Hotărîre nr.20 din 25.06.2015 cu privire la misiunile de audit asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014 şi asupra datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la misiunile de audit asupra Raportului Guvernului privind executarea

bugetului de stat pe anul 2014 şi asupra datoriei sectorului public,

garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014

nr. 20  din  25.06.2015

 (în vigoare 31.07.2015) 

Monitorul Oficial al R.Moldova nr. 197-205 art. 18 din 31.07.2015

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului finanţelor dl A. Arapu, viceministrului finanţelor dna M. Cărăuş, Secretarului de Stat al Ministerului Finanţelor dna V. Ursu, şefului Direcţiei generale Trezoreria de Stat a Ministerului Finanţelor dna N. Lupan, şefului Direcţiei generale datorii publice a Ministerului Finanţelor dna E. Matveeva, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014 (Anexa nr.1) şi Raportul auditului datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014 (Anexa nr.2).

Misiunile de audit s-au desfăşurat în temeiul art.28 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi şi conform Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015², avînd ca scop oferirea unei asigurări rezonabile asupra faptului că datele prezentate în Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014 şi în Raportul privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014 sînt în conformitate cu cadrul legal aferent domeniului.

Auditurile au fost efectuate în conformitate cu Standardele de audit³ şi bunele practici în domeniu. Pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor, auditul s-a desfăşurat la Ministerul Finanţelor, cu colectarea probelor de audit la Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, Serviciul Vamal şi Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor, prin aplicarea procedurilor de audit corespunzătoare.

Examinînd rezultatele auditului şi audiind Rapoartele prezentate, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

___________________

¹Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (în continuare – Legea Curţii de Conturi).

²Hotărîrea Curţii de Conturi nr.57 din 08.12.2014 ,,Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015”.

³Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”; Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 ,,Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

A CONSTATAT:

(i) În baza activităţilor desfăşurate, auditul asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014 confirmă că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014 a fost elaborat de către Ministerul Finanţelor în conformitate cu prevederile cadrului regulator şi că informaţia prezentată se bazează pe datele Trezoreriei de Stat şi pe datele consolidate ale executorilor de buget. Concluzia referitor la indicatorii executării de casă din Raportul Guvernului este că cifrele incluse în raport (venituri, cheltuieli şi deficitul bugetar), în toate aspectele materialităţii, prezintă fidel situaţiile aferente exerciţiului bugetar încheiat pe 31.12.2014 şi constituie 27 717,7 mil. lei – la veniturile încasate, 29 347, 9 mil. lei – la cheltuielile finanţate, şi un deficit bugetar în mărime de 1630,2 mil. lei. În acelaşi timp, se atestă următoarele:

• Evaluările şi prognozele macroeconomice rămîn un domeniu subperformant, fapt ce determină proiecţiile fiscal-bugetare insuficient de relevante, rectificările frecvente ale indicatorilor efectivi evidenţiind discrepanţe evidente în acest sens. Aceste circumstanţe indică la o abordare neconcludentă în ce priveşte prezentarea de către autorităţile abilitate a informaţiei adecvate pentru estimarea Cadrului Bugetar pe Termen Mediu şi a indicatorilor bugetari-fiscali, iar modificările operate în Legea bugetară anuală duc la atragerea suplimentară a surselor interne şi externe pentru acoperirea deficitului.

• Ministerul Finanţelor şi autorităţile administrării fiscale din subordine nu abordează neplăţile şi restanţele fiscale ca o problemă de sistem. Astfel, menţinerea la nivel relativ ridicat a restanţelor agenţilor economici faţă de buget are un impact negativ asupra asigurării bugetului public naţional cu resursele necesare pentru finanţarea cheltuielilor.

• Prognozele aprobate la veniturile provenite din defalcările profitului net al întreprinderilor de stat şi din dividendele aferente cotei de participare a statului în capitalul social al societăţilor pe acţiuni sînt compromise de imprevizibilitatea acordării scutirilor de către Guvern şi nu se includ la rectificarea indicatorilor bugetari-fiscali, în aceste condiţii nefiind respectate principiile bugetare în aspectul previzibilităţii, sustenabilităţii şi transparenţei.

• Un impact semnificativ asupra veniturilor statului îl are creşterea continuă a volumului de facilităţi fiscale şi vamale acordate, în special, în condiţiile de insuficienţă a resurselor pentru necesităţile curente şi celor pentru deservirea datoriilor de stat externă şi internă.

• Se atestă lipsa strategiei de stat referitor la implementarea proiectelor cu investiţii capitale, aceasta determinînd faptul că la data de raportare exista un număr mare de obiecte nefinisate, care este în creştere continuă.

• Au fost identificate deficienţe în gestionarea Fondului de rezervă al Guvernului, cauzate de nereglementarea criteriilor necesare pentru luarea deciziei de alocare a mijloacelor, termenului şi condiţiilor de restituire a mijloacelor alocate dar neutilizate.

• Se evidenţiază necesitatea reglementării modului de stabilire a cuantumului plăţilor salariale pentru unităţile de implementare a proiectelor finanţate din surse externe, care ar asigura sporirea eficienţei în alocarea resurselor pentru întreţinerea acestora din contul granturilor şi creditelor externe, precum şi de la bugetul de stat sub formă de contribuţii ale Guvernului.

• Creşterea continuă a nivelului creanţelor şi datoriilor prezintă o îngrijorare şi ar putea crea probleme la execuţia bugetului de stat în anul viitor, fapt cauzat nu doar de insuficienţa finanţării, dar şi, în mare parte, de nerespectarea disciplinei de plată a angajamentelor contractuale de către executorii de buget şi furnizorii de mărfuri şi servicii.

• Deşi cheltuielile alocate pentru executarea documentelor executorii au înregistrat o tendinţă de diminuare faţă de anul precedent, sînt semnificative cazurile de achitare a documentelor executorii din contul alocaţiilor Fondului de susţinere financiară a producătorilor agricoli, ceea ce implică riscuri majore de încălcare a principiilor bugetare şi a reglementărilor aferente gestionării acestui Fond.

• Insuficienţa resurselor pentru necesităţile bugetare cauzează creşterea datoriilor de stat internă şi externă. Mai mult decît atît, acordarea garanţiilor de stat interne pentru creditele de urgenţă acordate de către Banca Naţională a Moldovei sistemului bancar (6,5 mld. lei aferente perioadei auditate), fără evaluarea riscurilor de recuperare, ar putea influenţa semnificativ rezistenţa întregului sistem bugetar, cu posibil impact major asupra bugetului de stat.

• Este necesar să se elaboreze politici de evidenţă şi de raportare cu privire la unii indicatori bugetari, fapt care ar asigura o mai mare transparenţă şi ar dezvălui mult mai informativ situaţia de bază privind angajamentele statului.

• Deşi, în perioada anului 2014, Ministerul Finanţelor a întreprins mai multe acţiuni în vederea recuperării la bugetul de stat a datoriei pentru stingerea cambiilor emise (4 dol.SUA pentru 1000 m³ de gaze), pînă la finele anului bugetar suma de 3,4 mil. lei nu a fost achitată de către S.A. “Moldovagaz”, motivînd cu lipsa prevederilor la acest capitol în Legea bugetară anuală, situaţie care necesită monitorizare şi susţinere din partea Guvernului.

(ii) În baza activităţilor desfăşurate, auditul asupra datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014 confirmă că Raportul privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014, ca parte componentă a Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014, a fost elaborat de către Ministerul Finanţelor, în conformitate cu datele din Rapoartele de stat privind datoria de stat, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, cu datele generate de S.I. “DMFAS”, precum şi cu datele privind executarea de casă a bugetului de stat din sistemul Trezoreriei de Stat, cu excepţia situaţiei de neraportare a soldului garanţiilor de stat interne în sumă de 6450,0 mil. lei. Concomitent, se atestă că:

• Datoria sectorului public înregistrează o tendinţă de creştere ascendentă, devansînd ritmul de creştere a produsului intern brut. Astfel, volumul datoriei sectorului public în anul 2014 s-a majorat comparativ cu anul precedent, atingînd nivelul de 32,8% în produsul intern brut, faţă de 32,0% – în anul 2013. De asemenea, se menţionează că nivelul de acoperire a soldului datoriei sectorului public externe cu rezervele internaţionale ale statului are o tendinţă uşoară de reducere.

• Eliberarea garanţiei de stat interne în favoarea Băncii Naţionale a Moldovei pentru creditele de urgenţă acordate băncilor comerciale în vederea asigurării stabilităţii sistemului financiar ar putea majora semnificativ riscurile aferente portofoliului datoriei de stat, în special, riscurile financiare, datorită neonorării obligaţiilor de plată de către debitorii garantaţi, fapt care ar genera riscuri majore cu impact asupra bugetului de stat.

• Majorarea ponderii datoriei de stat în produsul intern brut cu 1,2 p.p., ce constituie 24,6%, a ponderii datoriei de stat externe în exporturi – cu 2,0 p.p., ce constituie 55,8%, şi a datoriei de stat externe pe cap de locuitor – cu 1000,3 lei, comparativ cu anul precedent, pe anul 2014 constituind 5,7 mii lei, indică la posibile riscuri, care pot aduce în neconcordanţă necesităţile de finanţare a alocaţiilor bugetare cu capacitatea de onorare a angajamentelor aferente datoriei de stat.

• Soldul datoriei de stat externe a depăşit plafonul stabilit prin Legea bugetului de stat pe anul 2014 cu 1152,1 mii lei, situaţie precedată de impactul semnificativ de depreciere a monedei naţionale faţă de valuta de origine a împrumuturilor externe contractate. Totodată, valorificarea surselor externe rămîne la nivel redus, fapt care a determinat anularea în perioada de gestiune 2014 a unor părţi din sursele aferente a 5 împrumuturi în sumă de 36,0 mil. lei.

• Creşterea cu 1,17 p.p. a ratei medii anuale ponderate la valorile mobiliare de stat a dus la majorarea cu71,2 mil. lei, în perioada de gestiune, a cheltuielilor pentru serviciul datoriei de stat interne.

• O situaţie dificilă pentru bugetul de stat este recuperarea datoriilor aferente unor instituţii financiare şi ale altor entităţi (12313,0 mil. lei), în special, a celor cu termenul de achitare expirat şi cu risc înalt de nerecuperare (8317,9 mil. lei). De asemenea, transferurile din valorificarea activelor BC “Investprivatbank” S.A., care la situaţia din 31.12.2014 constituiau 61,5 mil. lei, nu acoperă cheltuielile semnificative suportate de bugetul de stat (428,5 mil. lei).

În susţinerea celor consemnate, Curtea de Conturi stăruie să atragă atenţia prin a sensibiliza autorităţile supreme ale statului asupra evoluţiei datoriei sectorului public. Astfel, echilibrul bugetar fragil înregistrat către finele anului 2014 a fost grav afectat de faptul asumării de către Guvern a garanţiei de plată, conform Hotărîrii nr.938 din 13.11.2014 “Cu privire la asigurarea stabilităţii macroeconomice în contextul conjuncturii regionale”. În acest context nefavorabil, Plenul Curţii de Conturi se pronunţă univoc şi încurajează autorităţile de resort pentru întreprinderea măsurilor aferente anticipării situaţiilor de criză cu repercusiuni de nesustenabilitate financiară, implicit, de neonorare a angajamentelor statului.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014 (Anexa nr.1) şi Raportul auditului datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014 (Anexa nr.2), care sînt părţi componente ale prezentei Hotărîri.

2. Prezenta Hotărîre şi Rapoartele de audit se remit:

2.1. Ministerului Finanţelor, pentru documentare, şi se cere:

2.1.1. să întreprindă măsuri în vederea implementării recomandărilor din Rapoartele de audit;

2.1.2. să elaboreze reglementări privind acordarea împrumuturilor de la bugetul de stat bugetelor de alt nivel şi instituţiilor bugetare, cu înaintarea, pentru aprobare, a acestora în modul stabilit;

2.1.3. să întreprindă măsuri rezultative, în comun cu Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, pentru încasarea datoriilor apărute în cazul încălcării de către instituţiile financiare, beneficiarii recreditării şi debitorii garantaţi a obligaţiilor stabilite prin contractele de recreditare sau de garanţie de stat;

2.1.4. să revizuiască cadrul regulator aferent utilizării mijloacelor din Fondul de rezervă al Guvernului, cu stabilirea criteriilor care ar determina urgenţa şi imprevizibilitatea cheltuielilor solicitate, termenul şi condiţiile de restituire a mijloacelor neutilizate;

2.1.5. în comun cu Ministerul Economiei, să monitorizeze situaţia privind prognozarea conformă a defalcărilor de la dividende şi de la profitul net, iar modificările acestor prognoze, ca rezultat al acordării scutirilor, să fie incluse la aprobarea rectificărilor bugetului;

2.2. Guvernului, pentru documentare, şi se propune:

2.2.1. examinarea situaţiei aferente domeniului finanţării investiţiilor publice, cu luarea deciziilor de redresare a situaţiei şi aprobarea unei strategii referitor la modul de alocare a resurselor pentru minimizarea riscului de risipă a banilor publici în obiecte nefinisate;

2.2.2. monitorizarea situaţiei portofoliului datoriei de stat, în special, a situaţiei cu privire la garanţia de stat internă, eliberată în favoarea Băncii Naţionale a Moldovei, pentru creditele de urgenţă acordate băncilor comerciale, întru neadmiterea majorării datoriei de stat şi suportării unor costuri suplimentare de către bugetul de stat;

2.2.3. asigurarea unui management exigent şi consolidat al datoriei sectorului public, prin redefinirea, în contextul bunelor practici comunitare, a atribuţiilor autorităţilor publice responsabile de gestionarea datoriei sectorului public, în special ale Ministerului Finanţelor, remediind lacunele existente generate de suprapunerea şi fragmentarea competenţelor instituţionale;

2.2.4. aprobarea reglementărilor privind salarizarea angajaţilor unităţilor de implementare a proiectelor finanţate din surse externe, care reprezintă o parte componentă a bugetului de stat;

2.2.5. examinarea situaţiei precedate de obţinerea incontestabilă, pe cale judiciară, de la bugetul de stat a subvenţiilor din Fondul de susţinere a producătorilor agricoli, ceea ce implică riscuri majore de încălcare a principiilor bugetare şi a reglementărilor aferente gestionării acestui Fond;

2.2.6. monitorizarea soluţionării situaţiei privind încasarea la bugetul de stat a mijloacelor aferente includerii în tariful la gazele naturale a 4 dolari SUA pentru 1000 m³, destinate recuperării cheltuielilor bugetului de stat suportate la răscumpărarea cambiilor emise de Guvernul Republicii Moldova pentru S.A. “Gazprom” din Federaţia Rusă;

2.3. Comisiei parlamentare permanente economie, buget şi finanţe, pentru documentare;

2.4. Parlamentului Republicii Moldova, pentru documentare, şi se recomandă operarea modificărilor în Legea nr.419-XVI din 22.12.2006 “Cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat”, pentru redefinirea competenţelor exclusive ale Parlamentului privind aprobarea garanţiilor de stat;

2.5. Preşedintelui Republicii Moldova, pentru informare.

3. Despre măsurile întreprinse pentru executarea subpunctului 2.1. din prezenta Hotărîre şi referitor la implementarea recomandărilor auditului, se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

4. Prin prezenta Hotărîre, se exclud din regim de monitorizare Hotărîrea Curţii de Conturi nr.30 din 27.06.2014 “Privind raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013” şi Anexa nr.1 “Raportul auditului managementului datoriei publice pe anul 2013 la Ministerul Finanţelor şi Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor” la Hotărîrea Curţii de Conturi nr.31 din 27.06.2014 “Privind auditul asupra managementului datoriei publice şi asupra sistemelor informaţionale de management la Ministerul Finanţelor, Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor şi Î.S. “Fintehinform””, dată fiind reiterarea în Rapoartele de audit anexate a unor cerinţe ale auditului precedent neexecutate sau executate parţial şi a recomandărilor neimplementate.

5. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Anexa nr.1

la Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.20 din 25 iunie 2015

RAPORTUL

auditului asupra Raportului Guvernului privind

executarea bugetului de stat pe anul 2014

Lista abrevierilor

I. REZUMAT EXECUTIV

Deşi evoluţia principalilor indicatori bugetari în ultimii 3 ani a înregistrat o creştere continuă a veniturilor şi cheltuielilor, şi o dinamică neuniformă la executarea deficitului bugetar, bugetul pe anul 2014 s-a executat în condiţii dificile, determinate de deprecierea monedei naţionale faţă de alte valute străine, de scăderea importurilor şi exporturilor faţă de anul precedent etc.

Urmare a activităţilor de audit, au fost constatate neconformităţi în valoare totală de 9,2 mld. lei şi 8,7 mil. dolari SUA, din care, pe parcursul auditului, au fost corectate 1,8 mld. lei (vezi Lista neconformităţilor prezentată în Anexa nr.3 la prezentul Raport). Din totalul neconformităţilor necorectate, doar 11,4 mil. lei au avut impact direct asupra raportului privind executarea de casă a bugetului de stat, ceea ce este sub nivelul semnificativ de materialitate şi nu va influenţa concluzia generală şi opinia de audit la componenta executării de casă. Celelalte neconformităţi sînt legate de lipsa unor politici de evidenţă şi de raportare a unor obligaţiuni ale statului faţă de creditori şi ale debitorilor faţă de stat.

___________________

¹ Nivelul de materialitate utilizat de Curtea de Conturi: 2% - la venituri, 2% - la cheltuieli, 4% - la patrimoniu.

O serie de concluzii mai detaliate la care am ajuns ca rezultat al activităţii noastre de audit vin în sprijinul acestei concluzii generale şi sînt prezentate la fiecare subcapitol din Raport. Acestea, în formă concisă, includ următoarele:

• prognoza macroeconomică conţine unele deficienţe, a căror corectare ar putea îmbunătăţi calitatea planificării economice şi ar reduce necesitatea unor rectificări bugetare semnificative pe parcursul anului financiar la veniturile şi cheltuielile statului;

• problema arieratelor la veniturile colectate este la un nivel ridicat şi continuă să crească. Acest lucru se poate solda cu un impact semnificativ asupra veniturilor sectorului public;

• auditul a identificat, de asemenea, unele îngrijorări cu privire la monitorizarea dividendelor şi profitului net, precum şi unele probleme legate de creşterea facilităţilor fiscale şi vamale, dar şi de monitorizarea fluctuaţiei ratei de schimb valutar;

• sînt necesare eforturi suplimentare pentru asigurarea corelării indicatorilor de performanţă, în special, a indicatorilor de rezultat cu resursele necesare pentru obţinerea rezultatelor scontate;

• se atestă lipsa strategiei de stat privind implementarea proiectelor de investiţii capitale, aceasta contribuind la faptul că la data de raportare exista un număr mare de obiecte nefinisate, care este în creştere continuă;

• au fost identificate deficienţe în gestionarea Fondului de rezervă al Guvernului;

• creşterea continuă a nivelului creanţelor şi datoriilor prezintă o îngrijorare şi ar putea crea probleme la execuţia bugetului în anul viitor;

• nu toate obligaţiunile bugetului de stat sînt raportate, acestea fiind specificate în prezentul Raport;

• se atestă tendinţa de creştere a datoriilor de stat interne şi externe, precum şi a garanţiilor de stat interne acordate pentru creditele de urgenţă oferite de către BNM sistemului bancar (6,5 mld. lei). Acordarea acestor garanţii fără evaluarea riscurilor de nerecuperare ar putea influenţa semnificativ rezistenţa întregului sistem bugetar, cu posibil impact major asupra bugetului de stat.

Concluziile menţionate, precum şi cele din Raport indică o serie de aspecte importante care necesită rezolvare. În prezentul Raport sînt expuse recomandări specifice de remediere a neconformităţilor constatate şi de îmbunătăţire a performanţelor în domeniile auditate.

II. INTRODUCERE

Misiunea de audit asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat în exerciţiul bugetar 2014 s-a desfăşurat la Ministerul Finanţelor, în temeiul art.28 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi², potrivit Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015³.

Scopul misiunii de audit

Scopul misiunii de audit a constat în oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014, în aspectele semnificative, este elaborat în conformitate cu prevederile legale, prezintă informaţia financiară bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial şi datele consolidate ale rapoartelor executorilor de buget.

Destinatarii Raportului de audit

Raportul de audit este destinat Ministerului Finanţelor, Parlamentului şi Guvernului Republicii Moldova, societăţii civile şi altor părţi interesate.

Metodologia şi sfera de abordare a auditului

Auditul s-a efectuat conform Standardelor de audit⁴, cu aplicarea bunelor practici în domeniul auditului conformităţii asociat situaţiilor financiare. Totodată, auditul a inclus şi examinarea unor aspecte de performanţă, precum:

• credibilitatea indicatorilor bugetari-fiscali – bugetul este realist şi s-a executat după cum a fost planificat;

• nivelul de îndatorare (datoriile debitoare şi creditoare) pentru cheltuieli şi modificarea acestuia;

• transparenţa la toate etapele procesului bugetar;

• nivelul de îndatorare la venituri (restanţele la buget);

• eficacitatea colectării restanţelor la buget.

În scopul obţinerii unor probe relevante şi rezonabile, care să susţină concluziile şi credibilitatea constatărilor din Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2014, echipa de audit, prin aplicarea pragului de semnificaţie, a utilizat diferite proceduri, tehnici de audit, inclusiv: examinarea registrelor trezoreriale de evidenţă, rapoartelor lunare, trimestriale şi anuale privind executarea de casă a bugetului de stat prin sistemul trezorerial, rapoartelor executorilor de buget etc., precum şi:

• determinarea dacă controalele financiare şi manageriale au asigurat raportarea veridică a datelor şi informaţiilor cuprinse în Raportul privind executarea bugetului de stat;

• verificarea unor tranzacţii şi a soldurilor conturilor;

• efectuarea analizelor pentru identificarea neconformităţilor în datele raportate;

• analiza unor estimări bugetare semnificative şi a bazei de justificare a acestora;

• verificarea conformităţii soldurilor la finele anului bugetar;

• efectuarea unor analize pentru determinarea conformităţii executării unor prevederi din Legea bugetului de stat pe anul 2014;

• determinarea dacă politicile de evidenţă şi raportare sînt corespunzătoare şi aplicate în mod consecvent şi adecvat;

• stabilirea dacă situaţiile privind executarea bugetului de stat prezentate sînt adecvate şi realiste.

Nu au fost supuse examinării de audit toate tranzacţiile, motiv din care auditul nu poate garanta o asigurare absolută privind exactitatea şi completitudinea indicatorilor incluşi în Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2014.

În cadrul misiunii de audit au fost colectate şi analizate probe de audit analitice şi atestate documentar, solicitate explicaţii şi informaţii de la persoanele responsabile din cadrul Ministerului Finanţelor şi de la executorii de buget, precum şi au fost discutate cu Ministerul Finanţelor unele problematici aferente domeniului auditat.

În vederea realizării scopului propus, ca urmare a identificării domeniilor cu probabilitate de apariţie a riscurilor şi posibil impact asupra bugetului de stat, au fost auditate următoarele subiecte/aspecte: veniturile; cheltuielile; deficitul bugetar; sursele de finanţare a deficitului; datoriile debitoare şi creditoare; resursele alocate din Fondul de rezervă şi fondul rutier; transferurile interbugetare; deservirea datoriei de stat interne şi externe etc.

Auditul a evaluat toate informaţiile necesare şi explicaţiile obţinute pentru a sprijini constatările şi concluziile auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014.

Criteriile de audit definite pentru auditarea subiectelor de referinţă au fost legislaţia şi reglementările aplicabile subiectelor auditate şi cadrul regulator aferent evidenţei contabile şi raportării. De asemenea, au fost utilizate practicile internaţionale de evaluare a performanţei managementului finanţelor publice⁵.

Subiecţii supuşi auditării

Au fost supuse auditării activităţile şi acţiunile Ministerului Finanţelor, în calitate de organ responsabil de procesul bugetar, şi ale Trezoreriei de Stat, în calitate de subdiviziune responsabilă de asigurarea executării bugetului public naţional prin sistemul trezorerial.

Responsabilităţile părţilor

Guvernului, în condiţiile prevederilor legale, îi revine conducerea generală a activităţii executive în domeniul finanţelor publice, în conformitate cu condiţiile şi regulile stabilite, asigurarea durabilităţii Programului de guvernare şi altor documente de politici din punct de vedere bugetar-fiscal, asigurarea administrării datoriei de stat şi monitorizarea datoriei publice, aprobarea cadrului bugetar pe termen mediu, aprobarea şi prezentarea în Parlament a proiectelor legilor bugetare anuale, precum şi a proiectelor de legi privind modificarea bugetelor, asigurarea gestionării eficiente şi transparente a Fondului de rezervă al Guvernului etc.

Ministerul Finanţelor, în calitate de autoritate publică centrală în domeniul finanţelor publice, este responsabil de asigurarea şi coordonarea generală a procesului bugetar, elaborarea şi asigurarea implementării politicii bugetar-fiscale în conformitate cu principiile şi regulile bugetar-fiscale stabilite de cadrul regulator, elaborarea şi prezentarea către Guvern a CBTM, a proiectului Legii bugetului de stat pe anul respectiv şi a modificărilor la aceasta, administrarea datoriei de stat şi garanţiilor de stat, precum şi monitorizarea datoriei publice, elaborarea şi aprobarea actelor normative şi legislative aferente domeniului bugetar şi finanţelor publice, asigurarea gestionării mijloacelor financiare ale bugetului public naţional prin CUT şi prin conturile deschise la BNM şi în instituţiile financiare, monitorizarea executării bugetelor pe componentele BPN, organizarea şi asigurarea funcţionării sistemului trezorerial, întocmirea şi publicarea rapoartelor periodice şi anuale privind executarea bugetului de stat, precum şi executarea bugetului public naţional.

Trezoreria de Stat poartă răspundere pentru executarea de casă prin intermediul sistemului trezorerial a operaţiunilor bugetelor de toate nivelurile care sînt parte a bugetului public naţional, asigurînd evidenţa veniturilor în baza încasărilor efective în ordinea colectării; efectuarea de cheltuieli în conformitate cu Legea bugetară anuală; administrarea veniturilor şi cheltuielilor prin conturi distincte, bazate pe clasificaţia bugetară⁶, şi asigurarea serviciului datoriei de stat, reglementarea metodologiei contabile, evidenţa, întocmirea şi raportarea fidelă a executării bugetului de stat în conformitate cu practicile contabile general acceptate în Republica Moldova. Aceste rapoarte trebuie să reflecte în mod echitabil poziţia financiară a Guvernului la situaţia din 31.12.2014.

Responsabilitatea executorilor de buget constă în organizarea şi controlul asupra planificării, utilizării alocaţiilor conform destinaţiei prevăzute în bugetele proprii şi ale instituţiilor subordonate, efectuarea operaţiunilor în corespundere cu cadrul general, ţinerea evidenţei contabile şi raportarea conform cadrului regulator, elaborarea şi implementarea unui sistem de management financiar şi control intern eficient, asigurînd buna guvernare a fondurilor publice, inclusiv a mijloacelor şi fondurilor speciale, precum şi gestionarea eficientă a patrimoniului public, inclusiv prevenirea şi descoperirea erorilor şi fraudelor. De asemenea, executorii primari de buget, în calitate de organe ierarhic superioare pentru instituţiile din subordine, sînt responsabili de prezentarea către Ministerul Finanţelor, în termenele stabilite, a rapoartelor consolidate pe domeniul patronat.

Responsabilitatea echipei de audit a constat în obţinerea probelor de audit suficiente şi adecvate pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor asupra executării de casă, evidenţei şi raportării, întocmirii şi prezentării către Guvern a Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014, cu formularea recomandărilor şi exprimarea opiniei de audit asupra executării de casă a bugetului de stat prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor. Totodată, auditorii nu sînt responsabili de prevenirea faptelor de fraudă şi eroare.

Aspecte referitoare la prezentarea situaţiilor financiare auditate

Raportul de audit se referă la situaţiile privind executarea bugetului de stat pe anul 2014, încheiat la 31.12.2014. Auditul s-a efectuat asupra situaţiilor prezentate de Trezoreria de Stat la data de 15 aprilie 2015. Echipa de audit nu poartă responsabilitate pentru orice modificări prezentate ulterior datei menţionate.

___________________

² Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările şi completările ulterioare).

³ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.57 din 08.12.2014 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015” (cu modificările şi completările ulterioare).

⁴ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.213 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”; Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

⁵Manualul PEFA “Performanţa Managementului Finanţelor Publice”.

⁶Clasificaţia bugetară, aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.91 din 20.10.2008 (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – Clasificaţia bugetară).

III. PREZENTARE GENERALĂ

Contextul macroeconomic aferent exerciţiului bugetar 2014⁷

Bugetul de stat pe anul 2014 s-a executat în condiţiile unui trend descrescător al economiei, asociat cu creşterea inflaţiei şi deprecierea cursului de schimb al monedei naţionale, tensiunile geopolitice în regiune, restricţiile impuse asupra exportului moldovenesc, care s-au resimţit îndeosebi în trimestrul IV al anului 2014. Astfel, contextul macroeconomic aferent exerciţiului bugetar 2014 este caracterizat de:

• creşterea PIB nominal faţă de anul precedent cu 10,9%, sau cu 11,0 mld. lei, constituind 111,5 mld. lei, precum şi faţă de indicatorul prognozat – cu 5,1%, sau cu 5,4 mld. lei . Cu toate acestea, se atestă scăderea ritmului de creştere a PIB nominal în ultimii 2 ani (vezi Diagrama nr.1 din Anexa nr.1 la prezentul Raport);

• creşterea nivelului inflaţiei medii anuale în anul 2014, faţă de anul 2013, cu 0,5%, constituind în anul 2014 – 5,1%, cauzată, în mare parte, de majorarea preţurilor/tarifelor la produsele alimentare şi nealimentare, tarifele la servicii etc. (vezi Diagrama nr.2 din Anexa nr.1 la prezentul Raport);

• deprecierea semnificativă a leului moldovenesc în raport cu valutele principale: dolarul SUA şi euro, care, comparativ cu cursul la începutul anului, a înregistrat o creştere cu 19,6%⁸ şi, respectiv, cu 5,7%⁹, iar cursul mediu pe an al valutelor menţionate a crescut cu 11,5%¹⁰ şi, respectiv, cu 11,4%¹¹ (vezi Diagrama nr.3 din Anexa nr.1 la prezentul Raport);

• scăderea importurilor şi exporturilor în anul 2014, faţă de anul 2013, cu 175,4 mil. dolari SUA (-3,2%) şi, respectiv, cu 88,8 mil. dolari SUA (-3,7%), care se datorează, în mare parte, menţinerii volatilităţii relativ ridicate a monedei naţionale, cu tendinţa generală spre o slăbire a leului moldovenesc faţă de dolarul SUA şi euro, comparativ cu anul 2013 (vezi Diagrama nr.4 din Anexa nr.1 la prezentul Raport);

• sporirea nivelului datoriei de stat externe cu 15,9 mil. dolari SUA faţă de finele anului 2013. Astfel, datoria de stat externă a însumat la finele anului bugetar 1306,1 mil. dolari SUA, ce constituie 60% din volumul rezervelor internaţionale valutare ale BNM (2156,6 mil. dolari SUA), care, în comparaţie cu anul precedent, au înregistrat o diminuare cu 664,0 mil. dolari SUA, sau cu 23,5% (vezi Diagrama nr.5 din Anexa nr.1 la prezentul Raport).

Sumarul executării generale a indicatorilor sintetici ai bugetului de stat

Conform datelor Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014, precum şi în baza activităţilor de audit efectuate, se atestă că principalii indicatori ai bugetului de stat au fost realizaţi:

▪ la venituri – în sumă de 27717,7 mil. lei (98,3%), sau cu 481,2 mil. lei sub nivelul prognozat;

▪ la cheltuieli – în sumă de 29347,9 mil. lei (94,7%), sau cu 1633,2 mil. lei sub nivelul prognozat;

▪ la deficitul bugetar – în sumă de 1630,2 mil. lei (58,6%), sau cu 1152,0 mil. lei sub nivelul prognozat.

Totodată, datoria de stat internă a constituit 7075,4 mil. lei (95,5%), fiind în limita plafonului prognozat de 7412,6 mil. lei, iar datoria de stat externă a depăşit plafonul prognozat cu 1152,1 mil. lei (+ 6,0%), constituind 20395,3 mil. lei.

Sinteza principalilor indicatori aferenţi executării bugetului de stat este prezentată în Tabelul nr.1 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Analiza auditului atestă că principalii indicatori bugetari în dinamica anilor 2012-2014 au înregistrat o tendinţă de creştere continuă. Astfel, sinteza executării veniturilor denotă că în anul 2014, în comparaţie cu anul 2013, s-a înregistrat creşterea acestora cu 23,7% (+5,3 mld. lei), iar în anul 2013, în comparaţie cu anul 2012, cu 11,1% (+2,3 mld. lei). Totodată, cheltuielile în anul 2014, faţă de anul 2013, au crescut cu 22,8% (+6,4 mld. lei), iar în anul 2013, faţă de anul 2012, – cu 10,3% (+2,2 mld. lei), situaţia fiind redată în Diagrama nr.1.

În acelaşi timp, deficitul bugetar în ultimii 3 ani este caracterizat de o tendinţă neuniformă, în anul 2014 fiind în creştere, faţă de anul 2013, cu 11,3% (+0,2 mld. lei), pe cînd în anul 2013 a fost în descreştere, faţă de anul 2012, cu 7,6% (-0,1 mld. lei).

În anul 2014 bugetul de stat a beneficiat de încasări provenite din surse externe (granturi şi credite) în valoare totală de 6053,1 mil. lei, inclusiv granturi externe – 3919,8 mil. lei, şi credite externe – 2133,3 mil. lei. Sinteza creditelor şi granturilor recepţionate pe componentele bugetului de stat este prezentată în Tabelul nr.1.

În acest aspect, se menţionează că, din totalul resurselor externe, granturile pentru suportul bugetar au constituit 1606,4 mil. lei, intrările fiind înregistrate conform.

Evaluarea auditului denotă că ponderea surselor externe în totalul cheltuielilor de stat în anul 2014 a constituit 20,8%¹², în anul 2013 – 13,4%¹³, în anul 2012 – 15,2%¹⁴. În aceste circumstanţe, auditul atestă creşterea continuă a surselor externe, în special, a creditelor externe, care în perspectivă vor avea un impact semnificativ asupra bugetului de stat.

___________________

⁷La analiza informaţiilor prezentate s-au utilizat mai multe surse: www.statistica.md, www.bnm.md, www.mec.gov.md, www.mf.gov.md, Nota la Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2014.

⁸Cursul dolarului SUA la 01.01.2014 – 13,0570 lei, la 31.12.2014 – 15,6152 lei.

⁹Cursul euro la 01.01.2014 – 17,9697 lei, la 31.12.2014 – 18,9966 lei.

¹⁰Cursul mediu anual al dolarului SUA pe anul 2014 – 14,0388 lei, pe anul 2013 – 12,5907 lei.

¹¹Cursul mediu anual al euro pe anul 2014 – 18,6321 lei, pe anul 2013 – 16,7241 lei.

¹²Calculul pentru anul 2014: 6,1 mld. lei/29,3 mld. lei=20,8%.

¹³Calculul pentru anul 2013: 3,2 mld. lei/23,9 mld. lei=13,4%.

¹⁴Calculul pentru anul 2012: 3,3 mld. lei/21,7 mld. lei=15,2%.

IV. CONSTATĂRI ŞI CONCLUZII

4.1. Relevanţa indicatorilor bugetari şi nivelul de execuţie a acestora necesită îmbunătăţire

4.1.1. Concludenţa prognozelor utilizate la elaborarea CBTM pentru anul 2014 denotă rezerve

Analiza auditului vizînd principalii indicatori macroeconomici aplicaţi la aprobarea indicatorilor pentru CBTM, aferenţi anului 2014, şi celor efectiv realizaţi denotă că la venituri, faţă de primul an, indicatorii s-au majorat cu 0,5 mld. lei , la cheltuieli – cu 2,3 mld. lei, la deficitul bugetar – cu 1,8 mld. lei, datoria de stat internă – cu 1,5 mld. lei, şi datoria de stat externă – cu 0,8 mld. lei. Rezultatele analizei auditului sînt prezentate în Tabelul nr.2.

Compararea indicatorilor prognozaţi cu cei efectiv realizaţi a identificat necesitatea îmbunătăţirii estimărilor prognozate, care a condiţionat operarea mai multor modificări. Ajustarea principalilor indicatori ai bugetului de stat a fost determinată de corectarea indicatorilor macroeconomici iniţiali care au stat la baza formării indicatorilor bugetului de stat şi de modificările politicii bugetar-fiscale. Astfel:

• Devierile dintre indicatorul PIB prognozat şi cel realizat au variat de la “minus” 3,4 mld. lei (-3,7%) în anul 2012 pînă la “plus” 5,4 mld. lei (+5,1%) în anul 2014. Analiza privind indicatorii PIB prognozaţi şi realizaţi este prezentată în Tabelul nr.2 din Anexa nr.2 la prezentul Raport;

• Faţă de primul an, modificările la venituri le-au depăşit pe cele de la cheltuieli datorită surselor externe care servesc o sursă adiţională pentru efectuarea cheltuielilor;

• Corectările ajustate au condiţionat şi modificarea ponderii veniturilor, cheltuielilor şi deficitului în PIB. Astfel, ponderea veniturilor în PIB a anului 3, faţă de anul 1, a crescut cu 1,5 p.p., a cheltuielilor – cu 3,2 p.p., iar a deficititului – cu 1,8 p.p.;

• Ponderea în PIB a datoriei de stat interne şi externe în anul 3, faţă de anul 1, a înregistrat o creştere de 1,6% şi, respectiv, de 0,8%, pe cînd PIB a înregistrat o descreştere cu 4,2% în anul 3, faţă de anul 1. Astfel, veniturile şi cheltuielile s-au realizat sub nivelul prognozat cu 0,5 mld. lei şi, respectiv, cu 1,7 mld. lei, iar ca pondere în PIB veniturile au depăşit nivelul prognozat (anul 3) cu 0,5%, iar ponderea cheltuielilor s-a diminuat cu 0,2%;

• Deficitul s-a realizat sub nivelul prognozat cu 1,2 mld. lei, iar ca pondere în PIB s-a diminuat cu 0,9%;

• Ponderea în PIB a datoriei de stat interne s-a diminuat faţă de anul 3 şi faţă de indicatorul definitivat cu 0,2 p.p., iar datoria de stat externă a crescut faţă de indicatorul anului 3 cu 0,5 p.p, iar faţă de indicatorul definitivat cu 1,1%.

4.1.2. Modificările operate la Legea bugetară anuală au inclus bugetări suplimentare comparativ cu plafoanele iniţiale

Pe parcursul anului 2014, la Legea bugetară anuală¹⁵ au fost operate 3 modificări, urmare a cărora indicatorii iniţiali au fost majoraţi la venituri cu 1,76 mld. lei, la cheltuieli – cu 1,79 mld. lei, şi deficitul – cu 0,04 mld. lei. Sinteza modificărilor operate la principalii indicatori ai bugetului de stat pe anul 2014 este prezentată în Tabelul nr.3 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Analiza auditului denotă că, urmare a modificărilor operate în temeiul art.18 din Legea bugetară anuală, indicatorii aprobaţi de Parlament au fost modificaţi spre majorare la venituri cu 628,9 mil. lei, la cheltuieli – cu 970,2 mil. lei, şi la deficit – cu 341,3 mil. lei. Totalul modificărilor operate la indicatorii definitivaţi faţă de cei aprobaţi iniţial a înregistrat o creştere a venituri cu 2,38 mld. lei (+9,2%), la cheltuieli – cu 2,76 mld. lei (+9,8%), şi la deficit – cu 0,38 mld. lei (+15,8%).

În aspectul componentelor bugetului de stat, se relevă că cele mai semnificative modificări au fost operate la componenta proiecte finanţate din surse externe (granturi şi credite externe), care poartă un caracter imprevizibil. Astfel, auditul menţionează că în anul 2014 valoarea modificărilor operate la Legea bugetară anuală, faţă de cele aprobate iniţial, pe toate componentele, a constituit la venituri circa 9,2% (+2381,1 mil. lei), la cheltuieli – 9,8% (+2763,3 mil. lei), inclusiv:

• la componenta de bază, valoarea modificărilor la venituri a constituit 5,8% (+1344,2 mil. lei) şi la cheltuieli – 5,0% (+1196,4 mil. lei);

• la componenta proiecte investiţionale finanţate din surse externe, valoarea modificărilor la venituri a constituit 66,1% (+927,2 mil. lei) şi la cheltuieli – 42,5% (+1275,8 mil. lei);

• la componenta mijloace speciale, valoarea modificărilor la venituri a constituit 13,2% (+92,4 mil. lei) şi la cheltuieli – 16,1% (+124,5 mil. lei);

• la componenta fonduri speciale, valoarea modificărilor la venituri a constituit 3,7% (+16,1 mil. lei) şi la cheltuieli – 34,3% (+162,4 mil. lei).

Sinteza modificărilor operate în aspectul componentelor bugetului de stat este prezentată în Tabelul nr.4 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Concluzie la subcapitolul 4.1.

___________________

¹⁵Legea bugetului de stat pe anul 2014 nr.339 din 23.12.2013.

4.2. Veniturile bugetului de stat s-au realizat sub nivelul prognozat

4.2.1. Executarea veniturilor bugetului de stat deţine cea mai semnificativă pondere în BPN şi PIB

Veniturile BPN, ca pondere în PIB, au constituit 38,1%, fiind în creştere faţă de anul 2013 cu 1,4 p.p. Sinteza ponderii veniturilor BPN în PIB în anii 2009-2014 este prezentată în Tabelul nr.3.

Analiza veniturilor BPN denotă că ponderea în PIB a totalului veniturilor BPN (23517,7 mil. lei) s-a diminuat de la 38,9%, în anul 2009, pînă la 38,1%, în anul 2014 (42446,8 mil. lei). Totodată, s-a diminuat ponderea în PIB a veniturilor fiscale (19531,7 mil. lei) de la 32,3% în anul 2009 pînă la 32,0% în anul 2014 (35630,8 mil. lei), înregistrînd în perioada menţionată o dinamica neuniformă.

Veniturile bugetului de stat în anul 2014 deţin o pondere în BPN de 65,3%. Comparativ cu prevederile anuale, veniturile bugetului de stat au fost realizate la nivel de 98,3%, constituind 27717,7 mil. lei, fiind în creştere, în comparaţie cu anul precedent, cu 5281,0 mil. lei, sau cu 23,5%.

Analiza structurală a veniturilor bugetului de stat denotă că ponderea majoră în totalul veniturilor o deţin veniturile fiscale – 79,1% (21929,2 mil. lei), fiind urmate de granturi – 14,2% (3929,4 mil. lei), veniturile nefiscale – 2,7% (761,5 mil. lei), mijloacele speciale – 2,3% (652,2 mil. lei), fondurile speciale – 1,4% (388,2 mil. lei), transferurile – 0,2% (57,2 mil. lei).

Pe fundalul creşterii per ansamblu a veniturilor în ultimii 3 ani, veniturile nefiscale sînt în scădere continuă de la 858,1 mil. lei, în anul 2012, pînă la 761,5 mil. lei, în anul 2014 (-11,3%). De asemenea, în diminuare sînt sursele provenite din mijloace speciale, acestea fiind în descreştere în anul 2014 faţă de anul 2012 cu 59,6% (-443,1 mil. lei), datorită trecerii, începînd cu anul 2013, la autogestiune a instituţiilor de învăţămînt superior.

Ponderea în PIB a veniturilor bugetului de stat pe anul 2014 a constituit 24,9%, fiind în creştere faţă de anul 2013 cu 2,6 p.p. Analiza acestei ponderi în dinamica anilor 2009-2014 este prezentată în Tabelul nr.4.

Analiza auditului asupra datelor prezentate denotă că încasările în anul 2014 au crescut faţă de încasările în anul 2009 (începerea crizei economice) de 2 ori. Totodată, PIB a crescut în anul 2014, faţă de anul 2009, cu 84,5%, concomitent înregistrîndu-se o creştere a ponderii veniturilor bugetului de stat în PIB de la 22,9%, în anul 2009, pînă la 24,9%, în anul 2014, iar a ponderii veniturilor fiscale – respectiv, de la 17,2%, în anul 2009, pînă la 19,7%, în anul 2014.

4.2.2. Veniturile aprobate s-au realizat neuniform din cauza carenţelor la estimarea lor

Relevanţa prognozelor de încasare a veniturilor şi surselor de finanţare a deficitului este unul dintre principalii factori ai evaluării eficacităţii bugetului, deoarece aceste prognoze stau la baza calculări şi justificării cheltuielilor incluse în buget. Compararea indicatorilor prognozaţi cu cei realizaţi permite formarea unei viziuni generale asupra calităţii, predictibilităţii şi credibilităţii prognozelor la venituri.

În pofida faptului că veniturile bugetului de stat în anii 2009-2014 sînt în creştere continuă, totuşi trendul nivelului de executare a veniturilor în perioada menţionată este unul neuniform. Analiza acestei situaţii este prezentată în Tabelul nr.5.

Auditul relevă că, deşi în anul 2014 veniturile percepute sînt în creştere faţă de anul 2013 cu 5,3 mld. lei, totuşi se atestă anumite devieri între indicatorii definitivaţi şi realizaţi efectiv, nivelul de executare la finele anului auditat fiind cu 1,2 p.p. mai puţin faţă de cel în anul 2013, rămînînd în limita nivelului acceptabil conform practicilor internaţionale (-3%)¹⁶, fapt ce denotă îmbunătăţirea procesului de prognozare a veniturilor.

___________________

¹⁶Indicatorul PEFA (PI 3 “Executarea veniturilor în comparaţie cu indicatorii aprobaţi”).

4.2.3. Indicatorii definitivaţi în aspectul tipurilor de venituri s-au realizat neuniform

Verificările auditului relevă că, deşi nivelul de executare a veniturilor bugetului de stat la finele anului bugetar a constituit 98,3% din prevederile anuale, neîncasările nete la venituri au constituit 481,2 mil. lei. Totodată, se atestă că realizarea în aspectul tipurilor de venituri s-a efectuat neuniform. Astfel, analiza nivelului de executare a veniturilor bugetului de stat la nivel de capitol¹⁷ denotă că supraestimările la venituri pe toate componentele au însumat 522,6 mil. lei, iar subestimările – 41,4 mil. lei (vezi Tabelul nr.5 din Anexa nr.2 la prezentul Raport). Analiza nivelului de executare a veniturilor la nivel de tipuri de venituri (capitol/paragraf) a relevat că nivelul de executare la unele venituri variază de la 49,1% pînă la 354,8%. Analiza veniturilor supraestimate, subestimate se prezintă în Tabelul nr.6 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Analiza celor mai semnificative supraestimări şi subestimări la venituri, aferente anului de gestiune, denotă că la unele tipuri de venituri subestimarea şi supraestimarea sînt cauzate de imprevizibilitatea acestora (granturi şi amenzi), iar la altele – de prezenţa unor findamentări irelevante sau de imposibilitatea operării modificărilor la indicatorii prognozaţi, reieşind din faptul că ultima rectificare a bugetului de stat s-a efectuat în luna septembrie 2014.

• Analiza efectuată de audit în aspectul constatării celor mai semnificative subestimări este prezentată, după cum urmează:

Conform Ministerului Finanţelor¹⁸, supraîncasările se explică :

(i) la impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător reţinut la sursa de plată (+18,3 mil. lei), prin introducerea, începînd cu 1 ianuarie 2014, a unui impozit de 2% din plăţile efectuate în folosul persoanei fizice, cu excepţia întreprinzătorilor individuali şi a gospodăriilor ţărăneşti (de fermier), aferent livrării producţiei din fitotehnie şi horticultură în formă naturală, în masă vie şi sacrificată, cu excepţia laptelui natural;

(ii) la impozitul pe venitul persoanelor fizice (+25,3 mil. lei), prin creşterea veniturilor sub formă de salariu atît în sfera bugetară, cît şi în sectorul real;

(iii) la TVA pe mărfurile produse şi serviciile prestate pe teritoriul RM (+37,4 mil. lei), prin creşterea consumului intern şi micşorarea ponderii livrărilor la cota redusă în raport cu livrările impozabile la cota standard; creşterea considerabilă faţă de anul 2013 a încasărilor de la contribuabilii mari în domeniul radio-telecomunicaţiilor, producerii şi comercializării produselor alcoolice, producerii şi livrării produselor alimentare şi în domeniul comercializării petrolului.

• Analiza efectuată de audit în aspectul constatării celor mai semnificative supraestimări este prezentată, după cum urmează:

Conform explicaţiilor Ministerului Finanţelor, neîncasările au fost determinate:

(i) la accizele la autoturisme (-111,1 mil. lei), de micşorarea volumelor cantitative ale importurilor de autoturisme;

(ii) la accizele la produsele din tutun (-39,9 mil. lei), de micşorarea volumelor cantitative ale produselor din tutun;

(iii) la taxa vamală (-95,8 mil. lei), prin reducerea importurilor, precum şi de plicarea cu titlu provizoriu, începînd cu 1 septembrie 2014, a prevederilor Acordului de Asociere între RM, pe de o parte, şi Uniunea Europeană şi statele membre ale acesteia, pe de altă parte, ratificat de Parlament prin Legea nr.112 din 02.07.2014, costurile pentru lunile septembrie-decembrie estimîndu-se la circa 103,2 mil. lei;

(iv) la TVA la mărfurile importate (-109,6 mil. lei), de reducerea volumului importurilor faţă de indicatorii prognozaţi, legată de restricţiile impuse asupra exporturilor moldoveneşti şi de sporirea volumului mărfurilor importate în zonele economice libere.

___________________

¹⁷Analiza la venituri efectuată la nivel de capitol, conform structurii aprobate prin Legea bugetului de stat pe anul 2014.

¹⁸Nota explicativă la Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2014.

4.2.4. Prognozele estimate şi aprobate la veniturile provenite din defalcările profitului net al întreprinderilor de stat şi dividendele aferente cotei de participare a statului în capitalul social al societăţilor pe acţiuni sînt compromise de imprevizibilitatea acordării scutirilor

Indicatorii raportaţi la executarea mijloacelor provenite din dividendele aferente cotei de participare a statului în societăţile pe acţiuni (cap.121.02) relevă neîncasarea a 29,5 mil. lei (-25,5%), iar la defalcările din profitul net al întreprinderilor de stat (cap.121.03) s-au încasat cu 13,0 mil. lei (+45,7%) mai mult decît nivelul prognozat. Verificările auditului la aceste 2 tipuri de venituri referitor la precizia indicatorilor estimaţi şi conformitatea raportării nivelului de execuţie au relevat următoarele.

Analiza datelor din informaţiile prezentate de Ministerul Finanţelor denotă că, în anul 2014, conform rapoartelor prezentate de societăţile pe acţiuni, la buget urmau a fi încasate 91,2 mil. lei, în timp ce, urmare a scutirilor acordate prin Hotărîrile de Guvern¹⁹ (7 societăţi pe acţiuni), la bugetul de stat urmau a fi încasate cu 11,9 mil. lei mai puţin, sau doar 79,3 mil. lei. De fapt, în anul 2014 au fost încasate 86,0 mil. lei, sau cu 6,6 mil. lei mai mult. Această supraîncasare include suma de 6,2 mil. lei, percepută potrivit Hotărîrii Adunării Generale a Acţionarilor unei societăţi pe acţiuni²⁰ ca rezultat al modificării declaraţiei pe venit pentru perioadele precedente, precum şi alte sume neprevăzute de 0,4 mil. lei.

Conform dărilor de seamă ale întreprinderilor de stat, la bugetul de stat urmau a fi încasate defalcări din profitul net în valoare totală de 54,1 mil. lei, pe cînd conform Hotărîrilor de Guvern menţionate au fost acordate scutiri în valoare de 13,3 mil. lei la 25 întreprinderi de stat, urmînd a fi încasate doar 40,8 mil. lei. De fapt, la buget au fost încasate 41,5 mil. lei, diferenţa constituind plăţile în avans.

Auditul remarcă că estimările sumelor aferente defălcărilor de la dividende şi din profitul net incluse în bugetul de stat sînt prezentate de către Ministerul Economiei (prin intermediul APP). În această situaţie, se constată insuficienţa monitorizării de către Ministerul Economiei a situaţiei aferente defalcărilor din profitul net şi dividendelor, care a determinat aprobarea prognozelor nereale la aceste 2 tipuri de venituri. Astfel, deşi Hotărîrile aferente scutirilor pentru anul 2014 au fost emise pînă la 21.07.2014, iar ultima rectificare la bugetul de stat a avut loc la 28.09.2014 (Legea nr.183), Ministerul Economiei nu a înaintat propuneri pentru includerea la rectificarea bugetului de stat a ajustării respective la aceste 2 tipuri de venituri, avînd în vedere scutirile acordate, ceea ce a cauzat variaţii semnificative ale nivelului de executare.

De asemenea, auditul menţionează că MF nu a susţinut iniţiativele de scutire a întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni de la plata defalcărilor şi dividendelor în bugetul de stat, care cauzează neîncasarea veniturilor la buget şi, respectiv, necesitatea atragerii altor surse, inclusiv recurgerea la contractarea împrumuturilor. Analiza auditului referitor la numărul total al beneficiarilor de scutiri acordate în anii 2012-2014 a relevat creşterea lor – de la 5 întreprinderi în anul 2012 pînă la 32 în anul 2014. Totodată, se denotă că unii şi aceiaşi agenţi economici beneficiază de acordarea acestor scutiri pe parcursul mai multor ani. În acest sens, exemplificăm că pe parcursul anilor 2012-2014 unele întreprinderi au beneficiat de scutiri pe parcursul a 2 sau 3 ani la rînd²¹.

Cu referire la anul 2015, auditul constată că la iniţiativa MF a fost aprobată Hotărîrea Guvernului nr.193 din 22.04.2015 “Cu privire la repartizarea profitului net obţinut în anul 2014 de către întreprinderile de stat şi societăţile pe acţiuni cu cota de participare a statului”, care prevede defalcarea în bugetul de stat a unui cuantum unic de 50% din profitul net obţinut de entităţile economice cu capital de stat.

Verificările auditului referitor la capitalizarea obligatorie a scutirilor de la plata dividendelor sau defalcarea în bugetul de stat a unei părţi din profitul obţinut în anul 2013 prin majorarea capitalului social au relevat că, din totalul facilităţilor acordate (25,2 mil. lei), doar 18 întreprinderi de stat subordonate Agenţiei “Moldsilva” au majorat capitalul social (3,5 mil. lei). Astfel, autorităţile administraţiei publice centrale, care sînt fondatorii întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni beneficiare de scutiri, nu au asigurat adoptarea în cadrul consiliilor de administraţie şi, respectiv, adunărilor generale ale S.A. a deciziilor privind utilizarea profitului net pentru investirea în vederea dezvoltării producţiei, cu capitalizarea obligatorie a acestuia prin majorarea capitalului social (+21,7 mil. lei), după cum prevăd Hotărîrile de Guvern privind acordarea scutirilor.

În condiţiile aprobării politicii bugetar-fiscale şi Legii bugetare anuale de către Parlament, acordarea scutirilor la unele tipuri de venituri aprobate în calitate de indicatori bugetari a fost efectuată de Guvern. Auditul atestă că Hotărîrile de Guvern nominalizate au avut ca impact neîncasarea unor surse de venit la bugetul de stat de circa 25,2 mil. lei. Totodată, neincluderea modificărilor respective la rectificarea indicatorilor bugetari şi nemodificarea cheltuielilor aferente acestor surse au determinat prezentarea nereală a prognozelor de încasări din defalcările de la dividende şi din profit, în aceste condiţii nefiind respectate principiile bugetare în aspectul previzibilităţii, sustenabilităţii şi transparenţei.

___________________

¹⁹Hotărîrile Guvernului nr.482 din 25.06.2014 “Privind scutirea unor agenţi economici de plata dividendelor sau defalcarea în bugetul de stat a unei părţi din profitul net obţinut în anul 2013”; nr.210 din 24.03.2014 “Cu privire la acordarea înlesnirilor la eliberarea actelor de identitate”; nr.110 din 23.02.2011 “Cu privire la unele aspecte ce ţin de repartizarea profitului net anual al societăţilor pe acţiuni cu cotă de participare a statului şi al întreprinderilor de stat”; nr.611 din 21.07.2014 “Privind scutirea unui agent economic de la defalcarea în bugetul de stat a unei părţi din profitul net obţinut în anul 2013”.

²⁰Date cu caracter personal.

²¹Scutirile acordate: Î.S. “Aeroportul Internaţional Mărculeşti” (2012-2013); Î.S. “Combinatul de Vinuri de calitate “Mileştii Mici” (2013-2014); Î.S. “Fabrica de sticlă din Chişinău” (2012, 2014); S.A. Centrul Internaţional de Expoziţii “Moldexpo” (2013-2014); Î.S. “Institutul Naţional de Standardizare şi Metrologie” (2012-2013); S.A. “RED “Nord-Vest”, or.Donduşeni (2012-2014).

4.2.5. Nivelul de executare a veniturilor la bugetul de stat este neuniform în aspectul principalilor administratori de venituri şi al executării lunare/trimestriale

Analiza realizării veniturilor de către principalii administratori de venituri denotă că IFPS a îndeplinit prognoza de încasări la bugetul de stat la nivelul de 101,2% (9,6 mld. lei), iar Serviciul Vamal – de 97,7% (15,4 mld. lei). Sinteza executării veniturilor este prezentată in Tabelul nr.7 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Examinările auditului relevă că, din totalul veniturilor bugetului de stat, de către SFS şi SV sînt încasate 88,6% (25,0 mld. lei), inclusiv 34,8% – de către SFS, şi 61,6% – de către SV. Organele SFS au supraîndeplinit prognoza veniturilor pentru anul 2014 cu 110,9 mil. lei (+1,2%), cele mai semnificative supraîncasări fiind înregistrate la capitolul 115.00 “Impozite interne pe mărfuri şi servicii” (+94,5 mil. lei) şi la capitolul 123.00 “Amenzi şi sancţiuni administrative” (+19,2 mil. lei). SV nu a încasat 361,6 mil. lei (-2,3%), neîncasările semnificative fiind înregistrate la capitolele 115.00 “Impozite interne pe mărfuri şi servicii” (-264,6 mil. lei) şi 116.00 “Impozite asupra comerţului exterior şi asupra operaţiunilor externe” (-97,2 mil. lei).

Analiza încasării trimestriale a veniturilor pe anii 2012-2014 denotă că cele mai semnificative încasări se atestă în trimestrul IV, în special în luna decembrie. În trimestrul IV al anului 2014 încasările au constituit 7,9 mld. lei, sau 28,4% din totalul veniturilor, iar încasările în luna decembrie – 3,1 mld. lei, sau 11,8% din totalul veniturilor (vezi Tabelul nr.8 din Anexa nr.2 la prezentul Raport).

Auditul a analizat nivelul de încasare a veniturilor lunare la componenta de bază, reieşind din necesităţile de finanţare a limitelor de cheltuieli, constatînd că pe parcursul anului prognoza lunară a veniturilor a suportat modificări, iar ponderea lor în unele luni a fost semnificativă (vezi Tabelul nr.9 din Anexa nr.2 la prezentul Raport).

Datele analizate denotă că, din 12 luni ale anului, doar în 4 luni (martie, august, septembrie şi octombrie) prognoza veniturilor a fost îndeplinită şi supraîndeplinită, iar în celelalte luni încasările au fost sub nivelul prognozat. Deşi, conform explicaţiilor responsabililor de la MF, la elaborarea prognozelor de încasări se utilizează trendurile anilor precedenţi, situaţia analizată relevă necesitatea dezvoltării sistemului de fundamentare a estimărilor la venituri, inclusiv în aspectul planificării încasărilor pe perioade de gestiune.

4.2.6. Restituirile TVA şi accizelor înregistrează o creştere continuă

Verificările şi analizele auditului asupra datelor privind restituirile TVA şi accizelor indică următoarele:

• în anul 2014, totalul acestor restituiri a constituit 2669,6 mil. lei, din care la restituirea TVA – 2410,2 mil. lei, şi la restituirea accizelor – 259,4 mil. lei;

• în dinamica anilor 2012-2014, restituirea TVA atestă creşterea continuă de la 1745,0 mil. lei, în anul 2012, pînă la 2410,2 mil. lei, în anul 2014, iar ca pondere în totalul veniturilor fiind la nivelul de 8,7% şi în totalul TVA încasată fiind în creştere de la 14,1%, în anul 2012, pînă la 15,8%, în anul 2014. Verificările auditului atestă că, din totalul restituirilor TVA, transferurile la contul agenţilor economici au constituit 1037,3 mil. lei, redistribuirile la alte venituri – 1372,9 mil. lei, inclusiv: alte venituri ale bugetului de stat – 864,4 mil. lei, FAOAM – 69,5 mil. lei, BASS – 299,6 mil. lei, şi BUAT – 139,4 mil. lei;

• restituirea accizelor, în dinamica anilor 2012-2014, de asemenea denotă creşterea continuă de la 80,0 mil. lei, în anul 2012, pînă la 259,4 mil. lei, în anul 2014, iar ca pondere în totalul veniturilor fiind în creştere de la 0,4%, în anul 2012, pînă la 0,9%, în anul 2014, şi în totalul accizelor încasate – de la 2,7%, în anul 2012, pînă la 7,0%, în anul 2014. Se denotă că, din totalul restituirilor la accize (259,4 mil. lei), transferurile la conturile agenţilor economici au constituit 6,8 mil. lei, iar redistribuirile între alte tipuri de venituri – 252,6 mil. lei, inclusiv la alte tipuri de venituri ale: bugetului de stat – 231,0 mil. lei, bugetului local – 6,7 mil. lei, FAOAM – 3,1 mil. lei, BASS – 11,8 mil. lei. De restituirea accizelor au beneficiat, în total, 26 de agenţi economici, cele mai semnificative sume fiind restituite doar la doi agenţi economici²² (221,8 mil. lei/85,8% din totalul accizelor restituite).

Dinamica restituirilor la TVA şi accize efectuate în anii 2012-2014 este prezentată în Tabelul nr.10 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Verificările auditului referitor la respectarea ordinii cronologice privind restituirea accizelor au identificat 4 cazuri cînd data emiterii dispoziţiilor de plată de către IFST (11.04.2014) şi data includerii în registrul pentru restituirea accizelor (17.05.2014) deviază cu circa 36 de zile. Totodată, examinările auditului au atestat cazuri de decalaj în zile în cazul redistribuirii restituirii accizelor în contul achitării altor venituri ale bugetului de stat (în unele cazuri depăşind 1 lună), deşi ar putea fi efectuate în aceeaşi zi, deoarece aceste operaţiuni, conform normelor de evidenţă trezorerială, se efectuează prin note interne şi nu necesită direcţionări de lichidităţi, ci doar o redistribuire între tipurile de venituri. Aceste circumstanţe urmează să fie elucidate în vederea prezentării reale a executării în aspectul tipurilor de venituri;

• la finele anului 2014, din cauza insuficienţei resurselor financiare, au fost restituite 1594 ordine de plată pentru restituirea TVA şi accizelor în valoare totală de 146,2 mil. lei.

___________________

²²Informaţiile conţin date cu caracter personal.

4.2.7. Creşterea continuă a volumului de facilităţi fiscale şi vamale are un efect semnificativ asupra veniturilor statului

Conform datelor raportate de MF, facilităţile fiscale şi vamale acordate în anul 2014 au constituit 5,5 mld. lei, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 1,9 mld. lei, sau cu 53,2%. Dinamica facilităţilor fiscale şi vamale acordate în anii 2012-2014 atestă o creştere continuă de la 3,3 mld. lei în anul 2012 pînă la 5,5 mld. lei în anul 2014. Sinteza facilităţilor fiscale şi vamale acordate în anii 2012-2014 este prezentată în Tabelul nr.11 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Ponderea în PIB a facilităţilor fiscale şi vamale, de asemenea, este în creştere de la 3,7%, în anul 2012, pînă la 4,9%, în anul 2014 (+1,2 p.p.). Valoarea facilităţilor fiscale şi vamale acordate la TVA şi accize a crescut cu 0,6 mld. lei în anul 2014 (3,8 mld. lei), faţă de anul 2013 (3,2 mld. lei), înregistrîndu-se o tendinţă de creştere continuă faţă de anul 2012 (2,8 mld. lei).

Ca pondere în totalul facilităţilor fiscale şi vamale, facilităţile acordate la TVA şi accize au înregistrat o dinamică neuniformă, fiind în creştere în anul 2013 (89,2%), faţă de anul 2012 (87,6%), cu 1,6 p.p., iar în anul 2014 (70,2%), faţă de anul 2013 (89,2%) – în descreştere cu 19,0 p.p. La finele anului 2014, soldul facilităţilor fiscale şi vamale la TVA şi accize neachitat a constituit 826,1 mil. lei, sau 0,7% din PIB al anului 2014.

Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, “majorarea volumului de facilităţi fiscale şi vamale a fost determinată, în special, de creşterea volumului de mărfuri importate şi mărfuri şi servicii livrate, precum şi de fluctuaţia cursului valutar”.

Auditul atestă că, în situaţia creşterii continue a volumului de facilităţi fiscale şi vamale acordate, care au impact semnificativ asupra veniturilor statului, în special, în condiţiile de insuficienţă a resurselor pentru necesităţile curente şi cele pentru deservirea datoriilor de stat externă şi internă (îndeosebi, ce ţin de acordarea garanţiilor de stat), ar fi oportun ca Guvernul să revizuiască politicile de acordare a facilităţilor fiscale şi vamale, inclusiv cu stabilirea unor obiective de performanţă pentru acordarea acestor facilităţi, diminuînd riscurile şi impactul ulterior asupra bugetului de stat.

4.2.8. Veniturile la alte componente ale bugetului de stat s-au realizat sub nivelul prognozat

În afara veniturilor aferente componentei de bază, au fost realizate venituri la componentele mijloace speciale, fonduri speciale şi proiecte investiţionale finanţate din surse externe. Examinările auditului şi analiza datelor raportate atestă următoarele:

• veniturile la componenta mijloace speciale s-au realizat la nivelul de 99,2% (797,3 mil. lei), fiind în creştere faţă de anul 2013 cu 10,8% (+77,6 mil. lei). Ponderea majoră în totalul veniturilor revine serviciilor cu plată – 523,4 mil. lei (65,6%), urmate de veniturile obţinute de la darea în chirie/locaţiunea bunurilor proprietate publică – 111,5 mil. lei (14,0%). Sinteza executării părţii de venituri a componentei mijloace speciale în anii 2012-2014 pe categorii de mijloace speciale este prezentată în Tabelul nr.12 din Anexa nr.2 la prezentul Raport;

• veniturile la componenta fonduri speciale sînt aferente a 5 fonduri speciale, la care, pe parcursul anului, au fost încasate 417,1 mil. lei (91,3%). Nivelul de executate a veniturilor pe tipuri de fonduri diferă, veniturile Fondului republican de susţinere a populaţiei fiind executate la nivelul de 102,8%, celelalte fonduri speciale sînt sub nivelul prognozat, nivelul de executare variind de la 93,4% pînă la 56,5%.

Dinamica încasărilor în anii 2012-2014 denotă că în creştere continuă sînt veniturile Fondului ecologic naţional, Fondurilor ecologice locale şi ale Fondului viei şi vinului, iar veniturile Fondului republican de susţinere a populaţiei şi ale Fondului special pentru manuale sînt în descreştere. Sinteza executării fondurilor speciale în anii 2012-2014 este prezentată în Tabelul nr.13 din Anexa nr.2 la prezentul Raport;

• veniturile aferente componentei proiecte investiţionale finanţate din surse externe au fost realizate la nivel de 99,6% faţă de indicatorul aprobat, sau 2259,1 mil. lei, din care: granturi externe – 2219,6 mil. lei, şi transferuri sub formă de contribuţii – 11,9 mil. lei.

4.2.9. Neasigurarea bugetului de stat cu resurse disponibile este generată şi de creşterea continuă a restanţelor de plată a obligaţiilor contribuabililor faţă de stat

În baza analizei datelor raportate, examinările auditului relevă următoarele:

• exerciţiul bugetar 2014 a fost finalizat cu restanţe la bugetul de stat (plăţi de bază, amenzi şi penalităţi) în valoare de 1562,9 mil. lei, inclusiv administrate de SFS – 1226,8 mil. lei, şi de SV – 336,1 mil. lei. În comparaţie cu anul 2013 (1423,4 mil. lei), restanţele totale faţă de bugetul de stat au crescut cu 139,5 mil. lei (9,8%), dintre care la SFS– cu 108,3 mil. lei (9,7%), şi la SV – cu 31,2 mil. lei (10,2%) (vezi Diagrama nr.6 din Anexa nr.2 la prezentul Raport);

• din totalul restanţelor la venituri, restanţele de bază constituie 820,3 mil. lei (52,5%), amenzile – 392,7 mil. lei (25,1%), şi penalităţile – 349,9 mil. lei (22,4%).

• deşi din totalul veniturilor bugetului de stat (27,7 mld. lei), veniturilor administrate de SV le revin 15,4 mld. lei, iar celor administrate de SFS – 9,6 mld. lei, restanţele faţă de bugetul de stat ale acestora relevă situaţia inversă. Astfel, neplăţile la bugetul de stat administrate de SFS au constituit 1,2 mld. lei, sau 12,5% din încările SFS pe anul 2014, iar valoarea totală a neplăţilor administrate de SV, la finele anului, a constituit 0,3 mld. lei, sau 1,9% din veniturile încasate în anul 2014 de SV.

Restanţele agenţilor economici faţă de bugetul de stat administrate de SFS şi SV se prezintă în Diagrama nr.4.

Datele analizate denotă că atît SFS, cît şi SV se confruntă cu dificultăţi în colectarea neplăţilor la bugetul de stat, cumulate în anii precedenţi, astfel, în totalul acestora, 31,6% (0,5 mld. lei²³) constituie neplăţile curente aferente anului 2014, şi 68,4%, sau 1,1 mld. lei – neplăţile din anii precedenţi.

___________________

²³Neplăţile aferente anului 2014: SFS – 475,5 mil. lei, SV – 19,1 mil. lei, total – 494,6 mil. lei.

4.2.10. Eficacitatea colectării neplăţilor la buget rămîne limitată

Acumularea restanţelor la buget este un factor care influenţează nivelul încasărilor la buget, în timp ce capacitatea de colectare a neplăţilor la buget întăreşte credibilitatea procesului de impozitare şi denotă un tratament echitabil faţă de contribuabilii care achită regulat plăţile respective, precum şi faţă de rău-platnici, care necesită un control strict.

Verificările auditului denotă că, din neplăţile aferente bugetului de stat formate la începutul anului 2014 (1423,4 mil. lei), au fost încasate 391,5 mil. lei, constituind 27,8% din suma înregistrată la începutul anului. Analiza nivelului de colectare a neplăţilor la bugetul de stat de către SFS şi SV este prezentată în Tabelul nr.6.

Conform explicaţiilor principalilor administratori de venituri (SFS şi SV), factorii care au contribuit la majorarea restanţelor faţă de BPN au fost:

• calcularea sumelor în urma controalelor fiscale, inclusiv prin metode indirecte, care sînt deseori contestate;

• neachitarea în termen a obligaţiei fiscale din cauza situaţiei economice precare la entităţile economice, precum şi eschivarea de la plată;

• o bună parte din agenţii economici care admit restanţe nu dispun de patrimoniu (sau acesta este gajat), au activitatea sistată sau lipsesc persoanele cu funcţii de răspundere.

4.2.11. Alte aspecte aferente raportării veniturilor

Verificările auditului asupra conformităţii raportării de către entităţile de peste hotare (ambasade şi consulate) a veniturilor acumulate la componenta de bază, provenite din taxe consulare, precum şi la componenta mijloace speciale au relevat unele nereguli. Astfel, entităţile au reflectat neregulamentar la venituri diferenţa de curs negativă în valoare totală de 2,2 mil. lei, care, potrivit normelor MF, urmau a fi reflectate la indicatorul separat gr.27.15 “Diferenţa de curs”, în consecinţă partea de venituri fiind diminuată cu suma respectivă.

Nota nr.1: Se ia act că, pe parcursul auditului, urmare a recomandărilor auditorilor, au fost operate modificări la partea de venituri aferente mijloacelor speciale în cuantum de 0,8 mil. lei.

Totodată, a rămas nemodificată partea de venituri la componenta de bază la cap.116.11 “Taxe consulare” cu suma de (-1,4 mil. lei), care, de asemenea, urma a fi raportată corect la sursele de finanţare gr. 27.15 “Diferenţa de curs”.

Ca rezultat, partea de venituri a bugetului de stat la componenta de bază a fost diminuată din cauza raportării neconforme de către MAEIE a diferenţelor de curs. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, “corectarea operaţiunilor la componenta de bază implică algoritme complexe, raportarea conformă urmînd a fi aplicată începînd cu anul bugetar 2015”.

Concluzie la subcapitolul 4.2.

4.3. Cheltuielile bugetului de stat s-au realizat sub nivelul prognozat

4.3.1. Execuţia per ansamblu a cheltuielilor bugetului de stat denotă o tendinţă de creştere

Conform datelor raportate şi verificărilor auditului, partea de cheltuieli a exerciţiului bugetar 2014 s-a realizat la nivelul de 94,7% din prevederile anuale definitivate, constituind 29347,9 mil. lei, sau cu 5446,8 mil. lei mai mult decît în anul precedent. Executarea cheltuielilor pe componente în anii 2012-2014 este prezentată în Diagrama nr.7 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Auditul atestă că în ultimii 3 ani cheltuielile au înregistrat o tendinţă de creştere continuă atît la total, cît şi pe componente, ponderea majoră revenind cheltuielilor efectuate din componenta de bază, fiind urmate de cheltuielile la componenta proiecte finanţate din surse externe. Totodată, auditul menţionează că, la finele anului 2014, la toate componentele au rămas nevalorificate alocaţii în sumă de 1633,2 mil. lei. Din totalul alocaţiilor nevalorificate, 868,0 mil. lei revin componentei de bază, 610,8 mil. lei – componentei proiecte finanţate din surse externe, 106,5 mil. lei – componentei mijloace speciale, şi 48,2 mil. lei – componentei fonduri speciale.

În comparaţie cu anii precedenţi, valoarea alocaţiilor neutilizate este în creştere semnificativă, în special, din contul neîncasării veniturilor la nivelul prognozat şi nedebursării surselor externe prevăzute în bugetul de stat, ceea ce indică rezerve în aspectele prognozării şi fundamentării cheltuielilor bugetului de stat, corelate cu resursele disponibile. Situaţia respectivă este prezentată în Diagrama nr.5.

Alocaţiile nevalorificate în anul 2014, în comparaţie cu anul 2013, au crescut cu 1003,9 mil. lei (+159,5%), deşi în anul 2013, faţă de anul 2012, au fost în descreştere cu 103,7 mil. lei (-14,1%). De asemenea, nivelul de executare a părţii de cheltuieli în anii 2012-2014 a înregistrat o dinamică neuniformă, în anul 2014 fiind de 94,7%, faţă de 96,7% în anul 2012, şi de 97,4% în anul 2013.

4.3.2. Prognozarea cheltuielilor bugetului de stat denotă că acestea au fost în creştere

• Prognozarea cheltuielilor prin CBTM aferente anului 2014 are loc de îmbunătăţire

Sinteza prognozării cheltuielilor bugetului de stat prin CBTM aferente anului 2014 denotă că acestea au fost în creştere de la 25,8 mld. lei în CBTM pentru anii 2012-2014 pînă la 28,2 mld. lei (+2,3 mld. lei/+8,8%) în CBTM pentru anii 2014-2016, ponderea în PIB a cheltuielilor fiind, de asemenea, în creştere de la 23,4% în primul an (CBTM 2012-2014) pînă la 26,6% în anul 3 (CBTM 2014-2016).

Analiza modificărilor operate în CBTM, sub aspect funcţional, denotă că cele mai semnificative modificări au fost operate la cheltuielile de ordin economic, acestea fiind modificate de la 5,0 mld. lei pînă la 5,5 mld. lei (+0,5 mld. lei), la menţinerea ordinii publice, apărării şi securităţii statului – de la 2,1 mld. lei pînă la 2,6 mld. lei (+0,5 mld. lei), la cheltuielile de ordin social – de la 9,7 mld. lei pînă la 11,7 mld. lei (+2,0 mld. lei). Analiza situaţiei date este prezentată în Diagrama nr.8 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

De asemenea, auditul menţionează faptul că, deşi totalul cheltuielilor aprobat prin CBTM a crescut cu 2,3 mld. lei, pentru unele domenii/funcţii se atestă diminuarea cheltuielilor. Astfel, cheltuielile pentru serviciile de stat cu destinaţie generală au fost diminuate cu 0,4 mld. lei, pentru justiţia şi jurisdicţia constituţională – cu 0,1 mld. lei, pentru alte domenii – cu 0,3 mld. lei.

• Sinteza modificărilor operate la Legea bugetară anuală atestă majorarea limitelor de cheltuieli

După cum s-a menţionat, pe parcursul anului 2014, în Legea bugetară anuală au fost operate 3 modificări. Sinteza modificărilor operate relevă că, urmare acestora, cheltuielile au crescut faţă de cele aprobate iniţial (28217,9 mil. lei) cu 1793,0 mil. lei (+6,4%), constituind 30010,9 mil. lei. Totodată, în temeiul art.18 din Legea bugetară anuală, prin care “Ministerul Finanţelor se autorizează să modifice, la cererea întemeiată a executorilor primari de buget, indicatorii stabiliţi ai bugetului de stat, parametrii bugetari”, partea de cheltuieli a constituit 30981,1 mil. lei, sau cu 970,2 mil. lei mai mult faţă de parametrii aprobaţi de Parlament (+3,1%). Ponderea majoră în modificările operate prin art.18 la lege revine componentei proiecte finanţate din sursele externe (+906,8 mil. lei), aceasta constituind 93,4% din totalul modificărilor operate de MF. Acest fapt este condiţionat de caracterul imprevizibil al intrărilor de granturi şi credite externe destinate pentru implementarea proiectelor finanţate de donatorii externi. Sinteza modificărilor operate în temeiul art.18 din Legea bugetară anuală este prezentată în Diagrama nr.7.

Analiza modificărilor operate în Legea bugetară anuală, sub aspectul funcţional, denotă că cele mai semnificative modificări au fost efectuate la “Ocrotirea sănătăţii” – (+412,2 mil. lei); “Transporturi, gospodăria drumurilor, comunicaţii şi informatică” – (+306,4 mil. lei) şi la “Gospodăria comunală şi gospodăria de exploatare a fondului de locuinţe” – (+167,2 mil. lei). Sub aspectul executorilor de buget, modificările semnificative spre majorare au fost operate la: Ministerul Sănătăţii – cu 480,1 mil. lei, Ministerul Mediului – cu 155,9 mil. lei şi Fondul Provocările Mileniului Moldova – cu 272,9 mil. lei.

• Nivelul de realizare a prognozelor la cheltuieli a fost influenţat de posibilităţile reale de finanţare

Analiza nivelului de realizare a prognozelor de cheltuieli, care s-a desfăşurat în condiţii de încetinire a dezvoltării economiei naţionale (deprecierea leului faţă de alte valute străine, precizia prognozelor indicatorilor macroeconomici etc.), relevă că la finele anului 2014 partea de cheltuieli s-a realizat la nivel de 94,7% din prevederile definitivate, constituind 29347,9 mil. lei.

Sinteza executării lunare a cheltuielilor de bază denotă că, deşi repartizarea pe luni a cheltuielilor s-a efectuat în baza planurilor de finanţare prezentate de executorii de buget, realizarea prognozelor de cheltuieli denotă că executarea acestora în primul semestru al anului este sub nivelul prognozat, variind de la 74,5%, în luna ianuarie, pînă la 105,2%, în luna iunie, totalul alocaţiilor precizate fiind executat la nivel de 88,4%. Totodată, executarea în semestrul II al anului denotă că în lunile august, septembrie, octombrie şi decembrie volumul cheltuielilor a depăşit plafoanele lunare, variind de la 108,9%, în luna august, pînă la 137,6%, în luna decembrie. Nivelul total de executare aferent semestrului II a constituit 104,9%, iar nivelul anual de executare – 96,6%. Analiza auditului relevă că cea mai semnificativă deviere de la cheltuielile lunare prognozate s-a înregistrat în luna decembrie (+646,3 mil. lei), constituind 137,6% din prevederile lunare (vezi Tabelul nr.14 din Anexa nr.2 la prezentul Raport).

• Nivelul de executare a cheltuielilor sub aspectul funcţional este neuniform, fiind influenţat şi de calitatea prognozelor

Analiza executării cheltuielilor sub aspectul funcţional denotă că o mare parte a acestora s-a realizat sub nivelul prognozat. Astfel, din 23 de grupe funcţionale, la 8 grupe funcţionale nivelul de executare este sub 95% din prevederile prognozate, la 6 grupe funcţionale – între 95% şi 97%, la 4 grupe – între 97% şi 99%, la 4 grupe – între 99,0% şi 99,9%, şi doar la “Jurisdicţia constituţională” nivelul de executate a cheltuielilor constituie 100%, aceste situaţii fiind cauzate de exactitatea prognozelor la cheltuieli în aspectul grupelor funcţionale, insuficienţa resurselor de finanţare etc. Sinteza nivelului de executare pe domenii este prezentată în Tabelul nr.15 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Analiza calităţii şi exactităţii prognozelor la cheltuieli în anii 2012-2014 (vezi Tabelul nr.16 din Anexa nr.2 la prezentul Raport) denotă la unele dintre grupe funcţionale îmbunătăţire, iar la altele - înrăutăţirea indicatorilor de realizare a prevederilor anuale. Astfel, se relevă că nivelul de executate a cheltuielilor sub aspectul funcţional în anii 2012-2014 este neuniform, în anul 2012 constituind 96,7%, în anul 2013 – 97,4% şi în anul 2014 – 94,7%. Astfel, din 23 de grupe funcţionale, doar la 6 grupe se atestă îmbunătăţirea prognozelor, la 8 – dinamica neuniformă, nivelul de executare în anul 2 sau 3 fiind în creştere sau, după caz, în descreştere faţă de anul precedent. La 8 grupe funcţionale se atestă tendinţa de descreştere continuă a nivelului de executare, ceea ce relevă nivelul redus al exactităţii prognozelor la cheltuieli pentru grupele funcţionale respective.

• Nivelul de executare a cheltuielilor sub aspectul Clasificaţiei economice este variat

Analiza executării cheltuielilor sub aspectul Clasificaţiei economice denotă că ponderea majoră o deţin plăţile pentru transferurile curente (art.130) – 13,7 mld. lei (46,8%), fiind urmate de transferurile capitale pentru finanţarea proiectelor finanţate din sursele externe (art.290) – 3,8 mld. lei (13,0%), retribuirea muncii (art.111) – 3,7 mld. lei (12,6%), transferurile capitale (270) – 3,1 mld. lei (10,6%), şi plata mărfurilor şi serviciilor – 3,0 mld. lei (10,2%). Sinteza executării cheltuielilor sub aspectul clasificaţiei economice este prezentată în Tabelul nr.17 din Anexa nr.2 la prezentul Raport. Analiza auditului relevă că, deşi ponderea unor articole este sub nivelul materialităţii de 2%²⁴, nivelul de executare a unor cheltuieli este sub nivelul de 90%, unele variind de la 90% pînă la 95%, depăşind nivelul tolerabil PEFA (-5%).

Dinamica executării cheltuielilor sub aspectul clasificaţiei economice denotă că, deşi suma totală a cheltuielilor este în creştere continuă, gradul de executare la nivel de articole ale Clasificaţiei economice în ultimii 3 ani este neuniform. Analiza datelor privind nivelul de executare a cheltuielilor sub aspectul Clasificaţiei economice, prezentate în Tabelul nr.18 din Anexa nr.2 la prezentul Raport, relevă că, deşi ca valoare la unele articole se consemnează o creştere continuă în ultimii 3 ani, în comparaţie cu anii 2012 şi 2013, dinamica nivelului de executare la aceste articole este neuniformă (art.113, art.114, art.242 şi art.270) sau în descreştere (art.290). Prezenţa unei astfel de situaţii identifică probleme la prognozarea/estimarea cheltuielilor. În cazul art.290 “Transferuri capitale pentru proiecte investiţionale finanţate din surse externe”, scăderea continuă a nivelului de executare a cheltuielilor este legată de caracterul imprevizibil al provenienţei surselor externe (granturi externe şi credite externe).

Totodată, verificările auditului asupra transferurilor capitale alocate de la bugetul de stat proiectelor finanţate din surse externe sub formă de contribuţie a Guvernului relevă că în ultimii 3 ani acestea au înregistrat o tendinţă de creştere semnificativă, situaţia fiind prezentată în Diagrama nr.8.

Analiza detaliată a relevat că ponderea majoră în totalul transferurilor acordate o deţine Ministerul Economiei (75,7 mil. lei), dintre care 74,8 mil. lei – destinate Proiectului “Conducta de interconexiune a sistemului de transport de gaze naturale din România cu sistemul de transport de gaze naturale din RM pe direcţia Iaşi-Ungheni”. Analiza beneficiarilor de contribuţii ale Guvernului relevă că de acestea au mai beneficiat şi Cancelaria de Stat (7,1 mil. lei), Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare (8,6 mil. lei), Ministerul Afacerilor Interne (4,1 mil. lei), Agenţia “Moldsilva” (7,0 mil. lei) şi Ministerul Finanţelor (3,1 mil. lei).

Totodată, reieşind din tendinţa ultimilor ani de întreţinere a unităţilor de implementare a proiectelor finanţate din surse externe (granturi şi credite) din contul contribuţiei Guvernului, auditul a atestat lipsa unor reglementări exhaustive privind cuantumul de plăţi salariale pentru angajaţii proiectelor investiţionale finanţate din surse externe. Astfel, analiza informaţiilor prezentate de MF referitor la cheltuielile privind plăţile salariale ale angajaţilor proiectelor investiţionale (27 de proiecte) relevă că acestea variază de la un proiect la altul, managerii proiectelor primind salarii de la 300 (euro/dolari SUA)²⁵ pînă la 3925,7 (euro/dolari SUA)²⁶. Totodată, auditul menţionează că o mare parte a mijloacelor destinate întreţinerii proiectelor sînt parte componentă a surselor externe (granturi/credite) – 95,4%, şi o pondere nesemnificativă – sub formă de contribuţie de la bugetul de stat (4,5%). Analiza documentelor de constituire a unităţilor de implementare a proiectelor denotă că nu toate unităţile de implementare au la bază constituirea prin Hotărîre de Guvern. Concomitent, analiza Hotărîrilor de Guvern emise pentru unele proiecte investiţionale finanţate din surse externe indică că la unele este stipulat că “nivelul de salarizare a colaboratorilor se aprobă conform criteriilor şi condiţiilor stabilite de Banca Mondială şi Ministerul Finanţelor la etapa aprobării devizului de cheltuieli”²⁷, iar la altele – că “structura şi personalul scriptic al Unităţii se stabileşte de comun acord cu Banca Mondială şi Comitetul de supraveghere şi se aprobă de Ministerul Finanţelor şi Ministerul Economiei”²⁸ sau “structura şi personalul Unităţii sînt stabilite de către Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare, cu acordul Fondului Investiţional pentru Dezvoltare Agricolă, şi aprobate de Ministerul Finanţelor”²⁹, sau “Planificarea, elaborarea bugetelor şi devizelor de cheltuieli sînt atribuţiile instituţiei”³⁰ etc.

Situaţia dată este generată de lipsa unor prevederi regulamentare exhaustive referitor la cuantumurile minime şi maxime ale salariului angajaţilor unităţilor de implementare a proiectelor finanţate din surse externe, parte componentă a bugetului de stat. În opinia auditului, reglementarea cuantumurilor în funcţie de complexitatea proiectelor ar reduce costurile bugetului de stat la întreţinerea/deservirea activităţilor proiectelor din contul mijloacelor bugetului de stat alocate sub formă de contribuţii, precum şi a celor din surse externe (costul total al proiectului şi deservirea).

• Realizarea prognozelor de către executorii de buget necesită îmbunătăţire

Analiza executării cheltuielilor de către executorii de buget relevă nivelul de executare neuniform, acesta variind de la 18,9% – la Agenţia Rezerve Materiale, pînă la 100% – la Curtea Constituţională. Analiza în dinamică a executării alocaţiilor pe executorii de buget denotă la unii din aceştia îmbunătăţiri la prognozarea cheltuielilor, iar la alţii – înrăutăţirea/scăderea nivelului de executare a cheltuielilor.

Analiza nivelului de executare a cheltuielilor (vezi Tabelul nr.19 din Anexa nr.2 la prezentul Raport) relevă că, deşi nivelul de executare a cheltuielilor totale este în descreştere faţă de anii precedenţi, iar valoarea alocaţiilor neutilizate – în creştere, la unii executori de buget se atestă îmbunătăţirea executării cheltuielilor, unul dinre factori fiind şi exactitatea prognozelor. Astfel, exemplificăm situaţia Fondului Provocările Mileniului Moldova, la care se atestă o creştere continuă a nivelului de executare: de la 81%, în anul 2012, pînă la 95,2%, în 2014, iar alocaţiile neutilizate în anul 2014, faţă de anul 2013, sînt în creştere – de la 67,8 mil. lei pînă la 68,7 mil. lei. La 24 executori de buget se atestă o tendinţă de scădere a nivelului de executare şi, respectiv, majorarea alocaţiilor neutilizate. La 39 din 53 executori de buget se atestă creşterea alocaţiilor neutilizate în comparaţie cu anul 2013. Cele mai semnificative neutilizări ale limitelor de cheltuieli aprobate relevă că la Ministerul Economiei acestea au constituit 285,8 mil. lei, sau 17,5% din totalul alocaţiilor neutilizate în cadrul bugetului de stat (1633,2 mil. lei), la Fondul de Investiţii Sociale – 281,3 mil. lei/17,2%, la CNAS – 165,9 mil. lei/10,2%, la Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare – 140,1 mil. lei/8,6%, la Agenţia Rezerve Materiale – 118,8 mil. lei/7,3%, la Ministerul Educaţiei – 91,8 mil. lei,/5,6%.

Pe parcursul anului bugetar, modificări la indicatorii aprobaţi iniţial au fost operate de către 40 executori de buget (din totalul de 53), cele mai semnificative fiind operate de Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare (+266,6 mil. lei), Ministerul Educaţiei (+487,8 mil. lei), Agenţia Rezerve Materiale (+99,4 mil. lei), Acţiunile generale ale Ministerului Finanţelor (+342,3 mil. lei), Fondul de Investiţii Sociale (+387,5 mil. lei), Ministerul Mediului (+387,5 mil. lei), CNAS (+363,4 mil. lei), Fondul Provocările Mileniului Moldova (+272,9 mil. lei).

Analiza necesităţii operării modificărilor la toate componentele (vezi Tabelul nr.20 din Anexa nr.2 la prezentul Raport) denotă că unele dintre acestea nu au fost justificate, ca urmare rămînînd alocaţii neutilizate la finele anului. Astfel, din totalul modificărilor operate în anul 2014 (+2763,2 mil. lei), nu au fost utilizate 1175,2 mil. lei, sau 42,5%, iar din alocaţiile aprobate iniţial – 458,1 mil. lei, sau 1,6%. Această analiză denotă prezenţa problemelor referitor la estimarea prognozelor de cheltuieli de către unii executori de buget, fiind cauzate şi situaţii de nevalorificare a limitelor aprobate de alocaţii.

Verificările auditului asupra neexecutării alocaţiilor de către Agenţia Rezerve Materiale denotă că, din totalul alocaţiilor neutilizate (-118,8 mil. lei), celor aferente completării Rezervelor de Stat revin 117,1 mil. lei, dintre care 101,3 mil. lei – de la componenta de bază, şi 15,9 mil. lei – de la mijloace speciale. Referitor la situaţia aferentă componentei de bază, auditul atestă că, la finele anului, Trezoreria teritorială Chişinău - bugetul de stat, din lipsa resurselor financiare, a restituit ordinele de plată neexecutate în valoare de 1,3 mil. lei, care au fost raportate la datorii creditoare în aceeaşi sumă. Totodată, cît priveşte suma de 100,0 mil. lei, destinată procurării păcurii, neutilizarea acestora este urmare a faptului că modificările spre majorare au avut loc în luna septembrie 2014, iar licitaţia desfăşurată la finele lunii noiembrie, din lipsa participanţilor, a fost anulată, ulterior fiind programată pentru data de 29 decembrie 2014. Conform explicaţiilor executorului de buget³¹, “licitaţia a fost anulată, dat fiind faptul imposibilităţii stocării păcurii pînă la finele anului bugetar”.

Neexecutarea alocaţiilor de către Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare (-140,0 mil. lei) a fost determinată de neexecutarea ordinelor de plată de către Trezoreria teritorială Chişinău-bugetul de stat, în sumă de 9,5 mil. lei, precum şi de operarea modificărilor la Hotărîrea Guvernului nr.958 din 17.11.2014 “Cu privire la modul de repartizare a mijloacelor financiare pentru compensarea parţială a pierderilor producătorilor agricoli legate de blocarea exporturilor” (19,5 mil. lei). În baza acestei hotărîri, MAIA a achiziţionat mere pentru instituţiile de învăţămînt preşcolar, primar, secundar general şi special, precum şi unităţile militare din republică. În acest scop, s-au organizat mai multe licitaţii (pînă la data de 10 decembrie 2014), ultimul contract fiind înregistrat la AAP cu data de 31.12.2014, ordinele de plată prezentate spre executare au fost restituite, cu înregistarea datoriilor la acest capitol în sumă de 3,7 mil. lei. De asemenea, s-a înregistrat neexecutarea mijloacelor Fondului special al viei şi vinului³², din cauza neîncasării veniturilor ca rezultat al embargoului introdus de Federaţia Rusă asupra vinurilor şi altor băuturi alcoolice moldoveneşti (33,3 mil. lei). La componenta proiecte finanţate din surse externe, soldul alocaţiilor neutilizate constituie 80,5 mil. lei, condiţionat de nevalorificarea alocaţiilor în cadrul Proiectului de restructurare a sectorului Viticulturii şi Vinificaţiei – 49,4 mil. lei, şi “Proiectului IFAD-IV” – 26,4 mil. lei. Conform explicaţiilor prezentate de MAIA la raportul anual, nevalorificarea alocaţiilor la “Proiectul de restructurare a sectorului Viticulturii şi Vinificaţiei (49,4 mil. lei) este determinată de lipsa solicitărilor de creditare din partea beneficiarilor potenţiali (din cauza insuficienţei gajului şi altor garanţii oferite de agenţii economici de ramură), de revizuirea de către donator a băncilor prin intermediul cărora se va efectua creditarea, de lansarea cu întîrziere a Programului “Leasing Financiar”, sumele prevăzute în contractele de credit nefiind solicitate spre debursare. Nevalorificarea alocaţiilor la “Proiectul IFAD-IV” (26,4 mil. lei) a fost condiţionată de intrarea în vigoare cu întîrziere (septembrie 2014) a contractului de împrumut, primele debursări fiind efectuate la 10.12.2014. Auditul atestă că, în condiţiile actualelor prevederi ale cadrului regulator (în cazul anului 2014, a prevederilor art.18 din Legea bugetară anuală), Parlamentul a autorizat MF să efectueze modificări la componenta proiecte finanţate din surse externe doar în cazurile majorării debursărilor, pe cînd în cazul nedebursării surselor externe, din motive obiective sau inerente, MF este limitat în corectarea indicatorilor bugetari pentru corelarea echilibrării cheltuielilor cu recursele disponibile. În aceste circumstanţe, neutilizarea alocaţiilor la componenta dată, în valoare de 610,8 mil. lei, a influenţat şi nivelul deficitului planificat.

• Nivelul de executare a cheltuielilor sub aspectul programelor de performanţă aprobate în bugetul de stat este în descreştere continuă

Analiza auditului asupra executării cheltuielilor pe programe de performanţă denotă că, începînd cu anul 2014, toate bugetele executorilor de buget finanţaţi de la bugetul de stat s-au realizat pe programe de performanţă. Deşi numărul de programe este în creştere (21 de programe – în anul 2012, 28 – în anul 2013, şi 43 de programe –în anul 2014), nivelul de executare a programelor în ultimii 3 ani este în descreştere continuă – de la 97%, în anul 2012, pînă la 94,7%, în anul 2014 (în anul 2013 – 95,8%). De asemenea, se atestă şi creşterea absolută a volumului de alocaţii neutilizate, sinteza executării bugetului de stat bazat pe programele de performanţă fiind prezentată în Diagrama nr.9.

Analiza executării indicatorilor de performanţă aferenţi programelor denotă că la unele programe executarea acestora variază semnificativ. Astfel, au fost supuşi analizei 33 de executori de buget, care gestionează în total 55 de programe³³ cu 972 indicatori de performanţă, la care soldul alocaţiilor neutilizate a constituit 684,5 mil. lei.

Analiza nivelului de executare pe programe denotă că, din 43 de programe, doar 3 programe s-au executat la nivel de 99,9%-100%, 3 programe – la nivel de 99%-99,9%, şi 20 de programe - la nivel de 95%-99%. Astfel, doar 26 de programe au fost executate la nivelul ce depăşeşte 95%, nivelul de executare a celorlalte programe variind de la 18,9% pînă la 95%. Situaţia generalizatoare privind nivelul de executare a bugetului de stat pe programele de performanţă este prezentată în Diagrama nr.9 din Anexa nr.1 la prezentul Raport.

Totodată, analiza nivelului de executare a indicatorilor de performanţă în cadrul programelor supuse verificării denotă că, din totalul indicatorilor verificaţi (972), la 615 indicatori de performanţă nivelul de executare variază între 99%-100%, la 140 de indicatori – între 80%-99%, la 78 de indicatori – între 50%-80%, iar la 139 de indicatări nivelul de executare se află sub nivelul de 50%. Analiza executării indicatorilor de performanţă în anul 2014 este prezentată în Diagrama nr.10.

Verificările auditului denotă că cele mai semnificative neexecutări pe programe din eşantionul supus auditării sînt înregistrate la programele gestionate de CNAS (-165,9 mil. lei), Ministerul Economiei (-285,7 mil. lei) şi Ministerul Educaţiei (-91,8 mil. lei).

Analiza neexecutării programelor gestionate de CNAS relevă cazuri de supraestimare şi de subestimare a numărului de beneficiari de plăţi sociale, fapt ce a influenţat nivelul de executare a cheltuielilor pe tipuri de plăţi, care variază de la 87,3% - la “Ajutor social”, pînă la 100% - la alte tipuri de plăţi sociale. Analiza şi verificările auditului indică ca, deşi la unele plăţi nivelul de executare este de 100%, în cadrul relaţiilor interbugetare la unele plăţi au apărut datorii debitoare (supraestimarea) în valoare de 30,6 mil. lei, iar la altele datorii creditoare (subestimarea) în sumă totală de 7,7 mil. lei. Datoriile debitoare şi creditoare au fost confirmate prin actul de verificare întocmit între MF şi CNAS, ca urmare fiind întocmit actul de cesiune (redistribuire) a datoriilor între tipuri de plăţi, datoria finală reprezintînd “Datorii debitoare” în valoare de 22,9 mil. lei, care urma a fi restituită la bugetul de stat. Verificările auditului privind restituirea sumei menţionate denotă ca au fost restituite la bugetul de stat doar 22,1 mil. lei, sau cu 0,8 mil. lei mai puţin. Potrivit explicaţiilor CNAS, suma nerestituită reprezintă valoarea biletelor de tratament pentru veteranii de război, care, conform acordului instituţiilor balneosanatoriale, sînt trecătoare pentru trimestrul I al anului 2015. Referitor la cele mai semnificative supraestimări, auditul identifică că, din totalul plăţilor supraestimate (30,6 mil. lei), cele mai semnificative se atestă la “Suport financiar de stat pentru beneficiarii de pensii pentru limita de vîrstă” (12,6 mil. lei), “Suport financiar de stat pentru beneficiarii de pensii de urmaş” (4,8 mil. lei), “Suport financiar de stat pentru beneficiarii de pensii de invaliditate” (2,2 mil. lei), finanţarea de la bugetul de stat pentru aceste plăţi fiind efectuată la nivel de 100%. Totodată, deşi la “Susţinerea financiară a persoanelor care nu întrunesc condiţii pentru a primi pensiile de asigurări sociale de stat” nivelul de finanţare a constituit 99,8%, la acest tip de plată s-au înregistrat datorii ale bugetului de stat faţă de beneficiarii de plăţi în sumă de 6,0 mil. lei. Sinteza unor plăţi sociale efectuate din contul mijloacelor bugetului de stat prin intermediul CNAS este prezentată în Tabelul nr.21 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Din totalul alocaţiilor nevalorificate în valoare de 165,9 mil. lei, cele mai semnificative se consemnează la “Ajutorul social” – 32,8 mil. lei, şi la “Ajutor pentru perioada rece a anului” –31,2 mil. lei, ambele plăţi fiind supraestimate, ceea ce reiese din prezenţa datoriilor creditoare la ambele plăţi de doar 0,1 mil. lei, situaţia fiind prezentată, după cum urmează.

Totodată, reieşind din faptul că rezultatele executării BASS s-au soldat cu un proficit de 9,3 mil. lei, la finele anului 2014, CNAS a restituit la bugetul de stat 100,0 mil. lei, primite pentru acoperirea deficitului³⁴.

Analiza executării Programului “Administrarea patrimoniului de stat”, gestionat de Ministerul Economiei prin intermediul APP, denotă că programul este destinat implementării activităţilor în vederea asigurării administrări eficiente şi deetatizării proprietăţii publice, atragerii investiţiilor prin crearea parteneriatelor public-private, monitorizării procesului postprivatizare şi ţinerii evidenţei patrimoniului public. Pentru programul dat, în buget au fost aprobate 6,6 mil. lei, realizarea constituind 6,1 mil. lei, sau 91,7%. Sinteza obiectivelor şi realizărilor în cadrul acestui program este prezentată, după cum urmează.

Urmare a activităţilor desfăşurate de APP în decursul anului 2014, au fost:“privatizate 12 pachete de acţiuni, acceptată privatizarea a 7 bunuri, vîndute 8 bunuri, privatizate 2 bunuri. De la realizarea bunurilor acceptate spre privatizate în valoare totală de 18,9 mil. lei la bugetul de stat au fost încasate 184,1 mil. lei.”³⁵. Potrivit explicaţiilor Ministerului Economiei, nerealizarea indicatorului “Reducerea numărului întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni cu cota de participare a statului cu 15% în anul 2014 faţă de anul 2013” este determinată de: (i) restituirea în proprietatea statului a acţiunilor din 8 societăţi pe acţiuni de la gospodăriile agricole lichidate; (ii) luarea la evidenţă a unei S.A. nou-create şi a unei întreprinderi de stat; (iii) realizarea procedurii de reorganizare a 2 întreprinderi de stat; (iv) finalizarea procedurilor de lichidare a mai multor S.A. şi întreprinderi de stat, iniţiate pînă în anul 2011.

___________________

²⁴2% în totalul cheltuielilor – pragul de semnificaţie (materialitate) utilizat de Curtea de Conturi.

²⁵Proiectul “Securitatea transfuzională în RM”.

²⁶Proiectul “Programul Cadru 7”, administrat de Academia de Ştiinţe a Moldovei.

²⁷Hotărîrea Guvernului nr.391 din 19.04.2000 “Cu privire la crearea Unităţii de coordonare, implementare şi monitorizare a proiectului de restructurare a sistemului sănătăţii finanţat de Banca Mondială”.

²⁸Pct.17 din Hotărîrea Guvernului nr.1276 din 21.12.2000 “Cu privire la crearea Unităţii consolidate pentru implementarea şi monitorizarea proiectelor în domeniul energeticii”.

²⁹Pct.18 din Hotărîrea Guvernului nr.980 din 25.09.2000 “Cu privire la crearea Unităţii Consolidate pentru Implementarea Programelor Fondului Internaţional pentru Dezvoltare Agricolă în baza Acordurilor de Împrumut semnate între Guvernul Republicii Moldova şi Fondul Investiţional pentru Dezvoltare Agricolă”.

³⁰Pct.9 lit.e) din Hotărîrea Guvernului nr.1005 din 26.10.2010 “Cu privire la crearea Instituţiei Publice “Unitatea consolidată pentru implementarea şi monitorizarea Programului de restructurare a sectorului vitivinicol””.

³¹Sursă: Nota explicativă la raport a Agenţiei Rezerve Materiale pe anul 2014.

³²Art.32³ din Legea viei şi vinului nr.57-XVI din 10.03.2006.

³³Totalul programelor verificate (55 unităţi) diferă de numărul total al lor (43 unităţi) din cauză că unele programe sînt gestionate de mai mulţi executori de buget.

³⁴Ordinul de plată nr.882 din 31.12.2014 – 100,0 mil. lei.

4.3.3. Sinteza executării prevederilor unor articole din Legea bugetară anuală a distins unele problematici

• Fondul de subvenţionare a producătorilor agricoli (Art.2 (1)) este afectat de achitarea titlurilor executorii

FSPA a fost aprobat iniţial în sumă de 500,0 mil. lei, din care 46,0 mil. lei – din contul grantului acordat de Comisia Europeană (scheme de grant ENPARD³⁶), fiind majorat pînă la 564,7 mil. lei, a cărui executare la finele anului a constituit 99,9% (564,0 mil. lei). Repartizarea s-a efectuat conform prevederilor “Modului de repartizare a mijloacelor fondului de subvenţiuonare a producătorilor agricoli pentru anul 2014”, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.135 din 24.12.2014. Principalele direcţii de utilizare a mijloacelor alocate din fondul menţionat au fost:15,9 mil. lei – stimularea creditării producătorilor agricoli de către instituţiile financiare; 29,3 mil. lei - stimularea asigurării riscurilor de producţie în agricultură; 47,4 mil. lei – stimularea producătorilor animalelor de prăsilă şi menţinerea fondului genetic al acestora; 0,1 mil. lei – stimularea consolidării terenurilor agricole; 451,6 mil. lei – stimularea investitorilor, inclusiv: (a) pentru înfiinţarea plantaţiilor multianuale, a sistemelor antiîngheţ şi instalaţiilor antigrindină, pentru defrişarea plantaţiilor multianuale supuse casării şi promovării producţiei viticole – 93,9 mil. lei; (b) pentru producerea legumelor pe teren protejat (sere de iarnă, solare, tuneluri) – 50,9 mil. lei; (c) pentru procurarea tehnicii şi utilajului agricol, echipamentului ce formează sisteme de irigare – 118,1 mil. lei; (d) pentru utilarea şi renovarea tehnologică a fermelor zootehnice – 47,2 mil. lei; (e) pentru dezvoltarea infrastructurii postrecoltare şi procesare – 141,3 mil. lei.

Conform rapoartelor prezentate de MAIA, în urma investiţiilor efectuate producătorii agricoli au realizat următoarele:

În afară de producătoriii agricoli, au mai beneficiat de susţinere de la bugetul de stat şi întreprinderile agricole, valoarea transferurilor pentru susţinerea sectorului agrar constituind 148,4 mil. lei³⁷. Totodată, verificările auditului relevă că, din fondul de susţinere a producătorilor agricoli, au fost achitate titluri executorii în valoare de 7,5 mil. lei, care se atribuie la “Stimularea investiţiilor pentru procurarea tehnicii şi utilajului agricol, echipamentului ce formează sisteme de irigare, sisteme antigrindină, sisteme antiîngheţ şi instalaţii antigrindină” şi la “Stimularea investiţiilor pentru dezvoltarea infrastructurii postrecoltare şi recoltare”.

Situaţia privind achitarea titlurilor executorii din fondul de susţinere a producătorilor agricoli este prezintă în subcapitolul 4.3.4 din prezentul Raport aferent achitării de la bugetul de stat a documentelor executorii.

• Mijloacele Fondului pentru Eficienţă Energetică (Art.2 (5) lit.a)) sînt gestionate în condiţii de netransparenţă

În anul 2014, pentru suplinirea resurselor Fondului pentru Eficienţă Energetică au fost aprobate 172,7 mil. lei, acestea nefiind finanţate. Conform explicaţiilor Ministerului Economiei, situaţia este cauzată de neexecutarea de către Trezoreria teritorială Chişinău - bugetul de stat a ordinelor de plată din insuficienţa resurselor disponibile la bugetul de stat. Totodată, conform informaţiilor prezentate de Ministerul Economiei, soldul de mijloace băneşti al Fondului de eficienţă energetică se află în contul bancar deservit în afara Contului Unic Trezorerial, a căruia suma disponibilă la finele anului 2014 constituia 248,6 mil. lei. În aceste condiţii, auditul consemnează lipsa transparenţei în gestionarea banilor publici pentru implementarea acestui proiect, ultimii fiind gestionaţi prin sistemul bancar.

• Mijloacele aprobate pentru susţinerea investitorilor, în vederea pregătirii şi instruirii personalului (cadrelor) în legătură cu crearea de noi locuri de muncă (Art.2 alin.(5) lit.b)), au rămas nevalorificate urmare a aprobării întîrziate a reglementărilor necesare

În scopurile menţionate în art.2 alin.(5) lit.b) din Legea bugetară anuală, pentru susţinerea investitorilor, în vederea pregătirii şi instruirii personalului, (cadrelor) în legătură cu crearea de noi locuri de muncă, iniţial au fost aprobate 10,0 mil. lei, apoi, prin modificare, suma a fost micşorată pînă la 2,0 mil. lei. Verificările auditului denotă că mijloacele respective nu au fost finanţate. Conform explicaţiilor executorilor de buget³⁸, acest fapt este cauzat de aprobărea întîrziată a Regulamentului privind mecanismul utilizării mijloacelor financiare alocate din bugetul de stat destinate susţinerii investitorilor în vederea pregătirii şi instruirii personalului (cadrelor) în legătură cu crearea de noi locuri de muncă (aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1002 la 10 decembrie 2014). Totodată, ţinîndu-se cont de tergiversarea aprobării acestor reglementări, precum şi de termenul estimat de implementare a acţiunilor (1-2 luni), finanţarea acestora a fost imposibilă, astfel nefiind atins scopul programului şi indicatorii de performanţă planificaţi.

• Evidenţa şi raportarea cheltuielilor pentru plata cotizaţiilor de membru în organizaţiile internaţionale al căror membru este RM (Art.3 alin.(2)) necesită îmbunătăţiri şi reglementări suplimentare

În anul 2014, pentru achitarea cotizaţiilor de membru în organizaţiile internaţionale au fost aprobate mijloace bugetare în sumă totală de 74,0 mil. lei, din care s-au executat 73,7 mil. lei, sau 99,6%. Din suma totală achitată, 64,7 mil. lei (87,8%) revin organizaţiilor internaţionale şi 5,1 mil. lei (6,9%) - organizaţiilor CSI. Prin intermediul Ministerului Finanţelor au fost achitate 51,2 mil. lei (69,5%) şi prin intermediul executorilor de buget – 22,5 mil. lei (30,5%). Analiza şi verificarea datelor aferente conturilor extrabilanţiere ale Trezoreriei de Stat³⁹ denotă prezenţa datoriilor la achitarea cotizaţiilor de membru, gestionate de Ministerul Finanţelor în sumă totală de 95,9 mil. lei, din care faţă de: organizaţiile internaţionale – 91,8 mil. lei, şi organizaţiile parlamentare (Adunarea interparlamentară) – 4,1 mil. lei. Structura datoriilor faţă de organizaţiile internaţionale este prezentată în Diagrama nr.10 din Anexa nr.1 la prezentul Raport.

De asemenea, auditul relevă că, din totalul datoriilor administrate de MF (95,9 mil. lei), 86,2 mil. lei⁴⁰ (89,9 %) reprezintă datoriile restructurate începînd cu anul 2006.

Totodată, auditul relevă că termenul de achitare a cotei faţă de BIRD a fost eşalonat pînă în anul 2016, iar a cotelor de membri faţă de Organizaţia Mondială a Sănătăţii – pînă în anul 2020, şi faţă de Organizaţia Internaţională a Muncii – pînă în anul 2025. Referitor la BIRD, se constată că soldul datoriei (15,1 mil. lei) vizează perioada anului 2002 (1,5 mil. lei), anului 2007 – 9,2 mil. lei, şi anului 2009 – 4,4 mil. lei.

Totodată, auditul menţionează că, în totalul datoriilor (95,3 mil. lei), sînt înregistrate datoriile faţă de BIRD şi BERD în valoare totală de 28,6 mil. lei, care reprezintă cota de participare în capitalul organizaţiilor menţionate. RM este membru al acestor organizaţii din anul 1992, cu cota de participare totală de 136,8 mil. dolari SUA⁴¹ şi respectiv de 30,0 mil.euro⁴². Totodată, au fost supuse achitării în contul cotei de participare în capitalul străin doar o parte din aceste: pentru BIRD – 20% (27,36 mil. dolari SUA) şi pentru BERD – circa 66,6% (20,0 mil.euro), dintre care 60% (12,0 mil.euro) – încasarea cambiilor şi 40% (8,0 mil.euro) – plăţi în bani cash.

Verificările auditului referitor valoarea coticzaţiilor achitate cumulativ sub formă de cotă de participare în capital străin BIRD, la situaţia din 31.12.2014, denotă că aceasta constituie 31,2 mil. lei⁴³, fiind înregistrată datoria creditoare în valoare totală de 15,1 mil. lei. Astfel, cota totală deţinută de RM în BIRD după achitarea integrală a datoriilor va constitui 46,3 mil. lei.

O situaţie similară se atestă şi la cota de participare la BERD, soldul la finele anului constituind 866,2 mii dolari SUA (echivalentul 13,5 mil. lei). Pe parcursul anilor 1992-2014, faţă de BERD au fost achitate circa⁴⁴ 8733,8 mii dolari SUA⁴⁵. După achitarea datoriilor, cota parte a Republicii Moldiva în BERD va constitui 9600,0 mii dolari SUA.

În contextul expus, auditul a identificat lipsa unor reglementări aferente evidenţei contabile şi de raportare a cotelor de participare a RM în capitalul străin⁴⁶, ca urmare informaţia aferentă cotei de paricipare în capitalul străin fiind lipsită de transparenţă şi nefiind raportată. Totodată, RM este membru al mai multor organizaţii internaţionale, în al cător capital are cotă de participare, MF urmînd să restabilească toate cotele de participare în capitalul străin, cu reflectarea lor regulamentară în evidenţa contabilă.

___________________

³⁵Sursă: Nota explicativă la Raportul anual al Ministerului Economiei.

³⁶ENPARD – Europian Neibourhood Programme for Agriculture and Rural Development.

³⁷Tipul 214 (10,4 mil. lei), tipul 290 (138,0 mil. lei).

³⁸Sursa:Nota explicativă la Raportul anual al Ministerului Economiei.

³⁹Contul extrabilanţier 1020 “Datoria bugetului de stat privind transferurile peste hotare”.

⁴⁰Calculul datoriilor: (15,1+13,5+16,2+23,7+17,7).

⁴¹Pagina web a IBRD (www.worldbank.org ).

⁴²Padina web a EBRD (www.ebrd.com).

⁴³Fişa de evidenţă BIRD, mil. lei (0,7+6,6+20,6+3,3).

⁴⁴A fost aplicat coeficientul de corelaţie între euro şi dolari SUA de 1,2.

⁴⁵Calculul: 8000 mii euro x 1,2 coeficientul de corelare=9600 mii dolari SUA – 866,2 mii dolari SUA datorii=8733,8 mii dolari SUA.

⁴⁶Conform Regulamentelor BIRD şi BERD, cotele de participare achitate sînt supuse restabilirii în cazul deciziei de diminuare sau retragere a acestora de la organizaţiile menţionate.

4.3.4. Cheltuielile pentru executarea documentelor executorii continuă a fi semnificative

Pentru executarea documentelor executorii, în anul 2014 au fost prevăzute 24,0 mil. lei, fiind achitate 61,8 mil. lei, sau cu 37,8 mil. lei mai mult faţă de prevederile aprobate. Analiza evoluţiei achitării titlurilor executorii relevă că acestea au înregistrat o dinamică neuniformă atît la achitarea lor de către MF, cît şi de către instituţiile bugetare.

Conform datelor analizate, în cazul MF, şi în cazul executorilor de buget, se atestă diminuarea datoriilor în anul 2014, comparativ cu anul 2013, faţă de creşterea în anul 2013, comparativ cu anul 2012.

• În totalul plăţilor pentru executarea silită a sumelor adjudecate conform documentelor executorii predomină documentele executorii emise de organele de drept ale RM

√ Analiza achitării documentelor executorii de către MF denotă că, dacă în anul 2013 ponderea achitărilor faţă de persoanele juridice (27,5 mil. lei/65,6%) prevalează cele faţă de persoanele fizice (14,4 mil. lei/34,4%), atunci în anul 2014 situaţia este inversă, ponderea majoră a achitărilor revenind persoanelor fizice (30,8 mil. lei/79,2%), iar faţă de persoanele juridice – 8,1 mil. lei, sau 20,8%.

De asemenea, auditul relevă că ponderea majoră revine documentelor executorii emise de către organele de drept ale RM, care în anul 2014 însumează 26,3 mil. lei (67,6%), înregistrînd o diminuare faţă de anul 2013 cu 5,1 mil. lei, sau cu 16,2%.

Achitarea documentelor executorii în urma deciziilor CEDO, în anii 2013-2014, a înregistrat o tendinţa de creştere cu 18,9%, sau cu 2,0 mil. lei. Creştere semnificativă cu 6,5 mil. lei se înregistrează la achitările faţă de persoanele fizice – de la 5,7 mil. lei în anul 2013 pînă la 12,2 mil. lei în anul 2014, iar achitările faţă de persoanele juridice înregistrează o tendinţa de diminuare de la 4,9 mil. lei în anul 2013 pînă la 0,4 mil. lei în anul 2014.

Sinteza executării documentelor executorii pe anii 2013-2014 de către MF este prezentată în Diagramele nr.12 şi nr.13.

Verificările auditului denotă că, printre cele mai frecvente cazuri de înaintare a documentelor executorii la CEDO, se numără: detenţia în condiţii inumane, tratamente rele în custodia poliţiei, omisiunile de a oferi protecţie cuvenită victimelor violenţei domestice⁴⁷.

Verificarea respectării ordinii cronologice de achitare a documentelor executorii a inclus 63 de dosare, auditul constatînd 2 cazuri în valoare de 66,1 mii lei de stingere a acestora cu nerespectarea ordinii cronologice de achitare. Conform explicaţiilor responsabililor Ministerului Finanţelor, “nerespectarea ordinii cronologice a fost condiţionată de necesitatea concretizării rechizitelor bancare pentru fiecare beneficiar, deoarece într-un document executoriu sînt incluse mai multe persoane fizice”.

√ Executarea documentelor executorii prin intermediul executorilor de buget, în anul 2014, a constituit în total 22,9 mil. lei, sau cu 3,4 mil. lei mai puţin faţă de anul 2013. Verificările asupra achitării documentelor executorii au inclus un eşantion în valoare totală de 19,8 mil. lei (86,5% din total). Din totalul documentelor executorii verificate, cele mai semnificative au fost constatate la Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare – de 7,4 mil. lei, catre reprezintă achitarea subvenţiilor agricultorilor din Fondul de susţinere a producătorilor agricoli, şi la Ministerul Sănătăţii – de 5,8 mil. lei, care reprezintă executarea hotărîrii arbitrare străine.

Achitarea documentelor executorii de către MAIA (7,4 mil. lei) reprezintă 2 Acorduri de împăcare, încheiate între 2 agenţi economici şi Agenţia de Intervenţie şi Plăţi pentru Agricultură (AIPA), în anul 2013, în valoare totală de 16,2 mil. lei (3,3+12,9). Cît priveşte primul acord⁴⁸, achitările s-au efectuat în 7 tranşe egale a cîte 476,6 mii lei, în anul 2013 fiind achitate 2,3 mil. lei şi în anul 2014 - 1,0 mil. lei, documentul executoriu fiind achitat integral. Referitor la al doilea acord⁴⁹, în anul 2013 au fost achitate 6,5 mil. lei, iar în anul 2014- 6,4 mil. lei. De menţionat că sumele aferente ambelor cazuri au fost achitate din Fondul de susţinere a producătorilor agricoli. Astfel, prezenţa situaţiilor menţionate, creează precedente pentru alţi agenţi economici din domeniul agriculturii, ca să nu aştepte decizia de alocare a mijloacelor financiare, ci să apeleze la instanţele de judecată şi să obţină subvenţiile de la stat pe cale judiciară, în termen mai redus, decît să aştepte rîndul său din Lista solicitanţilor. În aceaste circumstanţe, este afectată distribuirea echilibrată a resurselor financiare din Fondul de susţinere financiară a producătorilor agricoli conform ordinii cronologice de parvenire/acceptare a documentelor ce oferă dreptul la obţinerea subvenţiilor.

Verificarea achitării titlurilor executorii de către Ministerul Sănătăţii (6,1 mil. lei) denotă că 5,9 mil. lei au fost achitate unui agent economic⁵⁰ pentru livrarea utilajului medical Spitalului Republican, dintre care 1,2 mil. lei au fost achitate agentului economic şi 4,7 mil. lei – executorului judecătoresc⁵¹.

√ Analiza datoriilor aferente documentelor executorii raportate la art.118 “Documente executorii” indică prezenţa datoriilor debitoare cu termenul de achitare expirat, în valoare de 0,3 mil. lei. Suma menţionată reprezintă datoria unui agent economic urmare a neexecutării contractului de achiziţie din 2011⁵².

Verificările auditului denotă că la conturile extrabilanţiere este înregistrată datoria debitoare aferentă mijloacelor băneşti primite de la bugetul de stat în baza hotărîrilor rămase definitive ale instanţelor judecătoreşti, în valoare totală de 24,0 mil. lei, care nu a fost raportată la articolul 118 “Documente executorii”. Astfel, datoriile pentru “Documentele executorii” au fost diminuate cu 24,0 mil. lei. Suma neraportată reprezintă datoria faţă de bugetul de stat a 3 agenţi economici⁵³, dintre care la 2 agenţi economici – din anul 2000 (3,8 mil. lei), la unu – din anul 2009 (13,0 mil. lei), şi a unei persoane fizice – din anul 2012 (7,2 mil. lei). Deşi, MF întreprinde măsuri pentru restituirea mijloacelor menţionate la bugetul de stat, acestea nu sînt pe deplin rezultative, datoriile fiind menţinute pe parcursul mai multor ani.

___________________

⁴⁷ www.agent.gov.md   

⁴⁸Datele cu caracter personal.

⁴⁹Datele cu caracter personal.

⁵⁰Datele cu caracter personal.

⁵¹Datele cu caracter perconal.

⁵²Titlu executoriu al CSJ din 23.10.2013.

⁵³Date cu caracter personal.

4.3.5. Cheltuielile pentru investiţiile capitale s-au realizat sub nivelul prognozat

În anul 2014, alocaţiile pentru investiţii capitale, conform Anexei nr.3 la Legea bugerară anuală, au constituit 2,8 mld. lei, fiind executate la nivel de 92,9% din prevederile anuale. Evoluţia cheltuielilor pentru investiţiile capitale alocate în anii 2012-2014 relevă o diminuare a numărului obiectelor de investiţii capitale de la 94 - în anul 2012, pînă la 66 - în anul 2014, volumul finanţărilor a crescut de la 1,3 mld. lei în anul 2012 pînă la 2,8 mld. lei în anul 2014. Sinteza executării cheltuielilor pentru investiţii capitale este prezentată în Tabelul nr.8.

Totodată, auditul atestă creşterea absolută a alocaţiilor neutilizate la finele anului de la 72,9 mil. lei în anul 2012 pînă la 211,6 mil. lei în anul 2014.

Analiza executării cheltuielilor pentru investiţiile capitale în aspectul direcţiilor de utilizare denotă că la unele dintre acestea evoluţia este în creştere continuă, iar la altele - în descreştere, sau relevă o dinamica neuniformă. Sinteza executării investiţiilor capitale sub aspectul funcţional în anii 2012-2014 este prezentată în Tabelul nr.22 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Verificările auditului relevă că, la finele anului 2014, la executorii de buget finanţaţi de la bugetul de stat se numără 143 de obiecte nefinisate, în valoare totală de 904,5 mil. lei. Analiza situaţiei în ultimii 3 ani denotă creşterea atît a numărului de obiecte nefinisate - de la 116 în anul 2012 pînă la 143 în anul 2014, cît şi a valorii acestora - de la 692,7 mil. lei în anul 2012 pînă la 904,5 mil. lei în anul 2014. Conform informaţiilor prezentate de executorii de buget⁵⁴ la solicitarea auditului, cele mai frecvente cauze ale prezenţei obiectelor nefinisate este lipsa resurselor financiare (78 obiecte), extinderea termenului de executare (8 obiecte), modificarea documentelor de proiect (4 obiecte) etc. Totodată, analiza numărului de obiecte nefinisate conform termenului de sistare denotă că 77 de obiecte (53,8%) sînt sistate de peste 5 ani (288,6 mil. lei), iar 40 de obiecte, în valoare de 291,8 mil. lei, se află în execuţie. Situaţia analizată este prezentată în Tabelul nr.23 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Sinteza numărului de obiecte nefinisate după nivelul de executare a lucrărilor este prezentată în Tabelul nr.9.

Cel mai semnificativ număr de obiecte nefinisate este reflectat la Ministerul Educaţiei (42), Ministerul Finanţelor (17), Departamentul Instituţiilor Penitenciare (12), Ministerul Afacerilor Interne (11), Academia de Ştiinţe a Moldovei (12), Serviciul de Informaţii şi Securitate (11), Ministerul Culturii (8) etc.

Notă. Cheltuielile pentru reparaţii capitale şi investiţii capitale sînt auditate în cadrul unui audit separat efectuat de Curtea de Conturi.

___________________

⁵⁴Informaţiile prezentate la solicitarea echipei de audit.

4.3.6. Gestionarea mijloacelor din Fondul de rezervă al Guvernului, ca şi în anii precedenţi, denotă unele deficienţe

În anul 2014, alocaţiile aprobate pentru Fondul de rezervă al Guvernului au constituit 50,0 mil. lei, sau 0,2% din totalul cheltuielilor de bază. În anul de gestiune, Guvernul a emis 51 de Hotărîri privind alocarea resurselor financiare în valoare totală de 37,3 mil. lei, inclusiv 4 Hotărîri cu caracter secret (2,3 mil. lei). Din totalul Hotărîrilor emise de Guvern, 2 Hotărîri în valoare de 2,1 mil. lei nu au fost finanţate, astfel volumul resurselor financiare care urmau a fi alocate din Fondul de rezervă al Guvernului a constituit 35,2 mil. lei, fiind finanţate doar 34,0 mil. lei, iar executate – 31,9 mil. lei, sau 93,8% din totalul mijloacelor finanţate. De mijloace financiare din Fondul de rezervă al Guvernului au beneficiat autorităţile publice centrale, în sumă de 20,1 mil. lei, şi autorităţile publice locale - în sumă totală de 13,9 mil. lei. (vezi Diagrama nr.11 din Anexa nr.1 la prezentul Raport).

Analiza nivelului de utilizare a mijloacelor financiare ale Fondului de rezervă al Guvernului denotă că autorităţile publice centrale au utilizat practic integral alocaţiile prevăzute, iar la autorităţile publice locale au rămas neutilizate la finele anului 2,1 mil. lei, dintre care la UAT Orhei – 1,9 mil. lei, la UTA Găgăuzia – 0,2 mil. lei. Conform prevederilor regulamentare⁵⁵, “soldul neutilizat al mijloacelor alocate din fondul de rezervă se restituie în bugetul de stat”. Verificările auditului au relevat că mijloacele alocate UTA Găgăuzia în sumă totală de 0,2 mil. lei⁵⁶ au fost restituite la bugetul de stat în luna martie 2015⁵⁷. Referitor la UAT Orhei, conform explicaţiilor primarului or.Orhei⁵⁸, din suma totală alocată de 2,5 mil. lei⁵⁹, în anul 2014 au fost valorificate doar 0,6 mil. lei, soldul neutilizat la finele anului bugetar constituind 1,9 mil. lei. Analiza cauzelor neutilizării integrale a resurselor financiare alocate din Fondul de rezervă relevă că contractul pentru executarea lucrărilor de consolidare a fost încheiat în valoare de 1,6 mil. lei, din care 0,6 mil. lei s-au transferat în luna decembrie, celelalte sume fiind transferate în lunile ianuarie- mai 2015.

Principalele direcţii pentru care au fost alocate mijloacele Fodului de rezervă sînt: (i) înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale (8,9 mil. lei (26,2%), (ii) proiectări, construcţii, reparaţii capitale – 6,4 mil. lei (18,8%), (iii) plata onorariilor, avocatura şi proceduri de arbitraj – 4,2 mil. lei (12,4%), (iv) desfăşurarea acţiunilor culturale şi sportive - 3,6 mil. lei (10,6%), (v) cheltuieli de deplasări ale delegaţiilor oficiale – 2,6 mil. lei (7,6%) şi (vi) ajutoare umanitare acordate altor state – 1,9 mil. lei (5,6%) etc.

Auditul a atestat situaţii de alocare a mijloacelor financiare care nu corespund direcţiilor de utilizare stipulate în Regulamentul privind utilizarea mijloacelor Fondului de rezervă al Guvernului. Urmare examinării notelor de solicitare a alocării mijloacelor din Fondul de rezervă, auditul denotă că la luarea deciziilor de alocare nu se ţine cont de prevederile pct.2 din Regulamentul menţionat.

Totodată, auditul relevă că, deşi la unele dintre proiectele de Hotărîri ale Guvernului de alocare a mijloacelor financiare din Fondul de rezervă, Ministerul Finanţelor eliberează avizul negativ, menţionînd că “acestea nu poartă caracter imprevizibil şi ar putea fi aprobate în devizul de cheltuieli a solicitantului”, în 2 cazuri (0,4 mil. lei)⁶⁰, acestea totuşi au fost aprobate de Guvern. Situaţiile menţionate elucidează lipsa unor criterii clare şi formalizate de clasificare a cheltuielilor ca fiind imprevizibile şi urgente, necesare pentru justificarea luării deciziei de alocare a resurselor financiare din Fondul de rezervă, mijloacele acestuia fiind utilizate de către unii executori de buget ca sursă adiţională de finanţare, ocolind procedurile standardizate de includere a cheltuielilor în devizele proprii.

În acelaşi context, exemplificam cazul UAT Sîngerei, cînd la solicitarea de alocare din Fondul de rezervă al Guvernului a sumei de 2,0 mil. lei a fost anunţat ca obiectiv “reparaţia capitală a acoperişului Liceului Teoretic “Ion Creangă” din s.Rădoaia”, alocarea fiind acceptată prin Hotărîrea Guvernului nr.906 din 31.10.2014⁶¹. Apoi, prin Hotărîrea Guvernului nr.979 din 04.12.2014⁶², cuvintele “acoperiş” au fost excluse, astfel fiind schimbată destinaţia mijloacelor. De asemenea, referitor la cazul dat, auditul constată lipsa argumentării caracterului imprevizibil, precum şi a calculului estimativ al lucrărilor necesare, astfel nefiind argumentată nici solicitarea iniţială, nici modificarea destinaţiei mijloacelor alocate.

Verificările auditului relevă prezenţa datoriilor debitoare la cheltuielile efectuate din Fondul de rezervă al Guvernului în sumă totală de 4,3 mil. lei, dintre care 4,2 mil. lei - datoriile cu termenul de achitare expirat ale Ministerului Tineretului şi Sportului, formate în anul 2013⁶³, şi 0,1 mil. lei - ale Ministerului Educaţiei, de la procurarea cadourilor de Anul Nou pentru copiii din Stînga Nistrului, acestea fiind lichidate/închise în luna ianuarie 2015.

Auditul menţionează lipsa unor prevederi exhaustive referotor la executarea prevederilor pct.18 din Regulamentul Fondului de rezervă al Guvernului, care stipulează că “Soldul neutilizat al mijloacelor alocate din fondul de rezervă se restituie în bugetul de stat”, nefiind stipulat termenul - limită de restituire şi condiţiile în care sumele sînt supuse restituirii.

___________________

⁵⁵Pct.18 din Regulamentul privind utilizarea mijloacelor Fondului de rezervă al Guvernului, aprobat prin Legea nr.1228-XIII din 27.06.1997.

⁵⁶40,2 mil. lei destinate pentru acordarea compensaţiilor băneşti persoanelor ameninţate de alunecări de teren din s.Baurci, UTA Găgăuzia (2 pers.) în vederea realocării definitive.

⁵⁷Ordinul de plată nr.352 din 09.03.2015.

⁵⁸Nota explicativă a primarului or.Orhei nr.02.1-72-490 din 30.03.2015.

⁵⁹2,5 mil. lei, destinate lichidării consecinţelor situaţiei excepţionale provocate de explozia unei case de locuit (Hotărîrea Guvernului nr.893 din 24.10.2014).

⁶⁰Hotărîrea Guvernului nr.385 din 28.05.2014 şi nr.414 din 04.06.2014 cu privire la alocarea mijloacelor financiare.

⁶¹Hotărîrea Guvernului nr.906 din 31.10.2014 cu privire la alocarea mijloacelor financiare

⁶²Hotărîrea Guvernului nr.979 din 04.12.2014 cu privire la modificarea Hotărîrii Guvernului nr.906 din 31.10.2014

⁶³Datoriile pe anul 2013 aferente pregătirii şi participării Lotului Naţional Olimpic al Republicii Moldova la Festivalul Olimpic al Tineretului European din anul 2013, Jocurile Olimpice de Iarnă din anul 2014 şi Jocurile Olimpice ale Tineretului din anul 2014

4.3.7. Se atestă necesitatea unor reglementări exhaustive referitor la raportarea bazată pe rezultate privind gestionarea mijloacelor din fondul rutier

Conform Legii bugetare anuale, pentru utilizare din fondul rutier au fost prevăzute 1364,0 mil. lei, repartizarea mijloacelor financiare efectuîndu-se în baza Programului privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2014⁶⁴, fiind finanţate de la bugetul de stat 1323,7 mil. lei, sau cu 40,3 mil. lei mai puţin. Principalele direcţii de utilizare a mijloacelor fondului rutier, planificate în Programul pe anul 2014, sînt prezentate în Diagrama nr.12 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Volumul total al lucrărilor efectuate în anul 2014, conform datelor raportate de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, a constituit 1320,2 mil. lei, fiind finanţate 1323,7 mil. lei, dintre care 3,5 mil. lei – datoriile din anul precedent. Sinteza volumelor de lucrări efectuate în anul 2014 este prezentată în Diagrama nr.13 din Anexa nr.1 la prezentul Raport.

Verificările auditului relevă că volumul lucrărilor îndeplinite depăşeşte finanţarea pentru întreţinerea drumurilor cu 1,4 mil. lei, şi pentru proiectarea lucrărilor - cu 2,1 mil. lei, iar la întreţinerea căilor de acces au rămas nevalorificate 3,6 mil. lei. La componenta reparaţia drumurilor au fost achitate datoriile din anul precedent. Din mijloacele în sumă de 408,1 mil. lei, prevăzute pentru reparaţia căilor de acces, au fost emise adeverinţe-înştiinţări în valoare de 394,4 mil. lei, dar s-au finanţat 367,8 mil. lei, soldul nefinanţat constituind 26,6 mil. lei, acesta reprezentînd datoria bugetului de stat faţă de BUAT, care va fi achitată în anul 2015.

Conform datelor raportate de MTID, soldul mijloacelor băneşti ale fondului rutier, neutilizat la finele anului 2014, a constituit 78,0 mil. lei, fiind în creştere faţă de anul 2013 cu 55,3 mil. lei. Totodată, conform informaţiilor prezentate de Agenţia de Stat a Drumurilor referitor la gestionarea mijloacelor fondului rutier denotă că, la finele anului 2014, fondul rutier a înregistrat datorii creditoare în valoare de 40,8 mil. lei şi datorii debitoare în valoare de 3,3 mil. lei. În comparaţie cu anul 2013, datoriile debitoare au înregistrat o diminuare cu 28,7 mil. lei, iar datoriile creditoare - o creştere cu 23,0 mil. lei.

În afara mijloacelor fondului rutier, pentru repararea şi reabilitarea drumurilor au fost atrase mijloace din Fondul naţional pentru dezvoltarea regională, finanţîndu-se lucrări în valoare de 121,8 mil. lei, şi din sursele externe – de 1421,8 mil. lei, astfel suma totală alocată în acest scop constituind 2867,3 mil. lei.

Auditul atestă o abordare diferită asupra raportării indicatorilor de rezultat în aspectul componentelor. Astfel, componenta proiecte finanţate din surse externe include raportarea acestora (la nivel de obiect), pe cînd raportul privind realizarea mijloacelor din fondul rutier de la componenta de bază nu cuprinde informaţii adiţionale referitoare la indicatorii de rezultat obţinuţi din finanţare. Auditul relevă necesitatea elaborării unor reglementări exhaustive referitor la prezentarea unui raport integrat, bazat pe rezultate, privind gestionarea mijloacelor fondului rutier, care să includă informaţia integră privind sumele încasate în bugetul de stat destinate fondului rutier, sumele transferate în fondul rutier, sumele alocate şi utilizate din fondul rutier, precum şi despre volumul de lucrări îndeplinite şi datoriile debitoare şi creditoare.

___________________

⁶⁴Hotărîrea Guvernului nr.168 din 11.03.2014 pentru aprobarea Programului privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2014.

4.3.8. Transferurile interbugetare sînt semnificative pentru bugetul de stat

În bugetul de stat pe anul 2014, pentru transferurile către bugetele de alt nivel au fost aprobate iniţial mijloace în sumă totală de 11,6 mld. lei, inclusiv către: BASS - 3,5 mld. lei, FAOAM – 2,3 mld. lei, BUAT – 5,9 mld. lei, fiind ulterior precizate pînă la 12,7 mld. lei.

Analiza datelor denotă că volumul transferurilor alocate de la bugetul de stat către bugetele de alt nivel a constituit 42,7% (12,5 mld. lei) din totalul cheltuielilor, iar transferurile bugetului de stat în totalul veniturilor BASS au constituit 30,8% (3,7 mld. lei), în totalul veniturilor FAOAM – 47,8% (2,2 mld. lei), în totalul veniturilor BUAT – 59,5% (6,6 mld. lei).

Iniţial, volumul total al transferurilor către BUAT a fost aprobat la nivelul de 5866,1 mil. lei, fiind modificat pînă la 6240,3 mil. lei, finanţarea constituind 6211,5 mil. lei (99,5%) sau cu 28,8 mil. lei mai puţin. Ponderea semnificativă în totalul transferurilor revine transferurilor din fondul de susţinere financiară – 3944,7 mil. lei (63,5%), urmată de transferuri cu destinaţie specială – 2016,8 mil. lei (32,5%), transferuri cu destinaţie generală – 65,2 mil. lei (1,0%) şi transferuri din fondul de compensare – 184,8 mil. lei (3,0%).

În afară de transferurile menţionate, BUAT au mai beneficiat şi de transferuri din fondul rutier - în valoare totală de 367,8 mil. lei, de alocaţii din Fondul de rezervă al Guvernului - în valoare de 13,9 mil. lei, şi de alte transferuri în valoare de 38,0 mil. lei, suma totală a transferurilor constituind 6631,6 mil. lei, sau 59,8% din totalul veniturilor BUAT. Analiza ponderii transferurilor de la bugetul de stat în totalul veniturilor la nivel de BUAT relevă că aceasta variază de la 18,6% - la mun.Bălţi, 38,4% - la BUAT Rezina pînă la 82,8% - la BUAT Basarabeasca. Totodată, la nivelul între 70%-80% se află 10 BUAT (Cantemir, Căuşeni, Dubăsari, Făleşti, Glodeni, Ocniţa, Rîşcani, Şoldăneşti, Ştefan-Vodă, Teleneşti), între 60%-70% - 16 BUAT (Briceni, Călăraşi, Cimişlia, Criuleni, Donduşeni, Drochia, Edineţ, Floreşti, Hînceşti, Leova, Nisporeni, Orhei, Sîngerei, Străşeni, Taraclia, Ungheni), între 50%-60% - 6 BUAT (mun.Chişinău, Anenii Noi, Cahul, UTA Găgăuzia, Ialoveni, Soroca). Această situaţie denotă dependenţa bugetelor locale de transferurile de la bugetul de stat.

Analizele auditului privind determinarea volumului datoriilor bugetului de stat pentru toate tipurile de transferuri denotă că, deşi la transferurile care urmau a fi alocate de la bugetul de stat BUAT au rămas nefinanţate la finele anului 56,9 mil. lei, Ministerul Finanţelor a recunoscut ca datorii doar 26,6 mil. lei aferente transferurilor din fondul rutier, care vor fi alocate în anul 2015, celelalte nefiind recunoscute. Această situaţie se datorează lipsei unor reglementări exhaustive referitor la determinarea datoriilor bugetului de stat faţă de bugetele de alt nivel şi tipuri de transferuri.

4.3.9. Datoriile debitoare şi creditoare au înregistrat o tendinţă de creştere

La finele anului 2014, executorii de buget au înregistrat datorii debitoare la toate componentele în valoare de 1084,0 mil. lei şi datorii creditoare în valoare de 695 mil. lei, cele mai semnificative fiind înregistrate la componenta de bază şi la proiectele finanţate din surse externe.

Dinamica datoriilor debitoare şi creditoare în anii 2012-2014 relevă că atît datoriile debitoare, cît şi datoriile creditoare în ultimii 3 ani au înregistrat o tendinţă de creştere continuă. Astfel, datoriile debitoare au crescut de la 573,1 mil. lei în anul 2012 pînă la 1084,0 mil. lei în anul 2014, iar datoriile creditoare – respectiv, de la 448,5 mil. lei pînă la 695,0 mil. lei. De asemenea, auditul denotă prevalarea valorii datoriilor debitoare asupra datoriilor creditoare, fiind atestat posibilul risc de nerecuperare a mijloacelor dezafectare pe un termen nedeterminat. Situaţia este prezentată în Diagramele nr.14 şi nr.15 din Anexa nr.1 la prezentul Raport.

În totalul datoriilor debitoare (1084,0 mil. lei), datoriile cu termenul de achitare expirat constituie 126,3 mil. lei, sau 11,6%, iar datoriile creditoare cu termenul de achitare expirat au constituit 44,1 mil. lei, sau 6,3% din totalul acestora (695,0 mil. lei). Structura datoriilor debitoare şi creditoare cu termenul de achitare expirat, pe componente, este prezentată în Diagrama nr.16 din Anexa nr.1 la prezentul Raport.

Dinamica datoriilor debitoare şi creditoare cu termenul de achitare expirat în anii 2012-2014 înregistrează tendinţe de creştere continuă, ceea ce denotă nerespectarea disciplinei de plată atît din partea executorilor de buget, cît şi de către furnizorii de bunuri şi servicii. Datoriile creditoare şi debitoare cu termenul de achitare expirat au înregistrat o creştere faţă de anul 2013 cu 26,0 mil. lei (143,6%) şi, respectiv, 9,9 mil. lei (8,5%). Creşterea mai sporită a datoriilor creditoare faţă de datoriile debitoare se explică prin restituirrea de către Trezoreria de Stat a dispoziţiilor de plată neexecutate în sumă totală de 299,7 mil. lei (8958 ordine de plată). Situaţia este prezentată în Diagramele nr.17 şi nr.18 din Anexa nr.1 la prezentul Raport.

Cele mai semnificative datorii debitoare cu termenul de achitare expirat se înregistrează la Agenţia Rezerve Materiale, pentru bunurile eliberate din rezervele materiale ale statului, în valoare de 109,9 mil. lei, şi la Ministerul Tineretului şi Sportului - de 4,4 mil. lei” pentru participare la măsurile olimpice.

Cele mai semnificative datorii creditoare cu termenul de achitare expirat se înregistrează la Ministerul Educaţiei – 1,3 mil. lei, Ministerul Culturii – 10,3 mil. lei, Ministerul Afacerilor Interne – 19,5 mil. lei, Academia de Ştiinţe a Moldovei – 1,4 mil. lei, Agenţia Rezerve Materiale – 7,1 mil. lei.

Analiza datoriilor debitoare şi creditoare denotă că acestea, ca pondere în totalul cheltuielilor, constituie 3,7% şi, respectiv, 2,4%, iar cu termenul de achitare expirat –respectiv, 0,5% şi 0,2%.

4.3.10. Creditarea netă (gr.23)

Grupa 23 “Creditarea netă” reprezintă obligaţiunile faţă de bugetul de stat ale beneficiarilor de împrumuturi bugetare, recreditate etc. Analiza structurală a operaţiunilor efectuate în anul 2014 denotă că, în anul de gestiune, de împrumuturi bugetare a beneficiat CNAS, suma împrumutată de 195,0 mil. lei fiind restituită integral la bugetul de stat pînă la finele anului bugetar.

Verificările auditului s-au axat asupra conformităţii raportării datelor la grupa respectivă, datele raportate fiind contrapuse cu datele evidenţei analitice şi datele Sistemului evidenţei trezoreriale, constatîndu-se următoarele.

Auditul relevă lipsa unor reglementări referitor la raportarea unor obligaţiuni ale statului în valoare totală de 490,2 mil. lei, inclusiv datoriile fată de bugetul de stat ale: Agenţiei Rezerve Materiale (98,2 mil. lei), BC “Investprivatbank” S.A. (367,0 mil. lei), precum şi datoriile pentru împrumuturile acordate candidaţilor la alegerile parlamentare (25,0 mii lei), care au fost reflectate la conturile extrabilanţiere ale Trezoreriei de Stat, nefiind incluse în Raportul Guvernului ca obligaţiuni faţă de bugetul de stat.

Verificările auditului referitor la conformitatea raportării datelor şi identicitatea cu datele evidenţei analitice au relevat neconformitatea ţinerii evidenţei analitice a sumelor aferente restituirii mijloacelor neutilizate din anii precedenţi sau utilizate contrar destinaţiei (gr.23.20). Acestea au fost reflectate la contul 5301 “Alte împrumuturi acordate şi rambursate la bugetul de stat” (16,1 mil. lei), deşi, în sensul economic, rambursarea alocaţiilor nu face parte din împrumuturi, acest fapt fiind condiţionat de lipsa în Planul de conturi al Trezoreriei de Stat a unui cont separat, destinat evidenţei analitice a mijloacelor menţionate.

Concluzii la subcapitolul 4.3.

4.4. Deficitul bugetar şi sursele de finanţate a acestuia

4.4.1. Deficitul bugetar s-a realizat sub nivelul prognozat

Conform prevederilor Legii bugetare anuale, deficitul bugetului de stat a fost aprobat iniţial la nivel de 2403,0 mil. lei, ca urmare a modificărilor operate de Parlament, precum şi în temeiul art.18 din Legea bugetară anuală, deficitul definitivat a constituit 2782,2 mil. lei, fiind realizat sub nivelul prognozat în mărime de 1630,2 mil. lei. Structura deficitului pe componentele bugetului de stat este prezentată în Diagrama nr.16.

Mărimea deficitului bugetar prognozat a fost influenţată şi de atragerea neregulamentară de către executorii de buget a soldurilor mijloacelor speciale de la începutul anului. Verificările auditului privind conformitatea utilizării soldurilor mijloacelor băneşti formate la începutul anului bugetar la componenta mijloace speciale au relevat că unii executori de buget, cu nerespectarea prevederilor regulamentare⁶⁵, neprezentînd Ministerului Finanţelor modificările la planurile de finanţare proprii, au utilizat mijloace băneşti din soldurile formate la începutul anului bugetar în valoare totală de 18,5 mil. lei⁶⁶. Sinteza modificărilor operate la Legea bugetară anuală, inclusiv în temeiul art.18 din aceasta, este prezentată în Diagrama nr.19 din Anexa nr.1 la prezentul Raport.

___________________

⁶⁵Pct.15 din Regulamentul cu privire la gestionarea mijloacelor speciale ale instituţiilor publice finanţate de la buget, aprobat prin Ordinul ministrului finanţelor nr.94 din 31.12.2004, care stipulează că, “ excedentele de mijloace băneşti formate real la conturile de mijloace speciale la finele anului, se utilizează în condiţiile prevederilor art.12 alin.(4) al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847-XIII din 24 mai 1996 şi regulamentărilor privind utilizarea mijloacelor aprobate de Guvern.”

4.4.2. Raportarea surselor de finanţare a deficitului denotă o creştere continuă şi unele neconformităţi în raportarea unor indicatori aferenţi

Verificările auditului referitor la conformitatea raportării surselor de finanţare a deficitului au relevat următoarele.

• Valoarea netă a surselor interne (gr.27) raportate la finele anului 2014 a constituit (+482,00 mil. lei), principalele fiind constituite din VMS vîndute prin licitaţie publică (8,2 mld. lei) şi din mijloacele temporar atrase la componenta de bază, mijloace speciale - 332,5 mil. lei şi fonduri speciale - 534,6 mil. lei. Astfel, analiza rulajelor reflectate la conturile 8601⁶⁷ şi 8602⁶⁸ şi datelor raportate la componentele mijloace speciale şi fonduri speciale denotă că totalul mijloacelor împrumutate de la componentele menţionate a constituit 867,1 mil. lei, acestea fiind rambursate regulamentar pînă la finele anului. Totodată, contrapunerea datelor evidenţei analitice cu datele raportate la toate componentele bugetului de stat denotă raportarea dublă a indicatorilor respectivi (gr.27.11 “Alte surse interne” şi gr.27.14 “Rambursarea altor surse interne”), operaţiuni care regulamentar urmau a fi consolidate.

Notă: Se ia act că, pe parcursul auditului, neconformitatea raportării surselor temporar împrumutate din disponibilul mijloacelor speciale şi fondurilor speciale pentru efectuarea cheltuielilor la componenta de bază, în valoare de 1734,2 mil. lei, a fost corectată (după 15.04.2015), fiind prezentat Curţii de Conduri Raportul privind executarea bugetului de stat modificat.

De asemenea, se atestă raportarea neconformă a sumelor în valoare totală de 10,0 mil. lei, provenite de la valorificarea activelor BC“Investprivatbank” S.A. pentru stingerea obligaţiunilor de stat emise, care au fost raportate la gr.27.22 “Mijloacele de la valorificarea activelor BC “Investprivatbank”S.A. pentru stingerea obligaţiunilor de stat emise”. Astfel, executarea cheltuielilor şi rezultatul exerciţiului bugetar 2014 s-au majorat cu suma respectivă. Conform explicaţiilor Ministerului Finanţelor, “începînd cu anul 2016, cu intrarea în vigoare a noii clasificaţii bugetare şi noului plan de conturi, aceste mijloace vor fi reflectate în clasa 4 “Active nefinanciare”(sub linia de deficit).

• Acordarea în sume semnificative a garanţiei de stat interne pentru creditele de urgenţă acordate de către BNM sistemului bancar, în valoare de 6,5 mld. lei, ce constituie 23,6% din totalul datoriilor de stat internă şi externă (27,5 mld. lei), poate influenţa semnificativ rezistenţa nu numai a sistemului bugetar, avînd pe viitor impact major asupra bugetului, ci şi a sistemului bancar al RM. Totodată, se menţionează că suma garanţiilor de stat acordate la situaţia din 31.12.2014 (6,5 mld. lei) nu a fost raportată, conform explicaţiilor responsabililor de la Ministerul Finanţelor, avînd parafa “strict secret”. Conform informaţiilor prezentate de Ministerul Finanţelor, la situaţia din 30.04.2015, garanţiile de stat interne acordate pentru creditele de urgenţă acordate de BNM sistemului bancar au constituit 8,7 mld. lei.

• În anul 2014, sursele externe au înregistrat o creştere, faţă de anul precedent, cu 3,5 mld. lei (+15,9 mil. dolari SUA), constituind la finele anului 20,4 mld. lei (echivalentul a 1306,1 mil. dolari SUA). În aceste circumstanţe, persistă riscul major cu impact asupra bugetului de stat, legat de deprecierea valutei naţionale faţă de alte valute, care poate majora costurile pentru deservire. Verificările auditului privind raportarea veridică a sumelor debursate în anul 2014 denotă că datele acestea sînt diminuate cu 44,4 mil. lei - aferente debursărilor unui proiect⁶⁹ , care au fost raportate pentru exerciţiul bugetar precedent. Pentru serviciul datoriei de stat, în bugetul de stat au fost utilizate 591,8 mil. lei, ce constituie 0,53% ca pondere în PIB, fiind în creştere faţă de anul 2013 cu 0,04 p.p.

Constatările, concluziile şi recomandările aferente datoriei de stat interne, datoriei de stat externe şi deservirii datoriei de stat sînt prezentate separat în Raportul auditului datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014.

Una dintre sursele semnificative de finanţare a deficitului sînt mijloacele încasate din vînzarea şi privatizarea patrimoniului public (gr.29), care în anul 2014 au constituit 191,4 mil. lei, înregistrînd o creştere cu 98,7 mil. lei comparativ cu anul 2013, raportarea acestor surse fiind în corespundere cu datele evidenţei analitice. Sinteza încasărilor pe anii 2012-2014 de la vînzarea şi privatizarea bunurilor proprietate publică este prezentată în Diagrama nr.20 din Anexa nr.1 la prezentul Raport.

Situaţia soldurilor de mijloace băneşti formate la finele anului 2014 relevă că acestea au constituit 2106,3 mil. lei, sau cu 486,2 mil. lei mai mult faţă de începutul anului (vezi Diagrama nr.21 din Anexa 1 la prezentul Raport), evidenţa şi raportarea acestora fiind conformă.

• Auditul atestă că pe parcursul anului 2014, din contul mijloacelor libere disponibile la BNM, au fost depozitate 370,5 mil. lei, dintre care 320,0 mil. lei - din contul mijloacelor speciale, şi 50,5 mil. lei – din contul mijloacelor fondurilor speciale. Urmare depozitării mijloacelor, au fost obţinute venituri de la plasarea mijloacelor speciale în sumă de 1,0 mil. lei şi de la plasarea mijloacelor fondurilor speciale - în sumă totală de 1,2 mii lei. În afară de dobînzile la depozite, la buget au fost încasate dobînzile la soldurile proiectelor investiţionale în valoare totală de 2,7 mil. lei.

Concluzii la subcapitolul 4.4.

___________________

⁶⁶Cele mai semnificative atrageri neconforme ale soldurilor din mijloace speciale s-au constatat la instituţiile subordonate Agenţiei Rezerve Materiale (8,7 mil. lei), Ministerului Educaţiei (3,5 mil. lei), Centrului Naţional pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal (1,7 mil. lei), Ministerul Afacerilor Interne (1,6 mil. lei), Academiei de Ştiinţe a Moldovei (1,0 mil. lei).

⁶⁷Contul 8601“Mijloacele temporar împrumutate din disponibilul mijloacelor speciale şi mijloacelor fondurilor speciale pentru efectuarea cheltuielilor componentei de bază a bugetului de stat”.

⁶⁸Contul 8602“Mijloacele temporar primite şi rambursate de la componenta de bază a bugetului de stat la mijloacele speciale şi mijloacele fondurilor speciale”.

⁶⁹Proiectul “Managementul Finanţelor Publice”.

4.5. Alte aspecte

Auditul a identificat şi alte aspecte, considerînd opotrună raportarea lor Ministerului Finanţelor, pentru monitorizarea şi raportarea conformă de către executorii de buget a indicatorilor bilanţieri şi extrabilanţieri. Astfel:

• Verificările auditului privind reflectarea conformă a sumelor aferente cotei de participare în capitalul social în bilanţurile executorilor de buget denotă că din totalul de 19,0 mil. lei, de către Ministerul Apărării nu a fost reflectată în bilanţul său suma de 11,0 mil. lei.

Notă: Se ia act că Ministerul Apărării a reflectat suma de 11,0 mil. lei în bilanţ la contul bilanţier distinct.

• Executorii de buget nu au revizuit situaţia lipsurilor şi delapidărilor de mijloace băneşti şi valori materiale sub aspectul probabilităţii de recuperare. Astfel, conform datelor raportate, la finele anului, suma totală a acestora a constituit 70,9 mil. lei, fiind în descreştere nesemnificativă faţă de anul 2013 cu 0,5 mil. lei (vezi Diagrama nr.22 din Anexa nr.1 la prezentul Raport). Cele mai semnificative sume sînt înregistrate la Agenţia Rezerve Materiale (50,4 mil. lei) şi la Secretariatul Parlamentului (10,4 mil. lei), ambele fiind fără modificări, comparativ cu anii precedenţi. Referitor la Agenţia Rezerve Materiale, 45,5 mil. lei reprezintă valoarea bunurilor aferente consumului neautorizat în perioada anilor 1994- 2010 şi 4,5 mil. lei - penalităţi calculate în anii 1998-2005, din care 6,6 mil. lei - cu termenul de prescripţie expirat. Lipsurile aferente Secretariatului Parlamentului ţin de evenimentele din 7 aprilie 2009. In aceste condiţii, este necesară revizuirea componenţei lipsurilor şi delapidărilor sub aspectul probabilităţii de recuperare, cele cu risc sporit de nerecuperare fiind trecute la contul extrabilanţier “Datorii insolvabile”.

• Reflectarea soldurilor în conturile extrabilanţiere ale Trezoreriei de Stat necesită o abordare uniformă, în conturile extrabilanţiere fiind reflectat şi volumul facilităţilor fiscale şi vamale acordate la restituirea TVA şi accizelor şi neexecutate, care la finele anului 2014 a constituit 286,1 mil. lei.

Concluzii la subcapitolul 4.5.

4.6. Sinteza executării recomandărilor auditului precedent

Urmare auditului precedent⁷⁰, au fost înaintate 4 cerinţe şi 11 recomandări, care s-au executat integral, cu excepţia unei recomandări, care nu a fost executată, fiind reiterată prin înaintarea recomandărilor în prezentul Raport.

Auditul atestă neexecutarea recomandării nr.3 din Raportul pe anul precedent, care prevedea ca Ministerul Finanţelor “să asigure încasarea la bugetul de stat a mijloacelor aferente includerii în tarif la gaze naturale a 4 dolari SUA pentru 1000 m³ destinate recuperării cheltuielilor bugetului de stat suportate la răscumpărarea cambiilor emise de Guvernul Republicii Moldova pentru S.A. “Gazprom” din Federaţia Rusă”. Astfel, la 04.12.2014, Ministerul Finanţelor, prin scrisoarea nr.06/3-17 “Cu privire la onorarea angajamentelor faţă de bugetul de stat”, a solicitat S.A. “Moldovagaz” să-şi onoreze obligaţiunile pentru anul 2013. Prin răspunsul său⁷¹, S.A. “Moldovagaz” a comunicat că “S.A. şi-a onorat integral obligaţiunile incluse în bugetul de stat pentru anul 2013 (16,5 mil. lei) şi că conform datelor evidenţei sale nu are obligaţiuni faţă de bugetul de stat, faptul confirmat şi prin evidenţa inspectoratului fiscal”. Totodată, în aceeaşi scrisoare, se menţionează că “datoria de 3,4 mil. lei este determinată de Ministerul Finanţelor de sine stătător⁷², în contradicţie cu modul stabilit de legislaţie privind calcularea şi achitarea la buget a acestor mijloace”. Pentru neachitarea la timp a mijloacelor respective, IFPS a calculat penalităţi în valoare de 0,9 mil. lei, asupra cărora, în lunile august şi noiembrie 2014, S.A. “Moldovagaz” a înaintat cereri de chemare în judecată şi de contestare a deciziilor IFPS. Totodată, prin scrisoarea anterioară din 20.03.2013, S.A. “Moldovagaz” a acceptat datoria totală pe anul 2013 de 19,9 mil. lei, comunicînd că “din ianuarie 2013 a fost încetată calcularea veniturilor curente de 4 dolari SUA pentru 1000 m³ de gaze naturale livrate şi că suma indicată va fi achitată integral la bugetul de stat din contul datoriilor consumatorilor şi întreprinderilor de gaze din anii precedenţi”, precum şi că la 20.03.2014 achitările la buget au constituit 13,5 mil. lei. Verificările auditului referitor la sumele încasate în anul 2013 denotă că la bugetul de stat au fost încasate doar 16,5 mil. lei, sau cu 3,4 mil. lei mai puţin. Apoi, prin scrisoarea din 20.12.2014, S.A. “Moldovagaz” refuză să achite diferenţa neachitată la bugetul de stat pentru anul 2013, argumentînd că “în anul 2014 lipseşte actul normativ (lipsesc prevederi în Legea bugetară anuală) care ar determina modul de întocmire şi prezentare a rapoartelor, precum şi de achitare la buget a mijloacelor menţionate”.

În condiţiile actuale, în opinia auditului, Ministerul Finanţelor şi S.A. “Moldovagaz” ar urma să întocmească un act de verificare, care să servească ca temei pentru achitarea datoriilor menţionate, sau, prin operarea modificărilor la Legea bugetară anuală pe anul 2015, să fie incluse prevederi exhaustive privind modul de achitare de către S.A. “Moldovagaz” a restanţelor faţă de bugetul de stat.

Astfel, auditul reiterează necesitatea executării recomandării nr.3 din Raportul pe anul precedent referitor la încasarea la bugetul de stat a mijloacelor aferente includerii în tarif la gaze naturale a 4 dolari SUA pentru 1000 m³ destinate recuperării cheltuielilor bugetului de stat suportate la răscumpărarea cambiilor emise de Guvernul Republicii Moldova pentru S.A. “Gazprom” din Federaţia Rusă, în valoare totală de 3,4 mil. lei, cu informarea Guvernului despre dificultăţile întîmpinate la încasarea acestora.

Concluzii la subcapitolul 4.6.

___________________

⁷⁰Hotărîrea Curţii de Conturi nr.30 din 27.06.2014 “Privind raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013”.

⁷¹Scrisoarea S.A. “Moldovagaz” nr.01/2-5745 din 20.12.2014.

⁷²Suma de 3,4 mil. lei a fost calculată ca diferenţa între suma achitată de Ministerul Finanţelor pentru răscumpărarea cambiilor (687,3 mil. lei) şi sumele încasate (683,8 mil. lei).

V. RECOMANDĂRI

(i) Conducerii Ministerului Finanţelor:

1. Să îmbunătăţească, în termen mediu, calitatea prognozelor la venituri, cu utilizarea instrumentelor eficiente, pentru a minimiza numărul şi valoarea modificărilor operate la indicatorii aprobaţi iniţial.

2. Să elaboreze unele reglementări referitor la evidenţa şi raportarea datoriilor aferente cheltuielilor bugetului de stat, gestionate prin intermediul direcţiilor de ramură aferente alocaţiilor prevăzute la “Acţiuni generale ale Ministerului Finanţelor”, în vederea raportării distincte a acestora la articolele de cheltuieli respective (art.118, art.136).

3. Să elaboreze reglementări privind evidenţa contabilă şi raportarea cotelor de participare în capitalul străin în organizaţiile internaţionale, achitate de Guvern sub formă de cotizaţii, precum şi restabilirea integrală a cotelor de participare în capitalul străin achitate în anii precedenţi.

4. Să elaboreze unele reglementări referitor la determinarea datoriilor bugetului de stat faţă de alte niveluri de buget pentru transferuri interbugetare.

(ii) Inspectoratului Fiscal Principal de Stat şi Serviciului Vamal:

5. Să întreprindă măsuri eficiente pentru reducerea restanţelor faţă de bugetul de stat, formate la finele anului 2014, cu stabilirea unor indicatori măsurabili ai performanţei la acest aspect.

(iii) Ministerului Finanţelor în comun cu conducerea autorităţilor publice centrale:

6. Să întreprindă acţiuni concrete pentru sporirea calităţii prognozelor de cheltuieli, prin implementarea conformă a metodelor de prognozare, aprobate prin Setul metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului.

7. Să stabilească indicatori procentuali de diminuare a datoriilor la începutul anului, în special a celor cu termenul de achitare expirat, care să servească ca indicatori de performanţă la nivel de executor de buget.

8. Să intensifice monitorizarea atragerii soldurilor de mijloace băneşti formate la începutul anului de la componenta mijloace speciale pentru necesităţile curente, în vederea excluderii influenţei asupra majorării deficitului.

9. Să examineze oportunitatea trecerii la conturile extrabilanţiere a lipsurilor şi delapidărilor cu risc sporit de nerecuperare şi a celor cu termenul de prescripţie expirat.

10. Să asigure în bugetele fundamentate pe baza de programe o corelare mai bună a indicatorilor de performanţă cu resursele disponibile, în vederea sporirii eficienţei utilizării banilor publici şi rezultatelor scontate.

11. Să asigure aplicarea uniformă a normelor de evidenţă, reflectare şi raportare a diferenţelor de curs valutar, în special de către instituţiile subordonate Ministerului Afacerilor Externe şi Integrării Europene.

(v) Ministerului Finanţelor în comun cu Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor:

12. Să elaboreze formatul unui raport unificat privind gestionarea mijloacelor fondului rutier, care ar include indicatorii financiari şi indicatorii de performanţă la nivel de obiect.

Anexa nr.1 la Raport

Anexa nr.2 la Raport

Anexa nr.3 la Raport

Anexa nr.2

la Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.20 din 25 iunie 2015

Raportul auditului

datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi

recreditării de stat pe anul 2014

Lista abrevierilor

Rezumat executiv

Datoria sectorului public înregistrează o tendinţă de creştere ascendentă, devanstînd ritmul de creştere al PIB. La finele anului 2014, soldul datoriei sectorului public a constituit în total 36562,8 mil. lei, fiind cu 4615,3 mil. lei în creştere faţă de aceeaşi perioadă a anului precedent. Majorarea volumului datoriei sectorului public de la o mărime relativă de 31,8% în PIB în anul 2013 pînă la 32,8% în anul 2014 este explicată nu doar de nevoia de finanţare a deficitului bugetar, ci şi de deprecierea monedei naţionale în raport cu valutele străine. Cu toate că în anul 2014 s-a menţinut acoperirea soldului datoriei sectorului public externe cu rezervele internaţionale ale statului, acest nivel de acoperire s-a redus comparativ cu anii precedenţi, iar tendinţa sporirii nivelului de îndatorare a ţării în raport cu dezvoltarea economică ar putea condiţiona riscul de solvabilitate.

Soldul datoriei de stat a înregistrat o majorare, datorită recurgerii preponderente la surse externe de finanţare. La finele exerciţiului bugetar 2014, soldul datoriei de stat a constituit 27470,6 mil. lei, fiind în creştere cu 3949,1 mil. lei faţă de anul 2013. Majorarea în anul 2014 a ponderii datoriei de stat în PIB cu 1,2 p.p., a ponderii datoriei de stat externe în exporturi cu 2,0 p.p. şi a datoriei de stat externe pe cap de locuitor cu 1000,3 lei, comparativ cu anul precedent, indică posibile riscuri de neconcordanţă a necesităţilor de finanţare a alocaţiilor bugetare cu capacitatea de onorare a angajamentelor aferente datoriei de stat. Deşi în anul 2014 toţi parametrii de risc s-au încadrat în limitele stabilite, impactul fluctuaţiilor ratelor de schimb sau ratelor de dobîndă asupra datoriei de stat este semnificativ şi depinde de expunerea datoriei la aceste variaţii.

Valorificarea surselor externe rămîne la nivel redus, iar executarea unor indicatori ce ţin de datoria de stat externă nu s-a încadrat în limitele stabilite prin Legea bugetului de stat pe anul 2014¹. Soldul datoriei de stat externe a depăşit plafonul stabilit prin Legea bugetară anuală cu 1152,1 mii lei, situaţia fiind condiţionată de deprecierea monedei naţionale faţă de valuta de origine a împrumuturilor externe contractate. Analogic anilor precedenţi, nevalorificarea în termen a resurselor împrumuturilor externe a fost determinată de tergiversarea procedurilor de implementare, neîndeplinirea unor condiţii contractuale şi de neutilizarea tuturor instrumentelor financiare stabilite în acordurile de finanţare.

Datoria de stat internă atestă o tendinţă de majorare continuă. La finele anului 2014, soldul datoriei de stat interne a constituit 7075,4 mil. lei, fiind în creştere cu 399,6 mil. lei faţă de anul 2013. Comparativ cu anul precedent, se denotă o creştere cu 1,17 p.p. a ratei medii anuale ponderate la VMS, ceea ce a dus la majorarea cheltuielilor pentru serviciul datoriei de stat interne cu 71,3 mil. lei. Creşterea continuă a ratelor de dobîndă cauzează riscul apariţiei unor costuri suplimentare suportare de bugetul de stat pentru serviciul datoriei de stat interne. Concomitent cu extinderea perioadei de maturitate la VMS, emise pe piaţa primară, este în creştere şi rata medie anuală a dobînzii, din cauza propunerii de către participanţii la piaţă a ratelor de dobîndă la VMS, în aceste circumstanţe costurile bugetului pentru deservirea acestora fiind în creştere.

Eliberarea garanţiei de stat interne în favoarea BNM pentru creditele de urgenţă acordate băncilor comerciale în vederea asigurării stabilităţii sistemului financiar ar putea majora semnificativ riscurile aferente portofoliului datoriei de stat, în special riscurile financiare. La finele anului 2014, valoarea tragerilor din creditele de urgenţă acordate sub garanţia Guvernului prin Hotărîrea Guvernului nr.938 din 13.11.2014² a constituit 6450,0 mil. lei, sumă care nu a fost raportată de către MF în Raportul privind situaţia datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014. Neonorarea obligaţiilor de plată de către debitorii garantaţi ar crea circumstanţe de majorare semnificativă a soldului datoriei de stat interne, situaţie care poate genera riscuri majore de nerambursare a sumelor împrumutate, cu impact asupra bugetului de stat.

Debitorii garantaţi înregistrează cele mai semnificative datorii cu termenul de achitare expirat. Soldul datoriei debitorilor garantaţi pentru împrumuturile interne şi externe acordate constituie 420,9 mil. lei, din care cu termenul de achitare expirat – 393,2 mil. lei (93,4%).

O situaţie dificilă pentru bugetul de stat o constituie recuperarea datoriilor beneficiarilor recreditaţi, în special a celor cu termenul de achitare expirat. Soldul datoriei beneficiarilor recreditaţi însumează circa 4308,6 mil. lei, din care datoria expirată – circa 519,2 mil. lei. Se menţionează existenţa unui posibil risc financiar, cauzat de nerestituirea în termen a unor astfel de mijloace, datorate de 2 instituţii financiare participante, în sumă de circa 252,2 mil. lei.

Raportarea şi consolidarea datelor referitor la datoria sectorului public denotă că unele întreprinderi din sectorul public şi UAT nu prezintă, sau prezintă întîrziat, informaţia privind împrumuturile contractate. În pofida măsurilor întreprinse de către Ministerul Finanţelor asupra respectării conformităţii raportării soldului datoriei publice de către întreprinderile din sectorul public şi UAT, prin prisma responsabilităţilor ce le revin, acestea nu s-au responsabilizat, fiind admise întîrzieri şi raportări incorecte.

Datoriile cu termenul de achitare expirat prezintă un risc înalt de nerecuperare, afectînd nivelul asigurării necesităţilor financiare ale bugetului de stat pe termen mediu şi lung, şi necesită o evaluare şi monitorizare strictă/eficientă pentru sustenabilitatea întregului sistem bugetar. Astfel, se atestă o posibilă situaţie de nerecuperare a datoriilor aferente unor instituţii financiare şi ale altor entităţi în sumă totală de 12313,0 mil. lei, dintre care datoriile cu termenul de achitare expirat şi cu un grad înalt de nerecuperare constituie 8317,9 mil. lei.

___________________

¹Legea bugetului de stat pe anul 2014 nr.339 din 23.12.2013 (în continuare – Legea bugetului de stat pe anul 2014, sau Legea bugetară anuală).

²Hotărîrea Guvernului nr.938 din 13.11.2014 “Cu privire la asigurarea stabilităţii macroecocnomice în contextul conjuncturii regionale” (în continuare - Hotărîrea Guvernului nr.938 din 13.11.2014).

I. INTRODUCERE

Auditul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014 a fost efectuat în conformitate cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015³ şi în baza art.28, art.31 din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008⁴.

Potrivit art.2 din Legea nr.419-XVI din 22.12.2006 “Cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat”⁵, “datoria sectorului public reprezintă totalitatea datoriei de stat, a datoriei UAT, a datoriei BNM, a datoriei ce rezultă din împrumuturile interne şi externe ale întreprinderilor de stat/municipale şi ale societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public”.

Gestionarea şi raportarea informaţiei privind datoria sectorului public sînt reglementate de Legea nr.419 din 22.12.2006, Hotărîrea Guvernului nr.1136 din 18.10.2007 “Cu privire la unele măsuri de executare a Legii nr.419-XVI din 22 decembrie 2006 cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat”⁶, Hotărîrea Guvernului nr.1265 din 14.11.2008 “Cu privire la reglementarea activităţii Ministerului Finanţelor”⁷, precum şi de alte acte normative.

Guvernul, în persoana MF, este responsabil de administrarea datoriei de stat şi a garanţiilor de stat. BNM, întreprinderile de stat/municipale, societăţile cu capital integral sau majoritar public şi UAT sînt responsabile de administrarea datoriei contractate în nume propriu.

Analiza gestionării datoriei sectorului public în anul 2014 a fost realizată pe baza Raportului privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014 şi a informaţiilor prezentate de MF şi DLC, la solicitarea echipei de audit.

În prezentul Raport de audit sînt elucidate principalele constatări şi concluzii ale auditului, care permit înaintarea unor recomandări pentru sporirea activităţilor de control ale MF, îndreptate spre îmbunătăţirea procesului de gestionare şi raportare a datoriei sectorului public.

Scopul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile asupra faptului că raportarea şi gestionarea datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat sînt realizate conform cadrului legal. Totodată, s-au efectuat examinări ce ţin de garanţiile de stat eliberate în perioada exerciţiului bugetar prin prisma aparenţei unor posibile riscuri pentru bugetul de stat.

Responsabilitatea MF, autorizat de Guvern, este de a administra datoria de stat, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, de a monitoriza şi organiza deservirea datoriei de stat, precum şi de a înregistra toate achitările efectuate. De asemenea, MF, prin prisma atribuţiilor ce-i revin, acumulează, generalizează, monitorizează şi raportează informaţia cu privire la situaţia datoriei sectorului public.

Responsabilitatea echipei de audit a constat în obţinerea probelor de audit suficiente şi adecvate pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor de audit asupra faptului că raportarea şi gestionarea datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat se realizează de către MF în conformitate cu prevederile cadrului legal. Totodată, auditorii nu sînt responsabili de prevenirea faptelor de eroare şi fraudă.

Destinatarii raportului de audit. Raportul de audit este destinat Ministerului Finanţelor, Parlamentului şi Guvernului Republicii Moldova, societăţii civile şi altor părţi interesate.

Metodologia de audit. Auditul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014 s-a efectuat în conformitate cu Standardele de audit⁸ şi cu bunele practici în domeniu. Pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor, auditul s-a desfăşurat la MF şi DLC, prin aplicarea procedurilor de audit corespunzătoare, în vederea evaluării conformităţii datelor prezentate în Raportul anual privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014, ca parte a Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014. Totodată, pentru a susţine constatările şi concluziile de audit, au fost analizate mai multe informaţii solicitate de la MF pentru examinarea unor aspecte mai complexe referitor la eliberarea garanţiilor de stat şi gestionarea VMS.

Sfera şi abordarea de audit a cuprins evaluarea conformităţii proceselor de acumulare, generalizare, monitorizare şi raportare a situaţiei datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014.

___________________

³Hotărîrea Curţii de Conturi nr.57 din 08.12.2014 ,,Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015”.

⁴Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

⁵Legea nr.419-XVI din 22.12.2006 “Cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat” (în continuare –Legea nr.419 din 22.12.2006).

⁶Hotărîrea Guvernului nr.1136 din 18.10.2007 “Cu privire la unele măsuri de executare a Legii nr.419-XVI din 22 decembrie 2006 cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.1136 din 18.10.2007).

⁷Hotărîrea Guvernului nr.1265 din 14.11.2008 “Cu privire la reglementarea activităţii Ministerului Finanţelor”.

⁸ISSAI 100, ISSAI 400, aprobate prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”; ISSAI 5410, ISSAI 5411, ISSAI 5420, ISSAI 5422, ISSAI 5430, ISSAI 5440, aprobate prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

II. CONSTATĂRI

2.1. Soldul datoriei sectorului public a înregistrat o tendinţă de creştere ascendentă, devansînd ritmul de creştere al PIB

Soldul datoriei sectorului public (vezi Tabelul nr.1), la finele anului 2014, a înregistrat o valoare totală de 36562,8 mil. lei. Potrivit datelor raportate, datoria de stat deţine o pondere de 75,1% în totalul datoriei sectorului public, fiind urmată de datoria administrată de BNM – 16,7%, datoria întreprinderilor din sectorul public – 7,4%, şi datoria UAT – 0,8%.

Soldul datoriei sectorului public la 31.12.2014 a înregistrat o creştere cu 4615,3 mil. lei, condiţionată de majorarea datoriei de stat cu 3949,1 mil. lei, a datoriei administrate de BNM – cu 289,4 mil. lei, a datoriei întreprinderilor din sectorul public – cu 344,1 mil. lei, şi a datoriei UAT – cu 32,8 mil. lei.

Nivelul datoriei sectorului public în PIB (vezi Figura nr.1) la 31.12.2014 constituia 32,8%, sau cu 0,8 p.p. mai mult faţă de anul precedent. Majorarea volumului datoriei sectorului public de la o mărime relativă de 31,8% în PIB în anul 2013 pînă la 32,8% în anul 2014 a fost condiţionată nu doar de necesitatea de finanţare a deficitului bugetar, ci şi de deprecierea monedei naţionale în raport cu valutele străine.

Analiza auditului privind dinamica datoriei sectorului public relevă că, în anul 2014, ritmul de creştere a datoriei sectorului public a constituit 114,4%, sau cu 3,5 p.p. mai mult decît ritmul de creştere a PIB nominal înregistrat la nivel de 110,9%.

Auditul relevă că tendinţa de creştere cu o traiectorie ascendentă a soldului datoriei sectorului public implică riscuri de majorare a necesităţilor de finanţare din contul surselor bugetare pentru asigurarea deservirii datoriei, ceea ce va necesita realizarea unor practici mai aspre/dure de gestionare a datoriei.

În circumstanţele ritmului de creştere a datoriei sectorului public, comparativ cu ritmul de creştere a PIB, se atestă tendinţa sporirii nivelului de îndatorare a ţării în raport cu dezvoltarea economică, fapt ce ar putea condiţiona creşterea riscului de solvabilitate.

Ritmul de creştere a datoriei sectorului public externe

a depăşit ritmul de creştere a rezervelor internaţionale

Rezervele internaţionale⁹ în raport cu datoria sectorului public externă reprezintă un indicator de lichiditate, care poate măsura capacitatea statului de a-şi onora obligaţiile externe.

Auditul a efectuat analiza comparativă a ritmului de creştere a datoriei sectorului public externe, ce constituie 97,5%, şi a ritmului de creştere a rezervelor internaţionale în mărime de 76,5%, relevînd că în anul 2014 s-a menţinut acoperirea soldului datoriei sectorului public externe din activele oficiale de rezervă de 1,25 ori şi din activele externe nete – de 1,02 ori (vezi Tabelul nr.2). Totodată, soldul datoriei externe administrate de Guvern este acoperit de 1,65 ori de activele oficiale de rezervă şi de 1,35 ori de activele externe nete.

Auditul relevă că, deşi rezervele internaţionale ale statului acoperă soldul datoriei sectorului public externe, acest nivel de acoperire în anul 2014 a înregistrat o reducere, comparativ cu anii 2012-2013, cu 0,18 p.p. şi, respectiv, 0,34 p.p.

Urmare menţinerii unui ritm de creştere a datoriei sectorului public externe, care devansează ritmul de creştere a rezervelor internaţionale, Republica Moldova va continua în avansarea gradului de dependenţă faţă de finanţarea externă. În această situaţie, administrarea datoriei sectorului public urmează a fi orientată spre identificarea, monitorizarea şi gestionarea riscurilor aferente portofoliului datoriei sectorului public, în vederea menţinerii costurilor pe termen mediu şi lung la nivel acceptabil.

___________________

⁹Conform prevederilor art.53 din Legea nr.548 din 21.07.1995 “Cu privire la Banca Naţională a Moldovei”, “Banca Naţională menţine în bilanţul său rezervele internaţionale ale statului care sunt reprezentate prin următoarele active: a) aur; b) valută străină în formă de bancnote şi monede metalice ori conturi bancare ţinute peste hotare în valută străină; c) orice alte active recunoscute pe plan internaţional; d) cambii achitabile în valută străină; e) creanţe exprimate şi achitabile în valută străină, emise sau garantate de statele străine, băncile lor centrale sau instituţiile financiare publice internaţionale, precum şi de acorduri de cumpărare forward şi recumpărare încheiate cu sau garantate de acestea”.

2.1.1. Soldul datoriei de stat la finele exerciţiului bugetar 2014 s-a majorat ca urmare a recurgerii preponderente la sursele externe de finanţare

Soldul datoriei de stat la 31.12.2014 a constituit 27470,6 mil. lei, din care datoria de stat externă – 1306,1 mil. dol.SUA (20395,3 mil. lei), şi datoria de stat internă – 7075,4 mil. lei.

Analiza dinamicii datelor privind datoria de stat relevă că soldul datoriei de stat la 31.12.2014, comparativ cu aceeaşi situaţie în anul precedent, a înregistrat o majorare cu 16,8%, sau cu 3949,1 mil. lei, fapt ce se datorează creşterii datoriei de stat externe cu 3549,5 mil. lei şi a datoriei de stat interne – cu 399,6 mil. lei.

Totodată, auditul atestă că, în totalul datoriei de stat, ponderea datoriei de stat externe a crescut cu 2,6 p.p., în timp ce ponderea datoriei de stat interne a înregistrat o scădere cu 2,6 p.p.

Analiza auditului denotă că principalii indicatori ce caracterizează datoria de stat pe anul 2014 nu au înregistrat devieri semnificative faţă de anul precedent, iar valorile acestora se încadrează în limitele sustenabile. Totodată, auditul relevă majorarea, în comparaţie cu anul precedent, a ponderii datoriei de stat în PIB cu 1,2 p.p., a ponderii datoriei de stat externe în exporturi – cu 2,0 p.p., şi a datoriei de stat externe pe cap de locuitor – cu 1000,3 lei. Informaţia detaliată privind evoluţia principalilor indicatori este prezentată în Tabelul nr.1 din Anexa la prezentul Raport de audit.

În condiţiile creşterii continue a datoriei de stat şi recurgerii în proporţie mai mare la sursele externe de finanţare, pot fi prezente unele riscuri mai înalte, care ar putea cauza neconcordanţa între necesităţile curente de finanţare bugetară şi capacitatea de onorare a angajamentelor aferente datoriei de stat.

Creşterea datoriei de stat se încadrează în limitele acceptate

Evaluările auditului referitor la procesul monitorizării de către MF a riscurilor aferente portofoliului datoriei de stat au relevat că, în vederea monitorizării continue a riscurilor şi evitării expunerii majore a portofoliului datoriei de stat faţă de anumite tipuri de risc, Guvernul a aprobat Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2014-2016)”¹⁰, indicînd nivelul parametrilor de risc. Situaţia privind încadrarea parametrilor datoriei de stat pe anul 2014 în limitele stabilite pentru anumite tipuri de risc este prezentată în Tabelul nr.3.

Analiza datelor din tabel relevă că în anul 2014, la fel ca şi în anul 2013, deşi toţi parametrii de risc s-au încadrat în limitele stabilite, impactul fluctuaţiilor ratelor de schimb (semnificativ prezente în anul 2014) sau ratelor de dobîndă asupra datoriei de stat este semnificativ şi depinde de expunerea datoriei la aceste variaţii.

Soldul datoriei de stat externe înregistrează o creştere continuă

La 31.12.2014, soldul datoriei de stat externe a constituit 1306,1 mil. dol. SUA (20395,3 mil. lei), sau cu 15,9 mil. dol. SUA mai mult faţă de soldul pe anul 2013. Asupra majorării datoriei de stat externe în anul 2014 a influenţat prevalarea debursărilor faţă de rambursările împrumuturilor de stat externe.

Pe parcursul anului 2014 au fost înregistrate intrări de mijloace din împrumuturi externe în sumă de 153,4 mil. dol. SUA, sau cu 56,9 mil. dol. SUA mai mult comparativ cu anul precedent. În anul de gestiune, 77,8% din intrările de mijloace din împrumuturi externe au fost îndreptate spre realizarea proiectelor finanţate din surse externe, iar 22,2% – pentru susţinerea bugetului de stat.

În anul 2014, din bugetul de stat au fost achitate 920,0 mil. lei (65,9 mil. dol. SUA) pentru deservirea datoriei de stat externe, sau cu 50,5 mil. lei mai mult decît în anul de gestiune precedent. Din suma totală achitată, 705,9 mil. lei (50,7 mil. dol. SUA) au fost utilizate pentru rambursarea sumei principale şi 214,1 mil. lei (15,2 mil. dol. SUA) – pentru plata dobînzilor şi comisioanelor.

Analiza auditului relevă majorarea semnificativă a soldului datoriei de stat externe cu circa 2,1 mld. lei, urmare efectului cauzat de fluctuaţia cursului de schimb al valutelor străine în raport cu moneda naţională. Totodată, soldul datoriei de stat externe exprimat în dolari SUA a înregistrat o micşorare cu 86,8 mil. dol.SUA, datorită fluctuaţiei negative a ratei de schimb a dolarului SUA faţă de alte valute străine.

Executarea unor indicatori ce ţin de datoria de stat externă

nu s-a încadrat în limitele stabilite prin Legea bugetară anuală

Prin Legea bugetului de stat pe anul 2014, au fost aprobaţi indicatorii care reprezintă soldul datoriei de stat externe, intrările de împrumuturi externe, rambursările de împrumuturi externe şi serviciul datoriei de stat externe. Analiza auditului atestă că executarea unui indicator ce ţine de datoria de stat externă, exprimat în lei, nu s-a încadrat în limitele stabilite prin Legea bugetară anuală (vezi Tabelul nr.4).

Astfel, potrivit art.10 din Legea bugetară anuală, totalul soldului datoriei de stat externe urma să nu depăşească suma de 19243,2 mil. lei (echivalentul a 1425,4 mil. dol. SUA). Examinările auditului atestă că soldul datoriei de stat externe, înregistrat la situaţia din 31.12.2014, nu a depăşit plafonul stabilit în dol. SUA, pe cînd plafonul în lei a fost depăşit cu 1152,1 mil. lei.

Aceste circumstanţe au fost condiţionate de deprecierea monedei naţionale faţă de valuta de origine a împrumuturilor externe contractate.

Valorificarea surselor externe rămîne la nivel redus

Verificările auditului asupra debursărilor şi nivelului de valorificare a surselor din contul împrumuturilor externe au relevat:

• Din 104 împrumuturi, la 19 împrumuturi, dintre care 12 împrumuturi cu o perioadă de valorificare activă, prima debursare s-a efectuat tocmai după o perioadă de 1 – 3 ani de la iniţierea perioadei de valorificare a împrumutului, stabilită cu creditorul extern. Situaţia este provocată de nerealizarea precondiţiilor de debursare şi de lipsa experienţei executorilor în procedurile şi procesele de utilizare a mijloacelor creditare, avînd în vedere respectarea condiţiilor prevăzute în acordurile de finanţare.

• Din 22 de împrumuturi cu o perioadă de valorificare activă, 14 împrumuturi deţin un procent de valorificare mai mic de 70%.

• Nevalorificarea mijloacelor în termen, precum şi/sau neîndeplinirea unor condiţii contractuale de către beneficiarii a 33 de împrumuturi au determinat anularea unor părţi din sursele contractate în mărime cumulativă de circa 1107,7 mil. lei¹¹, dintre care înregistrate în perioada de gestiune 2014 – 36,0 mil. lei (aferente a 5 împrumuturi contractate de la BM pentru finanţarea: Proiectului Managementul Financiar Public, Proiectului Servicii de Sănătate, Programului Naţional de Alimentare cu Apă, Proiectului Educaţie de Calitate (finanţare adiţională) şi Proiectului Suport de Urgenţă pentru Agricultură).

• În anul 2014 a fost extinsă perioada iniţială de valorificare a unui împrumut de la BEI, ceea ce cauzează, în condiţiile de majorare a ratei dobînzii, cheltuieli suplimentare pentru bugetul de stat. Astfel, datorită nevalorificării în termenele stabilite iniţial (07.07.2011 – 31.12.2014) a împrumutului în valoare de 75,0 mil. euro, contractat în scopul realizării Programului de restructurare a sectorului vitivinicol, conform amendamentului, a fost extinsă perioada de valorificare pînă la 31.12.2017. Totodată, a fost majorată rata anuală a dobînzii de la Euribor 6 luni+0,68% pînă la Euribor 6 luni+0,919%.

Auditul denotă că pe parcursul anilor 1999 – 2014, în cadrul a 82 de împrumuturi cu perioada de valorificare finalizată, nu au fost valorificate în termenele prevăzute surse în sumă de circa 803,8 mii lei¹², aferente a 2 împrumuturi, situaţie ce nu se referă la perioada auditată.

Soldul datoriei de stat interne a crescut faţă de anul precedent

Potrivit Raportului privind datoria de stat la situaţia din 31.12.2014, soldul datoriei de stat interne constituie 7075,4 mil. lei, dintre care: VMS emise pe piaţa primară – 4918,9 mil. lei; VMS convertite – 2063,4 mil. lei, şi VMS emise pentru asigurarea stabilităţii financiare – 93,1 mil. lei. Informaţia detaliată este prezentată în Tabelul nr.2 din Anexa la prezentul Raport de audit.

La finele anului 2014, soldul datoriei de stat interne a înregistrat o majorare cu 399,6 mil. lei, comparativ cu începutul anului, ca rezultat al majorării emisiunii VMS pe piaţa primară cu suma de 492,7 mil. lei, precum şi al răscumpărării VMS pentru asigurarea stabilităţii financiare în sumă de 93,1 mil. lei.

Analiza auditului denotă o creştere cu 1,17 p.p., comparativ cu anul 2013, a ratei medii anuale ponderate a VMS, aceasta constituind 6,72% pe anul 2014 (vezi Figura nr.2).

Creşterea ratelor de dobîndă a dus la majorarea cheltuielilor pentru serviciul datoriei de stat interne cu 71,3 mil. lei, care, la situaţia din 31.12.2014, au constituit 377,7 mil. lei.

Auditul relevă că creşterea continuă a ratelor de dobîndă face posibilă prezenţa riscului de majorare a cheltuielilor bugetului de stat suportate suplimentar pentru serviciul datoriei de stat interne.

În anul 2014 MF a continuat să recurgă la modificarea structurii VMS,

 în vederea extinderii maturităţii acestora pe piaţa primară

Pentru atingerea obiectivului specific de management al datoriei de stat, stabilit prin Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2014-2016)”, care prevede dezvoltarea pieţei valorilor mobiliare de stat prin extinderea maturităţii VMS pe piaţa primară în perioada 2014-2016, MF a continuat modificarea structurii VMS emise în direcţia sporirii volumului comercializat cu scadenţa de 182 şi 364 de zile şi reducerii lente a volumului cu scadenţa de 91 de zile.

Analiza auditului denotă o scădere a volumului emisiunii VMS pe 91 de zile cu circa 3,9% faţă de anul 2013 şi o majorare cu circa 9,4% şi, respectiv, cu 19,6% a VMS emise pe 182 şi 364 de zile.

Verificările auditului au relevat că în anul 2014 s-a majorat de 1,4 ori volumul comercializat al obligaţiunilor de stat pe termen de 2 ani, iar după o pauză de 9 ani, MF a pus în circulaţie şi obligaţiuni de stat pe termen de 3 ani.

Ratele dobînzii la VMS emise prin licitaţii sînt oferite

de către participanţii la piaţa primară a VMS

Verificările auditului denotă că formarea ratelor de dobîndă la VMS emise de MF este stabilită de către participanţii la piaţa primară a VMS. Astfel, MF deţine împuternici doar de monitorizare a ratelor de dobîndă, influenţarea nesemnificativă a acestora poate fi realizată prin comercializarea VMS la rate acceptate ale dobînzii sau prin anularea comercializării lor. Evoluţia ratelor de dobîndă la VMS emise pe 91 de zile este redată în Figura nr.1 din Anexa la prezentul Raport de audit. Contrapunerile efectuate de audit ale ratei medii lunare a VMS emise pe piaţa primară pe un termen de 91 de zile cu rata de bază stabilită de BNM relevă că pe parcursul anului 2014 oscilaţiile marjei au variat de la (-1,22) p.p. pînă la 1,43 p.p., iar în primele 5 luni ale anului 2015 acestea au variat de la (-3,69) p.p. pînă la 4,86 p.p.

Evoluţia ratelor de dobîndă la VMS emise pe 182 de zile este redată în Figura nr.2 din Anexa la prezentul Raport de audit. Auditul relevă că oscilaţiile dintre rata medie lunară a VMS emise pe piaţa primară pe un termen de 182 de zile şi rata de bază stabilită de BNM au variat de la 2,07 p.p. pînă la 5,48 p.p., iar în primele 5 luni ale anului 2015 – de la 0,38 p.p. pînă la 6,82 p.p..

Evoluţia ratelor de dobîndă la VMS emise pe 364 de zile este redată în Figura nr.3 din Anexa la prezentul Raport de audit. În anul 2014, rata medie lunară a VMS emise pe 364 de zile este mai mare faţă de rata de bază stabilită de BNM – de la 2,26 p.p pînă la 5,47 p.p, iar în perioada ianuarie-mai 2015 – între 1,2 şi 7,19 p.p..

Piaţa VMS este preponderent solicitată de sectorul bancar

În conformitate cu acordurile cu privire la îndeplinirea funcţiilor de dealer primar pe piaţa VMS, încheiate cu BNM, în anul 2014 pe piaţa valorilor mobiliare de stat au activat 11 bănci comerciale, care au contribuit la plasarea VMS pe piaţa primară şi la asigurarea lichidităţii lor pe piaţa secundară.

Potrivit datelor din Raportul privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014, băncile comerciale, care sînt principalii investitori în VMS, deţin 92,7% din totalul VMS comercializate, iar 7,3% revin investitorilor nebancari.

Examinările auditului au relevat că în luna decembrie, urmare situaţiei instabile pe piaţa bancară, a fost retrasă licenţa de dealer primar la 2 bănci comerciale¹³.

Auditul denotă că, în aceste circumstanţe, deţinerea preponderentă a VMS de către băncile comerciale asigură sectorul bancar cu venituri sigure şi plasamente în active fără risc.

Veniturile obţinute în anul 2014 de la comercializarea VMS pe piaţa

primară au fost inferioare celor înregistrate în anul 2013

Pe parcursul anului 2014, conform graficului comercializării VMS, suma propusă spre realizare a constituit 8666,0 mil. lei. În acelaşi timp, au fost comercializate la preţ de cumpărare VMS în sumă de 8200,7 mil. lei şi răscumpărate VMS în sumă de 7708,0 mil. lei.

Astfel, în rezultatul comercializării şi răscumpărării VMS, în anul 2014, au fost obţinute venituri, direcţionate spre finanţarea deficitului bugetar, în sumă de 492,7 mil. lei, sau cu 117,3 mil. lei mai puţin decît veniturile înregistrate în aceeaşi perioadă a anului 2013.

Ca şi în anii precedenţi, transferurile din valorificarea activelor

BC “Investprivatbank” S.A. nu acoperă cheltuielile

suportate de bugetul de stat

Analiza efectuată de audit asupra datelor din Informaţia privind datoria BC “Investprivatbank” S.A. (în proces de lichidare) faţă de MF atestă că, pe parcursul anului 2014, BC “Investprivatbank” S.A. (în proces de lichidare) a transferat la bugetul de stat, din valorificarea activelor sale, mijloace băneşti în sumă de 10,0 mil. lei. Astfel, la 31.12.2014, datoria BC “Investprivatbank” S.A. (în proces de lichidare) faţă de MF a însumat 367,0 mil. lei din totalul datoriei de 428,5 mil. lei preluate în anul 2012 de către bugetul de stat.

___________________

¹⁰Hotărîrea Guvernului nr.212 din 24.03.2014 “Cu privire la aprobarea Programului “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2014-2016)” (în continuare – Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2014-2016)”).

¹¹Sumă echivalentă în lei conform cursului BNM la ziua anulării părţii din valoarea împrumutului contractat.

¹²Sumă echivalentă în lei conform cursului BNM la ziua finalizării perioadei de valorificare a împrumutului.

¹³BC “Banca Socială” S.A. şi S.A. “Banca de Economii”.

2.1.2. Datoria administrată de Banca Naţională a Moldovei

La situaţia din 01.01.2014, soldul datoriei administrate de BNM a constituit 445,1 mil. dol.SUA, sau 5811,3 mil. lei, fiind format din soldul pentru 3 împrumuturi contractate de la FMI.

Auditul relevă că soldul datoriei administrate de BNM a înregistrat, în dol.SUA, o micşorare cu 54,4 mil. dol.SUA, pe cînd în lei - o majorare cu 289,3 mil. lei, condiţionate de fluctuaţia cursului de schimb valutar. Astfel, la situaţia din 31.12.2014, soldul datoriei administrate de BNM a constituit 390,7 mil. dol.SUA, sau 6100,6 mil. lei.

Verificările auditului atestă conformitatea raportării soldului datoriei administrate de BNM cu datele înregistrate în evidenţa MF şi cu cele reflectate în Raportul privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014.

2.1.3. Unele întreprinderi din sectorul public şi UAT nu prezintă, sau prezintă cu întîrziere, informaţia privind împrumuturile contractate

Datoria întreprinderilor din sectorul public şi datoria UAT, la situaţia din 31.12.2014, au constituit 2705,6 mil. lei şi, respectiv, 286,0 mil. lei, din care 501,4 mil. lei – datoria arierată. Faţă de situaţia din anul precedent, se denotă o majorare a soldului datoriei întreprinderilor din sectorul public cu 344,1 mil. lei şi a soldului datoriei UAT – cu 32,8 mil. lei.

Verificările auditului asupra conformităţii reflectării soldurilor împrumuturilor sectorului public denotă situaţia analogică anilor precedenţi vizînd modificarea soldului datoriei întreprinderilor din sectorul public şi UAT (vezi Tabelul nr.5), care condiţionează modificarea soldului integral al datoriei sectorului public.

Conform datelor raportate, se atestă că modificările efectuate de MF pe parcursul anului 2014 ale soldului datoriei întreprinderilor din sectorul public pe anul 2012, în sumă de 1,3 mil. lei, şi pe anul 2013 – în sumă de 56,4 mil. lei, au influenţat modificarea soldului total al datoriei sectorului public.

Potrivit explicaţiilor MF, modificările operate sînt condiţionate de neconformarea unor părţi implicate în procesul de raportare a datoriei sectorului public la prevederile Hotărîrii Guvernului nr.1136 din 18.10.2007, prin neexecutarea cerinţelor legale stabilite, neprezentarea sau prezentarea cu întîrziere a informaţiei, precum şi prin neasigurarea plenitudinii raportării datelor.

Examinările auditului relevă că, în scopul stabilirii întreprinderilor din sectorul public şi UAT care nu raportează în termen informaţia privind soldul datoriilor contractate, MF contrapune datele deţinute cu datele Biroului Naţional de Statistică, precum şi remite Inspecţiei Financiare lista entităţilor care au prezentat eronat, cu întîrziere, sau nu au prezentat informaţia privind soldul împrumuturilor contractate. În aşa mod, pe parcursul anului 2014, în rezultatul măsurilor întreprinse de către MF, au fost stabilite 4 întreprinderi din sectorul public care nu au raportat soldul datoriilor deţinute la situaţia din 31.12.2013, precum şi o întreprindere care a raportat eronat soldul împrumuturilor contractate la situaţiile din 31.12.2012 şi 31.12.2013, fapt care a dus la modificarea soldului raportat al datoriei sectorului public pe anul 2012 cu 1,3 mil. lei şi pe anul 2013 – cu 56,4 mil. lei.

Totodată, în rezultatul verificărilor efectuate de către MF pe parcursul anului 2014, au fost stabiliţi 18 beneficiari de împrumuturi care nu au prezentat la timp informaţia trimestrială privind soldul împrumuturilor deţinute; o întreprindere din sectorul public care a prezentat eronat raportul trimestrial şi 3 întreprinderi care nu au prezentat raportul trimestrial privind împrumuturile contractate. În vederea responsabilizării debitorilor stabiliţi, informaţia dată a fost remisă Inspecţiei Financiare, iar în rezultatul efectuării controalelor la 12 întreprinderi din sectorul public şi UAT, au fost aplicate sancţiuni în sumă de 5,7 mii lei.

Verificările eşantionate ale auditului referitor la respectarea prevederilor ce ţin de prezentarea către MF a rapoartelor privind debursările şi deservirea datoriei de către întreprinderile din sectorul public şi UAT au relevat următoarele: (i) din 16 întreprinderi din sectorul public şi UAT verificate, care reprezintă 24% din numărul total de beneficiari, a fost stabilită o UAT care a depăşit termenul de raportare cu 30 de zile, precum şi 2 întreprinderi din sectorul public care nu au prezentat rapoartele necesare, acestea, conform explicaţiilor responsabililor de la MF, aflîndu-se în proces de insolvabilitate; (ii) toate rapoartele finale au fost prezentate în termenul stabilit de către 30 de beneficiari care au achitat integral împrumuturile pe parcursul anului 2014; (iii) 11 întreprinderi din sectorul public şi UAT care au contractat împrumuturi noi pe parcursul anului 2014 au depăşit termenul de raportare de la 3 pînă la 193 de zile.

În aceste circumstanţe, se denotă că, deşi MF întreprinde acţiuni care să responsabilizeze întreprinderile din sectorul public şi UAT în ce priveşte raportarea datoriilor contractate, acestea nu sînt suficiente pentru a asigura acumularea informaţiei şi monitorizarea situaţiei privind datoria sectorului public.

2.2. Eliberarea garanţiei de stat interne în favoarea BNM pentru creditele de urgenţă acordate băncilor comerciale în vederea asigurării stabilităţii sistemului financiar ar putea majora semnificativ riscurile aferente portofoliului datoriei de stat, în special riscurile financiare

În baza Hotărîrii Guvernului nr.938 din 13.11.2014, care pînă la 14.04.2015 a avut titlul “Strict secret”, ulterior desecretizată, a fost acceptată acordarea de către BNM băncilor licenţiate a creditelor de urgenţă în sumă de pînă la 9500 mil. lei, în vederea asigurării stabilităţii sistemului financiar şi emiterii garanţiei de stat pentru creditele de urgenţă acordate de BNM. Auditul atestă că atribuirea titlului “Strict secret” informaţiilor aferente Hotărîrii Guvernului nr.938 din 13.11.2014 nu se încadrează în normele Legii cu privire la secretul de stat nr.245 din 27.11.2008¹⁴ şi, concomitent, rezultînd din principiile stabilite prin Memorandumul de înţelegere privind menţinerea stabilităţii financiare, nu a fost respectat principiul de transparenţă.

Examinările auditului la acest capitol atestă următoarele.

• Datorită limitărilor inerente ale auditului, condiţionate de limitarea accesului la informaţiile aferente evidenţei şi raportării garanţiilor de stat emise în perioada auditată, echipa de audit se va expune doar în baza documentelor prezentate de MF, care au fost desecretizate, printre care: Hotărîrea Guvernului nr.938 din 13.11.2014, Procesul-verbal nr.2/2014 al Şedinţei Comisiei Naţionale pentru Stabilitate Financiară din 07.11.2014, la care se anexează Planul de contingenţă a băncilor “Banca de Economii” S.A., BC “Banca Socială” S.A. şi BC “Unibank” S.A., elaborat de către BNM, şi Raportul MF privind garanţiile de stat interne conform situaţiei din 31.12.2014. De asemenea, auditul a studiat şi alte surse, precum şi informaţii suplimentare¹⁵.

• În scopul asigurării unei coordonări adecvate între autorităţile publice, delimitării clare a responsabilităţilor, precum şi realizării unor acţiuni prompte în caz de şocuri financiare extraordinare, în baza Hotărîrii Guvernului nr.449 din 02.06.2010¹⁶, a fost creat Comitetul Naţional de Stabilitate Financiară. În vederea asigurării implementării prevederilor acestei Hotărîri, la 28.02.2011, membrii Comitetului Naţional de Stabilitate Financiară au semnat Memorandumul de înţelegere privind menţinerea stabilităţii financiare. Conform prevederilor Memorandumului menţionat, una dintre obligaţii şi responsabilităţi este de a “oferi sprijin financiar din partea statului conform prezentului Memorandum şi legislaţiei în vigoare (sub formă de depuneri directe de capital sau împrumuturi subordonate, de solicitare a implicării unei bănci aflate în proprietatea (sau cu capital majoritar de stat) statului în tranzacţii de fuzionare, achiziţie sau de predare a activelor şi preluare a obligaţiilor, de emitere a unei garanţii etc.)”.

• Totodată, prin Hotărîrea Consiliului de Administraţie al BNM nr.240 din 09.12.2013 “Cu privire la aprobarea, modificarea şi abrogarea unor acte normative ale BNM”¹⁷, au fost introduse modificări la Regulamentul cu privire la expunerile “mari”, prin care s-a stabilit limitarea oricăror expuneri ce depăşesc 15% din capitalul normativ total al băncilor comerciale. În Raportul Comisiei de Anchetă a Parlamentului Republicii Moldova nr.111 din 20.03.2015 se menţionează că executarea prevederilor Hotărîrii menţionate a fost suspendată prin Încheierile Judecătoriei Rîşcani în perioada 10.02.2014 – 01.12.2014, iar la 01.12.2014, prin decizia Curţii de Apel, a fost casată Încheierea Judecătoriei Rîşcani privind suspendarea executării Hotărîrii Consiliului de Administraţie al BNM nr.240.

• Concomitent, prin Legea nr.89 din 29.05.2014 “Pentru modificarea şi completarea Legii nr.419-XVI din 22.12.2006 “Cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat”¹⁸, au fost acordate împuterniciri suplimentare Guvernului privind emiterea, în situaţii de criză financiară sistemică sau de pericol al apariţiei acesteia, valori mobiliare de stat sau garanţii de stat pentru garantarea creditelor de urgenţă acordate băncilor de către BNM. Totodată, deşi prevederile capitolului VI “Garanţii de stat” din Legea nr.419 din 22.12.2006 stabilesc condiţiile de acordare a unei garanţii de stat, prin modificările incluse prin aceeaşi lege la art.42, se face abrogare de la toate procedurile prestabilite de acordare a garanţiei de stat în cazul emiterii unei garanţii în situaţii de criză sistemică sau de pericol al apariţiei acesteia.

• De asemenea, prin Legea nr.187 din 28.09.2014 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”¹⁹, au fost introduse modificări în art.18 alin.(3) din Legea nr.548 din 21.07.1995 “Cu privire la Banca Naţională a Moldovei”, care prevede “În vederea asigurării stabilităţii sistemului financiar, în situaţii de criză financiară sistemică sau de pericol al apariţiei acesteia, definite astfel de organul naţional instituit pentru gestionarea crizelor financiare sistemice, Banca Naţională poate acorda băncilor, la deplina sa discreţie, credite de urgenţă pe termen scurt, garantate cu garanţii de stat sau valori mobiliare de stat emise de Guvern în condiţii similare condiţiilor de creditare ale instituţiilor financiare internaţionale pentru Guvernul Republicii Moldova şi în funcţie de capacitatea de deservire a datoriei de stat, negociate în prealabil cu Banca Naţională a Moldovei, în conformitate cu prevederile legislaţiei”.

• Analiza auditului, în baza documentelor anexate la Hotărîrea Guvernului nr.938 din 13.11.2014, prezentate auditului de către MF, a relevat că, la 07.11.2014, BNM a prezentat Comitetului Naţional de Stabilitate Financiară Planul de contingenţă a băncilor “Banca de Economii” S.A., BC “Banca Socială” S.A. şi BC “Unibank” S.A., conform situaţiei din 30.09.2014. Acest Plan de contingenţă prevede descrierea situaţiei curente a acestor bănci, riscurile majore identificate şi acţiunile ce urmează a fi întreprinse în vederea redresării situaţiei stabilite.

• Verificările auditului denotă că, la situaţia din 31.12.2014, valoarea tragerilor din creditele de urgenţă acordate sub garanţia Guvernului prin Hotărîrea Guvernului nr.938 din 13.11.2014 a constituit 6450,0 mil. lei, care nu a fost raportată de către MF în Raportul privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014, datorită faptului că Hotărîrea Guvernului nr.938 din 13.11.2014 a avut titlu “Strict secret” pînă la 14.04.2015. Totodată, la situaţia din 30.04.2015, valoarea acestora a constituit 8726,8 mil. lei (informaţiile prezentate auditului de către MF).

• Se menţionează că, potrivit prevederilor Hotărîrii Guvernului nr.938 din 13.11.2014, garanţia de stat se va substitui cu VMS emise de MF în termen de pînă la 4 luni din data de la care produce efecte juridice. În aceste circumstanţe, urmare neonorării în termenul prevăzut a obligaţiilor debitorilor garantaţi, persistă riscul sporit al majorării semnificative a stocului datoriei de stat interne cu impact direct asupra bugetului de stat. Concomitent, se identifică că prevederile cadrului legal nu reglementează evaluarea riscurilor la emiterea garanţiilor în situaţii de criză sistemică sau de pericol al apariţiei acesteia, fiind lipsă evaluarea a careva riscuri la emiterea acestei garanţii.

Rambursările împrumuturilor recreditate şi împrumuturilor acordate sub

garanţiile de stat au fost sub nivelul stabilit în Legea bugetară anuală

Conform Legii bugetului de stat pe anul 2014, pentru stingerea datoriilor agenţilor economici faţă de MF privind împrumuturile recreditate din surse interne şi externe, precum şi împrumuturile acordate sub garanţiile de stat interne şi externe a fost precizată²⁰ suma de 139,1 mil. lei. Verificările auditului au relevat că, efectiv, la bugetul de stat, la acest capitol, au fost încasate 122,4 mil. lei (88,0%), sau cu 16,7 mil. lei mai puţin decît nivelul planificat.

Datoria entităţilor²¹ faţă de bugetul de stat este în continuă creştere,

înregistrînd majorări semnificative faţă de anul precedent

Datoria totală a entităţilor faţă de MF, conform datelor Raportului privind situaţia conturilor extrabilanţiere, la 31.12.2014, constituie 4729,4 mil. lei, înregistrînd o majorare cu 568,8 mil. lei faţă de anul 2013. Informaţia detaliată este prezentată în Tabelul nr.3 din Anexă la prezentul Raport de audit.

La finele anului 2014, în structura datoriilor entităţilor, comparativ cu finele anului 2013, s-au înregistrat majorări cu 63,9 mil. lei la datoria faţă de bugetul de stat privind creditarea instituţiilor nefinanciare, cu 133,4 mil. lei – la datoriile faţă de bugetul de stat pentru împrumuturile recreditate bugetelor de alt nivel în cadrul proiectelor finanţate din surse externe, cu 339,0 mil. lei – la datoria faţă de bugetul de stat a entităţilor şi instituţiilor financiare recreditate din surse externe, şi cu 32,5 mil. lei – la datoria faţă de bugetul de stat pentru garanţiile de stat externe acordate agenţilor economici. Majorarea semnificativă a datoriei faţă de bugetul de stat a entităţilor şi instituţiilor financiare recreditate din surse externe cu 339,0 mil. lei se datorează debursărilor din împrumuturile externe îndreptate spre recreditare în scopul implementării proiectelor finanţate din surse externe.

Debitorii garantaţi înregistrează cele mai mari datorii cu termenul

de achitare expirat (circa 93% din soldul datoriei totale)

Conform datelor raportate, la situaţia din 31.12.2014, soldul debitorilor garantaţi faţă de MF pentru împrumuturile interne şi externe acordate constituia 420,9 mil. lei (cu 32,6 mil. lei mai mult decît la începutul anului), inclusiv pentru împrumuturile interne garantate – 2,4 mil. lei, şi pentru împrumuturile externe garantate – 418,4 mil. lei. Informaţia detaliată este prezentată în Tabelul nr.4 din Anexă la prezentul Raport de audit. Auditul atestă că, din 420,9 mil. lei datoraţi, 393,2 mil. lei (93,4%) reprezintă datoriile cu termenul de achitare expirat, din care împrumuturi interne garantate – 2,4 mil. lei, şi împrumuturi externe garantate – 390,8 mil. lei (25,0 mil. dol. SUA).

Verificările auditului denotă că pe parcursul anului 2014 au fost dezafectate de la bugetul de stat mijloace financiare în sumă de 25,6 mil. lei pentru onorarea garanţiilor de stat. În acelaşi timp, la bugetul de stat au fost încasate mijloace de la debitorii garantaţi în sumă de 27,3 mil. lei, iar urmare acestor tranzacţii, totalul soldului datoriilor debitoare garantate s-a majorat cu 32,5 mil. lei.

___________________

¹⁴Art.8 alin.(2) din Legea nr.245 din 27.11.2008 ,,Cu privire la secretul de stat”, care stipulează că “Se interzice secretizarea informaţiilor în cazul în care aceasta ar putea limita accesul la informaţiile de interes public, s-ar putea răsfrînge negativ asupra realizării programelor de stat şi de ramură ale dezvoltării social-economice şi culturale sau ar putea reţine concurenţa dintre agenţii economici”.

¹⁵Pagina web a BNM, Raportul Comisiei de Anchetă a Parlamentului Republicii Moldova pentru elucidarea situaţiei pe piaţa financiară şi valutară a Republicii Moldova, a măsurilor întreprinse privind stabilizarea cursului de schimb al leului moldovenesc în raport cu monedele internaţionale şi a situaţiei de la “Banca de economii” S.A., BC “Banca Socială” S.A. şi BC “Unibank” S.A. nr.111 din 20.03.2015 (în continuare – Raportul Comisiei de Anchetă a Parlamentului Republicii Moldova nr.111 din 20.03.2015) etc.

¹⁶Hotărîrea Guvernului nr.449 din 02.06.2010 “Cu privire la crearea Comitetului Naţional de Stabilitate Financiară”.

¹⁷Hotărîrea Consiliului de Administraţie al BNM nr.240 din 09.12.2013 “Cu privire la aprobarea, modificarea şi abrogarea unor acte normative ale Băncii Naţionale a Moldovei”, publicată în M.O. la 24.01.2014 (în continuare – Hotărîrea Consiliului de Administraţie al BNM nr.240 din 09.12.2013).

¹⁸Legea nr.89 din 29.05.2014 “Pentru modificarea şi completarea Legii nr.419-XVI din 22 decembrie 2006 “Cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat”, publicată în M.O. la 04.07.2014 (în continuare – Legea nr.89 din 29.05.2014).

¹⁹Legea nr.187 din 28.09.2014 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”, publicată în M.O. la 10.10.2014.

²⁰Legea nr.183 din 28.09.2014 “Pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2014 nr.339 din 23 decembrie 2013”.

²¹Societăţi comerciale, întreprinderi cu participarea statului sau a UAT, întreprinderi de stat şi întreprinderi municipale.

2.3. Se denotă o situaţie dificilă şi lentă de recuperare a datoriilor beneficiarilor recreditaţi, în special a celor cu termenul de achitare expirat

Soldul datoriei beneficiarilor recreditaţi, la 31.12.2014, a constituit 1787,5 mil. lei, 92,0 mil. dol. SUA şi 57,1 mil. euro (totalul echivalent a 4308,6 mil. lei), din care datoria expirată – 341,2 mil. lei, 11,2 mil. dol. SUA şi 0,1 mil. euro (totalul echivalent a 519,2 mil. lei). Soldul datoriei beneficiarilor recreditaţi prin intermediul MF a constituit 339,9 mil. lei, 56,2 mil. dol. SUA şi 15,8 mil. euro (totalul echivalent a 1517,4 mil. lei) şi prin intermediul DLC²² şi UCIP FIDA²³–1447,6 mil. lei, 35,8 mil. dol.SUA şi 41,3 mil. euro (totalul echivalent a 2791,2 mil. lei).

Examinările auditului denotă că în anul 2014, în scopul realizării proiectelor finanţate din surse externe şi a programelor de dezvoltare, din contul liniilor de creditare şi mijloacelor circulante acumulate, au fost recreditaţi agenţi economici, autorităţi publice locale şi IFP – în sumă totală de 557,8 mil. lei, 3,9 mil. dol.SUA şi 20,3 mil.euro, din care, prin intermediul: MF – 0,1 mil. dol.SUA şi 6,2 mil.euro; DLC şi UCIP FIDA – 557,8 mil. lei, 3,8 mil. dol.SUA şi 14,1 mil.euro.

Totodată, pe parcursul anului de referinţă, au fost rambursate 451,0 mil. lei, 16,0 mil. dol.SUA şi 9,7 mil.euro, inclusiv împrumuturi recreditate prin intermediul: MF – 0,6 mil. lei, 6,8 mil. dol.SUA şi 1,1 mil.euro; DLC şi UCIP FIDA – 450,4 mil. lei, 9,2 mil. dol.SUA şi 8,6 mil.euro. Se menţionează că în anul 2014, comparativ cu anul precedent, nu au avut loc anulări de împrumuturi recreditate.

De asemenea, auditul a relevat că soldul beneficiarilor recreditaţi în anul 2014 s-a majorat, faţă de anul 2013, cu 536,3 mil. lei, dintre care creşterea cu circa 75,7 mil. lei se datorează deprecierii monedei naţionale în raport cu valutele străine.

Beneficiarii recreditaţi prin intermediul MF

nu asigură rambursarea datoriilor

La situaţia din 31.12.2014, soldul datoriilor beneficiarilor recreditaţi prin intermediul MF constituia în total 1517,4 mil. lei.

Comparativ cu aceeaşi situaţie din anul precedent, se denotă o situaţie negativă privind rambursarea sumelor recreditate din partea unor autorităţi ale administraţiei publice locale, ceea ce a dus la formarea datoriilor cu termenul de achitare expirat în sumă de 8,1 mil. lei.

Concomitent, la aceeaşi situaţie, din 43 de beneficiari de împrumuturi recreditate ce înregistrează datorii de 1057,3 mil. lei, 29 de agenţi economici deţin datorii cu termenul de achitare expirat în sumă totală de 509,7 mil. lei, sau 48,2%.

Verificările auditului referitor la asigurarea de către MF a monitorizării situaţiei rambursării împrumuturilor beneficiarilor recreditaţi denotă că în anul 2014, prin intermediul organelor fiscale, au fost încasate 9,8 mil. lei de la 4 agenţi economici, care la 31.12.2014 deţineau datorii arierate pe împrumuturile recreditate în sumă de 3,6 mil. lei.

Auditul constată că, potrivit grupării agenţilor economici în funcţie de posibilitatea de rambursare a datoriilor, efectuată de MF, din cei 43 de agenţi economici recreditaţi: 14 întreprinderi activează în regim ordinar, cu datorii în sumă de 549,3 mil. lei; 16 întreprinderi cu datorii în sumă de 413,5 mil. lei se află în proces de insolvabilitate; 11 întreprinderi cu datorii în sumă de 84,7 mil. lei sînt potenţiali faliţi şi 2 întreprinderi cu datorii în sumă de 9,8 mil. lei sînt radiate din Registrul de Stat al întreprinderilor şi organizaţiilor.

Ca şi în cadrul auditurilor precedente, se atestă că deşi MF deţine mecanisme de clasificare a datoriilor debitorilor recreditaţi în funcţie de riscul de nerambursare a acestora, persistă situaţia dificilă a rambursării în bugetul de stat a mijloacelor recreditate.

Situaţia financiară instabilă ar putea provoca creşterea

datoriilor cu termenul de achitare expirat ale instituţiilor

 financiare participante faţă de DLC şi UCIP FIDA

Verificările auditului au relevat că pe parcursul anului 2014, la intermedierea resurselor liniilor de credit şi a acordurilor de împrumut, au participat 17 IFP. Sumele cumulative recreditate prin intermediul DLC şi UCIP FIDA, precum şi nivelul de îndatorare a IFP sînt redate în Tabelul nr.5 din Anexă la prezentul Raport de audit.

Analiza situaţiei privind prezenţa datoriilor expirate în cadrul liniilor de credit gestionate de DLC denotă o datorie arierată a BC “Investprivatbank” SA în sumă de 1,4 mil. lei, sau 0,05% din soldul total al IFP.

În urma monitorizării de către DLC a situaţiei privind viabilitatea activităţii IFP pentru preîntîmpinarea riscurilor de nerecuperare a mijloacelor recreditate, la situaţia din 31.12.2014, sînt suspendate tragerile noi de fonduri pentru 5 instituţii financiare²⁴.

Totalul mijloacelor datorate de către aceste bănci pentru sumele recreditate constituie 265,0 mil. lei, din care 252,2 mil. lei aferente a 2 bănci cu administrare specială instituită de către BNM.

În aceste situaţii, auditul indică asupra unui posibil risc financiar, cauzat de nerestituirea în termen a mijloacelor datorate.

___________________

²²Hotărîrea Guvernului nr.953 din 07.09.2001 “Cu privire la reorganizarea Directoratului Liniei de Credit (Unităţii Tehnice) a Băncii Mondiale în Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor”.

²³Hotărîrea Guvernului nr.980 din 25.09.2000 “Cu privire la crearea Unităţii Consolidate pentru Implementarea Programelor Fondului Internaţional pentru Dezvoltare Agricolă în baza Acordurilor de Împrumut semnate între Guvernul Republicii Moldova şi Fondul Internaţional pentru Dezvoltare Agricolă”.

²⁴BC “Banca Socială” S.A., “Banca de Economii” S.A., BC “Eximbank” S.A., BC “EuroCreditBank” S.A. şi BC “Unibank” S.A.

2.4. Implementarea recomandărilor şi executarea cerinţelor din Hotărîrea precedentă a Curţii de Conturi

Evaluările auditului referitor la implementarea recomandărilor şi executarea cerinţelor înaintate prin Anexa nr.1 la Hotărîrea Curţii de Conturi nr.31 din 27.06.2014²⁵ atestă că MF a aprobat Ordinul nr.139 din 24.09.2014 “Cu privire la Planul de acţiuni şi termenii de implementare a recomandărilor misiunii de audit”²⁶. Astfel, analiza informaţiilor prezentate de către MF a relevat întreprinderea anumitor acţiuni, printre care: (i) efectuarea semestrială şi anuală a verificării veridicităţii informaţiei prezentate de către entităţile sectorului public cu informaţia subdiviziunilor MF şi cu datele Biroului Naţional de Statistică; (ii) remiterea periodică în adresa debitorilor garantaţi a cererilor de plată pentru efectuarea plăţilor conform termenelor de scadenţă; (iii) remiterea în adresa Inspectoratului Principal Fiscal de Stat a informaţiei privind datoriile agenţilor economici beneficiari de împrumuturi garantate şi recreditate, în vederea restituirii sumelor dezafectate din bugetul de stat pentru rambursarea şi deservirea acestora; (iv) remiterea trimestrială către Inspecţia Financiară a informaţiei referitoare la entităţile care au prezentat eronat, cu întîrziere, sau nu au prezentat Raportul trimestrial privind debursările şi deservirea datoriei; (v) pregătirea şi înaintarea de către Direcţia Juridică a cererii de chemare în judecată depusă de MF împotriva Colhozului “Coşcalia”; (vi) prezentarea către Cancelaria de Stat a informaţiei privind executarea proiectelor finanţate din surse externe; (vii) identificarea sursei de acoperire a cheltuielilor destinate actualizării/îmbunătăţirii sistemului informaţional de gestionare a datoriei sectorului public existent.

În contextul constatărilor şi recomandărilor auditurilor precedente, MF a elaborat şi înaintat modificări şi completări ale unor acte legislative, acestea fiind aprobate prin Legea nr.89 din 29.05.2014 (în vigoare de la 04.01.2015), ale căror aspecte principale ţin de reglementarea prevederilor despre: (i) procedura de contractare a datoriei/acordarea garanţiilor pentru împrumuturi de către autorităţile executive ale UAT; (ii) răspunderea pentru veridicitatea datelor prezentate de către raportor; (iii) prezentarea de către administraţia publică centrală şi locală a listei întreprinderilor de stat/municipale, societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public, subordonate acestora, care au beneficiat de împrumuturi pe un termen de un an şi mai mare; (iv) prezentarea de către băncile creditoare ale sectorului public a informaţiei necesare pentru monitorizarea volumului datoriei sectorului public.

În acelaşi timp, verificările auditului au relevat persistenţa unor probleme ce ţin de: nerespectarea de către întreprinderile din sectorul public şi UAT a modului şi termenului de raportare a soldului datoriilor contractate, influenţînd raportarea datoriei sectorului public; nerecuperarea la bugetul de stat a datoriilor debitorilor garantaţi şi ale beneficiarilor recreditaţi, aspectele în cauză fiind abordate în compartimentele respective din prezentul Raport de audit, cu înaintarea şi reiterarea a două recomandări corespunzătoare.

___________________

²⁵Anexa nr.1 “Raportul auditului managementului datoriei publice pe anul 2013 la Ministerul Finanţelor şi Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor” la Hotărîrea Curţii de Conturi nr.31 din 27.06.2014 “Privind auditul asupra managementului datoriei publice şi asupra sistemelor informaţionale de management la Ministerul Finanţelor, Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor şi Î.S. “Fintehinform””.

²⁶Ordinul ministrului finanţelor nr.139 din 24.09.2014 “Cu privire la Planul de acţiuni şi termenele de implementare a recomandărilor misiunii de audit”.

III. CONCLUZIA GENERALĂ DE AUDIT

În temeiul rezultatelor activităţilor de audit, se confirmă că Raportul privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014, ca parte componentă a Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014, a fost elaborat în conformitate cu datele înregistrate în Rapoartele de stat privind datoria de stat, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, cu datele generate de SI DMFAS, precum şi cu datele privind executarea de casă a bugetului de stat din sistemul Trezoreriei de Stat, cu excepţia situaţiei de neraportare a soldului garanţiilor de stat interne în sumă de 6450,0 mil. lei.

Se denotă că, în vederea elucidării consecinţelor pe termen lung şi factorilor care duc la expuneri fiscale suplimentare, precum şi la împovărarea viitoare a bugetului de stat, datorită schimbărilor neaşteptate de finanţare, managementul domeniului datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat necesită o îmbunătăţire semnificativă, prin realizarea unor practici mai dure de gestionare a domeniului dat.

În contextul celor constatate, este esenţială dezvoltarea unui management eficace al datoriei sectorului public prin obţinerea unor posibile reduceri a costurilor aferente împrumutării de stat şi limitare a riscurilor implicate la acordarea garanţiilor de stat.

IV. RECOMANDĂRI

√ Ministerului Finanţelor

1. Să asigure constant, în cadrul execuţiei bugetare, respectarea plafonului legal al datoriei de stat.

2. Să asigure necesităţile de finanţare ale bugetului de stat la nivel acceptabil de cheltuieli pe termen mediu şi lung în condiţiile limitării riscurilor implicate.

3. Să monitorizeze continuu situaţia pe piaţa VMS şi să consolideze comunicarea cu participanţii pieţei.

4. Să asigure continuu verificarea informaţiei prezentate de către întreprinderile din sectorul public şi UAT, pentru raportarea veridică a soldului datoriei sectorului public.

5. Să monitorizeze, în comun cu DLC, activitatea instituţiilor financiare participante, în vederea neadmiterii nerecuperării datoriilor deţinute de către acestea.

6. Să monitorizeze continuu situaţia privind onorarea garanţiei de stat interne eliberată în favoarea BNM pentru creditele de urgenţă acordate băncilor comerciale.

7. Să întreprindă măsuri rezultative, în comun cu Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, în vederea rambursării datoriilor apărute în cazul încălcării de către instituţiile financiare, beneficiarii recreditării şi debitorii garantaţi a obligaţiilor stabilite prin contractele de recreditare sau de garanţie de stat.

√ Cancelariei de Stat, în comun cu autorităţile publice centrale responsabile de implementarea proiectelor finanţate din surse externe

8. Să analizeze cauzele care au generat anularea unor părţi din împrumuturile externe contractate ca urmare a lipsei performanţei în implementarea proiectelor, cu identificarea unor măsuri pentru prevenirea acestor situaţii.

Anexă