Постановление N 21 от 17.05.2018 по Отчету аудита финансовой отчетности Агентства туризма по состоянию на 31 декабря 2017 года

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита финансовой отчетности Агентства туризма

по состоянию на 31 декабря 2017 года

№ 21  от  17.05.2018

 (в силу 15.06.2018) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 195-209 ст. 21 от 15.06.2018

* * *

Счетная палата, в присутствии главного консультанта Управления по координации политик Государственной канцелярии г-на Дениса Бежана, генерального директора Агентства туризма г-на Станислава Русу, начальника Службы экономики и финансов Агентства туризма г-жи Натальи Казаку, руководствуясь ст.3 (1) и ст.5 (1) а) Закона об организации и функционировании Счетной палаты Республики Молдова № 260 от 7.12.2017¹, рассмотрела Отчет аудита финансовой отчетности Агентства туризма по состоянию на 31 декабря 2017 года.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.38 (3) Закона № 260 от 7.12.2017 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2018 год (с последующими изменениями)², с целью проверки, во всех существенных аспектах, если финансовые отчеты Агентства туризма представляют реальное и достоверное отражение ситуации в соответствии с применимой базой по финансовой отчетности, и в своей совокупности не содержат существенных искажений, аудиту был подвергнут период 2017 года.

Внешний публичный аудит был проведен в соответствии с Международными стандартами аудита Высших органов аудита: ISSAI 100 “Основополагающие принципы аудита публичного сектора”, ISSAI 200 “Основополагающие принципы аудита” и ISSAI 1000-2999 “О применении Руководящих принципов аудита”³.

____________________

¹ Закон об организации и функционировании Счетной палаты Республики Молдова № 260 от 7.12.2017 (далее – Закон № 260 от 7.12.2017).

² Постановление Счетной палаты № 75 от 29.12.2017 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2018 год”.

³ Утвержденными Постановлениями Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 и № 7 от 10.03.2014.

Рассмотрев представленный Отчет аудита, а также объяснения должностных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

у с т а н о в и л а:

Внутренний контроль, созданный в рамках Агентства туризма посредством политик, процедур, внутренних правил, процессов, разработанных и реализованных руководством и сотрудниками аудируемого органа, не обеспечил в полной мере надлежащее управление публичными фондами, находящимися в хозяйственном ведении, что обусловило некоторые недостатки финансового менеджмента и бухгалтерского учета, а также ряд несоответствий в управлении публичными ресурсами, что привело к существенному искажению аудируемой финансовой отчетности.

Констатации из Отчета аудита послужили основанием для выражения отрицательного мнения о финансовой отчетности Агентства туризма по состоянию на 31 декабря 2017 года.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.14 (2), ст.15 d) Закона № 260 от 7.12.2017, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита финансовой отчетности Агентства туризма по состоянию на 31 декабря 2017 года (прилагается).

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Агентству туризма для обеспечения строгого соблюдения стандартов надлежащего управления и реализации комплексного плана конкретных мер и действий по выполнению рекомендаций, изложенных в Отчете аудита;

2.2. Парламенту Республики Молдова, Правительству Республики Молдова для информирования.

3. Принять к сведению, что в ходе проведения аудиторской миссии Агентство туризма предприняло некоторые меры и обеспечило соответствующую регистрацию в бухгалтерском учете публичного имущества на общую сумму 312,0 тыс.леев, а также начисление амортизации нематериальных активов на общую сумму 21,4 тыс.леев.

4. О принятых мерах по выполнению подпункта 2.1 настоящего Постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

5. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова.

Приложение

к Постановлению Счетной палаты

№ 21 от 17 мая 2018 года

ОТЧЕТ

аудита финансовой отчетности Агентства туризма

по состоянию на 31 декабря 2017 года

АББРЕВИАТУРЫ

ГЛОССАРИЙ

Примечание. Представленный Глоссарий терминов имеет информационный характер и не влечет юридические последствия.

____________________

¹ Источник: https://ro.wikipedia.org/wiki/Lonely_Planet.

² Источник: https://ro.wikipedia.org/wiki/National_Geographic_(revist%C4%83).

I. ОТРИЦАТЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ

Счетная палата провела аудит финансовой отчетности Агентства туризма по состоянию на 31 декабря 2017 года, которая включает в себя: бухгалтерский баланс (Форма FD-041); отчет о доходах и расходах (Форма FD-042); отчет о потоке денежных средств (Форма FD-043); отчет об исполнении бюджета (Форма FD-044); отчет о движении основных средств, износе основных средств и амортизации нематериальных активов (Форма FD-045); отчет о движении остатка оборотных материалов и государственных резервов (Форма FD-046); отчет о недостачах и растратах денежных средств и материальных ценностей (Форма FD-047); отчет о получении и использовании материальных ценностей, полученных в качестве гуманитарной помощи (Форма FD-051); отчет по средствам, временно поступившим в распоряжение учреждений (Форма FD-052); пояснительную записку к годовому отчету об исполнении бюджета.

По мнению внешнего публичного аудита, принимая во внимание значимость аспектов, изложенных в разделе “Основание для выражения отрицательного мнения”, соответствующая финансовая отчетность, по всем значимым аспектам, не представляет реального и достоверного отражения имущественной и финансовой ситуации AT по состоянию на 31 декабря 2017 года, в соответствии с применимой базой по финансовой отчетности.

II. ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ВЫРАЖЕНИЯ ОТРИЦАТЕЛЬНОГО МНЕНИЯ

В результате проведенных аудиторских мероприятий с целью получения достаточной уверенности в том, что финансовые отчеты AT по состоянию на 31 декабря 2017 года представляют, во всех существенных аспектах, реальное и достоверное отражение ситуации, в соответствии с применимой базой по финансовой отчетности³, и, в своей совокупности, не содержат существенных искажений, обусловленных мошенничеством и/или ошибками, были собраны достаточные и уместные доказательства, обеспечивающие основание для выражения отрицательного мнения.

Собранные аудитом доказательства показали, что внутренний контроль, установленный в рамках AT, был недостаточным и фрагментарным, что обусловило допущение ряда недостатков в финансово-бухгалтерском менеджменте, а также некоторых несоответствий в управлении публичными ресурсами, которые выражаются в: (i) ненадлежащем отражении и неправильном ведении бухгалтерского учета некоторых имущественных элементов; (ii) неправильном применении некоторых положений нормативной базы и допущении необоснованных расходов; (iii) несоблюдении методологических норм по применению Экономической классификации и недостоверной отчетности по расходам (Синтез выявленных недостатков/нарушений представлен в приложении № 4 к настоящему Отчету), что привело к существенному искажению финансовой отчетности (Синтез существенных искажений, допущенных в финансовой отчетности AT по состоянию на 31 декабря 2017 года, представлен в приложении № 5 к настоящему Отчету).

Следует отметить, что в ходе аудиторской миссии AT предприняло некоторые действия по устранению нарушений/недостатков, выявленных аудитом (см. приложение № 4 к настоящему Отчету).

____________________

³ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (далее – Закон о бухгалтерском учете); План счетов бюджетного учета и Методологические нормы организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений, утвержденные Приказом министра финансов № 216 от 28.12.2015; Приказ министра финансов № 06 от 10.01.2018 об утверждении сроков представления финансовых отчетов за 2017 год; Приказ министра финансов № 164 от 30.12.2016 об утверждении Требований при составлении пояснительной записки к годовому отчету об исполнении бюджетов бюджетных органов/учреждений.

III. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ АУДИТИРУЕМОЙ ОБЛАСТИ

3.1. Правовой статус, миссия, основные функции аудируемого органа

В соответствии с положениями действующей нормативной базы⁴ Агентство туризма является центральным отраслевым административным органом в подчинении Правительства, который разрабатывает и продвигает государственную политику в области туризма, таким образом, миссия Агентства заключается в разработке и внедрении законодательной и нормативной базы, стратегий и государственной политики в области туризма, развитии внутреннего туризма и продвижении страны как туристического направления за рубежом, защите субъектов правоотношений в области туризма, а также в обеспечении предоставления туристических услуг согласно международным стандартам.

Агентство осуществляет функции, касающиеся стратегии, регулирования, управления и представительства государства в патронируемой области, а именно: (i) обеспечение устойчивого развития туризма; (ii) создание условий для непрерывной подготовки и повышения квалификации кадров индустрии туризма; (iii) обеспечение международного сотрудничества в области туризма; (iv) содействие, в пределах своей компетенции, созданию предпосылок для развития сельского туризма; (v) координирование комплексного, сбалансированного и устойчивого развития внутреннего и международного туризма путем включения в международные туристические маршруты национального туристического достояния; (vi) содействие созданию благоприятного климата для привлечения инвестиций в сферу туризма.

____________________

⁴ Постановление Правительства № 851 от 21.12.2009 об утверждении Положения об организации и функционировании Агентства туризма, его структуры и предельной штатной численности.

3.2. Менеджмент аудируемого органа

Агентство возглавляет единолично генеральный директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством, и который несет ответственность за: выполнение функций/полномочий Агентства; руководство деятельностью Агентства; представление Агентства в отношениях с юридическими лицами публичного и частного права, а также интересов государства в этих отношениях в стране и за рубежом; другие полномочия, возложенные на него законодательством.

Одновременно, согласно законодательным положениям⁵, в рамках Агентства создается консультативный орган, состоящий из 9 членов, состав которого утверждается Правительством по предложению генерального директора.

____________________

⁵ П.14 Положения об организации и функционировании Агентства туризма, его структуры и предельной штатной численности, утвержденного Постановлением Правительства № 851 от 21.12.2009.

3.3. Имущественная и финансовая ситуация и источники финансирования деятельности

Имущество, которым управляет AT, с точки зрения материального наличия и состава, составляло 1,2 млн.леев в конце 2017 года. Структура и эволюция управляемого имущества представлены в таблице ниже.

Финансирование деятельности Агентства осуществляется за счет средств государственного бюджета, а также сформированных и администрируемых доходов, в соответствии с действующим законодательством.

Рисунок № 1

Источник: Отчет об исполнении бюджета на 31 декабря 2017 года (Форма FD-044).

Более подробная информация о полномочиях АТ, соответствующей институциональной базе, организационной структуре и штатном расписании представлены в Приложении № 1 к настоящему Отчету.

IV. КЛЮЧЕВЫЕ АСПЕКТЫ АУДИТА

4.1. Финансовые отчеты AT по состоянию на 31 декабря 2017 года были составлены в отсутствие утвержденной учетной политики

Представление отчетности о финансово-экономической деятельности, а также ответственность за составление финансовых ситуаций возложены на Службу экономики и финансов Агентства. Следует отметить, что, хотя, согласно положениям Закона о бухгалтерском учете⁶, руководитель организации обязан обеспечить внутренние нормативные положения в области финансов и бухгалтерского учета⁷, аудит отмечает их отсутствие в рамках AT, таким образом, не были установлены методы разработки/составления финансовой отчетности и порядок ее представления, с четким определением обязанностей, полномочий и вовлеченного персонала и т.д., а также не была утверждена учетная политика, что обусловило неединообразное применение специфических принципов признания, оценки и учета элементов бухгалтерского учета, что привело к искажению соответствующей информации из финансовой отчетности.

____________________

⁶ Ст.13 (2) c) Закона о бухгалтерском учете.

⁷ - организация и ведение бухгалтерского учета, разработка и соблюдение учетной политики;

- разработка и утверждение: рабочего плана счетов бухгалтерского учета субъекта; внутренних методов управленческого учета; форм первичных документов и бухгалтерских регистров в случае отсутствия типовых форм или в случае, если таковые не удовлетворяют потребности субъекта; правил движения документов и технологии обработки бухгалтерской информации;

- составление и представление финансовых отчетов в соответствии с действующим законодательством и т.д.

4.2. Информация из финансовых отчетов АТ, рассматриваемая с точки зрения реестра управляемого имущества, не представляет понятное, достоверное и исчерпывающее отражение имущественного положения. Так,

4.2.1. Инвентаризация, проводимая в рамках AT, не способствовала в полной мере достижению основной цели по установлению и реальной оценке имущественных элементов учреждения, для составления реальных и достоверных годовых финансовых отчетов.

Хотя менеджмент учреждения издал приказ о проведении инвентаризации всех элементов актива и кредиторской задолженности, существующий внутренний контроль не обеспечил ее проведение в надлежащем порядке и в полном объеме. Так, собранные аудиторские доказательства показали, что инвентаризационная комиссия не обеспечила установление фактического наличия активов, управляемых AT, поэтому было невозможным проведение проверки целостности активов путем сопоставления их фактического наличия с данными бухгалтерского учета, установление имущества, частично утратившего свое первоначальное качество, выявление неиспользуемого имущества, а также соответствующее документирование и последующее отражение результатов инвентаризации в бухгалтерском учете.

В контексте вышеизложенного аудит отмечает, что ненадлежащее проведение инвентаризации в рамках AT явилось фактором, генерирующим искажения аудируемой финансовой отчетности.

4.2.2. Информация, отраженная в отчетности относительно основных средств, была искажена примерно на 219,2 тыс.леев и не соответствовала принципам понятности, достоверности и полноты.

Неразработка учетной политики, неустановление надлежащего внутреннего контроля, а также неадекватный менеджмент бухгалтерского учета обусловили:

√ признание и неадекватную классификацию основных средств и, соответственно, их неотражение на предназначенных счетах, на общую сумму 109,7 тыс.леев (или 9,4% от общего объема активов), с искажением отчетности имущественных ситуаций;

√ нерегистрацию в бухгалтерском учете 2 видеороликов по продвижению имиджа страны как туристического направления⁸ на сумму 109,5 тыс.леев (или 9,4% от общего объема активов), что подрывает доверие к соответствующей информации из отчетности.

Примечание. Некоторые из указанных нарушений были устранены в ходе аудиторской миссии (см. приложение № 4 к настоящему Отчету).

4.2.3. Информация об управляемых нематериальных активах не отражена в бухгалтерском учете и не раскрыта в финансовой отчетности, что привело к недостоверной и неполной отчетности имущественных ситуаций.

Низкий и недостаточный внутренний контроль, существующий в рамках AT, а также устойчивый неадекватный менеджмент бухгалтерского учета обусловили неотражение в бухгалтерском учете:

√ АИС бухгалтерского учета с первоначальной стоимостью 13,4 тыс.леев (приобретенной в 2010 году) и АИС РТ, являющейся незавершенным нематериальным активом, стоимостью 35,0 тыс.леев (приобретенной в 2014 году), которые были признаны в качестве расходов соответствующего отчетного периода;

√ прав собственности на портфель национальных брендов по продвижению имиджа страны как туристического направления⁹, стоимость которого составила в целом 25,0 тыс.леев.

Кроме того, аудиторская миссия отмечает неправильное отражение в бухгалтерском учете АИС “Управление документами” с первоначальной стоимостью 19,4 тыс.леев, которая была признана и зарегистрирована в составе основных средств. Следует отметить, что указанное программное обеспечение до сих пор не введено в эксплуатацию и не используется органом.

Изложенные факты обусловили искажение имущественных ситуаций, а также создали предпосылки утраты указанных активов в условиях запущенной реформы Правительства, что угрожает целостности национального и культурного наследия (соответствующая информация представлена в разделе V. “Аспекты, касающиеся непрерывности деятельности”).

Примечание. Некоторые из указанных нарушений были устранены в ходе аудиторской миссии (см. приложение № 4 к настоящему Отчету).

4.2.4. Информация об износе основных средств и амортизации нематериальных активов, представленная в финансовой отчетности, является недостоверной и неполной.

Неправильное применение требований регулирующей нормативной базы по начислению износа основных средств и амортизации нематериальных активов¹⁰, а также по установлению срока полезного использования некоторых основных средств¹¹ обусловили искажение соответствующей информации в финансовой отчетности на около 214,2 тыс.леев (согласно оценкам аудита).

4.2.5. Данные об оборотных материальных запасах, представленные в финансовой отчетности, не соответствовали принципам понятности, точности и достоверности.

Внутренний контроль, установленный в рамках AT (недостаточный и фрагментарный), а также неосмотрительный менеджмент бухгалтерского учета обусловили искажение информации об оборотных материальных запасах, представленных в финансовой отчетности, что повлияло на их понятность в результате неправильной классификации. Так, объекты, входящие в состав основных средств на общую сумму 109,7 тыс.леев (179 единиц), не были учтены на предназначенных счетах, а зарегистрированы в составе оборотных материальных запасов.

Вместе с тем отмечается, что отсутствие учетной политики, ненадлежащее проведение инвентаризации и управление запасами материальных оборотных средств, а также осуществление закупок в отсутствие адекватного планирования, в их совокупности, подрывают доверие и достоверность соответствующих данных из аудируемых финансовых отчетов.

Примечание. Некоторые из указанных нарушений были устранены в ходе аудиторской миссии (см. приложение № 4 к настоящему Отчету).

____________________

⁸ Источник для просмотра спотов: www.youtube.com/watch?v=rL0wOXQwmCE; www.youtube.com/watch?v=Bvp8P8rX0gY.

⁹ Примечание. По базе данных AGEPI (источник: www.db.agepi.md), Агентство туризма имеет эксклюзивные права собственности на портфель национальных брендов по продвижению имиджа страны как туристического назначения, состоящий из 5 знаков. Графическое представление и дополнительная информация о товарных знаках изложены в приложении № 3 к настоящему Отчету.

¹⁰ План счетов бюджетного учета и Методологические нормы организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений, утвержденные Приказом министра финансов № 216 от 28.12.2015.

¹¹ Постановление Правительства № 338 от 21.03.2003 об утверждении Каталога основных средств и нематериальных активов.

4.3. Финансовая ситуация AT на 31 декабря 2017 года, в контексте понесенных расходов, не представляет ее реальное и достоверное отражение.

4.3.1. В результате неправильного и неоднозначного применения, в некоторых случаях, действующего законодательства, были допущены ряд нарушений, которые обусловили искажение и недостоверное представление в финансовой отчетности информации о расходах, связанных с оплатой труда и служебными командировками за рубеж. Так,

4.3.1.1. Неправильное применение действующего законодательства¹² по оплате труда персонала с правом доступа к государственной тайне обусловило осуществление нерегламентированных расходов на общую сумму около 22,2 тыс.леев.

Хотя в рамках AT не был соблюден установленный порядок оформления права доступа к государственной тайне для сотрудников, уровни оплаты труда были увеличены на одну ступень, что обусловило нерегламентированное установление размера соответствующих должностных окладов и, как следствие, несение необоснованных расходов на вышеуказанную сумму.

4.3.1.2. Необоснованное и неправомерное установление размера некоторых платежей обусловило неоправданные расходы на общую сумму 249,0 тыс.леев, а именно:

√ предоставление единовременных премий в отсутствие соответствующего приказа руководителя, на сумму 102,0 тыс.леев;

√ предоставление стимулирующих выплат, которые составили в целом 147,0 тыс.леев, в отсутствие внутренней регулирующей базы¹³ о порядке и условиях их предоставления.

4.3.1.3. Допущение AT ряда нарушений в сфере трудовых отношений определило несение необоснованных расходов на общую сумму 26,1 тыс.леев. В данном контексте отмечается следующее:

√ одна единица персонала была восстановлена на государственную должность¹⁴, однако менеджмент органа не обеспечил надлежащий учет рабочего времени, отработанного этой единицей, а также оплату ее труда исходя из фактически отработанного времени, что обусловило несение необоснованных расходов на сумму около 22,7 тыс.леев;

√ хотя в некоторых случаях прекращения служебных отношений¹⁵ предоставляемая материальная помощь подлежит пересчету (пропорционально отработанному времени в соответствующей должности в расчетном году), менеджмент бухгалтерского учета не обеспечил перерасчет указанных выплат при отставке одного сотрудника, что привело к осуществлению незначительных необоснованных расходов в сумме 2,4 тыс.леев;

√ несмотря на то, что трудовые отношения с некоторыми единицами персонала (2 единицы) были приостановлены¹⁶, в нарушение требований законодательства¹⁷ им были установлены единовременные премии, что привело к несению незначительных необоснованных расходов в сумме 1,0 тыс.леев.

4.3.1.4. Ненадлежащее применение действующего законодательства о возмещении расходов работников на служебные командировки за границу обусловило несение необоснованных расходов.

Так, при расчете соответствующих расходов АТ применяло размер суточных, превышающий размер, установленный законодательством¹⁸, в результате чего были понесены дополнительные расходы в сумме около 1,2 тыс.леев.

____________________

¹² Ст.6 (4) a) Закона о системе оплаты труда государственных служащих № 48 от 22.03.2012; ст.24 Закона о государственной тайне № 245-XVI от 27.11.2008.

¹³ П.8 5) Постановления Правительства № 331 от 28.05.2012 об оплате труда государственных служащих.

¹⁴ Ст.55 Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4.07.2008.

¹⁵ П.8 4) Постановления Правительства № 331 от 28.05.2012 об оплате труда государственных служащих.

¹⁶ Ст.54 (1) b) Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4.07.2008.

¹⁷ Ст.51 (1) Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4.07.2008.

¹⁸ Приложение № 2 Положения об откомандировании работников субъектов Республики Молдова, утвержденного Постановлением Правительства № 10 от 5.01.2012.

4.3.2. Несоблюдение методологических норм по применению Экономической классификации¹⁹ обусловило недостоверное отражение некоторых расходов в финансовой отчетности и их искажение на 66,0 тыс.леев.

Согласно указанной нормативной базе, транспортные расходы включают в себя: расходы на транспортные услуги, предоставленные на основании договора или соглашения на оказание транспортных услуг; оплату дорожного сбора владельцами транспортных средств, зарегистрированных в РМ; а также расходы на все виды страхования, связанные с транспортом. Так, в нарушение этих положений, в данную категорию были включены расходы на оплату труда водителя, что обусловило недостоверное отражение расходов в отчетности в этой связи. Следует отметить, что общая сумма соответствующих расходов составила 66,0 тыс.леев (в том числе взносы обязательного государственного социального страхования – 11,9 тыс.леев, и взносы обязательного медицинского страхования – 2,1 тыс.леев).

____________________

¹⁹ Приложение № 12 к Приказу министра финансов № 208 от 24.12.2015 о Бюджетной классификации.

V. АСПЕКТЫ, КАСАЮЩИЕСЯ НЕПРЕРЫВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

5.1. Реформа Правительства, начатая в Республике Молдова, требует незамедлительного пересмотра и корректировки нормативно-законодательной базы, связанной с аудируемой областью.

Начало реформы Правительства в результате принятия нового Закона о Правительстве²⁰ потребовало внесение существенных изменений, касающихся: порядка организации и функционирования Правительства; функций, полномочий и сфер деятельности Правительства; структуры и штатной численности министерств, других центральных административных органов, подведомственных Правительству, и организационных структур в сфере их компетенции.

В то же время в контексте вышеуказанной реформы правительство в апреле текущего года утвердило Постановление об организации и функционировании Агентства по инвестициям²¹. Оно будет создано путем слияния Организации по привлечению инвестиций и продвижению экспорта из Молдовы (MIEPO) и Агентства туризма, и будет подчиняться Правительству Республики Молдова.

Таким образом, законодательная база, которая регламентирует правовые, организационные, финансовые и др. основы и определяет видение стратегической перспективы аудируемой области, в условиях начатой реформы является устаревшей и требует принятия неотложных мер по ее приведению в соответствие, для обеспечения устойчивого развития сектора.

____________________

²⁰ Закон о Правительстве № 136 от 7.07.2017.

²¹ Постановление Правительства № 322 от 17.04.2018 об организации и функционировании Агентства по инвестициям.

5.2. AT не обеспечило надлежащее и адекватное управление некоторыми ценностями государства, что, в контексте начатой правительственной реформы угрожает целостности национального культурного наследия.

Действующее законодательство²² определяет туризм как одну из приоритетных областей национальной экономики, которая содействует экономическому развитию других смежных отраслей (таких, как: общественное питание; внутренний и внешний транспорт; производство и реализация товаров, оборудования, сувениров; культурные, спортивные, развлекательные мероприятия; медицинские услуги; гостиничные услуги и др.).

Имидж/репутация страны на международной арене является ценным национальным достоянием и весомым инструментом с точки зрения повышения ее конкурентоспособности для: стимулирования экспорта; привлечения туристов, инвесторов, рабочей силы и пр. Таким образом, продвижение имиджа страны путем реализации политики “Country branding”²³ является одним из приоритетных задач²⁴ в области устойчивого развития экономики страны в целом, как и непосредственно туристической сферы.

Совокупность реализуемых политик по продвижению имиджа РМ в качестве туристического направления способствовала достижению положительной динамики в этой области. Так, в 2017 году туристические агентства и туроператоры оказали туристические услуги для 285,0 тысяч туристов и экскурсантов, или на 21,7% больше по сравнению с предыдущим годом. Увеличение количества туристов и экскурсантов было обусловлено ростом числа участников выездного туризма (на 29,4%) и въездного туризма (на 11,7%). Вместе с тем число участников внутреннего туризма сократилось на 7,7%.

Рисунок № 2

Источник: www.statbank.statistica.md.

Примечание. Свод статистических данных представлен в количестве туристов

и экскурсантов, участников туризма, организованного туристическими

агентствами и туроператорами.

Следует отметить, что РМ в 2017 году была классифицирована ВОТ на пятом месте в мире как страна с самым стремительным темпом роста числа туристов. Кроме того, согласно Международному гиду “Lonely Planet” и журналу “National Geographic” РМ попала в топ-10 направлений, рекомендованных для 2017 года.

Таким образом, для поддержания и усиления достигнутой динамики в развитии туристической отрасли, отмечается необходимость обеспечения стратегического менеджмента брендов, который не ограничивается лишь созданием портфеля брендов, а и его дальнейшим управлением, выраженным в: внедрении соответствующей политики по продвижению, развитию и укреплению брендов; мониторинге использования брендов третьими лицами; постоянном пересмотре всех существующих политик брендинга.

Аудиторская миссия установила, что AT не обеспечило надлежащего управления портфелем национальных брендов, а именно:

√ не зарегистрировало в бухгалтерском учете портфель брендов (п.4.2.3 настоящего Отчета), хотя с точки зрения бухгалтерского учета, бренды попадают в категорию нематериальных активов, что, в условиях начатой реформы Правительства, угрожает целостности национального культурного наследия;

√ не предприняло необходимые меры по мониторингу и контролю законности использования брендов сторонними пользователями, хотя в данном аспекте был принят внутренний нормативный акт²⁵, устанавливающий порядок использования туристических товарных знаков, условия предоставления права пользования, контроль и ответственность за их использование. Отмеченные недостатки создают повышенный риск ненадлежащего использования туристических торговых знаков третьими лицами, что может непоправимо отразиться на имидже самой страны.

В контексте вышесказанного, возникает необходимость принятия усиленных/срочных мер по пересмотру существующего менеджмента, связанного с управлением туристическими брендами, управляемыми AT.

____________________

²² Ст.4 (1) Закона № 352-XVI от 24.11.2006 об организации и осуществлении туристической деятельности в Республике Молдова.

²³ Примечание: в результате реформы Правительства, ответственность за развитие туризма и продвижение имиджа страны, бренда страны и отраслевых брендов была возложена на Агентство по инвестициям.

²⁴ Специфическая задача 2 “Освоение национального туристического потенциала и продвижение имиджа Республики Молдова как страны туристического назначения” Стратегии развития туризма “Туризм 2020”, утвержденной Постановлением Правительства № 338 от 19.05.2014.

²⁵ Положение о порядке использования туристической торговой марки, утвержденное Приказом генерального директора Агентства туризма № 34 от 29.12.2016.

5.3. Отсутствие списка объектов туристического достояния снижает возможности развития туристической отрасли.

Туристическое достояние представляет собой совокупность элементов, лежащих в основе туристической деятельности, включая природные и антропогенные туристические ресурсы, материально-техническую базу, общую инфраструктуру, туристическую инфраструктуру и имущество туристического назначения²⁶. Таким образом, туристическое достояние состоит из имущества публичной и частной собственности, которое лежит в основе туристических предложений и является основным фактором в развитии отрасли в целом.

Создание списка/регистра туристического достояния могло бы принести большую пользу. Так, каждый пользователь имел бы возможность получить доступ к информации об объектах туристического достояния и планировать свой отпуск или туристическую поездку. Экономические агенты, при составлении туристических предложений, могли бы использовать обновленные контактные данные и подъездные пути к этим объектам и т.д. Этот регистр может стать эффективным инструментом для привлечения инвестиций, создания туристической инфраструктуры и обустройства туристических направлений.

Согласно законодательству²⁷, полномочия по учету, аттестации, мониторингу и управлению туристическим достоянием возложены на AT. Вместе с тем для обеспечения ведения учета и предоставления всем заинтересованным сторонам (органам власти и государственным учреждениям, экономическим агентам, гражданскому обществу, гражданам) обновленной информации в области туризма, а также о туристическом достоянии РМ, Правительством в 2015 году была принята Концепция АИС РТ²⁸, которая представляет собой систематический подход к выявлению, регистрации, классификации и обобщению туристических ресурсов страны. Несмотря на то, что заявленные правительственные инициативы были запущены и АТ в 2014 году закупила, за счет государственного бюджета, консультационные услуги по разработке Концепции АИС РТ (35,0 тыс.леев), она до сих пор не была реализована.

Таким образом, аудит отмечает, что отсутствие регистра туристического достояния создает предпосылки для упущения экономических возможностей/выгод и снижает возможности развития отрасли в целом.

____________________

²⁶ Ст.3 Закона № 352-XVI от 24.11.2006 об организации и осуществлении туристической деятельности в Республике Молдова.

²⁷ Постановление Правительства № 851 от 21.12.2009 об утверждении Положения об организации и функционировании Агентства туризма, его структуры и предельной штатной численности.

²⁸ Постановление Правительства № 559 от 14.08.2015 об утверждении Концепции автоматизированной информационной системы “Регистр туризма”.

VI. ДРУГИЕ СВЕДЕНИЯ

6.1. Неустановление в рамках AT системы ФМК явилось фактором, генерирующим нарушения и искажения финансовой отчетности.

Внутренний контроль представляет собой организованную и осуществляемую на уровне субъекта систему, обеспечивающую разумную уверенность в том, что при реализации его задач средства будут использованы законно, этично, прозрачно, экономно, результативно и эффективно.

Собранные аудиторские доказательства показывают, что система ФМК не была создана в рамках аудируемого органа, что подтверждается следующими фактами: неформирование рабочих групп и неназначение ответственных лиц в этом смысле; невыявление и неинициирование описания операционных процессов; неопределение и неописание некоторых процедур, контрольных мероприятий; отсутствие формализованных процедур, в том числе описанных процессов данной деятельности; непроведение мероприятий по оценке и мониторингу рисков и т.д.

Несмотря на то, что не была установлена адекватная система ФМК, а лица, несущие ответственность за управление AT, систематически издавали Декларацию о надлежащем управлении, согласно которой заявляли, что система ФМК на уровне учреждения организована, внедрена, функциональна и обеспечивает использование выделяемых средств в условиях прозрачности, экономичности, эффективности, результативности, законности, этики и неподкупности, аудит отмечает, что эти заявления противоречат действительности. Таким образом, достоверность финансовой информации, подвергнутой аудиту, находится на очень низком уровне, что и определило соответствующие результаты, изложенные в настоящем Отчете.

6.2. Контроль за соблюдением процедур государственных закупок требует улучшения.

Отмечается ряд нарушений и отклонений от законодательной/нормативной базы в сфере государственных закупок, которые обусловили:

- неустановление процедур по инициированию, проведению и мониторингу процессов государственных закупок, с установлением исчерпывающих обязанностей и ответственности сотрудников, осуществляющих деятельность в этой области, и, как следствие, несоблюдение требований законодательства и принципов прозрачности, свободной конкуренции, равного обращения и эффективности использования публичных средств;

- проведение государственных закупок с несоблюдением действующих положений о составлении соответствующих планов и публикации объявлений о намерении. Таким образом, планирование закупок на 2017 год не было основано на объективных расчетах и анализе, а также не учитывались реальные потребности органа;

- неправильное применение процедуры присуждения договоров о государственных закупках товаров (работ, услуг), а также несоблюдение правил оценки стоимости договоров и выбора процедуры присуждения договора закупки;

- дробление закупок во избежание законных процедур государственных закупок. Так, в 2017 году AT приобрела рекламные материалы на общую сумму 270,0 тыс.леев, заключив 5 отдельных договоров небольшой стоимости без применения надлежащей процедуры государственных закупок. Эффектом описанных выше ситуаций было снижение прозрачности процесса государственных закупок в рамках органа.

В контексте вышесказанного, отмечается необходимость усиления внутреннего контроля в отношении государственных закупок, чтобы избежать в будущем допущение нарушений.

VII. РЕКОМЕНДАЦИИ АУДИТА

Рекомендации генеральному директору AT:

1) распорядиться о принятии мер по урегулированию внутреннего контроля путем обеспечения графического и повествовательного описания операционных процессов, систематической оценки и мониторинга, а также регистрации рисков, связанных с основными операционными процессами, касающимися финансово-экономических операций (инвентаризации, оплаты труда, процесса закупок, основных средств и нематериальных активов, оборотных средств) (п.6.1);

2) обеспечить проведение общей инвентаризации имущества, находящегося в управлении, а также достоверную и реальную отчетность имущественных ситуаций (п.4.2.1);

3) обеспечить начисление и регистрацию в бухгалтерском учете износа основных средств, в том числе за предыдущие отчетные периоды, применив срок полезной эксплуатации в соответствии с действующей нормативной базой (п.4.2.4);

4) обеспечить продвижение и внедрение адекватного менеджмента человеческих ресурсов, в том числе соответствие осуществления расходов на оплату труда (п.4.3.1.1; п.4.3.1.2; п.4.3.1.3);

5) принять меры в целях утверждения внутренней нормативной базы о деятельности рабочей группы по закупкам с четким разделением обязанностей/полномочий каждого члена рабочей группы, чтобы обеспечить (п.6.2):

5.1) планирование закупок на основе расчетов, объективного анализа и с учетом четко определенных потребностей органа, а также публикацию объявлений о намерениях;

5.2) проведение процедур государственных закупок прозрачно, с применением соответствующих процедур присуждения договоров закупки.

VIII. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ РУКОВОДСТВА И ЛИЦ, НАДЕЛЕННЫХ

УПРАВЛЕНЧЕСКИМИ ФУНКЦИЯМИ

Менеджмент аудируемого органа несет ответственность за составление и представление достоверных финансовых отчетов/ситуаций в соответствии с применимой базой²⁹ об отчетности, а также за внедрение системы финансового менеджмента и контроля, обеспечивающей составление финансовой отчетности не содержащей существенных искажений, обусловленных мошенничеством и/или ошибкой. Вместе с тем, при составлении финансовых отчетов руководство органа несет ответственность за применение таких принципов, как: принцип непрерывности деятельности; ведение учета методом начисления; постоянство методов; разделение имущества и долгов; отсутствие компенсации; последовательность представления.

____________________

²⁹ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007; План счетов бюджетного учета и Методологические нормы организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений, утвержденные Приказом министра финансов № 216 от 28.12.2015; Приказ министра финансов № 06 от 10.01.2018 об утверждении сроков представления финансовых отчетов за 2017 год; Приказ министра финансов № 164 от 30.12.2016 об утверждении Требований при составлении пояснительной записки к годовому отчету об исполнении бюджетов бюджетных органов/учреждений.

IX. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ АУДИТОРА

Ответственность внешнего публичного аудита состояла в:

▪ получении разумной уверенности относительно того, в какой степени финансовые отчеты в совокупности не содержат существенных искажений вследствие мошенничества и/или ошибки;

▪ выражении мнения о том, в какой степени финансовые отчеты были представлены, во всех существенных аспектах, в соответствии с применимой нормативной базой в области финансовой отчетности;

▪ формулировании соответствующих рекомендаций;

▪ составлении отчета и представлении результатов проведенного аудита.

Более подробная информация об обязанностях внешнего публичного аудита представлена в приложении № 2. Методология и сфера подхода к аудиту.

Приложение № 1

Информация об аудируемой области

Общие сведения

Для реализации своей миссии и возложенных функций, АТ выполняет следующие обязанности:

a) разрабатывает и представляет Правительству для утверждения после предварительного согласования с заинтересованными органами власти и учреждениями документы, касающиеся политики в области туризма;

b) разрабатывает нормативные акты в области туризма, приведенные в соответствие с международными нормами, и экономические механизмы стимулирования развития туризма;

c) координирует меры по реализации государственной политики в сфере туризма и несет ответственность в пределах своей компетенции за их осуществление;

d) осуществляет анализ и прогнозирование развития туризма в стране и представляет информацию, касающуюся соответствующей сферы;

e) организует и проводит мероприятия по продвижению имиджа Республики Молдова как страны, представляющей интерес, как для внутреннего, так и для международного туризма, организует выставочную деятельность в области туризма в стране и за рубежом;

f) представляет в международных и региональных организациях интересы государства в сфере туризма, осуществляет координацию и мониторинг сотрудничества Республики Молдова с Международной туристической организацией и другими международными организациями в данной области;

g) координирует внедрение программ технической помощи, предоставляемой Европейским Союзом, Всемирной туристической организацией и другими международными организациями, а также программ европейской интеграции в области туризма;

h) организует ведение учета туристического достояния, обеспечивает его использование и охрану, защиту и сохранение объектов природного и антропогенного наследия в туристических зонах в соответствии с законодательством;

i) инициирует и осуществляет мониторинг создания, функционирования и ликвидации туристических зон;

j) ведет Регистр туристических зон;

k) визирует градостроительную документацию, касающуюся туристических зон и санаториев, а также документацию на ведение строительства в области туризма;

l) осуществляет в соответствии с законодательством регулирование качества предоставляемых туристических услуг;

m) разрабатывает и представляет Правительству на утверждение методологические нормы и критерии классификации структур по приему туристов и экономических агентов туристической индустрии, проводит классификацию соответствующих структур;

n) разрабатывает методологические нормы для открытия туристических маршрутов, утверждает и регистрирует туристические маршруты;

o) сотрудничает с различными ассоциациями и неправительственными организациями по вопросам, касающимся области туризма;

p) оказывает методологическую и информационную поддержку экономическим агентам туристской индустрии, отраслевым общественным объединениям, а также органам местного публичного управления;

q) осуществляет организацию и контроль издательской и рекламной деятельности в области туризма;

r) организует подготовку и непрерывное повышение квалификации кадров в сфере туризма, координирует работу Национального центра усовершенствования кадров индустрии туризма;

s) разрабатывает типовой договор на предоставление туристических услуг и образец туристического ваучера и представляет их Правительству на утверждение;

t) осуществляет мониторинг туристического движения, регламентирует совместно с органами местного публичного управления туристическую деятельность на местах;

u) принимает участие в деятельности Консультативного совета по туризму, утверждает Положение о нем и его персональный состав;

v) осуществляет другие полномочия, предусмотренные законодательством.

В структурном аспекте АТ состоит из центрального аппарата.

Структура и предельная штатная численность

центрального аппарата AT

Организационная структура Агентства туризма

Список подведомственных учреждений и

акционерных обществ, администрируемых АТ

В институциональном аспекте сфера туризма состоит из:

PAT – центральный отраслевой административный орган, который разрабатывает и продвигает государственную политику в области туризма;

PНЦУКИТ – подведомственное учреждение AT, наделенное функциями контроля туристической деятельности и классификации структур по приему туристов с функциями размещения.

Институциональная база

Релевантная законодательная и нормативная базы

Юридические, организационные и финансовые основы формирования и использования финансовых средств регулируются:

▪ Конституцией Республики Молдова;

▪ Законом об организации и осуществлении туристической деятельности в Республике Молдова № 352-XVI от 24.11.2006;

▪ Законом о режиме иностранцев в Республике Молдова № 200 от 16.07.2010;

▪ Законом о государственном бюджете на 2017 год № 279 от 16.12.2016;

▪ Законом о декларировании имущества и личных интересов № 133 от 17.06.2016;

▪ Постановлением Правительства № 851 от 21.12.2009 об утверждении Положения об организации и функционировании Агентства туризма, его структуры и предельной штатной численности;

▪ Постановлением Правительства № 643 от 27.05.2003 об утверждении Методологических норм и критериев классификации структур по приему туристов с функциями размещения и питания;

▪ Постановлением Правительства № 483 от 14.06.2010 об утверждении персонального состава коллегии Агентства туризма;

▪ Постановлением Правительства № 338 от 19.05.2014 об утверждении Стратегии развития туризма “Туризм 2020” и Плана действий по ее реализации на 2014–2016 годы;

▪ Постановлением Правительства № 1470 от 27.12.2001 о введении туристского договора, туристского ваучера и карточки статистического учета движения туристов на границе Республики Молдова;

▪ Постановлением Правительства № 568 от 6.05.2008 об организации учета публичного имущества, его движении и исполнения функций лицами, уполномоченными представлять интересы государства/административно-территориальной единицы.

Бухгалтерский учет и применимая нормативная база по финансовой отчетности

Бухгалтерский учет за аудируемый период регламентировался:

▪ Законом о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007;

▪ Приказом министра финансов № 216 от 28.12.2015 об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Методологических норм организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений;

▪ Приказом министра финансов № 06 от 10.01.2018 об утверждении сроков представления финансовых отчетов за 2017 год;

▪ Приказом министра финансов № 164 от 30.12.2016 об утверждении Требований при составлении пояснительной записки к годовому отчету об исполнении бюджетов бюджетных органов/учреждений.

Применимая нормативная база по финансовой отчетности включает:

1. Бухгалтерский баланс (Форма FD-041);

2. Отчет о доходах и расходах (Форма FD-042);

3. Отчет о движении денежных средств (Форма FD-043);

4. Отчет об исполнении бюджета (Форма FD-044);

5. Отчет о движении основных средств, износе основных средств и амортизации нематериальных активов (Форма FD-045);

6. Отчет о движении запасов материальных оборотных средств и государственных резервов (Форма FD-046);

7. Отчет по недостачам и хищениям денежных средств и товарно-материальных ценностей (Форма FD-047);

8. Отчет о состоянии дебиторской задолженности с истекшим сроком и кредиторской задолженности с истекшим сроком по уплате (просроченная задолженность), образовавшихся в бюджетных органах/учреждениях (Форма FD-049);

9. Отчет о получении и использовании материальных ценностей, полученных в качестве гуманитарной помощи (Форма FD-051);

10. Отчет о средствах, временно поступивших в распоряжение учреждений (Форма FD-052);

11. Пояснительную записку к годовому отчету об исполнении бюджетов бюджетных органов/учреждений.

Приложение № 2

Методология и сфера подхода к аудиту

Сфера подхода к аудиту

СПРМ, в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2018 год³⁰, инициировала аудит финансовой отчетности AT по состоянию на 31.12.2017, с целью проверки, во всех существенных аспектах, если она представляет реальное и достоверное отражение ситуации в соответствии с применимой нормативной базой в области финансовой отчетности³¹, и в совокупности не содержит существенных искажений, аудиту был подвергнут период 2017 года.

Аудиторская миссия была проведена в соответствии с Международными стандартами Высших органов аудита: ISSAI 100 “Основополагающие принципы аудита публичного сектора”, ISSAI 200 “Основополагающие принципы аудита”, ISSAI 1000-2999 “О применении Руководящих принципов аудита”³², а также с Пособием по финансовому аудиту.

____________________

³⁰ Постановление Счетной палаты № 75 от 29.12.2017 об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2018 год (с последующими изменениями и дополнениями).

³¹ Закон о бухгалтерском учете; План счетов бюджетного учета и Методологические нормы организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений, утвержденные Приказом министра финансов № 216 от 28.12.2015; Приказ министра финансов № 06 от 10.01.2018 об утверждении сроков представления финансовых отчетов за 2017 год; Приказ министра финансов № 164 от 30.12.2016 об утверждении Требований при составлении пояснительной записки к годовому отчету об исполнении бюджетов бюджетных органов/учреждений.

³² Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014.

Источниками критериев аудита, которые легли в основу выводов, послужили действующие законодательные и нормативные акты, связанные с аудируемой областью. Вместе с тем, в соответствии с ISSAI аудиторская работа проводилась с учетом профессиональных суждений и скептицизма, а также и того, что Агентство туризма ранее не подвергалось внешнему публичному аудиту. Так,

• были выявлены и оценены риски существенного искажения (вызванное в том числе признаками мошенничества) финансовой отчетности; запланированы и проведены аудиторские процедуры, соотнесенные с выявленными рисками; получены достаточные и уместные аудиторские доказательства чтобы обеспечить основание для выражения отрицательного мнения;

• было достигнуто понимание существующего внутреннего контроля, для определения адекватных аудиторских процедур, не преследуя цели выразить мнение о нем;

• было оценено влияние отсутствия учетных политик на финансовую отчетность;

• была оценена степень обеспечения принципа непрерывности деятельности фактором, принимающим решения, в условиях запуска реформы Правительства РМ;

• были рассмотрены общее представление, структура и содержание финансовой отчетности, а также ее составные части;

• было обеспечено общение с аудируемым органом на всех этапах аудиторской миссии (организации, планирования, исполнения, отчетности), и доведены до сведения: мандат аудиторской группы, цель аудита, запланированная область и программа аудита во временном отношении, а также основные констатации, в том числе недостатки существующего внутреннего контроля и другие аспекты.

Методология аудита

Для получения уместных и достаточных доказательств, подтверждающих выводы и надежность констатаций, изложенных в настоящем Отчете, аудит, путем применения порога существенности, использовал различные процедуры: проверку, рассмотрение и анализ, в сочетании с использованием различных методов, таких как: инспектирование, наблюдение, запрос информации, пересчет, интервьюирование и др.

Для установления областей, подлежащих аудированию, были учтены остатки на счетах бухгалтерского учета и операции, зарегистрированные на этих счетах. В целях определения значительных операций и счетов, а также для выявления и оценки рисков существенного искажения и планирования аудиторских процедур, был установлен уровень значимости (существенности), а именно:

В результате вычисления/применения порога существенности, была выделена область аудита, определены существенные компоненты, подлежащие аудиту, и применена их выборка следующим образом:

Приложение № 3

Графическое изображение и дополнительная информация

о портфеле национальных брендов по продвижению

страны как туристическое направление

Приложение № 4

Синтез

выявленных и исправленных недостатков/нарушений

в рамках настоящей аудиторской миссии

Приложение № 5

Синтез

существенных искажений финансовой отчетности AT

на 31 декабря 2017 года