально утвержденных ассигнований – 458,1 млн.леев, или 1,6%. Этот анализ свидетельствует о наличии проблем относительно точности прогнозов расходов некоторыми исполнителями бюджета, будучи связанными и с ситуациями по неосвоению утвержденных лимитов ассигнований.

Проверки аудита относительно освоения ассигнований Агентством материальных резервов показывают, что из общей суммы неиспользованных ассигнований (-118,8 млн.леев), относящихся к пополнению Государственных резервов, приходится 117,1 млн.леев, из которых 101,3 млн.леев – за счет основного компонента и 15,9 млн.леев – за счет специальных средств. Относительно ситуации, связанной с основным компонентом, аудит отмечает, что в конце года территориальное казначейство Кишинэу – государственный бюджет из-за отсутствия финансовых средств вернуло неисполненные платежные поручения на сумму 1,3 млн.леев, которые были отражены в отчете как кредиторская задолженность на эту же сумму. Вместе с тем что касается суммы 100,0 млн.леев, предназначенной для приобретения горючего, ее неиспользование является следствием того, что изменение в сторону увеличения имело место в сентябре 2014 года, а процедура закупки была проведена в конце ноября, которая была аннулирована из-за отсутствия участников, впоследствии будучи запланированной на 29 декабря 2014 года. Согласно объяснениям исполнителя бюджета³¹, “процедура закупки была аннулирована в связи с невозможностью хранения горючего до конца бюджетного года”.

____________________

³¹ Источник: Объяснительная записка к отчету Агентства материальных резервов за 2014 год.

Неосвоение ассигнований Министерством сельского хозяйства и пищевой промышленности (-140,0 млн.леев) было обусловлено неисполнением платежных поручений Территориальным казначейством Кишинэу – государственным бюджетом на сумму 9,5 млн.леев, а также внесением изменений в Постановление Правительства № 958 от 17.11.2014 “О порядке распределения финансовых средств для частичной компенсации убытков сельскохозяйственных производителей в связи с приостановлением экспорта” (19,5 млн.леев). На основании этого постановления МСХПП закупило яблоки для учреждений дошкольного, начального, среднего общего и специального образования и воинских частей республики. С этой целью было организовано несколько процедур закупок (до 10 декабря 2014 года), последний договор был зарегистрирован в АГЗ 31.12.2014, представленные к исполнению платежные поручения были возвращены с отражением задолженности по этому разделу на сумму 3,7 млн.леев. Также зарегистрировано неисполнение средств специального Фонда винограда и вина³² по причине непоступления доходов в результате эмбарго, введенного Российской Федерацией на вина и другие молдавские алкогольные напитки (33,3 млн.леев). По компоненту проекты, финансируемые из внешних источников, остаток неиспользованных ассигнований составляет 80,5 млн.леев, обусловленный неосвоением ассигнований в рамках Проекта по реструктуризации сектора виноградарства и виноделия – 49,4 млн.леев и “Проекта IFAD-IV” – 26,4 млн.леев. Согласно представленным МСХПП объяснениям к годовому отчету, неосвоение ассигнований по “Проекту реструктуризации сектора виноградарства и виноделия (49,4 млн.леев) связано с отсутствием запросов по кредитованию со стороны потенциальных бенефициаров (по причине недостаточности залога и других гарантий, предоставленных экономическим агентам данной отрасли), пересмотром донором банков, посредством которых будет осуществляться кредитование, запоздалым запуском Программы “Финансовый лизинг”, предусмотренные в договорах кредитования суммы не были запрошены к выплате. Неосвоение средств по “Проекту IFAD-IV” (26,4 млн.леев) было обусловлено поздним вступлением в силу (в сентябре 2014 года) кредитного договора, первые поступления были произведены 10.12.2014. Аудит отмечает, что в условиях действующих положений нормативной базы (в случае по 2014 году положений ст.18 годового закона о бюджете) Парламент уполномочил МФ вносить изменения по компоненту проекты, финансируемые из внешних источников, только в случаях увеличения выплат, в то время как в случае невыплаты внешних источников по объективным или независимым мотивам МФ ограничено в корректировке бюджетных показателей для корреляции балансировки расходов с имеющимися ресурсами. В этих обстоятельствах на неиспользование ассигнований по основному компоненту в размере 610,8 млн.леев повлиял и запланированный уровень дефицита.

____________________

³² Ст.32³ Закона о винограде и вине № 57-XVI от 10.03.2006.

• Уровень исполнения расходов в аспекте программ эффективности, утвержденных в государственном бюджете, постоянно снижается

Анализ аудита относительно исполнения расходов по программам эффективности показывает, что начиная с 2014 года все бюджеты исполнителей бюджета финансировались из государственного бюджета по программам эффективности. Несмотря на то, что число программ растет (21 программа – в 2012 году, 28 – в 2013 году и 43 – в 2014 году), уровень исполнения программ за последние 3 года постоянно снижается – с 97% в 2012 году до 94,7% в 2014 году (в 2013 году – 95,8%). Также отмечается и абсолютный рост объема неиспользованных ассигнований, обобщение исполнения государственного бюджета, базирующегося на программах эффективности, представлено на диаграмме № 9.

Диаграмма № 9

Исполнение государственного бюджета по программам за 2014 год (млн. леев)

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012-2014 годы.

Справка: Данные представлены без ст.611 “Кредитование минус погашение”.

Анализ выполнения показателей эффективности по программам свидетельствует, что по некоторым программам исполнение их существенно варьирует. Так, были проанализированы 33 исполнителя кредитов, в администрировании которых находится 55 программ³³, имеющих 972 показателя эффективности, по которым остаток неиспользованных ассигнований составил 684,5 млн.леев.

____________________

³³ Общее число проверенных программ (55 единиц) отличается от их общего числа (43 единицы) по причине, что некоторые программы управляются многими исполнителями бюджета.

Анализ уровня выполнения по программам показывает, что из 43 программ лишь 3 программы были выполнены на уровне 99,9%-100%, 3 программы – на уровне 99%-99,9% и 20 программ – на уровне 95%-99%. Таким образом, только 26 программ были выполнены на уровне, превышающем 95%, уровень исполнения остальных программ варьировал от 18,9% до 95%. Обобщенная ситуация об уровне исполнения государственного бюджета по программам эффективности представлена на диаграмме № 9 приложения № 1 к настоящему Отчету.

Вместе с тем анализ уровня выполнения показателей эффективности в рамках проверенных программ свидетельствует, что из всех проверенных показателей (972) по 615 показателям эффективности уровень выполнения варьирует между 99%-100%, по 140 показателям – между 80%-99%, по 78 показателям – между 50%-80%, а по 139 показателям уровень выполнения составил ниже 50%. Анализ выполнения показателей эффективности в 2014 году представлен на диаграмме № 10.

Диаграмма № 10

Уровень выполнения показателей эффективности, утвержденных

в рамках составления бюджета по программам (2014 г.)

Источник. Отчеты исполнителей бюджета о реализации показателей в рамках составления бюджета по программам.

Проверки аудита показывают, что наиболее существенное невыполнение по программам из аудируемой выборки зарегистрировано по программам, управляемым НКСС (-165,9 млн.леев), Министерством экономики (-285,7 млн.леев) и Министерством просвещения (-91,8 млн.леев).

Анализ невыполнения программ, находящихся в управлении НКСС, выявил случаи завышения и занижения числа бенефициаров социальных выплат, что повлияло на уровень исполнения расходов по видам платежей, которые варьируют от 87,3% – по “Социальной помощи” до 100% – по другим видам социальных выплат. Анализ и проверки аудита показывают, что хотя по некоторым выплатам уровень выполнения составил 100%, в рамках межбюджетных отношений по некоторым платежам появилась дебиторская задолженность (завышение) в размере 30,6 млн.леев, а по другим – кредиторская задолженность (недооценка) на общую сумму 7,7 млн.леев. Дебиторские и кредиторские задолженности были подтверждены актом сверки, составленным между МФ и НКСС, в результате был составлен акт уступки требования (перераспределения) задолженностей между видами платежей, конечная задолженность была представлена как “Дебиторская задолженность” в размере 22,9 млн.леев, которая должна быть возвращена в государственный бюджет. Проверки аудита относительно возврата указанной суммы свидетельствуют, что в государственный бюджет было возвращено лишь 22,1 млн.леев, или на 0,8 млн.леев меньше. Согласно объяснениям НКСС, невозвращенная сумма представляет собой стоимость путевок на лечение для ветеранов войны, которая по согласованию с санаторно-лечебными учреждениями переходит на I квартал 2015 года. Относительно наиболее существенных сумм переоценки аудитом выявлено, что из общей суммы завышенных платежей (30,6 млн.леев) наиболее существенные отмечаются по “Государственной финансовой поддержке получателей пенсий по возрасту” (12,6 млн.леев), “Государственной финансовой поддержке получателей пенсий по случаю потери кормильца” (4,8 млн.леев), “Государственной финансовой поддержке получателей пенсий по инвалидности” (2,2 млн.леев), финансирование из государственного бюджета для этих выплат было произведено на уровне 100%. Вместе с тем хотя по “Финансовой поддержке лиц, которые не соответствуют условиям для получения пенсии государственного социального страхования”, уровень финансирования составил 99,8%, по этому виду выплат зарегистрирована задолженность государственного бюджета перед получателями выплат в сумме 6,0 млн.леев. Свод некоторых социальных выплат, произведенных за счет средств государственного бюджета посредством НКСС, представлен в таблице № 21 приложения № 2 к настоящему Отчету.

Из общей суммы неосвоенных ассигнований в размере 165,9 млн.леев наиболее существенные числятся по “Социальному пособию” – 32,8 млн.леев и “Пособию для холодного периода года” – 31,2 млн.леев, обе выплаты были завышены, что следует из наличия кредиторской задолженности по обеим выплатам лишь в сумме 0,1 млн.леев, ситуация представлена следующим образом:

Источник. Данные БГСС и Отчет об исполнении бюджета.

Вместе с тем исходя из того, что результаты исполнения БГСС завершились с профицитом в сумме 9,3 млн.леев, в конце 2014 года НКСС возвратила в государственный бюджет 100,0 млн.леев, полученные для покрытия дефицита³⁴.

____________________

³⁴ Платежное поручение № 882 от 31.12.2014 – 100,0 млн.леев.

Анализ выполнения Программы “Администрирование государственного имущества”, находящейся в управлении Министерства экономики посредством АПС, свидетельствует, что программа предназначена для внедрения деятельности с целью обеспечения эффективного управления и приватизации публичной собственности, привлечения инвестиций путем создания частно-государственного партнерства, мониторинга постприватизационного процесса и ведения учета публичного имущества. Для данной программы в бюджете были утверждены 6,6 млн.леев, реализация составила 6,1 млн.леев, или 91,7%. Свод задач и достижений в рамках этой программы представлены следующим образом:

В результате проведенной АПС деятельности в течение 2014 года были: “приватизированы 12 пакетов акций, согласована приватизация 7 объектов имущества, продано 8 объектов имущества, приватизировано 2 объекта имущества. От реализации имущества, согласованного для приватизации общей стоимостью 18,9 млн.леев, в государственный бюджет поступило 184,1 млн.леев”³⁵. Согласно объяснениям Министерства экономики, нереализация показателя “Снижение числа государственных предприятий и акционерных обществ с долей участия государства на 15% в 2014 году по сравнению с 2013 годом” обусловлена: (i) возвратом в собственность государства акций от 8 акционерных обществ в связи с ликвидацией сельскохозяйственных предприятий; (ii) взятие на учет одного вновь созданного АО и одного государственного предприятия; (iii) реализация процедуры реорганизации 2 государственных предприятий; (iv) завершение процедуры ликвидации ряда АО и государственных предприятий, инициированной до 2011 года.

____________________

³⁵ Источник: Объяснительная записка к годовому отчету Министерства экономики.

4.3.3. Синтез исполнения положений некоторых статей годового закона о бюджете выделил некоторые проблемы

• На Фонд субсидирования сельскохозяйственных производителей (ст.2 (1)) повлияла выплата исполнительских листов

ФССП был утвержден первоначально в сумме 500,0 млн.леев, из которых 46,0 млн.леев – за счет гранта, предоставленного Европейской комиссией (схема гранта ENPARD³⁶), будучи увеличенным до 564,7 млн.леев, исполнение которого в конце года составило 99,9% (564,0 млн.леев). Распределение осуществлялось согласно положениям “Порядка распределения средств Фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей в 2014 году”, утвержденного Постановлением Правительства № 135 от 24.12.2014. Основными направлениями использования средств из указанного фонда были: 15,9 млн.леев – стимулирование кредитования сельскохозяйственных производителей финансовыми учреждениями; 29,3 млн.леев – стимулирование страхования производственных рисков в сельском хозяйстве; 47,4 млн.леев – стимулирование приобретения племенных животных и сохранения племенного генофонда; 0,1 млн.леев – стимулирование консолидации сельскохозяйственных земель; 451,6 млн.леев – стимулирование инвестиций, в том числе: (a) для создания многолетних насаждений, систем защиты от заморозков и противоградовых установок, раскорчевки многолетних насаждений, подлежащих списанию, и продвижения виноградно-винодельческой продукции – 93,9 млн.леев; (b) для производства овощей в закрытом грунте (зимние теплицы, солярии, тоннели) – 50,9 млн.леев; (c) для приобретения сельскохозяйственной техники и инвентаря, а также оборудования, составляющего оросительные системы – 118,1 млн.леев; (d) для оборудования и технологического переоборудования животноводческих ферм – 47,2 млн.леев; (e) для развития инфраструктуры послеуборочной обработки и переработки – 141,3 млн.леев.

____________________

³⁶ ENPARD – Europian Neibourhood Programme for Agriculture and Rural Development.

Согласно отчетам, представленным МСХПП, в результате произведенных инвестиций сельскохозяйственным производителям было реализовано следующее:

Кроме сельскохозяйственных производителей получили поддержку из государственного бюджета и сельскохозяйственные предприятия, размер трансфертов для поддержки аграрного сектора составил 148,4 млн.леев³⁷. Вместе с тем проверки аудита показывают, что из фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей были оплачены исполнительные листы в размере 7,5 млн.леев, которые были отнесены на “Стимулирование инвестиций для приобретения сельскохозяйственной техники и инвентаря, а также оборудования, составляющего оросительные системы, противоградовых систем, а также систем защиты от заморозков и противоградовых установок” и на “Стимулирование инвестиций в развитие инфраструктуры послеуборочной обработки и переработки”.

____________________

³⁷ Тип 214 (10,4 млн.леев), тип 290 (138,0 млн.леев).

Ситуация об оплате исполнительных листов из фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей описана в подразделе 4.3.4 настоящего Отчета, связанном с выплатой из государственного бюджета исполнительных документов.

• Средства Фонда энергетической эффективности (ст.2 (5) a)) управляются в условиях непрозрачности

В 2014 году для поддержки средств Фонда энергетической эффективности была утверждена сумма 172,7 млн.леев, которая не была профинансирована. Согласно объяснениям Министерства экономики, ситуация связана с неисполнением Территориальным казначейством Кишинэу – государственным бюджетом платежных поручений из-за недостаточности имеющихся средств в государственном бюджете. Вместе с тем согласно информации, представленной Министерством экономики, остаток денежных средств Фонда энергетической эффективности находится на банковском счете, обслуживаемом вне Единого казначейского счета, имеющаяся сумма которого на конец 2014 года составила 248,6 млн.леев. В этих условиях аудит подчеркивает отсутствие прозрачности в управлении публичными средствами для внедрения этого проекта, последний администрировался через банковскую систему.

• Утвержденные средства для поддержки инвесторов с целью подготовки и обучения персонала (кадров) в связи с созданием новых рабочих мест (ст.2 (5) b)) остались неосвоенными в результате позднего утверждения необходимых положений

На указанные цели в ст.2 (5) b) годового закона о бюджете для поддержки инвесторов с целью подготовки и обучения персонала (кадров) в связи с созданием новых рабочих мест первоначально были утверждены 10,0 млн.леев, затем путем изменения сумма была снижена до 2,0 млн.леев. Проверки аудита показывают, что соответствующие средства не были профинансированы. Согласно объяснениям исполнителей бюджета³⁸, это связано с запоздалым утверждением Положения о механизме использования финансовых средств, выделенных из государственного бюджета для поддержки инвесторов с целью подготовки и обучения персонала (кадров) в связи с созданием новых рабочих мест (утверждено Постановлением Правительства № 1002 от 10 декабря 2014 года). Тем не менее, учитывая затягивание утверждения этого положения, а также рассчитанный срок по внедрению мероприятий (1-2 месяца), где финансирование было невозможным, таким образом, не была достигнута цель программы и запланированные показатели эффективности.

____________________

³⁸ Источник: Объяснительная записка к годовому отчету Министерства экономики.

• Учет и отчетность расходов на выплату членских взносов в международные организации, членом которых является РМ (ст.3 (2)), требуют улучшения и дополнительного регламентирования

В 2014 году на оплату членских взносов в международные организации были утверждены бюджетные средства на общую сумму 74,0 млн.леев, из которых было исполнено 73,7 млн.леев, или 99,6%. Из общей оплаченной суммы 64,7 млн.леев (87,8%) приходится на международные организации и 5,1 млн.леев (6,9%) – на организации СНГ. Посредством Министерства финансов было оплачено 51,2 млн.леев (69,5%) и через исполнителей бюджета – 22,5 млн.леев (30,5%). Анализ и проверка данных по забалансовым счетам Государственного казначейства³⁹ показывают наличие задолженностей по оплате членских взносов, администрируемым Министерством финансов, на общую сумму 95,9 млн.леев, из которых перед: международными организациями – 91,8 млн.леев и парламентскими организациями (Межпарламентское собрание) – 4,1 млн.леев.

____________________

³⁹ Забалансовый счет 1020 “Задолженность государственного бюджета по трансфертам за границу”.

Структура задолженностей перед международными организациями представлена на диаграмме № 10 приложения № 1 к настоящему Отчету.

Аудит также отмечает, что из общей суммы задолженности, администрируемой МФ (95,9 млн.леев), 86,2 млн.леев⁴⁰ (89,9 %) представляют собой реструктурированные начиная с 2006 года задолженности

____________________

⁴⁰ Расчет задолженностей: (15,1+13,5+16,2+23,7+17,7).

Вместе с тем аудит указывает, что срок оплаты взноса перед МБРР был реэшелонирован до 2016 года, а членских взносов перед Всемирной организацией здравоохранения – до 2020 года, перед Международной организацией труда – до 2025 года. Относительно МБРР установлено, что остаток задолженности (15,1 млн.леев) относится к периоду 2002 года (1,5 млн.леев), 2007 года – 9,2 млн.леев и 2009 года – 4,4 млн.леев.

Одновременно аудит отмечает, что в общей сумме задолженности (95,3 млн.леев) числятся задолженности перед МБРР и ЕБРР на общую сумму 28,6 млн.леев, представляющую собой взнос за участие в уставном капитале указанных организаций. РМ является членом этих организаций с 1992 года с общей долей участия 136,8 млн. долларов США⁴¹ и, соответственно, 30,0 млн. евро⁴². Тем не менее были оплачены в счет доли участия в зарубежном капитале лишь часть из них: для МБРР – 20% (27,36 млн. долларов США) и для ЕБРР – около 66,6% (20,0 млн. евро), из которых 60% (12,0 млн. евро) – оплата векселей и 40% (8,0 млн.леев) – оплата наличными деньгами.

____________________

⁴¹ Web страница IBRD (www.worldbank.org).

⁴² Web страница EBRD (www.ebrd.com).

Проверки аудита относительно стоимости выплаченных кумулятивно взносов в форме доли участия в зарубежном капитале МБРР по состоянию на 31.12.2014 свидетельствуют, что они составили 31,2 млн.леев⁴³, была зарегистрирована кредиторская задолженность на общую сумму 15,1 млн.леев. Таким образом, имеющаяся общая доля РМ в МБРР после полной оплаты долгов составит 46,3 млн.леев.

____________________

⁴³ Карточка учета МБРР, млн.леев (0,7+6,6+20,6+3,3).

Аналогичная ситуация наблюдается и по доле участия в ЕБРР, остаток на конец года составил 866,2 тыс. долларов США (эквивалент 13,5 млн.леев). В течение 1992-2014 годов ЕБРР было выплачено около⁴⁴ 8733,8 тыс. долларов США⁴⁵. После полной оплаты задолженности доля Республики Молдова в ЕБРР составит 9600,0 тыс. долларов США.

____________________

⁴⁴ Был применен коэффициент соотношения между евро и долларом США в размере 1,2.

⁴⁵ Расчет: 8000 тыс. евро x 1,2 коэффициент соотношения = 9600 тыс. долларов США – 866,2 тыс. долларов США задолженность = 8733,8 тыс. долларов США.

В изложенном контексте аудит выявил отсутствие положений, связанных с бухгалтерским учетом и отчетностью доли участия РМ в зарубежном капитале⁴⁶, в результате этого информация о доле участия в зарубежном капитале лишена прозрачности и не была отражена в отчетности. Вместе с тем РМ является членом многих международных организаций, в капитале которых имеет долю участия, поэтому МФ должно восстановить все доли участия в зарубежном капитале с их регламентированным отражением в бухгалтерском учете.

____________________

⁴⁶ Согласно Положениям МБРР и ЕБРР оплаченные доли участия возмещаются в случае решения снижения или изъятия их от указанных организаций.

4.3.4. Расходы для выполнения исполнительных документов продолжают быть существенными

Для реализации исполнительных документов в 2014 году были предусмотрены 24,0 млн.леев, было оплачено 61,8 млн.леев, или на 37,8 млн.леев больше утвержденных сумм. Анализ эволюции оплаты исполнительных листов свидетельствует, что они зарегистрировали неравномерную динамику как при оплате их МФ, так и бюджетными учреждениями.

Диаграмма № 11

Расходы для оплаты исполнительных листов в 2012- 2014 годах (млн. леев)

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012-2014 годы.

Согласно анализируемым данным, по МФ и исполнителям бюджета отмечается снижение задолженностей в 2014 году по сравнению с 2013 годом против роста в 2013 году по сравнению с 2012 годом.

• В общих выплатах по принудительному исполнению присужденных сумм согласно исполнительным документам преобладают исполнительные листы, выданные правовыми органами РМ

♦ Анализ оплаты исполнительных документов МФ свидетельствует, что если в 2013 году удельный вес выплат юридическим лицам (27,5 млн.леев /65,6%) преобладал перед выплатами физическим лицам (14,4 млн.леев/ 34,4%), то в 2014 году ситуация обратная, значительный удельный вес выплат приходится на выплаты физическим лицам (30,8 млн.леев /79,2%), а юридическим лицам – 8,1 млн.леев, или 20,8%.

Аудит также отмечает, что значительный удельный вес приходится на исполнительные документы, выданные правовыми органами РМ, которые в 2014 году составили 26,3 млн.леев (67,6%), зарегистрировав снижение против 2013 года на 5,1 млн.леев, или на 16,2%.

Оплата исполнительных документов на основании решений ЕСПЧ в 2013-2014 годы имела тенденцию роста на 18,9%, или на 2,0 млн.леев. Существенный рост на 6,5 млн.леев зарегистрирован по оплате физическим лицам – с 5,7 млн.леев в 2013 году до 12,2 млн.леев в 2014 году, а оплата юридическим лицам регистрирует тенденцию снижения с 4,9 млн.леев в 2013 году до 0,4 млн.леев в 2014 году.

Свод выполнения МФ исполнительных документов за 2013-2014 годы представлен на диаграммах № 12 и № 13.

Диаграмма № 12

Исполнительные документы (ЕСПЧ и правовых органов РМ) в 2013 году (млн. леев)

Источник. Информация представлена Министерством финансов и исполнителями бюджета.

Диаграмма № 13

Исполнительные документы (ЕСПЧ и правовых органов РМ) в 2014 году (млн. леев)

Источник. Информация представлена Министерством финансов и исполнителями бюджета.

Проверки аудита показывают, что наиболее частыми случаями подачи исполнительных документов в ЕСПЧ числятся: условия содержания под стражей, плохое обращение со стороны полиции, отказ в предоставлении надлежащей защиты жертвам домашнего насилия⁴⁷.

____________________

⁴⁷ www.agent.gov.md.

Проверка соблюдения хронологического порядка оплаты исполнительных документов включала 63 дела, аудитом установлено 2 случая в размере 66,1 тыс. леев по их погашению с несоблюдением хронологического порядка оплаты. Согласно объяснениям ответственных лиц Министерства финансов, “несоблюдение хронологического порядка было обусловлено необходимостью конкретизации банковских реквизитов для каждого бенефициара, так как один исполнительный документ включает несколько физических лиц”.

♦ Выполнение исполнительных документов посредством исполнителей бюджета в 2014 году составило всего 22,9 млн.леев, или на 3,4 млн.леев меньше по сравнению с 2013 годом. Проверки по оплате исполнительных документов включали выборку на общую сумму 19,8 млн.леев (86,5% от всей суммы). Из всех проверенных исполнительных документов наиболее существенные установлены в Министерстве сельского хозяйства и пищевой промышленности – 7,4 млн.леев, представляющих собой оплату субсидий аграриям из Фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей, и в Министерстве здравоохранения – 5,8 млн.леев, которые представляют собой исполнение зарубежных арбитражных постановлений.

Оплата исполнительных документов МСХПП (7,4 млн.леев) представляет собой 2 примирительных соглашения, заключенных между 2 экономическими агентами и Агентством по интервенции и платежам в сельском хозяйстве (АИПСХ) в 2013 году на общую сумму 16,2 млн.леев (3,3+12,9). Что касается первого соглашения⁴⁸, оплата была произведена 7 равными частями по 476,6 тыс. леев, в 2013 году было оплачено 2,3 млн.леев и в 2014 году – 1,0 млн.леев, исполнительный документ был полностью оплачен. Относительно второго соглашения⁴⁹ в 2013 году было оплачено 6,5 млн.леев, а в 2014 году – 6,4 млн.леев. Следует отметить, что суммы в обоих случаях были выплачены из Фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей. Таким образом, наличие указанных ситуаций создает прецеденты для других экономических агентов в области сельского хозяйства, чтобы не ждать решения по выделению финансовых средств, а обращаться в судебные инстанции и получать субсидии от государства судебным путем в более короткий срок, чем дожидаться своей очереди из списка заявителей. В этих обстоятельствах это влияет на сбалансированное распределение финансовых средств из Фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей согласно хронологическому порядку поступления/согласования документов, предоставляющих право на получение субсидий.

____________________

⁴⁸ Данные персонального характера.

⁴⁹ Данные персонального характера.

Проверка оплаты исполнительных листов Министерством здравоохранения (6,1 млн.леев) отмечает, что 5,9 млн.леев были выплачены одному экономическому агенту⁵⁰ за поставку медицинского оборудования Республиканской больнице, из которых 1,2 млн.леев были выплачены экономическому агенту и 4,7 млн.леев – судебному исполнителю⁵¹.

____________________

⁵⁰ Данные персонального характера.

⁵¹ Данные персонального характера.

♦ Анализ задолженностей, связанных с исполнительными документами, отраженных в отчете по ст.118 “Исполнительные документы”, показывает наличие дебиторской задолженности с истекшим сроком погашения в размере 0,3 млн.леев. Указанная сумма представляет собой задолженность одного экономического агента в результате невыполнения договора закупки от 2011 года⁵².

____________________

⁵² Исполнительный лист ВСП от 23.10.2013.

Проверки аудита показывают, что на забалансовых счетах числится дебиторская задолженность, связанная с денежными средствами, полученными из государственного бюджета на основании окончательных постановлений судебных инстанций на общую сумму 24,0 млн.леев, которые не были отражены по статье 118 “Исполнительные документы”. Таким образом, задолженности по статье “Исполнительные документы” были занижены на 24,0 млн.леев. Не отраженная в отчете сумма представляет собой задолженность перед государственным бюджетом 3 экономических агентов⁵³, из которых 2 экономических агентов – с 2000 года (3,8 млн.леев), у одного – с 2009 года (13,0 млн.леев) и одного физического лица – с 2012 года (7,2 млн.леев). Несмотря на то, что МФ принимает меры по возмещению указанных средств в государственный бюджет, они не являются полностью результативными, задолженности сохраняются в течение многих лет.

____________________

⁵³ Данные персонального характера.

4.3.5. Расходы на капитальные вложения реализованы ниже прогнозируемого уровня

В 2014 году ассигнования на капитальные вложения в соответствии с приложением № 3 к годовому закону о бюджете составили 2,8 млрд.леев, будучи исполненными на уровне 92,9% от годовых показателей. Эволюция расходов на капитальные вложения, выделенных в 2012-2014 годах, свидетельствует о снижении числа объектов капитальных вложений с 94 – в 2012 году до 66 – в 2014 году, объем финансирования увеличился с 1,3 млрд.леев в 2012 году до 2,8 млрд.леев в 2014 году. Свод исполнения расходов на капитальные вложения представлен в таблице № 8.

Источник. Данные из казначейской информационной системы.

Вместе с тем аудит отмечает абсолютный рост не использованных на конец года ассигнований с 72,9 млн.леев в 2012 году до 211,6 млн.леев в 2014 году.

Анализ выполнения расходов на капитальные вложения в аспекте направлений использования показывает, что по некоторым из них они увеличиваются, а по другим – снижаются или свидетельствуют о неравномерной динамике. Обобщение выполнения капитальных вложений в функциональном аспекте за 2012-2014 годы представлено в таблице № 22 приложения № 2 к настоящему Отчету.

Проверки аудита свидетельствуют, что на конец 2014 года у исполнителей бюджета, финансируемого из государственного бюджета, числится 143 незавершенных объекта общей стоимостью 904,5 млн.леев. Анализ ситуации за последние 3 года показывает увеличение как числа незавершенных объектов – с 116 в 2012 году до 143 в 2014 году, так и их стоимости – с 692,7 млн.леев в 2012 году до 904,5 млн.леев в 2014 году. Согласно информации, представленной исполнителями бюджета⁵⁴ по запросу аудиторской группы, наиболее частыми причинами наличия незавершенных объектов является отсутствие финансовых средств (по 78 объектам), увеличение срока выполнения (по 8 объектам), изменение проектной документации (по 4 объектам) и др.. Вместе с тем анализ числа незавершенных объектов согласно сроку приостановления указывает, что 77 объектов (53,8%) приостановлены свыше 5 лет (288,6 млн.леев), а по 40 объектам стоимостью 291,8 млн.леев работы выполняются. Проанализированная ситуация представлена в таблице № 23 приложения № 2 к настоящему Отчету.

____________________

⁵⁴ Информации, представленные по запросу аудиторской группы.

Обобщение числа незавершенных объектов по уровню выполнения работ представлено в таблице № 9.

Источник. Информации, представленные исполнителями бюджета.

Наибольшее число незавершенных объектов числится в Министерстве просвещения (42), Министерстве финансов (17), Департаменте пенитенциарных учреждений (12), Министерстве внутренних дел (11), Академии наук Молдовы (12), Службе информации и безопасности (11), Министерстве культуры (8) и др.

Справка. Расходы на капитальные вложения и капитальный ремонт подлежат аудиту в рамках отдельного аудита, проводимого Счетной палатой.

4.3.6. Управление средствами из резервного фонда Правительства, как и в предыдущие годы, свидетельствует о некоторых недостатках

В 2014 году ассигнования, утвержденные для резервного фонда Правительства, составили 50,0 млн.леев, или 0,2% от общих основных расходов. В отчетном году Правительство приняло 51 постановление о выделении финансовых средств на общую сумму 37,3 млн.леев, в том числе 4 постановления, имеющих секретный характер (2,3 млн.леев). Из общего числа принятых Правительством постановлений 2 постановления на сумму 2,1 млн.леев не были профинансированы, таким образом, размер финансовых средств, который должен быть выделен из резервного фонда Правительства, составил 35,2 млн.леев, было профинансировано лишь 34,0 млн.леев, исполнено – 31,9 млн.леев, или 93,8% от суммы профинансированных средств. Финансовые средства из резервного фонда Правительства получили центральные публичные органы в сумме 20,1 млн.леев и местные публичные органы на общую сумму 13,9 млн.леев (смотреть диаграмму № 11 приложения № 1 к настоящему Отчету).

Анализ уровня использования финансовых средств резервного фонда Правительства показывает, что центральные публичные органы практически полностью использовали предусмотренные ассигнования, а у местных публичных органов остались неиспользованными на конец года 2,1 млн.леев, из которых в АТЕ Орхей – 1,9 млн.леев и АТО Гагаузия – 0,2 млн.леев. Согласно регламентированным положениям⁵⁵, “остаток средств, выделенных из резервного фонда, подлежит возврату в государственный бюджет”. Проверками аудита установлено, что средства, выделенные АТО Гагаузия на общую сумму 0,2 млн.леев⁵⁶, были возвращены в государственный бюджет в марте 2015 года⁵⁷. Касательно АТЕ Орхей, согласно объяснениям примара г. Орхей⁵⁸, из общей выделенной суммы 2,5 млн.леев⁵⁹ было освоено лишь 0,6 млн.леев, неиспользованный на конец года остаток составил 1,9 млн.леев. Анализ причин неполного использования финансовых средств, выделенных из резервного фонда Правительства, показывает, что договор о выполнении работ по консолидации был заключен в размере 1,6 млн.леев, из которых 0,6 млн.леев были перечислены в декабре, остальные суммы были перечислены в январе-мае 2015 года.

____________________

⁵⁵ П.18 Положения о порядке использования средств резервного фонда Правительства, утвержденного Законом № 1228-XIII от 27.06.1997.

⁵⁶ 0,2 млн.леев предназначены для предоставления денежных компенсаций пострадавшим от оползней лицам из с. Баурчь, АТО Гагаузия (2 лиц) с целью окончательного отселения.

⁵⁷ Платежное поручение № 352 от 9.03.2015.

⁵⁸ Объяснительная записка примара г. Орхей № 02.1-72-490 от 30.03.2015.

⁵⁹ 2,5 млн.леев предназначены для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, спровоцированной взрывом жилого дома (Постановление Правительства № 893 от 24.10.2014).

Основными направлениями, по которым были использованы средства резервного фонда, являются: (i) устранение последствий стихийных бедствий (8,9 млн.леев (26,2%), (ii) проектирование, строительство, капитальный ремонт – 6,4 млн.леев (18,8%), (iii) выплата вознаграждений, адвокатуры и арбитражных процедур – 4,2 млн.леев (12,4%), (iv) проведение культурных и спортивных мероприятий – 3,6 млн.леев (10,6%), (v) расходы на командировки официальных делегаций – 2,6 млн.леев (7,6%) и (vi) гуманитарная помощь, предоставленная другим государствам – 1,9 млн.леев (5,6%)и др.

Аудитом выявлены ситуации выделения финансовых средств, которые не соответствуют направлениям использования, указанным в Положении о порядке использования средств резервного фонда Правительства. В результате рассмотрения запросов по выделению средств из резервного фонда аудитом установлено, что при принятии решений по выделению средств не учитываются требования п.2 из указанного Положения.

Вместе с тем аудит отмечает, что хотя по некоторым из проектов постановлений Правительства по выделению финансовых средств из резервного фонда Министерство финансов выдавало отрицательное заключение, указывая, что “они не имеют непредвиденного характера и могут быть утверждены в смете расходов заявителя”, в 2 случаях (0,4 млн.леев)⁶⁰ они все-таки были утверждены Правительством. Указанные ситуации свидетельствуют об отсутствии ряда четких и формализованных критериев по классификации расходов в качестве непредвиденных и срочных, необходимых для обоснования принятия решения по выделению финансовых средств из резервного фонда, средства его были использованы некоторыми исполнителями бюджета как дополнительные источники финансирования, обходя стандартизованные процедуры включения расходов в собственные сметы.

____________________

⁶⁰ Постановления Правительства № 385 от 28.05.2014 и № 414 от 4.06.2014 о выделении финансовых средств.

В этом же контексте отмечаем случай по АТЕ Сынджерей, когда на запрос о выделении из резервного фонда Правительства суммы 2,0 млн.леев был назван в качестве объекта “капитальный ремонт крыши теоретического лицея имени Иона Крянгэ из с. Рэдоая”, выделение средств было предусмотрено Постановлением Правительства № 906 от 31.10.2014⁶¹. Затем Постановлением Правительства № 979 от 4.12.2014⁶² слово “крыши” было исключено, таким образом, было изменено назначение средств. Также по данному случаю аудитом установлено отсутствие аргументирования непредвиденного характера, а также оценочного расчета необходимых работ, таким образом, не был обоснован ни первоначальный запрос, ни изменение назначения выделенных средств.

____________________

⁶¹ Постановление Правительства № 906 от 31.10.2014 о выделении финансовых средств.

⁶² Постановление Правительства № 979 от 4.12.2014 о внесении изменений в Постановление Правительства № 906 от 31.10.2014

Проверки аудита свидетельствуют о наличии дебиторской задолженности по расходам, произведенным за счет резервного фонда Правительства, на общую сумму 4,3 млн.леев, из которых 4,2 млн.леев – задолженность с истекшим сроком оплаты Министерства молодежи и спорта, сформированная в 2013 году⁶³, и 0,1 млн.леев – Министерства просвещения от приобретения подарков на Новый год для детей из Приднестровья, которая была ликвидирована/закрыта в январе 2015 года.

____________________

⁶³ Задолженности за 2013 год, связанные с подготовкой и участием Национальной олимпийской сборной Республики Молдова в европейском олимпийском фестивале молодежи в 2013 году, Зимних олимпийских играх 2014 года и Молодежных олимпийских играх 2014 года.

Аудит указывает на отсутствие ряда исчерпывающих положений относительно исполнения требований п.18 Положения о резервном фонде Правительства, который предусматривает, что “неиспользованный остаток средств, выделенных из резервного фонда, подлежит возврату в государственный бюджет”, не был указан предельный срок возврата и условия, при которых суммы подлежат возврату.

4.3.7. Отмечается необходимость исчерпывающего регламентирования отчетности по администрированию средств из дорожного фонда, основанной на результатах

Согласно годовому закону о бюджете, для использования из дорожного фонда были предусмотрены 1364,0 млн.леев, распределение финансовых средств было осуществлено на основании Программы распределения средств дорожного фонда на 2014 год⁶⁴, было профинансировано из государственного бюджета 1323,7 млн.леев, или на 40,3 млн.леев меньше. Основные направления использования средств дорожного фонда, запланированных в Программе на 2014 год, представлены на диаграмме № 12 приложения № 2 к настоящему Отчету.

____________________

⁶⁴ Постановление Правительства № 168 от 11.03.2014 об утверждении Программы распределения средств дорожного фонда на 2014 год.

Общий объем выполненных в 2014 году работ, согласно отчетным данным Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры, составил 1320,2 млн.леев, было профинансировано 1323,7 млн.леев, из которых 3,5 млн.леев – задолженности прошлого года. Свод объемов выполненных в 2014 году работ представлен на диаграмме № 13 приложения № 1 к настоящему Отчету.

Проверки аудита свидетельствуют, что объем выполненных работ превышает финансирование на содержание дорог на 1,4 млн.леев и на проектирование работ – на 2,1 млн.леев, а для содержания подъездных дорог остались неосвоенными 3,6 млн.леев. По компоненту ремонт дорог были выплачены задолженности прошлого года. Из средств в сумме 408,1 млн.леев, предусмотренных для ремонта подъездных дорог, были выданы справки-уведомления на сумму 394,4 млн.леев, а профинансировано 367,8 млн.леев, непрофинансированный остаток составил 26,6 млн.леев, что представляет задолженность государственного бюджета перед БАТЕ, который будет оплачен в 2015 году.

Согласно отчетным данным МТИД, остаток денежных средств дорожного фонда, не использованный на конец 2014 года, составил 78,0 млн.леев, увеличившись по сравнению с 2013 годом на 55,3 млн.леев. Вместе с тем согласно информации, представленной Государственным агентством дорог относительно управления средствами дорожного фонда, отмечается, что на конец 2014 года по дорожному фонду числилась кредиторская задолженность в размере 40,8 млн.леев и дебиторская задолженность в сумме 3,3 млн.леев. По сравнению с 2013 годом дебиторская задолженность снизилась на 28,7 млн.леев, а кредиторская задолженность возросла на 23,0 млн.леев.

Кроме средств дорожного фонда для ремонта и восстановления дорог были привлечены средства из Национального фонда регионального развития, были профинансированы работы в объеме 121,8 млн.леев, а также внешние источники –1421,8 млн.леев, таким образом, выделенная на эти цели сумма составила 2867,3 млн.леев.

Аудит отмечает различный подход к отражению в отчетности показателей результативности в аспекте компонентов. Так, по компоненту проекты, финансируемые из внешних источников, эти показатели включены в отчетность (на уровне объекта), в то время как отчет о реализации средств дорожного фонда за счет основного компонента не охватывает дополнительную информацию относительно показателей результативности, достигнутых при финансировании. Аудит свидетельствует о необходимости разработки ряда исчерпывающих положений относительно представления интегрированного отчета, основанного на результативности, по администрированию средств дорожного фонда, который будет включать полную информацию о суммах, поступивших в государственный бюджет и предназначенных для дорожного фонда, о суммах,перечисленных в дорожный фонд, о выделенных и использованных из дорожного фонда суммах, а также об объеме выполненных работ и дебиторской и кредиторской задолженности.

4.3.8. Межбюджетные трансферты являются существенными для государственного бюджета

В государственном бюджете на 2014 год для трансфертов бюджетам другого уровня первоначально были утверждены средства на общую сумму 11,6 млрд.леев, в том числе для: БГСС – 3,5 млрд.леев, ФОМС – 2,3 млрд.леев, БАТЕ – 5,9 млрд.леев, которые впоследствии были уточнены до 12,7 млрд.леев.

Диаграмма № 14

Межбюджетные трансферты, выделенные из государственного бюджета в 2014 году (млрд. леев)

Источник. Отчет об исполнении национального публичного бюджета.

Справка. Анализ не включает трансферты между компонентами бюджета (раз.360)

Анализ данных показывает, что объем трансфертов, выделенных из государственного бюджета бюджетам другого уровня, составил 42,7% (12,5 млрд.леев) от общей суммы расходов, а трансферты государственного бюджета в общих доходах БГСС составили 30,8% (3,7 млрд.леев), в общих доходах ФОМС – 47,8% (2,2 млрд.леев), в общих доходах БАТЕ – 59,5% (6,6 млрд.леев).

Первоначально общий объем трансфертов для БАТЕ был утвержден на уровне 5866,1 млн.леев, будучи измененным до 6240,3 млн.леев, финансирование составило 6211,5 млн.леев (99,5%), или на 28,8 млн.леев меньше. Значительный удельный вес в общей сумме трансфертов приходится на трансферты из фонда финансовой поддержки – 3944,7 млн.леев (63,5%), далее следуют трансферты специального назначения – 2016,8 млн.леев (32,5%), трансферты общего назначения – 65,2 млн.леев (1,0%) и трансферты из фонда компенсации – 184,8 млн.леев (3,0%).

Кроме указанных трансфертов БАТЕ получили и трансферты из дорожного фонда на общую сумму 367,8 млн.леев, ассигнования из резервного фонда Правительства – в размере 13,9 млн.леев и другие трансферты в сумме 38,0 млн.леев, общая сумма трансфертов составила 6631,6 млн.леев, или 59,8% от всех доходов БАТЕ. Анализ удельного веса трансфертов из государственного бюджета в общих доходах на уровне БАТЕ показывает, что он варьирует от 18,6% – по мун. Бэлць, 38,4% – в БАТЕ Резина до 82,8% – в БАТЕ Басарабяска. Вместе с тем на уровне между 70%-80% находится в 10 БАТЕ (Кантемир, Кэушень, Дубэсарь, Фэлешть, Глодень, Окница, Рышкань, Шолдэнешть, Штефан Водэ, Теленешть), между 60%-70% – в 16 БАТЕ (Бричень, Кэлэраш, Чимишлия, Криулень, Дондушень, Дрокия, Единец, Флорешть, Хынчешть, Леова, Ниспорень, Орхей, Сынджерей, Стрэшень, Тараклия, Унгень), между 50%-60% – в 6 БАТЕ (мун. Кишинэу, Анений Ной, Кахул, АТО Гагаузия, Яловень, Сорока). Эта ситуация свидетельствует о зависимости местных бюджетов от трансфертов из государственного бюджета.

Анализы аудита относительно определения размера задолженностей государственного бюджета по всем видам трансфертов свидетельствуют, что хотя по трансфертам, которые должны быть выделены из государственного бюджета БАТЕ, на конец года остались непрофинансированными 56,9 млн.леев, Министерство финансов признало в качестве задолженности лишь 26,6 млн.леев, связанных с трансфертами из дорожного фонда, которые будут выделены в 2015 году, остальные не были признаны. Эта ситуация обусловлена отсутствием исчерпывающего регламентирования относительно определения задолженностей государственного бюджета перед бюджетами другого уровня и видам трансфертов.

4.3.9. Дебиторские и кредиторские задолженности зарегистрировали тенденцию роста

На конец 2014 года исполнители бюджета зарегистрировали дебиторскую задолженность по всем компонентам в размере 1084,0 млн.леев и кредиторскую задолженность в сумме 695 млн.леев, наиболее существенные суммы были зарегистрированы по основному компоненту и по проектам, финансируемым из внешних источников.

Диаграмма № 15

Дебиторские и кредиторские задолженности за 2014 год (млн. леев)

Источник. Отчет об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

Динамика дебиторской и кредиторской задолженности в 2012-2014 годах свидетельствует, что как дебиторские задолженности, так и кредиторские задолженности за последние 3 года зарегистрировали тенденцию постоянного роста. Так, дебиторская задолженность возросла с 573,1 млн.леев в 2012 году до 1084,0 млн.леев в 2014 году, а кредиторская задолженность, соответственно, с 448,5 млн.леев до 695,0 млн.леев. Аудит также отмечает преобладание дебиторской задолженности над кредиторской задолженностью, был отмечен возможный риск невозврата отвлеченных средств на неопределенный период. Ситуация представлена на диаграммах № 14 и № 15 приложения № 1 к настоящему Отчету.

В общей сумме дебиторской задолженности (1084,0 млн.леев) задолженность с истекшим сроком оплаты составила 126,3 млн.леев, или 11,6%, а кредиторская задолженность с истекшим сроком оплаты составила 44,1 млн.леев, или 6,3% от общей суммы (695,0 млн.леев). Структура дебиторской и кредиторской задолженности с истекшим сроком оплаты по компонентам представлена на диаграмме № 16 приложения № 1 к настоящему Отчету.

Динамика дебиторской и кредиторской задолженности с истекшим сроком оплаты в 2012-2014 годах зарегистрировала тенденцию постоянного роста, что свидетельствует о несоблюдении платежной дисциплины как со стороны исполнителей бюджета, так и поставщиками товаров и услуг. Дебиторские и кредиторские задолженности с истекшим сроком оплаты увеличились по сравнению с 2013 годом на 26,0 млн.леев (143,6%) и, соответственно, на 9,9 млн.леев (8,5%). Более высокий рост кредиторской задолженности против дебиторской задолженности объясняется возвратом Государственным казначейством неисполненных платежных поручений на общую сумму 299,7 млн.леев (8958 платежных поручений) Ситуация представлена на диаграммах № 17 и № 18 приложения № 1 к настоящему Отчету.

Наиболее существенные суммы дебиторской задолженности с истекшим сроком оплаты зарегистрированы в Агентстве материальных резервов за выданные ценности из материальных резервов государства в размере 109,9 млн.леев и в Министерстве молодежи и спорта – 4,4 млн.леев за участие в олимпийских мероприятиях.

Наиболее значительные суммы кредиторской задолженности с истекшим сроком оплаты отмечены в Министерстве просвещения – 1,3 млн.леев, Министерстве культуры – 10,3 млн.леев, Министерстве внутренних дел – 19,5 млн.леев, Академии наук Молдовы – 1,4 млн.леев, Агентстве материальных резервов – 7,1 млн.леев.

Анализ дебиторских и кредиторских задолженностей показывает, что удельный вес их в общих расходах составляет 3,7% и, соответственно, 2,4%, а с истекшим сроком оплаты, соответственно, 0,5% и 0,2%.

4.3.10. Кредитование минус погашение (гр.23)

Группа 23 “Кредитование минус погашение” представляет собой обязательства бенефициаров перед государственным бюджетом по бюджетным займам, рекредитованию и др. Структурный анализ произведенных в 2014 году операций свидетельствует, что в отчетном году бюджетные займы получила НКСС, одолженная сумма 195,0 млн.леев была полностью возвращена в государственный бюджет до конца бюджетного года.

Проверки аудита были направлены на соответствие отражения в отчетности данных на соответствующую группу, отчетные данные были сопоставлены с данными аналитического учета и данными Системы казначейского учета, установив следующее.

Аудит отмечает отсутствие ряда положений относительно отражения в отчетности некоторых обязательств государства на общую сумму 490,2 млн.леев, в том числе задолженностей перед государственным бюджетом: Агентства материальных резервов (98,2 млн.леев), КБ “Investprivatbank” АО (367,0 млн.леев), а также задолженности по кредитам, предоставленным кандидатам, участвующим в парламентских выборах (25,0 млн.леев), которые были отражены на забалансовых счетах Государственного казначейства, не будучи включенными в Отчет Правительства как обязательства перед государственным бюджетом.

Проверки аудита относительно соответствия отражения в отчете данных и идентичности с данными аналитического учета выявили несоответствие ведения аналитического учета сумм, связанных с возвратом не использованных за предыдущие годы средств или использованных не по назначению (гр.23.20). Они были отражены на счете 5301 “Прочие займы, предоставленные и возвращенные в государственный бюджет” (16,1 млн.леев), хотя с экономической точки зрения возврат ассигнований не является частью займов, что было обусловлено отсутствием в Плане счетов Государственного казначейства отдельного счета, предназначенного для аналитического учета указанных средств.

Выводы по подразделу 4.3.

4.4. Бюджетный дефицит и источники его финансирования

4.4.1. Бюджетный дефицит был реализован ниже прогнозируемого уровня

Согласно положениям годового закона о бюджете, дефицит государственного бюджета первоначально был утвержден на уровне 2403,0 млн.леев, в результате внесенных Парламентом изменений, а также на основании ст.18 закона о годовом бюджете окончательная сумма дефицита составила 2782,2 млн.леев, будучи реализованным ниже прогнозируемого уровня в размере 1630,2 млн.леев. Структура дефицита по компонентам государственного бюджета представлена на диаграмме № 16.

Диаграмма № 16

Структура дефицита по компонентам государственного бюджета (млн. леев)

Источник. Отчет об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

На размер прогнозируемого бюджетного дефицита повлияло и нерегламентированное привлечение исполнителями бюджета остатков специальных средств на начало года. Проверки аудита относительно соответствия использования остатков денежных средств, сформированных на начало бюджетного года по компоненту специальных средств, установили, что некоторые исполнители бюджета, не соблюдая регламентированные положения⁶⁵, не представили Министерству финансов предложения по изменению собственных планов финансирования, использовали денежные средства из остатков, сформированных на начало бюджетного года на общую сумму 18,5 млн.леев⁶⁶. Обобщение изменений, внесенных в дефицит государственного бюджета, в том числе на основании ст.18 закона представлено на диаграмме № 19 приложения № 1 к настоящему Отчету.

____________________

⁶⁵ П.15 Положения об администрировании специальных средств бюджетных органов/учреждений, утвержденного Приказом министра финансов № 94 от 31.12.2004, который предусматривает, что “превышение денежных средств, образовавшееся на счетах специальных средств на конец года, используется согласно изложенным положениям ст.12 (4) Закона о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24 мая 1996 года и положению об использовании специальных средств, утвержденному Правительством”.

⁶⁶ Наиболее существенные ненадлежащие привлечения остатков специальных средств были установлены в учреждениях, подведомственных Агентству материальных резервов (8,7 млн.леев), Министерству просвещения (3,5 млн.леев), Национальном центре по защите персональных данных (1,7 млн.леев), Министерства внутренних дел (1,6 млн.леев), Академии наук Молдовы (1,0 млн.леев).

4.4.2. Отражение в отчетности источников финансирования дефицита свидетельствует о постоянном росте и некоторых несоответствиях при отражении в отчетности ряда показателей

Проверки аудита относительно соответствия отражения в отчетности источников финансирования дефицита выявили следующее:

• Чистый размер внешних источников (гр.27), отраженных в отчете на конец 2014 года, составил (+482,00 млн.леев), основная сумма состояла из ГЦБ, проданных посредством публичных торгов (8,2 млрд.леев), и из средств, временно привлеченных по основному компоненту, специальных средств – 332,5 млн.леев и специальных фондов – 534,6 млн.леев. Так, анализ оборотов, отраженных на счетах 8601⁶⁷ и 8602⁶⁸, и данных, отраженных по компоненту специальных средств и специальных фондов, свидетельствует, что общая сумма одолженных средств из указанных компонентов составила 867,1 млн.леев, они были регламентированно возмещены до конца года. Вместе с тем сравнение данных аналитического учета с данными, отраженными в отчетности по всем компонентам государственного бюджета, свидетельствует о дублированном отражении в отчетности соответствующих показателей (гр.27.11 “Прочие внутренние источники” и гр.27.14 “Возврат прочих внутренних источников”), операции, которые регламентированно должны быть консолидированы.

____________________

⁶⁷ Счет 8601 “Средства, временно одолженные из имеющихся специальных средств и средств специальных фондов для осуществления расходов по основному компоненту государственного бюджета”.

⁶⁸ Счет 8602 “Средства, временно полученные и возмещенные на счет специальных средств и средств специальных фондов из основного компонента государственного бюджета”.

Также отмечается ненадлежащее отражение в отчетности сумм общим размером 10,0 млн.леев от освоения активов КБ “Investprivatbank” АО для погашения выданных государственных обязательств, которые были отражены по гр. 27.22 “Средства от освоения активов КБ “Investprivatbank” АО для погашения выпущенных государственных обязательств”. Так, осуществление расходов и результат за 2014 бюджетный год были увеличены на соответствующую сумму. Согласно объяснениям Министерства финансов, “начиная с 2016 года с введением в действие новой бюджетной классификации и нового плана счетов эти средства будут отражены по 4 классу “Нефинансовые активы”(ниже линии дефицита).

• Предоставление в значительной сумме внутренней государственной гарантии по срочным кредитам, предоставляемым НБМ банковской системе в размере 6,5 млрд.леев, составляющих 23,6% от общей суммы внутреннего и внешнего государственного долга (27,5 млрд.леев), может существенно повлиять на устойчивость не только бюджетной системы, имея в будущем значительное влияние на бюджет, но и на банковскую систему РМ. Вместе с тем отмечается, что сумма государственных гарантий, предоставленных по состоянию на 31.12.2014 (6,5 млрд.леев), не была отражена в отчетности, согласно объяснениям ответственных лиц Министерства финансов, имея гриф “строгой секретности”. Согласно информации, представленной Министерством финансов, по состоянию на 30.04.2015 государственные гарантии, предоставленные по срочным кредитам, предоставляемым НБМ банковской системе, составили 8,7 млрд.леев.

• В 2014 году внешние источники возросли по сравнению с предыдущим годом на 3,5 млрд.леев (+15,9 млн. долларов США), составив на конец года 20,4 млрд.леев (эквивалент 1306,1 млн. долларов США). В этих обстоятельствах имеется значительный риск с влиянием на государственный бюджет, связанный с обесценением национальной валюты по сравнению с другими валютами, который может увеличить затраты на обслуживание. Проверки аудита относительно достоверности отражения в отчетности выплаченных в 2014 году сумм свидетельствуют, что эти данные занижены на 44,4 млн.леев – связанные с выплатой по одному проекту⁶⁹, которые были отражены в отчете за прошедший бюджетный год. Для обслуживания государственного долга из государственного бюджета были использованы 591,8 млн.леев, удельный вес которых составляет 0,53% в ВВП, увеличившись на 0,04 п.п. по сравнению с 2013 годом.

____________________

⁶⁹ Проект “Менеджмент публичных финансов”.

Констатации, выводы и рекомендации, связанные с внутренним государственным долгом, внешним государственным долгом и обслуживанием государственного долга, представлены отдельно в Отчете аудита долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год.

Одним из существенных источников финансирования дефицита являются средства, поступившие от продажи и приватизации публичного имущества (гр.29), которые в 2014 году составили 191,4 млн.леев, увеличившись на 98,7 млн.леев по сравнению с 2013 годом, отражение в отчетности этих источников было произведено в соответствии с данными аналитического учета. Обобщение поступлений от продажи и приватизации имущества публичной собственности за 2012-2014 годы представлено на диаграмме № 20 приложения № 1 к настоящему Отчету.

Ситуация по остатку денежных средств, сформированных на конец 2014 года, показывает, что они составили 2106,3 млн.леев, или на 486,2 млн.леев больше по сравнению с ситуацией на начало года (смотреть диаграмму № 21 приложения № 1 к настоящему Отчету), учет и отчетность их была осуществлена надлежащим образом.

• Аудит отмечает, что в течение 2014 года за счет наличия на счетах НБМ свободных средств государственного бюджета было поставлено на депозит 370,5 млн.леев, из которых 320,0 млн.леев – за счет специальных средств и 50,5 млн.леев – за счет средств специальных фондов. В результате хранения на депозите этих средств были получены доходы от размещения специальных средств в сумме 1,0 млн.леев и от размещения специальных фондов – на общую сумму 1,2 млн.леев. Кроме процентов на депозиты в бюджет поступили проценты на остатки инвестиционных проектов на общую сумму 2,7 млн.леев.

Выводы по подразделу 4.4.

4.5. Другие аспекты

Аудит выявил и другие аспекты, считая их целесообразными для информирования Министерства финансов с целью осуществления мониторинга и надлежащего отражения в отчетности исполнителями бюджета балансовых и забалансовых показателей. Так:

• Проверки аудита относительно надлежащего отражения сумм по доле участия в уставном капитале в балансах исполнителей бюджета свидетельствуют, что из общей суммы 19,0 млн.леев Министерством обороны не была отражена в его балансе сумма 11,0 млн.леев.

• Исполнители бюджета не рассмотрели ситуацию по недостачам и хищениям денежных средств и материальных ценностей в аспекте их возможного возмещения. Так, согласно отчетным данным, на конец года их общая сумма составила 70,9 млн.леев, незначительно снизившись против уровня 2013 года на 0,5 млн.леев (смотреть диаграмму № 22 приложения № 1 к настоящему Отчету). Наиболее существенные суммы были зарегистрированы в Агентстве материальных резервов (50,4 млн.леев) и в Секретариате Парламента (10,4 млн.леев), обе остались без изменения по сравнению с предыдущими годами. Относительно Агентства материальных резервов 45,5 млн.леев представляют собой стоимость ценностей, относящихся к неавторизованному потреблению за период 1994- 2010 годов и 4,5 млн.леев – пени, начисленные в 1998-2005 годах, из которых 6,6 млн.леев – с истекшим сроком исковой давности. Недостачи по Секретариату Парламента связаны с событиями 7 апреля 2009 года. В этих условиях необходимо пересмотреть состав недостач и хищений в аспекте возможности возмещения, те, что с повышенным риском невозмещения должны быть отнесены на забалансовый счет “Неплатежеспособные долги”.

• Отражение остатков на забалансовых счетах Государственного казначейства требует одинакового подхода, на забалансовых счетах был отражен и размер налоговых и таможенных льгот, предоставленных при возмещении НДС и акцизов, и неисполненных, который на конец 2014 года составил 286,1 млн.леев.

Выводы по подразделу 4.5.

4.6. Обобщение исполнения рекомендаций предыдущего аудита

В результате предыдущего аудита⁷⁰ были представлены 4 требования и 11 рекомендаций, которые были выполнены полностью, за исключением одной рекомендации, которая не была выполнена, будучи повторенной путем внесения рекомендаций в настоящий Отчет.

____________________

⁷⁰ Постановление Счетной палаты № 30 от 27.06.2014 “Об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2013 год”.

Аудит указывает на невыполнение рекомендации № 3 из Отчета за прошлый год, которая предусматривала, что Министерство финансов “обеспечит поступление в государственный бюджет средств, связанных с включением в тариф на природный газ 4 долларов США за 1000 м³, предназначенных для восстановления расходов государственного бюджета, понесенных по выкупу векселей, выпущенных Правительством Республики Молдова для АО «Газпром» Российской Федерации”. Так, 4.12.2014 Министерство финансов письмом № 06/3-17 “О выполнении обязательств перед государственным бюджетом” запросило АО “Moldovagaz ” исполнить свои обязательства за 2013 год. В своем ответе⁷¹ АО “Moldovagaz” проинформировало, что “АО выполнило полностью свои обязательства, включенные в государственный бюджет на 2013 год (16,5 млн.леев) и согласно данным своего учета не имеет обязательств перед государственным бюджетом, что подтверждено и путем учета налогового инспектора”. Тем не менее в этом же письме указывается, что “задолженность в сумме 3,4 млн.леев определена Министерством финансов самостоятельно⁷², в противоречии с установленным в законодательстве порядком по исчислению и оплате в бюджет этих средств”. За несвоевременную оплату соответствующих средств ГГНИ рассчитала пеню в размере 0,9 млн.леев, по которой в августе и ноябре 2014 года АО “Moldovagaz” направило исковое заявление в суд и на опровержение решений ГГНИ. Вместе с тем предыдущим письмом от 20.03.2013 АО “Молдовагаз” согласовало общую задолженность за 2013 год в сумме 19,9 млн.леев, сообщив, что “с января 2013 года было приостановлено исчисление текущих доходов в размере 4 долларов США за 1000 м³ поставленного природного газа и что указанная сумма будет полностью оплачена в государственный бюджет за счет задолженности потребителей и газовых предприятий прошлых лет”, а также, что по состоянию на 20.03.2014 выплаты в бюджет составили 13,5 млн.леев. Проверки аудита относительно поступивших в 2013 году сумм свидетельствуют, что в государственный бюджет поступили лишь 16,5 млн.леев, или на 3,4 млн.леев меньше. Позже письмом от 20.12.2014 АО “Moldovagaz” отказалось оплатить невыплаченную в государственный бюджет разницу за 2013 год, аргументируя тем, что “в 2014 году отсутствует нормативный акт (отсутствуют положения в годовом законе о бюджете), предусматривающий порядок составления и представления отчетов, а также оплату в бюджет указанных средств”.

____________________

⁷¹ Письмо АО “Moldovagaz” № 01/2-5745 от 20.12.2014.

⁷² Сумма 3,4 млн.леев была исчислена как разница между суммой, оплаченной Министерством финансов для выкупа векселей (687,3 млн.леев) и поступившими суммами (683,8 млн.леев).

По мнению аудита, в настоящих условиях Министерство финансов и АО “Moldovagaz” должны составить акт сверки, который послужит основой для оплаты указанной задолженности или путем внесения изменений в закон о годовом бюджете на 2015 год будут включены исчерпывающие положения о порядке уплаты АО “Moldovagaz” задолженностей перед государственным бюджетом.

Таким образом, аудит повторяет необходимость исполнения рекомендации № 3 из Отчета за предыдущий год относительно взыскания в государственный бюджет средств, связанных с включением в тариф на природный газ 4 долларов США за 1000 м³, предназначенных для восстановления расходов государственного бюджета, понесенных при выкупе акций, выпущенных Правительством Республики Молдова для АО «Газпром» Российской Федерации на общую сумму 3,4 млн.леев, с информированием Правительства о трудностях, с которыми сталкивается при их взыскании.

Выводы по подразделу 4.6.

V. РЕКОМЕНДАЦИИ

(i) Руководству Министерства финансов:

1. Улучшить на среднесрочный период качество прогнозов по доходам с использованием эффективных инструментов для минимизации числа и размера вносимых изменений в первоначально утвержденные показатели.

2. Разработать ряд положений относительно учета и отчетности задолженностей, связанных с расходами государственного бюджета, администрируемых посредством отраслевых управлений, связанных с ассигнованиями, предусмотренными по “Общим мероприятиям Министерства финансов”, с целью отдельного отражения их на соответствующих статьях расходов (ст.118, ст.136).

3. Разработать положения о бухгалтерском учете и отчетности доли участия в зарубежном капитале в международных организациях, оплаченных Правительством в форме взносов, а также полностью восстановить долю участия в зарубежном капитале, оплаченную в предыдущие годы.

4. Разработать ряд положений относительно определения задолженностей государственного бюджета перед другими уровнями бюджета по межбюджетным трансфертам.

(ii) Главной государственной налоговой инспекции и Таможенной службе:

5. Принять эффективные меры по снижению сумм недоимки перед государственным бюджетом, сформированных в 2014 году, с установлением ряда измеряемых показателей эффективности по этому аспекту.

(iii) Министерству финансов совместно с руководством центральных публичных органов:

6. Принять конкретные меры для повышения качества прогнозов расходов путем надлежащего внедрения методов прогнозирования, утвержденных Методологическими указаниями по разработке, утверждению и изменению бюджета.

7. Установить процентные показатели снижения задолженности на начало года, особенно с истекшим сроком оплаты, служащих в качестве показателей эффективности на уровне исполнителей бюджета.

8. Интенсифицировать мониторинг за привлечением остатков денежных средств, сформированных на начало года по компоненту специальных средств для текущих потребностей с целью исключения их влияния на увеличение дефицита.

9. Рассмотреть возможность отнесения на забалансовые счета недостач и хищений с повышенным риском невозмещения и с истекшим сроком исковой давности.

10. Обеспечить в бюджетах, обоснованных на основании программ, более лучшее соотношение показателей эффективности с имеющимися ресурсами с целью повышения эффективности использования публичных средств и получения ожидаемых результатов.

11. Обеспечить одинаковое применение норм по учету, отражению и отчетности разницы валютного курса, особенно учреждениями, подведомственными Министерству внешних связей и европейской интеграции.

(iv) Министерству финансов совместно с Министерством транспорта и дорожной инфраструктуры:

12. Разработать форму унифицированного отчета по администрированию средств дорожного фонда, которая будет включать финансовые показатели и показатели эффективности на уровне объекта.

Приложение № 1 к Отчету

Диаграмма № 1

Динамика ВВП, реализованного в 2012-2014 годах (млрд.леев)

Источник. Данные НБС; расчеты, произведенные аудиторской группой.

Диаграмма № 2

Уровень инфляции в 2013-2014 годах (%)

Источник. Данные НБС; расчеты, произведенные аудиторской группой.

Диаграмма № 3

Эволюция курса доллара США и евро в 2014 году (леев)

Источник. Данные НБС; расчеты, произведенные аудиторской группой.

Диаграмма № 4

Эволюция импорта и экспорта в 2013-2014 годах (млн. долларов США)

Источник. Данные НБС; расчеты, произведенные аудиторской группой.

Диаграмма № 5

Кореляция внешнего государственного долга и международных

валютных резервов в 2013-2014 годах (млн. долларов США)

Источник. Данные НБС; расчеты, произведенные аудиторской группой.

Диаграмма № 6

Задолженности в государственный бюджет, администрируемые ГНС и ТС в 2013-2014 годах (млн. леев)

Источник. Данные  ГНС и ТС за 2013-2014 годы.

Диаграмма № 7

Исполнение расходов по компонентам в 2012-2014 годах (млн. леев)

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012-2014 годы.

Диаграмма № 8

Изменение расходов по областям/функциям в СПБ (млн. леев)

Источник. СПБ на2014 год (www.mf.gov.md).

Диаграмма № 9

Уровень исполнения в 2014 году расходов по программам

Источник. Выписка из информационной системы Министерства.

Диаграмма № 10

Структура задолженностей по членским взносам, управляемым

Министерством финансов по состоянию на 31.12.2014 (млн. леев)

Источник. Информация, представленная Министерством финансов.

Диаграмма № 11

Финансовые средства, выделенные из резервного фонда Правительства в 2014 году (млн. леев)

Источник. Информация, представленная Министерством финансов; Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

Диаграмма № 12

Направления использования средств, запланированных из дорожного фонда (млн. леев)

Источник. Информации, представленные Министерством финансов и МТДИ об управлении средствами дорожного фонда.

Диаграмма № 13

Направления использования освоенных средств из дорожного фонда (млн. леев)

Sursă: Информация, представленная Министерством финансов и МТДИ об управлении средствами дорожного фонда.

Диаграмма № 14

Дебиторские задолженности за 2012-2014 годы (млн. леев)

Источник. Отчет об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

Диаграмма № 15

Кредиторские задолженности за 2012-2014 годы (млн. леев)

Источник. Отчет об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

Диаграмма № 16

Дебиторские  и кредиторские задолженности с истекшим сроком оплаты за 2014 год (млн. леев)

Источник. Отчет об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

Диаграмма № 17

Дебиторские  задолженности с истекшим сроком оплаты за 2012-2014 годы (млн. леев)

Источник. Отчет об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

Диаграмма № 18

Кредиторские задолженности с истекшим сроком оплаты за 2012-2014 годы (млн. леев)

Источник. Отчет об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

Диаграмма № 19

Обобщение изменений, внесенных в дефицит государственного бюджета (млн. леев)

Источник. Отчет об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

Диаграмма № 20

Продажа и приватизация имущества публичной собственности (млн. леев)

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012- 2014 годы.

Диаграмма № 21

Остаток денежных средств государственного бюджета (млн. леев)

Источник. Отчет об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

Диаграмма № 22

Недостачи и хищения денежных средств и материальных ценностей по состоянию на 31.12.2014 (млн. леев)

Источник. Отчеты и информации, представленные исполнителями бюджета.

Приложение № 2 к Отчету

Приложение № 3 к Отчету

Перечень несоответствий, установленных в рамках аудита

Приложение № 2

К Постановлению Счетной палаты

№ 20 от 25 июня 2015 г.

ОТЧЕТ

аудита долга публичного сектора, государственных гарантий

и государственного рекредитования за 2014 год

Список аббревиатур

ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Долг публичного сектора зарегистрировал тенденцию ускоренного роста, превысив темпы роста ВВП. К концу 2014 года сальдо долга публичного сектора составило в целом 36562,8 млн.леев, что на 4615,3 млн.леев больше по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Увеличение объема долга публичного сектора с относительного размера 31,8% от ВВП в 2013 году до 32,8% в 2014 году объясняется не только необходимостью финансирования дефицита бюджета, но также и обесценением национальной валюты по отношению к иностранным валютам. Несмотря на то, что в 2014 году сальдо внешнего публичного сектора покрывалось за счет международных резервов государства, этот уровень покрытия сократился по сравнению с предыдущими годами, а тенденция увеличения уровня задолженности страны относительно ее экономического развития может обусловить риск неплатежеспособности.

Сальдо государственного долга увеличилось в связи с привлечением преимущественно внешних источников финансирования. На конец 2014 бюджетного года сальдо государственного долга составило 27470,6 млн.леев, увеличившись на 3949,1 млн.леев по сравнению с 2013 годом. Увеличение в 2014 году удельного веса государственного долга в ВВП на 1,2 п.п., удельного веса внешнего государственного долга в экспорте на 2,0 п.п. и внешнего государственного долга на душу населения на 1000,3 леев, по сравнению с предыдущим годом, указывает на возможные риски несоответствия потребностей в финансировании бюджетных ассигнований с возможностью выполнять обязательства по государственному долгу. Хотя в 2014 году все показатели риска были в пределах установленных лимитов, влияние колебаний валютных курсов или процентных ставок по государственному долгу является значительным и зависит от его подверженности этим колебаниям.

Освоение внешних источников остается на низком уровне, а исполнение некоторых показателей, связанных с внешним государственным долгом, превысили пределы, установленные Законом о государственном бюджете на 2014 год¹. Сальдо внешнего государственного долга превысило предел, установленный законом о годовом бюджете, на 1152,1 тыс. леев, поскольку ситуация была обусловлена снижением курса национальной валюты по отношению к валюте происхождения привлеченных иностранных кредитов. Аналогично предыдущим годам, несвоевременное освоение ресурсов внешнего заимствования было обусловлено задержкой процедур по их внедрению, невыполнением ряда договорных условий и неприменением всех финансовых инструментов, предусмотренных соглашениями о финансировании.

____________________

¹ Закон о государственном бюджете на 2014 год № 339 от 23.12.2013 (далее – Закон о государственном бюджете на 2014 год, или закон о годовом бюджете).

Внутренний государственный долг показывает тенденцию постоянного роста. В конце 2014 года сальдо внутреннего долга составило 7075,4 млн.леев, увеличившись на 399,6 млн.леев по отношению к 2013 году. По сравнению с предыдущим годом отмечается рост на 1,17 п.п. среднегодовой процентной ставки по ГЦБ, что привело к увеличению расходов на обслуживание внутреннего государственного долга на 71,3 млн.леев. Постоянный рост процентных ставок влечет риск возникновения дополнительных расходов из государственного бюджета на обслуживание внутреннего государственного долга. Наряду с увеличением срока обращения ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, растет и средняя годовая процентная ставка, так как процентные ставки по ГЦБ предлагаются участниками рынка, в таких условиях увеличиваются бюджетные расходы на их обслуживание.

Выпуск внутренней государственной гарантии в пользу НБМ для предоставления экстренных кредитов коммерческим банкам в целях обеспечения стабильности финансовой системы может значительно увеличить риски, связанные с портфелем государственного долга, особенно финансовые риски. В конце 2014 года размер экстренных кредитов, предоставленных под гарантию Правительства Постановлением Правительства № 938 от 13.11.2014², составил 6450,0 млн.леев, данная сумма не была включена МФ в Отчет о ситуации долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования на 2014 год. Невыполнение платежных обязательств гарантированными заемщиками может создать условия существенного увеличения сальдо внутреннего государственного долга, подобная ситуация может привести к возникновению значительных рисков невозмещения заимствованных сумм, что повлияет на государственный бюджет.

____________________

² Постановление Правительства № 938 от 13.11.2014 “Об обеспечении макроэкономической стабильности в контексте региональной конъюнктуры ” (далее – Постановление Правительства № 938 от 13.11.2014).

Гарантированные заемщики имеют наиболее значительные долги с истекшим сроком погашения. Остаток задолженности гарантированных заемщиков по предоставленным внутренним и внешним займам составляет 420,9 млн.леев, из них с истекшим сроком оплаты – 393,2 млн.леев (93,4%).

Сложная ситуация для государственного бюджета сложилась по возвращению долгов бенефициаров рекредитования, особенно с истекшим сроком погашения. Остаток задолженности бенефициаров рекредитования составляет в целом около 4308,6 млн.леев, из них просроченная задолженность – около 519.2 млн.леев. Отмечается, что существует возможный финансовый риск, связанный с невозвращением в срок такого рода средств 2 участвующими финансовыми учреждениями, в размере около 252,2 млн.леев.

Отчетность и сводные данные по долгу публичного сектора показывают, что некоторые предприятия государственного сектора и АТЕ не представляют или представляют с опозданием информацию по контрактованным кредитам. Несмотря на меры, принятые Министерством финансов для соблюдения соответствия отражения в отчетности остатка публичного долга предприятиями государственного сектора и АТЕ сквозь призму их обязанностей, они не проявили ответственность и допустили задержки и предоставление недостоверных отчетов.

Задолженности с истекшим сроком погашения представляют высокий риск их невозмещения, влияющий на уровень обеспечения финансовых потребностей государственного бюджета в среднесрочной и долгосрочной перспективе, и требуют строгой/эффективной оценки и мониторинга устойчивости всей бюджетной системы. Таким образом, существует вероятность невозврата задолженностей, связанных с некоторыми финансовыми учреждениями и другими субъектами, на общую сумму 12313,0 млн.леев, из которых долги с истекшим сроком погашения и высокой степенью невозврата составляют 8317,9 млн.леев.

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудит долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год был проведен в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год³ и на основании ст.28 и 31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008⁴ .

____________________

³ Постановление Счетной палаты № 57 от 8.12.2014 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год”.

⁴ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Согласно ст.2 Закона № 419-XVI от 22.12.2006 “О долге, публичного сектора, государственных гарантиях и государственном рекредитовании”⁵, “долг публичного сектора представляет совокупность государственного долга, долга АТЕ, долга НБМ, долга, вытекающего из внутренних и внешних займов государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом”.

____________________

⁵ Закон о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22.12.2006 (далее – Закон № 419 от 22.12.2006).

Управление и отчетность о долге публичного сектора регламентируются Законом № 419 от 22.12.2006, Постановлением Правительства № 1136 от 18.10.2007 “О некоторых мерах по исполнению Закона № 419-XVI от 22 декабря 2006 года о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании”⁶, Постановлением Правительства № 1265 от 14.11.2008 “О регламентировании деятельности Министерства финансов”⁷, а также другими нормативными актами.

____________________

⁶ Постановление Правительства № 1136 от 18.10.2007 “О некоторых мерах по исполнению Закона № 419-XVI от 22 декабря 2006 года о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании” (далее – Постановление Правительства № 1136 от 18.10.2007).

⁷ Постановление Правительства № 1265 от 14.11.2008 “О регламентировании деятельности Министерства финансов”.

Правительство в лице МФ несет ответственность за управление государственным долгом и государственными гарантиями. НБМ, государственные/муниципальные предприятия и коммерческие общества с полностью или преимущественно публичным капиталом и АТЕ несут ответственность за управление долгом по договорам, заключенным от своего имени.

Анализ управления долгом публичного сектора в 2014 году был проведен на базе Отчета о ситуации в области публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год и информации, представленной МФ и ДКЛ по запросу аудиторской группы.

В настоящем Отчете аудита отражены основные констатации и выводы аудита, которые позволили сформулировать ряд рекомендаций по усилению контрольных мероприятий МФ, направленных на улучшение процесса управления и отчетности долга публичного сектора.

Цель аудита состояла в получении разумных подтверждений относительно того, что отчетность и управление долгом публичного сектора, государственными гарантиями и государственным рекредитованием реализуются в соответствии с законодательной базой. Одновременно были проведены анализы, связанные с государственными гарантиями, выданными в течение бюджетного года, сквозь призму возникновения возможных рисков для государственного бюджета.

Ответственность МФ, делегированная Правительством, заключается в администрировании государственного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования, мониторинге и организации обслуживания государственного долга, а также учете всех произведенных платежей. Также МФ сквозь призму возложенных на него обязанностей собирает, обобщает, осуществляет мониторинг и представляет информацию о состоянии долга публичного сектора.

Ответственность аудиторской группы состояла в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения аудиторских констатаций и выводов относительно того, что отчетность и управление долгом публичного сектора, государственными гарантиями и государственным рекредитованием реализуется МФ в соответствии с положениями законодательной базы. Вместе с тем аудиторы не несут ответственность за предупреждение ошибок и мошенничества.

Получатели Отчета аудита. Отчет аудита предназначен для Министерства финансов, Парламента и Правительства Республики Молдова, гражданского общества и других заинтересованных сторон.

Методология аудита. Аудит долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год проводился в соответствии со Стандартами аудита⁸ и передовой практикой в данной области. Для подтверждения аудиторских констатаций и выводов аудит был проведен в МФ и ДКЛ путем применения соответствующих процедур аудита с целью оценки соответствия данных из годового Отчета о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год как части Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год.

____________________

⁸ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

Кроме того, для подтверждения констатаций и выводов аудита были проанализированы сведения, дополнительно запрошенные у МФ, для рассмотрения более сложных вопросов, связанных с выдачей государственных гарантий и управлением ГЦБ.

Сфера и подход к аудиту охватили оценку соответствия процессов по сбору, обобщению, мониторингу и отчетности о состоянии долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год.

II. КОНСТАТАЦИИ

2.1. Сальдо долга публичного сектора зарегистрировало тенденцию ускоренного роста, превысив темпы роста ВВП

Сальдо долга публичного сектора на конец 2014 года (см. таблицу № 1) составило 36562,8 млн.леев. Согласно данным отчетности, удельный вес государственного долга в общем объеме долга публичного сектора составляет 75,1%, далее следует долг, управляемый НБМ, – 16,7%, долг предприятий публичного сектора – 7,4% и долг АТЕ – 0,8%.

Источник: Данные из Отчета о ситуации в области долга публичного сектора,

государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год.

Сальдо долга публичного сектора по состоянию на 31.12.2014 зарегистрировало рост на 4615,3 млн.леев, обусловленный увеличением государственного долга на 3949,1 млн.леев, долга, управляемого НБМ, – на 289,4 млн.леев, долга предприятий публичного сектора – на 344,1 млн.леев и долга АТЕ – на 32,8 млн.леев.

Уровень долга публичного сектора в ВВП (см. рисунок № 1) по состоянию на 31.12.2014 составлял 32,8%, или на 0,8 процентного пункта выше уровня предыдущего года. Увеличение долга публичного сектора с относительного размера 31,8% от ВВП в 2013 году до 32,8% в 2014 году было обусловлено не только необходимостью финансирования дефицита бюджета, но и обесценением национальной валюты по отношению к иностранным валютам.

Рисунок № 1

Источник: Данные из Отчета о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и

государственного рекредитования за 2012-2014 годы и сведения, размещенные на сайтеwww.statistica.md.

Анализируя динамику долга публичного сектора аудитом установлено, что в 2014 году темпы роста долга публичного сектора составили 114,4%, или на 3,5 п.п. больше темпов роста номинального ВВП, составившего 110,9%.

Аудит отмечает, что тенденция ускоренного роста сальдо долга публичного сектора влечет риски увеличения потребностей в финансировании за счет бюджетных ресурсов для обеспечения обслуживания долга, что потребует более жестких/строгих методов управления долгом.

В условиях роста долга публичного сектора по сравнению с темпами роста ВВП отмечается тенденция повышения уровня задолженности страны относительно ее экономического развития, что может обусловить увеличение риска платежеспособности.

Темпы роста внешнего долга публичного сектора превысили темпы роста международных резервов

Международные резервы⁹ по отношению к внешнему долгу публичного сектора представляют один из показателей ликвидности, который позволит измерять способность государства выполнять свои внешние обязательства.

____________________

⁹ Согласно положениям ст.53 Закона № 548 от 21.07.1995 “О Национальном банке Молдовы”, “Национальный банк на своем балансе содержит международные валютные резервы государства, представленные следующими активами: а) золотом; b) иностранной валютой в виде банкнот и монет или банковскими счетами за рубежом в иностранной валюте; с) любыми другими международно признанными активами; d) векселями, оплачиваемыми в иностранной валюте; е) долговыми обязательствами, выраженными и оплачиваемыми в иностранной валюте, выпущенными или гарантированными иностранными государствами, их центральными банками или международными финансовыми публичными организациями, а также заключенными или гарантированными ими соглашениями по форвардным операциям и об обратной покупке”.

Аудит провел сравнительный анализ темпов роста внешнего долга публичного сектора, который составляет 97,5%, и темпов роста международных резервов в размере 76,5% и выявил, что в 2014 году сохранилось покрытие сальдо внешнего долга публичного сектора официальными резервными активами в 1,25 раза и чистыми иностранными активами в 1,02 раза (см. таблицу № 2). Вместе с тем, сальдо внешнего долга, управляемого Правительством, покрывается в 1,65 раза официальными резервными активами и в 1,35 раза чистыми иностранными активами.

Аудит отмечает, что хотя международные резервы государства покрывают сальдо внешнего долга публичного сектора, этот уровень покрытия сократился в 2014 году по сравнению с 2012-2013 годами на 0,18 п.п. и, соответственно, 0,34 п.п.

В результате сохранения темпов роста внешнего долга публичного сектора, которые опережают темпы увеличения международных резервов, Республика Молдова будет и дальше продвигаться к повышению зависимости от внешнего финансирования. В этой ситуации управление долгом публичного сектора должно быть направлено на выявление, мониторинг и управление рисками, связанными с портфелем долга публичного сектора, в целях сохранения расходов на среднесрочной и долгосрочной перспективе на приемлемом уровне.

2.1.1. Сальдо государственного долга на конец 2014 бюджетного года увеличилось в результате обращения преимущественно к внешним источникам финансирования

Сальдо государственного долга по состоянию на 31.12.2014 составило 27470,6 млн.леев, из них внешний государственный долг – 1306,1 млн. долларов США (20395,3 млн.леев) и внутренний государственный долг – 7075,4 млн.леев.

Анализ динамики данных касательно государственного долга показывает, что сальдо государственного долга по состоянию на 31.12.2014, по сравнению с этой же ситуацией предыдущего года, зарегистрировало увеличение на 16,8%, или на 3949,1 млн.леев, в результате роста внешнего государственного долга на 3549,5 млн.леев и внутреннего государственного долга – на 399,6 млн.леев.

Вместе с тем аудит отмечает, что в общем объеме государственного долга удельный вес внешнего государственного долга увеличился на 2,6 п.п., в то время как удельный вес внутреннего государственного долга зарегистрировал снижение на 2,6 п.п.

Анализ аудита показывает, что основные показатели, характеризующие государственный долг в 2014 году, не зарегистрировали каких-либо существенных отклонений по отношению к предыдущему году, а их значения вписываются в поддерживаемые пределы. В то же время аудит отмечает увеличение по сравнению с предыдущим годом удельного веса государственного долга в ВВП на 1,2 п.п., удельного веса внешнего государственного долга в экспорте – на 2,0 п.п. и внешнего государственного долга на душу населения – на 1000,3 лея. Подробная информация о динамике основных показателей представлена в таблице № 1 из приложения к настоящему Отчету аудита.

В условиях постоянного роста государственного долга и обращения в большей пропорции к источникам внешнего финансирования может возникнуть ряд значительных рисков, которые могут обусловить несоответствие между текущими потребностями в бюджетном финансировании и способностью выполнять обязательства, связанные с государственным долгом.

Увеличение государственного долга вписывается в приемлемые пределы

Оценки аудита относительно процесса мониторинга МФ рисков, связанных с портфелем государственного долга, показывают, что в целях осуществления непрерывного мониторинга рисков и избежания значительной подверженности портфеля государственного долга определенным видам рисков Правительство утвердило Программу “Управление государственным долгом в среднесрочном периоде (2014-2016 гг.)”¹⁰, определив уровень параметров риска. Информация о том, как вписываются параметры государственного долга за 2014 год в установленные лимиты для определенных видов риска, представлена в таблице № 3.

____________________

¹⁰ Постановление Правительства № 212 от 24.03.2014 “Об утверждении программы “Управление государственным долгом в среднесрочном периоде (2014-2016 гг.)” (далее – программа “Управление государственным долгом в среднесрочном периоде (2014-2016 гг.)”).

Анализ данных из таблицы показывает, что в 2014 году, так же, как и в 2013 году, хотя все параметры риска находились в установленных пределах, влияние колебаний обменных курсов (значительно сложившихся в 2014 году) или процентных ставок по государственному долгу является существенным и зависит от степени подверженности долга этим вариациям.

Сальдо внешнего государственного долга регистрирует постоянный рост

По состоянию на 31.12.2014 сальдо внешнего государственного долга составило 1306,1 млн. долларов США (20395,3 млн.леев), или на 15,9 млн. долларов США больше по сравнению с сальдо за 2013 год. На увеличение внешнего государственного долга повлияло превышение объема выплат по сравнению с погашением внешних государственных кредитов.

На протяжении 2013 года были зарегистрированы поступления средств от внешних кредитов в размере 153,4 млн. долларов США, или на 56,9 млн. долларов США больше по сравнению с предыдущим годом. За отчетный год 77,8% поступлений средств от внешних кредитов были направлены на реализацию проектов, финансируемых из внешних источников, а 22,2% – на поддержку государственного бюджета.

В 2014 году из государственного бюджета 920,0 млн.леев (65,9 млн. долларов США) были направлены на обслуживание внешнего государственного долга, или на 50,5 млн.леев больше чем за предыдущий отчетный год. Из общей выплаченной суммы 705,9 млн.леев (50,7 млн. долларов США) были использованы для погашения основной суммы и 214,1 млн.леев (15,2 млн. долларов США) – на оплату процентных ставок и комиссионных.

Анализом аудита установлено существенное увеличение сальдо внешнего государственного долга примерно на 2,1 млрд.леев в результате воздействия колебаний обменного курса иностранных валют по отношению к национальной валюте. Вместе с тем сальдо внешнего государственного долга, выраженного в долларах США, зарегистрировало снижение на 86,8 млн. долларов США, вследствие отрицательных колебаний обменного курса доллара США по отношению к другим иностранным валютам.

Исполнение некоторых показателей, связанных с внешним государственным долгом, не вписалось в рамки, установленные законом о годовом бюджете

Согласно Закону о государственном бюджете на 2014 год были утверждены показатели, представляющие сальдо внешнего государственного долга, поступления внешних займов, погашения внешних кредитов и обслуживание внешнего государственного долга. Аудитом установлено, что исполнение одного показателя, связанного с внешним государственным долгом, выраженного в леях, не вписалось в пределы, установленные законом о годовом бюджете (см. таблицу № 4).

Таким образом, согласно ст.10 закона о годовом бюджете, общее сальдо внешнего государственного долга не может превышать 19243,2 млн.леев (эквивалент 1425,4 млн. долларов США). Проверки аудита выявили, что сальдо внешнего государственного долга, зарегистрированного по состоянию на 31.12.2014, не превысило установленного предела в долларах США, в то время как предел в леях был превышен на 1152,1 млн.леев.

Эти обстоятельства были обусловлены обесценением национальной валюты по отношению к валюте происхождения законтрактованных внешних кредитов.

Освоение средств из внешних источников остается на низком уровне

Аудиторская проверка поступлений и уровня освоения средств от внешних кредитов показала следующее.

• Из 104 кредитов по 19 кредитам, из которых 12 кредитов с активным периодом освоения, первая дебурсация была произведена лишь через 1-3 года после начала периода освоения кредита, согласованного с внешним кредитором. Ситуация обусловлена невыполнением предварительных условий для дебурсации и отсутствием у исполнителей опыта по процедурам и процессам использования кредитных средств с учетом соблюдения условий, предусмотренных соглашениями о финансировании.

• Из 22 кредитов с активным периодом освоения по 14 кредитам процент освоения составляет менее 70%.

• Неосвоение средств в установленные сроки и/или невыполнение некоторых договорных условий бенефициарами 33 кредитов обусловили аннулирование части законтрактованных средств в общем размере около 1107,7 млн.леев¹¹, из которых зарегистрированных в отчетном периоде 2014 – 36,0 млн.леев (относящиеся к 5 кредитам, контрактованным от ВБ для финансирования: Проекта публичного финансового менеджмента; Проекта услуг здравоохранения; Национальной программы обеспечения водой; Проекта качественного образования (дополнительное финансирование) и Проекта срочной помощи для сельского хозяйства).

____________________

¹¹ Сумма, эквивалентная в леях согласно курсу НБМ на день аннулирования части из объема контрактованного кредита.

• В 2014 году был продлен первоначальный период освоения средств кредита от ЕИБ, что приводит в условиях увеличения процентной ставки к дополнительным расходам из государственного бюджета. Так, по причине неосвоения средств в первоначально установленные сроки (7.07.2011 – 31.12.2014) по кредиту в размере 75,0 млн. евро, законтрактованному в целях реализации Программы реструктуризации предприятий виноградарско-винодельческого сектора, на основании соглашения был продлен период его освоения до 31.12.2017. Одновременно была увеличена годовая процентная ставка от Euribor 6 месяцев + 0,68% до Euribor 6 месяцев + 0,919%.

Аудит отмечает, что в период 1999 – 2014 годов в рамках 82 кредитов с завершенным периодом освоения не были освоены в предусмотренные сроки средства в размере около 803,8 тыс. леев¹² по 2 кредитам, данная ситуация не относится к аудируемому периоду.

____________________

¹² Сумма, эквивалентная в леях согласно курсу НБМ на день завершения периода освоения кредита.

Сальдо внутреннего государственного долга увеличилось по сравнению с предыдущим годом

Согласно Отчету о государственном долге по состоянию на 31.12.2014, сальдо внутреннего государственного долга составляло 7075,4 млн.леев, из которых: ГЦБ, выпущенные на первичном рынке – 4918,9 млн.леев, конвертируемые ГЦБ – 2063,4 млн.леев и ГЦБ, выпущенные для обеспечения финансовой стабильности, – 93,1 млн.леев. Подробная информация представлена в таблице № 2 из приложения к настоящему Отчету аудита.

На конец 2014 года сальдо внутреннего государственного долга увеличилось на 399,6 млн.леев по сравнению с началом года в результате увеличения эмиссии ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, на сумму 492,7 млн.леев, а также выкупа ГЦБ, выпущенных для обеспечения финансовой стабильности, на сумму 93,1 млн.леев.

Анализ аудита показывает повышение на 1,17 п.п. по сравнению с 2013 годом среднегодовой ставки по ГЦБ, которая составила 6,72% за 2014 год (см. рисунок № 2).

Рисунок № 2

Источник: Информация о динамике годовой процентной ставки по

государственным ценным бумагам за 2013-2014 годы.

Повышение процентной ставки привело к увеличению на 71,3 млн.леев расходов на обслуживание внутреннего государственного долга, которые, по состоянию на 31.12.2014, составили 377,7 млн.леев.

Аудит отмечает, что постоянный рост процентной ставки способствует возникновению риска увеличения расходов из государственного бюджета, направленных дополнительно на обслуживание внутреннего государственного долга.

В 2014 году МФ продолжало прибегать к изменению структуры

ГЦБ в целях увеличения срока их обращения на первичном рынке

Для достижения специфичной цели менеджмента государственного долга, установленной в Программе “Управление государственным долгом в среднесрочном периоде (2014-2016)”, которая предусматривает развитие рынка государственных ценных бумаг путем увеличения срока обращения ГЦБ, выпущенных на первичном рынке в период 2014-2016 годов, МФ продолжало изменение структуры выпущенных ГЦБ в сторону увеличения реализованного объема со сроком обращения 182 и 364 дня и постепенного сокращения объема ГЦБ со сроком обращения 91 день.

Анализом аудита установлено сокращение объема эмиссии ГЦБ на 91 день примерно на 3,9% по сравнению с 2013 годом и увеличение примерно на 9,4% и, соответственно, 19,6% ГЦБ, выпущенных на 182 и, соответственно, 364 дня.

Аудиторские проверки показывают, что в 2014 году увеличился в 1,4 раза реализованный объем государственных облигаций, выпущенных на 2 года, а после девятилетнего перерыва МФ ввело в обращение и государственные облигации сроком на 3 года.

Процентные ставки по ГЦБ, выпущенным на аукционах, предлагаются участниками первичного рынка ГЦБ

Аудиторская проверка показывает, что формирование процентных ставок по ГЦБ, выпущенным МФ, определяется участниками первичного рынка ГЦБ. Таким образом, МФ располагает только полномочиями по мониторингу процентных ставок, незначительное влияние на них может быть достигнуто путем продажи ГЦБ с принятыми процентными ставками или отмены их продажи. Эволюция процентных ставок по ГЦБ, выпущенным на 91 день, представлена на рисунке № 1 из приложения к настоящему Отчету аудита. Проведенное аудитом сопоставление среднемесячной процентной ставки по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке на 91 день, с базовой ставкой, установленной НБМ, показывает, что в течение 2014 года колебания разницы варьировали от (-1,22) п.п. до 1,43 п.п., а за первые 5 месяцев 2015 года – варьировали от (-3,69) п.п. до 4,86 п.п.

Эволюция процентных ставок по ГЦБ, выпущенным на 182 дня, представлена на рисунке № 2 из приложения к настоящему Отчету аудита. Аудит отмечает, что колебания между среднемесячной процентной ставкой по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке на 182 дня, и базовой ставкой, установленной НБМ, варьировали от 2,07 п.п. до 5,48 п.п., а за первые 5 месяцев 2015 года – от 0,38 п.п. до 6,82 п.п.

Эволюция процентных ставок по ГЦБ, выпущенным на 364 дня, представлена на рисунке № 3 из приложения к настоящему Отчету аудита. В 2014 году среднемесячная процентная ставка по ГЦБ, выпущенным на 364 дня, больше по отношению к базовой ставке, установленной НБМ, – от 2,26 п.п. до 5,47 п.п., а за январь-май 2015 года – между 1,2 и 7,19 п.п.

Рынок ГЦБ главным образом востребован банковским сектором

В соответствии с соглашениями о выполнении функций первичного дилера на рынке ГЦБ, заключенными с НБМ, в 2014 году на рынке государственных ценных бумаг действовали 11 коммерческих банков, которые способствовали размещению ГЦБ на первичном рынке и обеспечению их ликвидности на вторичном рынке.

Согласно данным Отчета о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год, коммерческие банки, которые являются основными инвесторами в ГЦБ, владеют 92,7% от общего объема реализованных ГЦБ, а 7,3% принадлежат небанковским инвесторам.

Аудиторская проверка показала, что в декабре из-за нестабильной ситуации на банковском рынке у 2 коммерческих банков¹³ была отозвана лицензия первичного дилера.

____________________

¹³ КБ “Banca Socială” АО и АО “Banca de Economii”.

Аудит отмечает, что в этих обстоятельствах владение коммерческими банками значительной долей ГЦБ обеспечивает банковскому сектору стабильные доходы и инвестиции средств в безрисковые активы.

Доходы, полученные в 2014 году от реализации ГЦБ на первичном рынке, были ниже доходов, зарегистрированных в 2013 году

В течение 2014 года, согласно графику продажи ГЦБ, предложенная для реализации сумма составила 8666,0 млн.леев. Вместе с тем были проданы по закупочной цене ГЦБ на сумму 8200,7 млн.леев и выкуплены ГЦБ на сумму 7708,0 млн.леев.

Таким образом, в результате продажи и выкупа ГЦБ в 2014 году были получены доходы, направленные на финансирование дефицита бюджета, в размере 492,7 млн.леев, или на 117,3 млн.леев меньше, чем доходы за тот же период 2013 года.

Как и в предыдущие годы, трансферты от освоения активов КБ “Investprivatbank” АО не покрывают расходов государственного бюджета

Проведенный аудитом анализ данных из Информации о состоянии долга КБ “Investprivatbank” АО (в процессе ликвидации) перед МФ показывает, что в течение 2014 года КБ “Investprivatbank” АО (в процессе ликвидации) перечислил в государственный бюджет в результате реализации своих активов денежные средства на сумму 10,0 млн.леев. Таким образом, по состоянию на 31.12.2014 долг КБ “Investprivatbank” АО (в процессе ликвидации) перед МФ составлял 367,0 млн.леев из общего объема долга в 428,5 млн.леев, принятый в 2012 году государственным бюджетом.

2.1.2. Долг, управляемый Национальным банком Молдовы

По состоянию на 1.01.2014 сальдо долга, управляемого НБМ, составило 445,1 млн. долларов США, или 5811,3 млн.леев, сформированное из остатка по 3 кредитам, контрактованным от МВФ.

Аудит отмечает, что сальдо долга, управляемого НБМ, зарегистрировало в долларах США снижение на 54,4 млн. долларов США, в то время как в леях – увеличение на 289,3 млн.леев, обусловленное колебанием обменного валютного курса. Так, по состоянию на 31.12.2014 сальдо долга, управляемого НБМ, составило 390,7 млн. долларов США, или 6100,6 млн.леев.

Проверки аудита констатировали соответствие отражения в отчетности сальдо долга, управляемого НБМ, данным, зарегистрированным в учете МФ, и информации, отраженной в Отчете о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год.

2.1.3. Некоторые предприятия публичного сектора и АТЕ не представляют или представляют с задержкой информацию по контрактованным кредитам

Долги предприятий публичного сектора и АТЕ по состоянию на 31.12.2014 составили 2705,6 млн.леев и, соответственно, 286,0 млн.леев, из которых 501,4 млн.леев – просроченная задолженность. По сравнению с предыдущим годом отмечается увеличение сальдо долга предприятий публичного сектора на 344,1 млн.леев и сальдо долга АТЕ – на 32,8 млн.леев.

Проверками аудита относительно соответствия отражения остатков кредитов публичного сектора установлена ситуация, аналогичная предыдущим годам, относительно изменения сальдо долга предприятий публичного сектора и АТЕ (см. таблицу № 5), которое влечет изменение общего сальдо долга публичного сектора.

Согласно данным отчетов, отмечается, что изменения, произведенные МФ в течение 2014 года по сальдо долга предприятий публичного сектора за 2012 год на сумму 1,3 млн.леев и за 2013 год на сумму 56,4 млн.леев, обусловили изменение общего сальдо долга публичного сектора.

Согласно объяснениям МФ, внесение изменений было обусловлено несоблюдением некоторыми участниками, вовлеченными в процесс составления отчетности по долгу публичного сектора, положений Постановления Правительства № 1136 от 18.10.2007 путем невыполнения установленных законодательных требований, непредставления и/или представления с задержкой информации, а также необеспечением полноты отчетных данных.

По оценкам аудита, в целях установления предприятий публичного сектора и АТЕ, которые не представляют своевременно информацию об остатке контрактованных займов, МФ сравнивает полученные данные с данными Национального бюро статистики, а также направляет Финансовой инспекции список предприятий, которые представили неверную, с опозданием или не представили информацию об остатке контрактованных займов. Таким образом, в течение 2014 года в результате принятых МФ мер были выявлены 4 предприятия публичного сектора, которые не отчитались об остатке имеющейся задолженности по состоянию на 31.12.2013, а также одно предприятие, которое представило неверную информацию об остатке контрактованных кредитов по состоянию на 31.12.2012 и 31.12.2013, что привело к изменению сальдо долга публичного сектора, отраженного в отчетности за 2012 год, – на 1,3 млн.леев и за 2013 год – на 56,4 млн.леев.

Вместе с тем в результате проверок, проведенных МФ в течение 2014 года, было установлено, что 18 бенефициаров кредитов не представили своевременно ежеквартальную информацию об остатке имеющихся кредитов; одно предприятие публичного сектора исказило ежеквартальный отчет и 3 предприятия не представили ежеквартальный отчет по контрактованным кредитам. Для повышения ответственности выявленных дебиторов данная информация была представлена в Финансовую инспекцию, а в результате проверок, проведенных на 12 предприятиях публичного сектора и АТЕ, были применены санкции в размере 5,7 тыс. леев.

Выборочные проверки аудита относительно соблюдения положений, касающихся представления МФ отчетов о выплатах и обслуживании долга предприятиями публичного сектора и АТЕ, выявили следующее: (i) из проверенных 16 предприятий публичного сектора и АТЕ, которые составляют 24% от общего числа бенефициаров, была установлена одна АТЕ, которая превысила на 30 дней сроки представления отчета, а также 2 предприятия публичного сектора, которые не представили соответствующие отчеты, поскольку находятся, по объяснениям должностных лиц МФ, в процессе несостоятельности; (ii) все окончательные отчеты были представлены своевременно 30 бенефициарами, которые полностью оплатили кредиты в течение 2014 года; (iii) 11 предприятий публичного сектора и АТЕ, которые контрактовали новые кредиты в течение 2014 года, превысили сроки представления отчетности от 3 до 193 дней.

В этих условиях отмечается, что хотя МФ предпринимает меры, направленные на повышение ответственности предприятий публичного сектора и АТЕ по представлению отчетности по контрактуемым кредитам, они недостаточны для обеспечения сбора информации и мониторинга ситуации касательно долга публичного сектора.

2.2. Выпуск внутренней государственной гарантии в пользу НБМ для экстренных кредитов, выданных коммерческим банкам для обеспечения стабильности финансовой системы, может существенно увеличить риски, связанные с портфелем государственного долга, в частности финансовые риски.

На основании Постановления Правительства № 938 от 13.11.2014, которое до 14.04.2015 находилось под грифом "Совершенно секретно", и позже рассекречено, было одобрено предоставление НБМ лицензированным банкам экстренных кредитов на сумму до 9500 млн.леев в целях обеспечения стабильности финансовой системы и выпуска государственной гарантии по экстренным кредитам, предоставленным НБМ. Аудит отмечает, что присвоение грифа "Совершенно секретно" информации, относящейся к Постановлению Правительства № 938 от 13.11.2014, не вписывается в рамки положений Закона о государственной тайне № 245 от 27.11.2008¹⁴ и что исходя из принципов, установленных в соответствии с Меморандумом о взаимопонимании поддержания финансовой стабильности, не был соблюден принцип прозрачности.

____________________

¹⁴ Ст.8 (2) Закона о государственной тайне № 245 от 27.11.2008, предусматривающая, что “Запрещается засекречивание сведений в случае, если этим ограничивается допуск к сведениям, представляющим общественный интерес, а также если этот факт неблагоприятно отражается на выполнении государственных и отраслевых программ социально-экономического и культурного развития или сдерживает конкуренцию хозяйствующих субъектов”.

Аудиторские исследования по данному разделу выявили следующее.

• Из-за ограничений, присущих аудиту, обусловленных ограниченным доступом к информации, касающейся учета и отчетности по государственным гарантиям, выпущенным в аудируемом периоде, аудиторская группа изложит свое мнение только на основании документов, представленных МФ, которые были рассекречены, а именно: Постановление Правительства № 938 от 13.11.2014, Протокол № 2/2014 от 7.11.2014 заседания Национального комитета по финансовой стабильности, к которому прилагается План обеспечения непрерывности деятельности банков “Banca de Economii” АО, КБ “Banca Socială” АО и КБ “Unibank” АО, разработанный НБМ, и Отчет МФ по внутренним государственным гарантиям по состоянию на 31.12.2014¹⁵. Аудит также изучил другие источники и дополнительную информацию.

____________________

¹⁵ Сайт НБМ, Отчет Следственной комиссии по прояснению ситуации на финансово-валютном рынке Парламента Республики Молдова, мерам, принятым для стабилизации обменного курса молдавского лея по отношению к международным валютам, и положению в банках «Banca de Economii» AО, КБ «Banca Socială» АО и КБ «Unibank» AО № 111 от 20.03.2015 (далее – Отчет Следственной комиссии Парламента Республики Молдова № 111 от 20.03.2015) и т.д.

• В целях обеспечения надлежащей координации между государственными органами, четкого разграничения обязанностей, а также проведения оперативных мер в случае чрезвычайных финансовых потрясений, на основании Постановления Правительства № 449 от 2.06.2010¹⁶ был создан Национальный комитет по финансовой стабильности. Для того чтобы обеспечить внедрение положений данного постановления, 28.02.2011 члены Национального комитета по финансовой стабильности подписали Меморандум о взаимопонимании для поддержания финансовой стабильности. Согласно положениям указанного меморандума, одна из обязанностей и ответственностей состоит в том, чтобы "предоставлять финансовую поддержку в соответствии с настоящим меморандумом и действующим законодательством (в виде прямых взносов в капитал или субординированного займа, с запросом вовлеченного банка, находящегося в собственности (или с мажоритарной долей) государства, в сделки по слиянию, приобретению или передаче активов и принятию обязательств, выпуску гарантий и т.д.)”.

____________________

¹⁶ Постановление Правительства № 449 от 2.06.2010 “О создании Национального комитета по финансовой стабильности”.

• Вместе с тем Постановлением Административного совета НБМ № 240 от 9.12.2013 “Об утверждении, изменении и признании утратившими силу некоторых нормативных актов НБМ”¹⁷ были внесены изменения в Регламент о “крупных” подверженностях, согласно которым было установлено ограничение любых подверженностей, превышающих 15% от совокупного нормативного капитала коммерческих банков. В Отчете Следственной комиссии по прояснению ситуации на финансово-валютном рынке Парламента Республики Молдова № 111 от 20.03.2015 отмечено, что исполнение положений указанного постановления было приостановлено Заключением суда сектора Рышкань в период 10.02.2014 – 1.12.2014, а 1.12.2014, согласно решению Апелляционного суда было отменено Заключение суда сектора Рышкань о приостановлении выполнения Постановления Административного совета НБМ № 240.

____________________

¹⁷ Постановление Административного совета НБМ № 240 от 9.12.2013 “Об утверждении, изменении и признании утратившими силу некоторых нормативных актов НБМ”, опубликованное в ОМ 24.01.2014 (далее – Постановление Административного совета НБМ № 240 от 9.12.2013).

• Одновременно Законом № 89 от 29.05.2014 “О внесении изменений и дополнений в Закон о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22 декабря 2006 года¹⁸ Правительству были предоставлены дополнительные полномочия выпускать, в ситуациях системного финансового кризиса или риска его возникновения, государственные ценные бумаги или государственные гарантии для гарантирования экстренных кредитов, предоставляемых НБМ банкам. Вместе с тем, хотя положениями главы VI “Государственные гарантии” Закона № 419 от 22.12.2006 установлены условия предоставления государственной гарантии, согласно изменениям, внесенным тем же законом в ст.42, предусмотрено отступление от всех ранее установленных процедур по предоставлению государственной гарантии, в случае выпуска государственной гарантии в ситуации системного кризиса или риска его возникновения.

____________________

¹⁸ Закон № 89 от 29.05.2014 о внесении изменений и дополнений в Закон о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22 декабря 2006 года, опубликованный в ОМ 4.07.2014 (далее – Закон № 89 от 29.05.2014).

• Также Законом о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 187 от 28.09.2014¹⁹ были внесены изменения в ст.18 (3) Закона № 548 от 21.07.1995 “О Национальном банке Молдовы”, которая предусматривает, что “в целях обеспечения стабильности финансовой системы в ситуациях системного финансового кризиса или риска его возникновения, определяемых как таковые национальным органом, созданным для управления системными финансовыми кризисами, Национальный банк может по своему полному усмотрению предоставлять банкам краткосрочные экстренные кредиты, обеспеченные государственными гарантиями или государственными ценными бумагами, выпущенными Правительством в аналогичных условиях условий кредитования Правительства Республики Молдова международными финансовыми учреждениями и в зависимости от способности обслуживания государственного долга, оговоренных заранее с Национальным банком Молдовы в соответствии с положениями законодательства”.

____________________

¹⁹ Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 187 от 28.09.2014, опубликованный в ОМ 10.10.2014.

• В результате анализа аудита, проведенного на основании документов, приложенных к Постановлению Правительства № 938 от 13.11.2014, предоставленных аудиту МФ, было установлено, что 7.11.2014 НБМ представил Национальному комитету по финансовой стабильности План обеспечения непрерывности деятельности банков “Banca de Economii” АО, КБ “Banca Socială” АО и КБ “Unibank” АО по состоянию на 30.09.2014. Данный План обеспечения непрерывности деятельности банков содержит описание текущего положения этих банков, существенных рисков, которые были идентифицированы, и меры, которые необходимо принять для улучшения выявленной ситуации.

• Проверки аудита показывают, что по состоянию на 31.12.2014 объем средств, снятых со счетов экстренных кредитов, обеспеченных гарантией Правительства согласно Постановлению Правительства № 938 от 13.11.2014, составил 6450,0 млн.леев, которые не были отражены МФ в Отчете о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год, в силу того, что Постановление Правительства № 938 от 13.11.2014 находилось под грифом “Совершенно секретно” до 14.04.2015. Кроме того, по состоянию на 30.04.2015 их объем составил 8726,8 млн.леев (информация была представлена аудиту МФ).

• Отмечается, что согласно положениям Постановления Правительства № 938 от 13.11.2014 государственная гарантия будет заменена ГЦБ, выпущенными Министерством финансов, в срок до 4 месяцев с даты, когда гарантия повлечет юридические последствия. В этих обстоятельствах, в результате невыполнения в установленный срок обязательств гарантированных дебиторов, существует повышенный риск существенного увеличения остатка внутреннего государственного долга с прямым влиянием на государственный бюджет. Также отмечается, что положения законодательной базы не регламентируют оценку рисков при выпуске гарантий в ситуациях системного финансового кризиса или риска его возникновения, отсутствует оценка каких-либо рисков при выпуске этой гарантии.

Погашение рекредитованных займов и кредитов, выданных под государственную гарантию, было ниже уровня, предусмотренного законом о годовом бюджете

Согласно Закону о государственном бюджете на 2014 год, для погашения задолженности экономических агентов перед МФ по рекредитованным займам из внутренних и внешних источников, а также по кредитам, выданным под государственную внутреннюю и внешнюю гарантии, была уточнена²⁰ сумма в 139,1 млн.леев. Проверками аудита было установлено, что фактически в государственный бюджет по этому разделу поступили средства в сумме 122,4 млн.леев (88,0%), или на 16,7 млн.леев меньше запланированного уровня.

____________________

²⁰ Закон № 183 от 28.09.2014 “О внесении изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2014 год № 339 от 23 декабря 2013 года”.

Задолженность организаций²¹ перед государственным бюджетом продолжает расти, регистрируя значительное увеличение по сравнению с предыдущим годом

____________________

²¹ Коммерческие общества, предприятия с участием государства или АТЕ, государственные предприятия и муниципальные предприятия.

Общая задолженность организаций перед МФ, согласно данным Отчета о ситуации по забалансовым счетам, по состоянию на 31.12.2014 составила 4729,4 млн.леев, увеличившись на 568,8 млн.леев по сравнению с 2013 годом. Подробная информация представлена в таблице № 3 из приложения к настоящему Отчету аудита.

На конец 2014 года, по сравнению с этим же периодом 2013 года, в структуре задолженности организаций зарегистрировано увеличение на 63,9 млн.леев долга перед государственным бюджетом по кредитованию нефинансовых учреждений, на 133,4 млн.леев – долга перед государственным бюджетом по рекредитованным займам бюджетам другого уровня в рамках проектов, финансируемых из внешних источников, на 339,0 млн.леев – долга перед государственным бюджетом организаций и финансовых учреждений, рекредитованных из внешних источников, и на 32,5 млн.леев – долга перед государственным бюджетом по внешним государственным гарантиям, предоставленным экономическим агентам. Существенный рост на 339,0 млн.леев долга перед государственным бюджетом организаций и финансовых учреждений, рекредитованных из внешних источников, обусловлено выплатами из внешних кредитов, направленными на рекредитование в целях осуществления проектов, финансируемых из внешних источников.

Гарантированные дебиторы регистрируют самые большие задолженности с истекшим сроком погашения (около 93% от общего остатка долга)

По данным отчетности, по состоянию на 31.12.2014 остаток задолженности гарантированных дебиторов перед МФ по внутренним и внешним предоставленным займам составил 420,9 млн.леев (на 32,6 млн.леев больше по сравнению с ситуацией на начало года), в том числе по внутренним гарантированным займам – 2,4 млн.леев и внешним гарантированным займам – 418,4 млн.леев. Подробная информация представлена в таблице № 4 из приложения к настоящему Отчету аудита. Аудит отмечает, что из суммы задолженности 420,9 млн.леев 393,2 млн.леев (93,4%) составляет долг с истекшим сроком погашения, из которого по внутренним гарантированным займам – 2,4 млн.леев и внешним гарантированным займам – 390,8 млн.леев (25,0 млн. долл. США).

Проверки аудита показывают, что в течение 2014 года из государственного бюджета были отвлечены финансовые средства в размере 25,6 млн.леев для погашения государственных гарантий. Вместе с тем в государственный бюджет поступили средства от гарантированных дебиторов на сумму 27,3 млн.леев, а в результате этих операций общий остаток гарантированной дебиторской задолженности увеличился на 32,5 млн.леев.

2.3. Отмечаются сложная ситуация и замедление темпов возврата задолженностей рекредитованных бенефициаров, особенно долгов с истекшим сроком погашения

Остаток задолженности рекредитованных бенефициаров по состоянию на 31.12.2014 составил 1787,5 млн.леев, 92,0 млн. долларов США и 57,1 млн. евро (общий эквивалент 4308,6 млн.леев), из которых долг с истекшим сроком погашения – 341,2 млн.леев, 11,2 млн. долларов США и 0,1 млн. евро (общий эквивалент 519,2 млн.леев). Остаток задолженности бенефициаров, рекредитованных посредством МФ, составил 339,9 млн.леев, 56,2 млн. долларов США и 15,8 млн. евро (общий эквивалент 1517,4 млн.леев), и посредством ДКЛ²² и КУВП МФСР²³ – 1447,6 млн.леев, 35,8 млн. долларов США и 41,3 млн. евро (общий эквивалент 2791,2 млн.леев).

____________________

²² Постановление Правительства № 953 от 7.09.2001 “О реорганизации Директората кредитной линии (Техническая единица) Всемирного банка в Директорат кредитной линии при Министерстве финансов”.

²³ Постановление Правительства № 980 от 25.09.2000 “О создании консолидирующего управления по внедрению программ Международного фонда сельскохозяйственного развития на основе соглашений о заимствовании, подписанных между Правительством Республики Молдова и Международным фондом сельскохозяйственного развития”.

Аудиторский анализ показывает, что в 2014 году в целях внедрения проектов, финансируемых из внешних источников и программ развития, за счет кредитных линий и накопленных оборотных средств были рекредитованы экономические агенты, местные публичные органы и ПФУ на общую сумму 557,8 млн.леев, 3,9 млн. долларов США и 20,3 млн. евро, из которых посредством: МФ – 0,1 млн. долларов США и 6,2 млн. евро; ДКЛ и КУВП МФСР – 557,8 млн.леев, 3,8 млн. долларов США и 14,1 млн. евро.

Вместе с тем на протяжении отчетного года были возвращены 451,0 млн.леев, 16,0 млн. долларов США и 9,7 млн. евро, в том числе рекредитованные займы через: МФ – 0,6 млн.леев, 6,8 млн. долларов США и 1,1 млн. евро; ДКЛ и ОПВП МФРСХ – 450,4 млн.леев, 9,2 млн. долларов США и 8,6 млн. евро. Отмечается, что в 2014 году, по сравнению с предыдущим годом, не зарегистрированы случаи аннулирования рекредитованных займов.

Также аудитом установлено, что остаток рекредитованных бенефициаров в 2014 году увеличился по сравнению с 2013 годом на 536,3 млн.леев, из которых увеличение примерно на 75,7 млн.леев было обусловлено обесценением национальной валюты по отношению к иностранным валютам.

Бенефициары, рекредитованные через МФ, не обеспечивают погашение долгов

По состоянию на 31.12.2014 остаток задолженности рекредитованных бенефициаров через МФ в целом составил 1517,4 млн.леев.

По сравнению с той же ситуацией предыдущего года отмечается неблагоприятное положение, связанное с ростом рекредитованных сумм некоторыми органами местного публичного управления, что привело к образованию просроченной задолженности в размере 8,1 млн.леев.

В то же время по той же ситуации из 43 бенефициаров рекредитованных займов, имеющих задолженности в сумме 1057,3 млн.леев, 29 экономических агентов имеют просроченные задолженности на общую сумму 509,7 млн.леев, или 48,2%.

Проверки аудита относительно обеспечения мониторинга со стороны МФ ситуации по погашению займов рекредитованными бенефициарами установили, что в 2014 году при посредничестве налоговых органов было возвращено 9,8 млн.леев от 4 экономических агентов, которые по состоянию на 31.12.2014 имели просроченные задолженности по рекредитованным займам на сумму 3,6 млн.леев.

Аудит отмечает, что, согласно группированию экономических агентов в зависимости от возможности погашения долга, проведенного МФ, из 43 рекредитованных экономических агентов: 14 предприятий работают в обычном режиме, с долгами в размере 549,3 млн.леев; 16 предприятий с долгами на сумму 413,5 млн.леев находятся в процессе несостоятельности; 11 предприятий с долгами на сумму 84,7 млн.леев являются потенциальными банкротами и 2 предприятия с долгами в размере 9,8 млн.леев удалены из Государственного регистра предприятий и организаций.

Как и в рамках предыдущих аудитов, отмечается, что, хотя МФ располагает механизмами классификации задолженностей рекредитованных дебиторов в зависимости от риска их непогашения, сохраняется сложная ситуация с возвратом в государственный бюджет рекредитованных средств.

Нестабильная финансовая ситуация может привести к увеличению просроченных долгов участвующих финансовых учреждений перед ДКЛ и КУВП МФСР

Проверки аудита установили, что в течение 2014 года в посредничестве по получению средств путем кредитных линий и кредитных соглашений участвовало 17 УФУ. Свод рекредитованных сумм посредством ДКЛ КУВП МФСР, а также уровень задолженности УФУ отражены в таблице № 5 из приложения к настоящему Отчету аудита.

Анализ ситуации о наличии просроченной задолженности в рамках кредитных линий, управляемых ДКЛ, свидетельствует о просроченной задолженности КБ “Investprivatbank” АО в сумме 1,4 млн.леев, или 0,05% от общего остатка УФУ.

В результате проведения мониторинга ДКЛ устойчивости деятельности УФУ с целью предупреждения рисков невозврата рекредитованных средств, по состоянию на 31.12.2014, были приостановлены новые выдачи средств для 5 финансовых учреждений²⁴.

____________________

²⁴ КБ “Banca Socială” АО, “Banca de Economii” АО, КБ “Eximbank” АО, КБ “EuroCreditBank” АО и КБ “Unibank” АО.

Также общий объем задолженных этими банками средств по суммам рекредитования составляет 265,0 млн.леев, из них 252,2 млн.леев относятся к 2 банкам, в которых НБМ было установлено специальное администрирование.

В этих условиях аудит обращает внимание на вероятность возникновения финансового риска, связанного с невозмещением в установленный срок одолженных средств.

2.4. Внедрение рекомендаций и выполнение требований из предыдущего постановления Счетной палаты

В результате проверки внедрения рекомендаций и выполнения требований, сформулированных в приложении № 1 к Постановлению Счетной палаты № 31 от 27.06.2014²⁵, аудит отмечает, что МФ издал Приказ № 139 от 24.09.2014 “О Плане действий и сроках внедрения рекомендаций аудиторской миссии”²⁶. Так, вследствие анализа представленной МФ информации было отмечено принятие ряда мер, среди которых: (i) проведение ежеквартальной и ежегодной сверок достоверности информации, представленной организациями публичного сектора, с информацией подразделений МФ и с данными Национального бюро статистики; (ii) периодическое направление в адрес гарантированных дебиторов платежных поручений для осуществления выплат в соответствии со сроками погашения; (iii) представление Главной государственной налоговой инспекции информации о задолженности экономических агентов бенефициаров гарантированных и рекредитованных займов с целью возмещения сумм, отвлеченных из государственного бюджета для их оплаты и обслуживания; (iv) направление в адрес Финансовой инспекции информации относительно организаций, которые представили неверные, с опозданием или не представили вообще ежеквартальные отчеты о получении средств и обслуживании публичного долга; (v) подготовка и предъявление юридическим отделом судебного иска МФ против колхоза “Coșcalia”; (vi) представление Государственной канцелярии информации о ходе выполнения проектов, финансируемых из внешних источников; (vii) выявление источников покрытия расходов, предназначенных для актуализации/улучшения существующей информационной системы по управлению долгом публичного сектора.

____________________

²⁵ Приложение № 1 “Отчет аудита менеджмента публичного долга за 2013 год в Министерстве финансов и Директорате кредитной линии при Министерстве финансов” к Постановлению Счетной палаты № 31 от 27.06.2014 по аудиту менеджмента публичного долга и информационных систем менеджмента в Министерстве финансов, Директорате кредитной линии при Министерстве финансов и ГП "Fintehinform" .

²⁶ Приказ министра финансов № 139 от 24.09.2014 “О Плане действий и сроках внедрения рекомендаций аудиторской миссии”.

Исходя из констатаций и рекомендаций предыдущих аудитов, МФ разработало и предложило внести изменения и дополнения в некоторые законодательные акты, которые были утверждены Законом № 89 от 29.05.2014 (в действии с 4.01.2015), основные аспекты которых относятся к регламентированию положений, касающихся: (i) процедуры контрактации долга/получения гарантии по займам исполнительными органами АТЕ; (ii) ответственности исполнителя за достоверность данных, представленных в отчетах; (iii) представление центральной и местной администрациями списка государственных/муниципальных предприятий, коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом, находящихся в их подчинении, которые получили займы сроком на один год и более; (iv) представление банками-кредиторами публичного сектора необходимой информации для мониторинга объема долга публичного сектора.

Кроме того, аудиторские проверки выявили сохранение проблем, связанных с: несоблюдением государственными предприятиями и ATЕ порядка и сроков представления отчетов об остатке контрактованной задолженности, влияющих на отчетность по долгу публичного сектора; невозмещением в государственный бюджет задолженности гарантированных дебиторов и рекредитируемых бенефициаров, данные аспекты рассматривались в соответствующих разделах данного Отчета аудита с формулированием и повторением двух соответствующих рекомендаций.

III. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ АУДИТА

На основании результатов проведенных аудиторских мероприятий подтверждается, что Отчет о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год как составная часть Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год был разработан в соответствии с данными, зарегистрированными в государственных регистрах государственного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования, с данными, генерируемыми ИС “МФАПД”, а также с данными по кассовому исполнению государственного бюджета из системы Государственного казначейства, за исключением ситуации, связанной с неопубликованием отчета об остатке внутренних государственных гарантий на сумму 6450,0 млн.леев.

Отмечается, что для оценки последствий в долгосрочной перспективе и факторов, которые ведут к дополнительным налоговым рискам, а также к обременению государственного бюджета в будущем из-за непредвиденных изменений в финансировании, менеджмент в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования требует значительного улучшения посредством внедрения более жестких практик управления данной областью.

В контексте этих выводов необходимо развивать эффективный менеджмент долга публичного сектора путем достижения возможного сокращения расходов по государственному заимствованию и ограничения рисков, связанных с предоставлением государственных гарантий.

IV. РЕКОМЕНДАЦИИ

♦ Министерству финансов:

1) обеспечить постоянно, в рамках бюджетного исполнения, соблюдение установленного законом предела государственного долга;

2) обеспечить потребности в финансировании государственного бюджета на приемлемом уровне расходов в среднесрочной и долгосрочной перспективе в условиях ограничения связанных с ними рисков;

3) постоянно следить за ситуацией на рынке ГЦБ и укреплять связи с участниками рынка;

4) обеспечить непрерывную проверку информации, представленной предприятиями публичного сектора и ATЕ, для обеспечения достоверной отчетности по сальдо долга публичного сектора;

5) мониторизировать совместно с ДКЛ деятельность участвующих финансовых учреждений в целях предотвращения непогашения ими имеющихся задолженностей;

6) постоянно мониторизировать ситуацию по погашению внутренней государственной гарантии, выданной в пользу НБМ по экстренным кредитам, предоставленным коммерческим банкам;

7) принять эффективные меры совместно с Главной государственной налоговой инспекцией для возврата возникших долгов в случае нарушения финансовыми учреждениями – бенефициарами рекредитования и гарантированными заемщиками обязательств, установленных в договорах о рекредитовании или государственной гарантии;

♦ Государственной канцелярии совместно с центральными публичными органами, ответственными за внедрение проектов, финансируемых из внешних источников:

8) проанализировать причины, которые привели к аннулированию части привлеченных внешних кредитов вследствие отсутствия эффективности в реализации проектов с принятием мер по предотвращению подобных ситуаций.

Приложение

Рисунок № 1

Источник: Данные из информации МФ о динамике процентных ставок по ГЦБ, реализованных на аукционах в 2014 - 2015 годы,

и данные Статистики по процентным ставкам по денежно-кредитным инструментам регулирования

Национального банка Молдовы за 2014-2015 годы.

Рисунок № 2

Источник: Данные из информации МФ о динамике процентных ставок по ГЦБ, реализованных на аукционах в 2014 - 2015 годы,

и данные Статистики по процентным ставкам по денежно-кредитным инструментам регулирования

Национального банка Молдовы за 2014-2015 год

Рисунок № 3

Источник: Данные из информации МФ о динамике процентных ставок по ГЦБ, реализованных на аукционах в 2014 - 2015 годы,

и данные Статистики по процентным ставкам по денежно-кредитным инструментам регулирования

Национального банка Молдовы за 2014-2015 годы.