Постановление N 23 от 16.05.2014 по Отчету аудита соответствия с элементами эффективности "Существуют серьезные проблемы в реализации механизма по возврату имущества и выплате компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, которые требуют скорейшего разрешения"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита соответствия с элементами эффективности “Существуют

серьезные проблемы в реализации механизма по возврату имущества и

выплате компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям,

которые требуют скорейшего разрешения”

№ 23  от  16.05.2014

 (в силу 06.06.2014) 

Мониторул Офичиал № 147-151 ст.20 от 06.06.2014

* * *

Счетная палата в присутствии представителей Министерства финансов и Министерства юстиции, соответственно, г-на В.Секаш и г-жи Л.Лозовану, секретаря Правительственной комиссии по проблемам жертв политических репрессий г-жи Т.Ивасюк, заместителя генерального директора Агентства земельных отношений и кадастра г-на А.Моркова, председателей районов Бричень и Рышкань, соответственно, г-жи Е.Бандалак и г-на И.Паря, заместителей председателей районов Стрэшень и Дондушень, соответственно, г-на С.Никулы и г-жи Т.Кожокару, секретарей специальных комиссий г-на В.Статного, г-жи В.Гаращук, г-жи Р.Делимарски, г-жи А.Мироновой, а также секретаря специальной комиссии из мун.Кишинэу г-жи В.Кобзаренко, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹ (с последующими изменениями), рассмотрела Отчет аудита эффективности “Существуют серьезные проблемы в реализации механизма по возврату имущества и выплате компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, которые требуют скорейшего разрешения”.

__________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также пояснения должностных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Парламент 08.12.1992 принял Закон № 1225-XII “О реабилитации жертв политических репрессий”, который предусматривает возврат конфискованного или национализированного имущества реабилитированным лицам, восстановление в правах лиц, подвергшихся политическим репрессиям, и возмещение ущерба пострадавшим гражданам, а путем внесения дополнений и изменений, произведенного Законом № 186-XVI от 29.06.2006², была улучшена нормативная база в области защиты жертв политических репрессий.

__________________

² Закон о внесении изменения и дополнения в Закон о реабилитации жертв политических репрессий № 1225-XII от 8 декабря 1992 года № 186-XVI от 29.06.2006.

В целях выполнения положений указанного закона органы местного публичного управления районов и муниципиев Кишинэу и Бэлць создали специальные комиссии, а порядок возмещения стоимости имущества путем выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, был утвержден Правительством 05.06.2007³.

__________________

³ Постановление Правительства № 627 от 05.06.2007 “Об утверждении Положения о возмещении стоимости имущества путем выплаты компенсации лицам, подвергшимся политическим репрессиям, а также выплате компенсации в случае смерти в результате политических репрессий”.

Исходя из аудируемой области, в соответствии с применяемыми процедурами и оцененными аспектами были выявлены многочисленные несоответствия и уязвимости в процессе установления компенсаций для реабилитированных лиц. Специальные комиссии нуждаются в создании организованным способом на центральном уровне для лучшего понимания полномочий и задач, делегированных законом. Их члены почувствовали и отсутствие практического пособия по применению законодательства, связанного с аспектами по оценке, установлению и выплате ущерба репрессированным лицам, которые были и еще остаются быть очень сложными и различными. Не была достаточной и озабоченность органов местного публичного управления для более правильного применения положений Закона о реабилитации жертв политических репрессий и обеспечению качества деятельности специальных комиссий. Все указанное отрицательно повлияло на эффективность деятельности специальных комиссий, не был зарегистрирован прогресс в этом отношении.

Создавшаяся ситуация представляет собой риск ненадлежащей реализации установленных законодательной базой задач по компенсации стоимости имущества реабилитированным лицам, что приводит к выделению и выплате важных сумм публичных средств. Только за период 2008-2013 годов финансовая поддержка, выделенная из государственного бюджета, составила 117,1 млн.леев для 435 семей бенефициаров.

Констатации, изложенные в Отчете аудита, свидетельствуют, что внедренные и используемые уполномоченными органами инструменты при установлении и выплате компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, не были эффективными и достаточными. Выявленные несоответствия свидетельствуют о необходимости решения в рамках специальных комиссий ряда проблем организационного и функционального порядка, а также внесения некоторых изменений в законодательную базу. Среди установленных причин, которые непосредственно повлияли на процессы по определению и выплате компенсаций, отмечаются:

• недостатки и резервы нормативной базы, направленные на объективное определение стоимости имущества репрессированных лиц и правильное установление компенсаций;

• отсутствие ряда внутренних положений, посредством которых были бы установлены операции, входящие в задачи каждого члена в рамках комиссии, а также наличие некоторых неполных, недостаточных или интерпретируемых положений;

• невовлечение в процесс рассмотрения и оценки документов всех членов комиссий, а также отсутствие эффективного внутреннего контроля, который обеспечит адекватное применение всех законодательных положений;

• неопределение ответственности и сроков реализации каждой задачи, были использованы неэффективные процедуры;

• неидентификация рисков, связанных с основными недостатками и чувствительными к мошенничеству зонами в процессе установления компенсаций;

• отсутствие единой системы учета, управления и администрирования компенсаций, установленных для бенефициаров;

• неадекватное сотрудничество между уполномоченными органами при составлении отчетов об оценке имущества и отсутствие со стороны специальных комиссий глубокого анализа документов, направленных для рассмотрения;

• недостаточное сотрудничество Правительственной комиссии со специальными комиссиями, в результате не были решены появившиеся проблемы по применению нормативных актов или ошибочной их интерпретации;

• отсутствие процедур по выявлению граждан, которым было произведено возмещение на основании предыдущего закона;

• необеспечение обязательности представления заявителями всех документов, предусмотренных нормативными актами;

• пониженная озабоченность по правильному определению стоимости имущества конфискованного, национализированного или любым иным способом изъятого из владения лиц, подвергшихся политическим репрессиям, что следует из ненадлежащей оценки документов, внесенных бенефициарами, неустановления требований по переоценке имущества в подозрительных случаях и информирования уполномоченных органов;

• нерегламентированная выплата компенсаций и неэффективное использование бюджетных средств в результате осуществления ряда выплат за имущество, которое не возвращается;

• неустановление процедур при оценке документов в случае определения законных наследников;

• принятие показаний свидетелей с несоблюдением законодательных норм при идентификации имущества заявителей;

• упущение специальными комиссиями сроков по обращению и обжалованию постановлений судебной инстанции в высшей инстанции;

• несоответствующее вовлечение в процесс рассмотрения заявлений примаров из населенных пунктов, где ранее проживали заявители, что обусловило допущение и рассмотрение ряда представленных ими сомнительных информаций и, как следствие, принятие необоснованных решений;

• демонстрация пониженного интереса на уровне структур финансовой инспекции в рамках Министерства финансов за выявлением случаев установления ненадлежащих выплат и улучшения создавшейся ситуации.

Обобщая указанное в Отчете аудита и в настоящем Постановлении отмечается, что внедряемые и используемые уполномоченными органами механизмы и инструменты при установлении и выплате компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, не являются эффективными и достаточными. Несоответствующее регламентирование деятельности специальных комиссий обусловило недостатки и уязвимость на всех этапах процесса установления компенсаций жертвам политических репрессий.

Вместе с тем Счетная палата подчеркивает, что на уровне страны не ведется ручной регистр или информационная система по учету компенсаций, установленных лицам, подвергшимся политическим репрессиям, а также бенефициаров компенсаций, что сохраняет значительный риск нерегламентированной выплаты компенсаций их наследникам.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г. Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности “Существуют серьезные проблемы в реализации механизма по возврату имущества и выплате компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, которые требуют скорейшего разрешения” согласно приложению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Специальным комиссиям из районов: Бричень, Дондушень, Стрэшень, Рышкань и мун.Кишинэу для принятия необходимых мер с целью ликвидации установленных недостатков, а также внедрения рекомендаций аудита;

2.2. Министерству финансов для информирования и занятия определенной позиции относительно:

- деятельности специальных комиссий из районов: Бричень, Дондушень, Стрэшень, Рышкань и мун.Кишинэу;

- рассмотрения предложений, направленных специальными комиссиями по выплате соответствующих компенсаций за счет средств, предусмотренных на эти цели в государственном бюджете;

2.3. Финансовой инспекции в соответствии с возложенными функциями и исходя из спектра выявленных несоответствий для организации в будущем проверок в рамках других специальных комиссий, с целью реализации эффективного процесса установления компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям;

2.4. Правительственной комиссии по проблемам жертв политических репрессий для:

2.4.1) повышения ответственности специальных комиссий в целях предотвращения нерегламентированной выплаты компенсаций в ситуациях, выявленных в рамках аудита;

2.4.2) принятия эффективных мер для решения проблем, с которыми сталкиваются жертвы политических репрессий, и совершенствования порядка коммуникации со специальными комиссиями при объяснении и решении сообщенных проблем;

2.4.3) создания механизма по учету лиц, получивших возмещение, в целях уклонения от двойной или тройной выплаты;

2.4.4) проведения инвентаризации, сравнивая данные о реабилитированных лицах, получивших компенсации, и тех, которые должны получить возмещение в целях оценки потребности в финансовых средствах;

2.5. Агентству земельных отношений и кадастра, Государственному предприятию “Cadastru” и территориальным кадастровым органам для:

- создания процедур по проверке правильности оценки недвижимого имущества конфискованного, национализированного или любым иным способом изъятого из владения лиц, подвергшихся политическим репрессиям;

- наделения полномочий правом оценки недвижимого имущества исключительно государственным предприятием как Торгово-промышленной палатой в целях уклонения от дублирования деятельности, а также неоднозначной интерпретации правовой базы в процессе оценки недвижимого имущества;

2.6. Органам местного публичного управления II уровня для:

2.6.1) рассмотрения на заседаниях советов результатов аудита с целью укрепления потенциала специальных комиссий и оценки уязвимостей, которые снижают эффективность и результативность управления фондами, выделенными для восстановления в правах реабилитированных лиц;

2.6.2) принятия мер по укреплению менеджерского контроля за соответствующим внедрением механизма по предоставлению компенсаций жертвам политических репрессий;

2.7. Министерству юстиции для:

- пересмотра состава, компетенций и статуса Правительственной комиссии по проблемам жертв политических репрессий, в том числе наделения ее функциями по проверке законности принимаемых специальными комиссиями решений до допущения их к выплате;

- рассмотрения законодательной базы о сроках исковой давности, которые должны применяться в случае допуска специальными комиссиями заявлений по возмещению стоимости имущества лицам, подвергшимся политическим репрессиям, с внесением посредством Правительственной комиссии по проблемам жертв политических репрессий соответствующих пояснений в этом отношении;

- разработки и внесения изменений в Постановление Правительства № 627 от 5.06.2007⁴ относительно наделения Министерства финансов правом проверки правильности установления размера компенсации лицам, подвергшимся политическим репрессиям, для исключения принятия специальными комиссиями ряда сомнительных решений и недопущения случаев ошибочного установления компенсаций, а также неэффективного использования бюджетных средств;

__________________

⁴ Постановление Правительства № 627 от 05.06.2007 “Об утверждении Положения о возмещении стоимости имущества путем выплаты компенсации лицам, подвергшимся политическим репрессиям, а также выплате компенсации в случае смерти в результате политических репрессий”.

2.8. Высшему совету магистратуры для рассмотрения случаев неправильного применения положений Закона о реабилитации жертв политических репрессий № 1225-XII от 08.12.1992 при принятии судебных постановлений по возвращению земельных участков;

2.9. Высшей судебной палате для пересмотра Постановления Пленума Высшей судебной палаты № 35 от 24.10.2003⁵ относительно одинакового применения законодательства в данной области в целях приведения его в соответствие с механизмом по возврату стоимости имущества путем выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, и выплаты компенсации в случае смерти в результате политических репрессий вследствие внесенных в 2006 году изменений в условия Закона № 1225-XII от 08.12.1992;

__________________

⁵ Постановление Пленума Высшей судебной палаты Республики Молдова № 35 от 24.10.2003 “О судебной практике по применению некоторых положений Закона о реабилитации жертв политических репрессий”.

2.10. Правительству для информирования и принятия к сведению, а также для рассмотрения на заседании Правительства результатов аудита в целях оценки слабых пунктов и установленных проблем, которые ограничивают эффективность процесса по установлению компенсаций репрессированным лицам и эффективному и рациональному управлению выделенными средствами;

2.11. Президенту Республики Молдова для информирования;

2.12. Председателю Парламента Республики Молдова для информирования;

2.13. Постоянным парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; по правам человека и межэтническим отношениям для информирования и возможного использования при принятии решений по восстановлению в правах лиц, подвергшихся политическим репрессиям;

2.14. Премьер-министру Республики Молдова для информирования и принятия к сведению.

3. О выполнении требований подпунктов 2.1 – 2.9 настоящего постановления, в том числе о внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате.

УТВЕРЖДЕН

Постановлением Счетной палаты

№ 23 от 16.05.2014 г.

Отчет аудита соответствия с элементами эффективности

“Существуют серьезные проблемы в реализации механизма по возврату имущества

и выплате компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям,

которые требуют скорейшего разрешения”

Список аббревиатур

КРАТКИЙ ОБЗОР

Счетная палата запланировала и провела настоящий аудит в целях оценки эффективности выделения и использования публичных средств, предназначенных для выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, выявления процессов и инструментов, используемых специальными комиссиями для установления и выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, а также определения того, если средства, выделенные из государственного бюджета, распределяются в соответствии с принятыми решениями. Вместе с тем аудит был направлен на изучение порядка, в котором компетентные органы добиваются желаемых и эффективных результатов, с выявлением процессов с повышенным уровнем риска ненадлежащего выполнения задач, таким образом, были локализованы уязвимые зоны и определены причины, генерирующие нарушения.

Аудит был проведен на уровне МФ и в рамках 5 специальных комиссий, которым были выделены наиболее существенные финансовые средства на возмещение стоимости имущества путем выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, в рамках 32 АТЕ. Дополнительно была запрошена и получена необходимая информация от Правительственной комиссии и АЗОК.

Хотя изначально исполнительными и законодательными органами на протяжении последних 18 лет (в период 1989 – 2006 годов) были приняты десятки юридических актов по решению вопроса о защите жертв политических репрессий, их реализация по разным причинам привела к незначительным результатам. В этой сфере более ощутимо повысилась эффективность и соответствующая поддержка лишь в результате изменений, внесенных Парламентом, начиная с 2006 года путем пересмотра и корректировки механизма, установленного Законом № 1225-XII от 08.12.1992¹, и позже Правительством в 2007 году путем внедрения в практику нового механизма по установлению и выплате компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям.

__________________

¹ Закон № 186-XVI от 29.06.2006 “О внесении изменения и дополнения в Закон о реабилитации жертв политических репрессий № 1225-XII от 8 декабря 1992 года”.

Относительно выполнения предусмотренных целей в период 2008-2013 годов в рамках политик, связанных с аудируемой областью, отмечаются следующие достижения:

• существенный вклад Правительства в обеспечение финансовой поддержки данной области, для чего из государственного бюджета были выделены средства в сумме 117,1 млн.леев;

• на центральном уровне была создана Правительственная комиссия по проблемам жертв политических репрессий;

• специальные комиссии, созданные в рамках 32 административно-территориальных единиц, принимали решения о возмещении стоимости имущества путем выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, для 435 бенефициаров на общую сумму 139,2 млн.леев, а с учетом выплаченных транш, им были возмещены финансовые средства в размере 90,2 млн.леев.

Вместе с тем кроме позитивных изменений, зарегистрированных после внедрения нового механизма возмещения стоимости имущества путем выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, аудит выявил ряд отклонений и нарушений правового порядка, которые, по сути, оказали негативное влияние на эффективность использования публичных средств путем допущения ненадлежащих расходов и с присутствием риска мошенничества.

Констатации аудиторской группы основаны на результатах рассмотрения выборки из 227 заявлений (93,0% от 244 принятых заявлений) в рамках 5 аудируемых специальных комиссий, по которым были установлены компенсации в размере 103,2 млн.леев (95,7% от общего объема в размере 107,8 млн.леев).

В следующем контексте отмечаем основные констатации и выводы аудиторской миссии:

♦ Правительственная комиссия выполнила частично роль координатора с полномочиями по обеспечению единообразия применения законодательства в соответствующей сфере деятельности. В то же время отмечаются и некоторые недостатки в аспекте мониторинга процедур, применяемых специальными комиссиями при определении компенсаций за конфискованное, национализированное или иным способом изъятое из владения имущество репрессированных лиц.

♦ Низкая эффективность системы внутреннего контроля. На уровне районных советов не удалось внедрить эффективную систему внутреннего контроля, которая управляла бы и минимизировала риски, связанные с деятельностью специальных комиссий, в том числе риск мошенничества и коррупции.

♦ На уровне специальных комиссий не были установлены полномочия для их членов, а процесс по оценке документов, представленных заявителями, еще не предусматривает операционные процедуры, позволяющие максимально объективно и прозрачно установить вовлеченные лица, их обязанности, пройденные этапы и сроки выполнения всех мероприятий.

♦ Специальные комиссии не располагали соответствующими процедурами и инструкциями о надлежащем применении положений Закона № 1225-XII от 8.12.1992², а неправильное урегулирование их деятельности повлекло за собой недостатки на всех этапах процесса установления компенсаций. Так, специальные комиссии допустили отклонения от принципов законности и надлежащего финансового управления в 159 (70%) из 227 проверенных случаев, которые обусловили необоснованное установление компенсаций на общую сумму 50,9 млн.леев.

__________________

² Закон о реабилитации жертв политических репрессий № 1225-XII от 08.12.1992 (с последующими изменениями и дополнениями (далее – Закон № 1225-XII от 08.12.1992).

♦ Проявление низкого уровня взаимодействия между различными структурами районного совета способствовало ненадлежащему исполнению собственных решений и возникновению расхождений между решениями, принятыми комиссией, и ходатайствами о выделении финансовых средств, направленными МФ.

♦ Отсутствие процедур по определению стоимости имущества в случаях, когда граждане не получили компенсации в соответствии с положениями предыдущего закона, привело к различным ситуациям. Так, специальная комиссия из р-на Бричень без проведения анализа и определения невозмещенной части имущества утвердила выплату компенсаций для 22 бенефициаров, а специальная комиссия из р-на Рышкань даже не запросила эту информацию и не определила бенефициаров, ранее получивших компенсации.

♦ Отсутствие четких процедур по оценке документов в случае определения законных наследников создало неясные ситуации в рамках специальных комиссий из мун.Кишинэу и р-на Рышкань, которые обусловили нарушение действующего законодательства при выплате компенсаций на сумму 3,8 млн.леев и, соответственно, 1,4 млн.леев.

♦ Необоснование расчетов при определении стоимости имущества репрессированных лиц, а также допущение ошибок в расчетах специальными комиссиями из мун.Кишинэу и из р-нов Стрэшень и Бричень обусловили неэффективное использование бюджетных средств на сумму 0,6 млн.леев.

♦ В некоторых случаях стороны, вовлеченные в процесс принятия решений по оценке, расчету и выплате компенсаций за земельные участки, применяли “собственный закон”. Так, с нарушением законодательных положений специальные комиссии из районов Дондушень, Стрэшень и Рышкань установили и утвердили компенсации за возврат засеянных культурами земель для 36 бенефициаров, что обусловило неоправданное увеличение расходов на выплату компенсаций на общую сумму 1,8 млн.леев. Наблюдаются и случаи различного подхода к данному вопросу со стороны специальных комиссий из мун.Кишинэу и р-на Стрэшень, а также органов по оценке имущества. Аудитом установлено, что, хотя мнения указанных комиссий в некоторых случаях соответствовали законодательным требованиям, они уступали перед результатами оценки соответствующих учреждений, отчеты которых предусматривали и оценку земель. Таким образом, вопрос о возврате земель обусловил незаконную выплату компенсаций и неэффективное использование бюджетных средств на сумму 2,4 млн.леев. В этом смысле отмечается следующее:

♦ Несмотря на то, что законодательная база не предусматривает возмещение стоимости земель, рядом судебных инстанций из мун.Кишинэу было принято 5 решений о возмещении стоимости земель на сумму 5,5 млн.леев, однако несоблюдение комиссией срока для обжалования в вышестоящем суде одного из решений способствовало незаконной выплате компенсаций на сумму 0,6 млн.леев, а другие 4 решения были оспорены в надлежащем порядке и на момент проведения аудита находились на рассмотрении судом.

♦ Аудит установил, что некоторые члены специальных комиссий, вопреки положениям закона, защищали интересы бенефициаров в судебных инстанциях. Явным примером в этом смысле служит случай, констатированный в р-не Стрэшень, когда один из членов специальной комиссии, воспользовавшись тем, что знал об уязвимости механизма по решению проблем и о препятствиях, возникающих в процессе назначения компенсаций, поддержал в 8 случаях судебные иски о констатации имущества.

♦ Ненадлежащее выполнение ст.12 Закона № 1225-XII от 08.12.1992, согласно которой недвижимое имущество оценивается на основании расчетов территориального кадастрового органа, а также запоздалая разработка методологии по оценке недвижимого имущества обусловили то, что из 230 оценок недвижимого имущества, на основании которых были приняты решения специальных комиссий о выплате компенсаций, 60 оценок (26,1% от общего количества оценок) проводились частными предприятиями, которые в некоторых случаях необоснованно увеличили стоимость зданий или не представили отчеты об оценке. Вместе с тем отмечается, что были допущены нарушения в процессе оценки недвижимого имущества и со стороны государственного кадастрового органа, который принял свидетельские показания, поданные с нарушением правовых норм, или допустил ошибки в расчетах.

♦ Несоблюдение правовых норм всеми аудируемыми специальными комиссиями при определении имущества заявителей обусловило 121 случай (53,3% из 227 проверенных случаев) утверждения компенсаций на общую сумму 39,6 млн.леев на основании показаний, которые не были оформлены в соответствии с процессуальными нормами, а подписи из показаний свидетелей были заверены нотариусами и примарами. Одновременно ненадлежащее обоснование в процессе рассмотрения ходатайств примаров населенных пунктов, где ранее проживали заявители, обусловило допущение к рассмотрению представленной ими сомнительной информации, и, как следствие, принятие необоснованных решений.

В настоящем Отчете аудита обобщены основные достижения, а также проблемы и недостатки, которые негативно повлияли на рациональное и эффективное использование бюджетных средств, а также он содержит ряд рекомендаций по совершенствованию процесса выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям.

ВВЕДЕНИЕ

Проблемы, связанные с претензиями о возврате конфискованного, национализированного или любым иным способом изъятого из владения имущества в период 1917-1989 годов, а также о выплате компенсации за имущество и страдания, которым были подвергнуты жертвы политических репрессий, стали пользоваться повышенным вниманием начиная с 1989 года, когда была сделана первая попытка для их реабилитации. До того момента Советский Союз никоим образом не хотел признавать массовые злодеяния, совершенные тоталитарным режимом.

Каково значение понятия “политическая репрессия” согласно юридическим нормам?

Политической репрессией считаются лишение людей жизни, принудительные меры, применяемые государством к гражданам по политическим, национальным, религиозным или социальным мотивам, в форме лишения свободы, ссылки, высылки, направления на принудительные работы в условиях ограничения свободы, выдворения из страны и лишения гражданства, экспроприации, принудительного помещения в психиатрические учреждения, в других формах ограничения прав и свобод лиц, признанных социально опасными для государства или политического режима, осуществлявшиеся на основании решений государственных административных, судебных и внесудебных органов.

Кто относится к жертвам политических репрессий?

Согласно законодательным положениям жертвами политических репрессий считаются:

• лица, пострадавшие от политических репрессий;

• лица, по отношению к которым принимались решения о политическом репрессировании, но которым удалось избежать непосредственной репрессии, в том числе благодаря выезду за пределы республики;

• члены семей репрессированных лиц, в том числе дети, родившиеся в местах репрессий или по дороге к ним, лица, принужденные или вынужденные следовать за своими родителями, родственниками, опекунами в ссылку или места особого содержания либо оставшиеся без их попечения, а также дети лиц, казненных в результате политических репрессий.

Какие были первые предпринятые шаги для реабилитации жертв политических репрессий? Что предусматривала в этом смысле существующая на тот момент нормативно-правовая база?

Первые попытки по реабилитации жертв политических репрессий были предприняты Правительством начиная с 1989 годом. Так, в начале 90-х годов часть жертв политических репрессий была реабилитирована вследствие принятия значительного числа нормативных документов, регулирующих данную область, когда при районных исполнительных комитетах были сформированы реабилитационные комиссии, наделенные полномочиями по рассмотрению заявлений жертв политических репрессий. Однако по истечении лишь 1 года и 4 месяцев процедура по возврату имущества или выплате компенсаций была приостановлена одновременно с прекращением деятельности реабилитационных комиссий по причине того, что размер компенсаций не выражал реальный ущерб, нанесенный гражданам, пострадавшим в результате политических репрессий.

После двух лет застоя впервые в декабре 1992 года Парламент Республики Молдова принял специальную правовую норму³ в этой области, которая была направлена на реабилитацию жертв политических репрессий, совершенных на территории нынешней Республики Молдова, и на возмещение, в пределах возможности, нанесенного им материального ущерба в результате тоталитарного режима.

__________________

³ Закон № 1225-XII от 8.12.1992 “О реабилитации жертв политических репрессий, совершенных оккупационным тоталитарным коммунистическим режимом (7 ноября 1917 года – 23 июня 1990 года)”.

Первой попыткой создать адекватный механизм по возврату имущества жертвам политических репрессий в контексте нового закона было принятие Постановления Правительства № 128 от 03.11.1993⁴. Кроме урегулирования порядка возврата незаконно изъятого имущества, указанным постановлением был установлен максимальный размер стоимости имущества, которое не может быть возвращено, в размере 200,0 тыс. рублей. В этих условиях в течение 2 лет исполнительными комитетами были выплачены компенсации почти четверти от общего числа реабилитированных лиц⁵.

__________________

⁴ Постановление Правительства № 128 от 11.03.1993 “О мерах по реализации Закона о реабилитации жертв политических репрессий, совершенных оккупационным тоталитарным коммунистическим режимом (7 ноября 1917 года – 23 июня 1990 года)”.

⁵ http://www.expert-grup.org/old/library_upld/d111.pdf.

Поскольку практика возврата имущества была различной в зависимости от применяемого в рамках ОМПУ подхода, Правительством 26.05.1995⁶ был создан новый механизм по возврату имущества, выплате компенсаций за имущество. Так, регулирующим положением было установлено, что предприятиям, учреждениям, организациям с любой формой собственности (их правопреемникам) и гражданам (их наследникам), которым первоначально конфискованное, национализированное или изъятое иным способом имущество репрессированных было передано безвозмездно, необходимо возвратить его гражданам Республики Молдова, подвергшимся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированным, на основании заявлений, поданных ими или их наследниками. В случаях, когда по объективным причинам имущество не сохранилось и не может быть возвращено, предусмотрено, что его стоимость будет возмещена путем применения действующих цен на дату удовлетворения заявления.

__________________

⁶ Постановление Правительства № 338 от 26.05.1995 “О порядке возвращения имущества, возмещения его стоимости и выплате компенсаций репрессированным лицам”.

Для сохранения последовательности в своих действиях Правительство установило тот же максимальный потолок – 200 леев (эквивалент 200,0 тыс. рублей) для каждой выселенной семьи, из них за здания должно было выплачиваться до 100 леев и за другое имущество – до 100 леев. В случае невозможности определения стоимости имущества по причине отсутствия документов, подтверждающих конфискацию, национализацию или изъятие иным способом имущества, нанесенный ущерб возмещался путем выплаты компенсации, установленной на основании других предусмотренных законом доказательств. В этих условиях реабилитируемым лицам или их наследникам выплачивалась одна компенсация за все имущество, исходя из действующих цен на дату удовлетворения заявления, однако ее размер не превышал 90 леев на каждую депортированную семью.

Учитывая тот факт, что нормативный документ предусматривал максимальный размер выплат за незаконно конфискованное или национализированное имущество, которое не может быть возвращено, Конституционный суд по состоянию на 20.07.1999 признал это положение неконституционным⁷. Тем не менее только по истечении трех лет Правительство отменило признанное неконституционным положение, которое не соответствовало смыслу понятия “возмещение ущерба”, и в этом контексте следует отметить и бездействие реабилитационных комиссий.

__________________

⁷ Постановление Конституционного суда № 41 от 20.07.1999.

Пересмотр механизма, предусмотренного Законом № 1225-XII от 08.12.1992, явился реальным шагом в процессе возмещения имущества жертвам политических репрессий.

Лишь в 2006 году были внесены существенные изменения, направленные на проблемы жертв политических репрессий, в результате дополнения и изменения Парламентом⁸ Закона № 1225-XII от 08.12.1992. Так, согласно дополненной и измененной ст.12 указанного закона, возврат имущества, возмещение стоимости имущества, которое не может быть возвращено, осуществляется на основании заявления, которое рассматривается созданными для этих целей специальными комиссиями, а в случае, когда имущество не сохранилось и не может быть возвращено, возмещается его стоимость в виде денежной компенсации или материальных ценностей с учетом рыночных цен, действующих на дату удовлетворения заявления.

__________________

⁸ Закон о внесении изменения и дополнения в Закон о реабилитации жертв политических репрессий № 1225-XII от 8 декабря 1992 года № 186-XVI от 29.06.2006.

Соответственно, был изменен и механизм по выплате компенсаций. Так, если стоимость имущества не превышает 200,0 тыс.леев, выплата компенсации осуществляется в рассрочку в течение не более 3 лет, а в случае превышения указанной суммы – в течение не более 5 лет. В свою очередь, Правительство Постановлением № 627 от 05.06.2007⁹ утвердило порядок возмещения стоимости имущества путем выплаты компенсаций репрессированным лицам.

__________________

⁹ Постановление Правительства № 627 от 05.06.2007 «Об утверждении Положения о возмещении стоимости имущества путем выплаты компенсации лицам, подвергшимся политическим репрессиям, а также выплате компенсации в случае смерти в результате политических репрессий» (далее – Положение о выплате компенсаций).

В результате детального изучения всего процесса по возмещению стоимости имущества лицам, подвергшимся политическим репрессиям, аудиторская миссия определила последовательность этапов, которые необходимо пройти репрессированным лицам для получения этого права, которая подробно представлена в приложении № 1.

Общая информация о полномочиях участников процесса по рассмотрению заявлений жертв политических репрессий, предусмотренных законодательством, представлена в приложении № 2.

Схематично порядок функционирования механизма по возмещению стоимости имущества путем выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, а также выплаты компенсации в случае смерти в результате политических репрессий, представлен на рисунке № 1.

Источник. Схема разработана аудиторской группой на основании положений Закона

№ 1225-XII от 08.12.1992 и Постановления Правительства № 627 от 05.06.2007

Общий анализ эволюции численности бенефициаров, установленных и выплаченных компенсаций за период 2008-2013 годов

Результаты аудита показывают, что за период 2008-2013 годов в целом по республике специальные комиссии рассчитали и утвердили компенсации для 435 семей, подвергшихся политическим репрессиям, данные представлены в диаграмме № 1.

Источник: Данные, обобщенные аудиторской группой на основании информации,

представленной Министерством финансов и аудируемыми специальными комиссиями

Следовательно, наибольший удельный вес получивших компенсации семей был зарегистрирован в 2009 году, когда были утверждены компенсации для 148 семей (34,0% от общего количества). В 2010 – 2012 годах их число колебалось, наметив существенное сокращение в 2012 году, обусловленное сокращением количества поданных заявлений и неудовлетворительной работой некоторых специальных комиссий.

Полная информация о численности бенефициаров и размере установленных для выплаты компенсаций каждой специальной комиссией в отдельности за период 2008-2013 годов представлена в приложении № 4. Так, в целом, за указанный период специальные комиссии рассчитали и утвердили компенсации на общую сумму 139,2 млн.леев.

Для выплаты соответствующих компенсаций Правительством было принято 36 постановлений, а с учетом осуществления выплат в рассрочку, соответственно, бенефициарам было выделено средств на общую сумму 90,2 млн.леев. Эволюция в целом рассчитанных и перечисленных бенефициарам платежей представлена графически в диаграмме № 2.

Источник. Данные, обобщенные аудиторской группой на основании информации,

представленной Министерством финансов и аудируемыми специальными комиссиями

Согласно представленным данным компенсации, утвержденные специальными комиссиями для их получателей, достигли максимального размера в 2009 году – 52,4 млн.леев, в то время как в 2010 году – только 8,1 млн.леев. Сложившаяся ситуация объясняется тем, что специальная комиссия из мун.Кишинэу не принимала решения в 2010 году, а специальная комиссия из р-на Бричень, хотя и принимала решения, не направляла в МФ ходатайства о выделении из государственного бюджета суммы в размере 1,9 млн.леев. Начиная с 2013 года отмечается увеличение размера утвержденных специальными комиссиями компенсаций, составившее 41,2 млн.леев.

В дополнение к отмеченному выше аудитом установлено, что общая сумма компенсаций, выплаченных из государственного бюджета за 2008-2013 годы, составила 117,1 млн.леев, из которых 90,2 млн.леев – выплаченные в рассрочку компенсации бенефициарам из 32 районов; 26.9 млн.леев – выплаты по исполнительным листам в 28 районах. Подробная информация о компенсациях, выплаченных за 2008-2013 годы на основе решений специальных комиссий и исполнительных листов, изложена в приложении № 5.

В результате анализа удельного веса компенсаций, утвержденных специальными комиссиями, и расходов по каждому ОМПУ, соотнесенных к общей сумме утвержденных ассигнований и произведенных расходов за 2008-2013 годы, аудит отмечает, что наиболее значительный удельный вес был зарегистрирован в 5 специальных комиссиях и составил 77,7% (108,1 млн.леев) и, соответственно, 60,8% (71,2 млн.леев), а именно:

• в р-не Рышкань – 24,5% (35,0 млн.леев) и, соответственно, 19,3% (22,6 млн.леев);

• в р-не Стрэшень – 8,4% (12,0 млн.леев) и, соответственно, 7,1% (8,3 млн.леев);

• в р-не Дондушень – 7,5% (10,7 млн.леев) и, соответственно, 7,4% (8,7 млн.леев);

• в р-не Бричень – 6,3% (9,0 млн.леев) и, соответственно, 4,9% (5,7 млн.леев);

• мун.Кишинэу – 29,0% (41,4 млн.леев) и, соответственно, 22,1% (25,9 млн.леев).

______________________________________________________________________

ВСЕГО: 108,1 млн.леев 71,2 млн.леев

Принимая этот критерий за основу, аудиторской миссией были отобраны именно эти комиссии для проведения оценки процесса по определению стоимости конфискованного у репрессированных лиц имущества. Для того чтобы определить, в какой степени используемые механизмы и инструменты функционируют и есть ли возможность для их улучшения, аудит был сосредоточен в основном на:

◊ оценке мер, принимаемых ОМПУ II уровня из 4 районов и мун.Кишинэу в процессе утверждения и выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям;

◊ оценке деятельности МФ по выделению из государственного бюджета финансовых средств на выплату компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям.

В этом контексте в I разделе настоящего Отчета изложен краткий обзор констатаций аудита, которые выделяют уязвимые стороны механизма и инструментов, используемых указанными специальными комиссиями при возмещении соответствующих выплат и убытков жертвам политических репрессий, а также причины, порождающие целый ряд проблем, связанных с функциональностью системы, ее соответствием и эффективностью.

СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Настоящий аудит представляет собой аудит соответствия, проведенный как часть аудита эффективности, с учетом того, что в нашем случае соответствие отражает многие аспекты эффективности и экономичности. Так, установленное аудитом несоответствие на этапе определения стоимости имущества и размера компенсаций, а также принятие ряда незаконных решений являются основными причинами выявленных проблем, которые приводят к негативным результатам и последствиям неэффективного использования публичных средств.

В рамках аудита была оценена возможность улучшения и усовершенствования механизмов и инструментов, используемых при возврате имущества и выплате компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям.

Общей целью аудита было определить, обеспечили ли компетентные органы надлежащий механизм для установления и выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям.

В этом смысле аудиторская группа проверила в частности следующие аспекты:

• если специальные комиссии, созданные местными исполнительными органами, располагали четкими рабочими процедурами, регулирующими операции, входящие в обязанности каждого члена комиссии;

• если порядок определения стоимости имущества или размера компенсации, подлежащих возмещению реабилитированному лицу, соответствует законодательным нормам.

Область аудита охватила деятельность по возврату или возмещению стоимости имущества за период 2008-2013 годов, осуществленная посредством специальных комиссий (в качестве структур, учрежденных исполнительными органами ОМПУ), Правительственной комиссии, а также МФ.

Подход к аудиту был ориентирован на проблемы. Аудит был сосредоточен на выявлении наиболее важных проблем и несоответствий в рамках этой системы, одновременно преследуя цель определить и достигнутый прогресс в реализации политического решения, связанного с этим долгожданным событием для жертв политических репрессий, а также для сообщества государств Европейского Союза, соответствующих органов и гражданского общества, осуществляющих мониторинг соблюдения прав человека. В этом смысле констатации аудита основаны на следующих мероприятиях и процедурах:

на уровне МФ:

♦ рассмотрение 41 ходатайства о выделении бюджетных средств, направленных специальными комиссиями;

♦проведение анализа процедур по подготовке и представлению Правительству документов для принятия решений;

♦ оценка правильности составления списков по выплате компенсаций бенефициарам;

♦ проверка правильности и полноты перечисления средств районным советам.

На уровне специальных комиссий:

♦ изучение порядка создания комиссий, распределения обязанностей и полномочий;

♦ оценка установленных инструментов для рассмотрения в предусмотренные сроки заявлений репрессированных и реабилитированных лиц;

♦ оценка установленных процедур по определению стоимости имущества или размера компенсации, подлежащей возмещению реабилитированному лицу;

♦ изучение и тестирование процедур по контролю и мониторингу, установленных в рамках процесса по выплате компенсаций.

Дополнительно для достижения установленных целей и подтверждения заключений аудита в ходе проверки были запрошены и использованы необходимые данные от АЗОК – относительно методологии по оценке недвижимого имущества и численности специалистов, вовлеченных в процесс по оценке недвижимого имущества, и от Правительственной комиссии – относительно выполненной работы в этой области, в том числе по сотрудничеству и взаимодействию с территориальными специальными комиссиями.

Область применения и методология аудита представлены подробно в приложении № 3.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Общая цель аудита: “Обеспечили ли компетентные органы надлежащий механизм по установлению и выплате компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям?”

Механизмы и инструменты, установленные и используемые компетентными органами для определения и выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, недостаточны и неэффективны. Хотя Положение о выплате компенсаций устанавливает порядок реализации политики в этой области, предпринятые специальными комиссиями меры не были эффективными и последовательными, и этот факт обусловлен следующим: нечеткое изложение в правовой и нормативной базе соответствующих положений; допущение их спорной интерпретации; отсутствие адекватных инструментов и процедур по их надлежащему применению; низкая эффективность системы внутреннего контроля в рамках ОМПУ и других участвующих в процессе учреждений. В результате многие заявители получили компенсации с большим опозданием, в необоснованных размерах, что отрицательно повлияло на надлежащее финансовое управление с неэффективным расходованием бюджетных средств на общую сумму 32,8 млн.леев.

В результате проведения аудиторской миссии было установлено, что в рамках этих 5 специальных комиссий было подано 578 заявлений о возврате конфискованного, национализированного или иным способом изъятого из владения имущества или о возмещении его стоимости (из них около 90,0% было подано в 2007 году). Вместе с тем по причине того, что к 334 поданным заявлениям не были приложены все обязательные документы, специальными комиссиями были приняты решения об удовлетворении требований лишь для 244 заявителей (42,2%) на общую сумму 107,8 млн.леев.

Подробная информация о количестве поданных заявлений, принятых решений, а также о размере утвержденных и выплаченных компенсаций за период 2008-2013 годов представлена в приложении № 6.

Аудиторской группой была отобрана и проверена выборка из 227 утвержденных заявлений, что составляет 93,0% от общего числа принятых заявлений, выявив ряд несоответствий и нарушений, которые, по сути, обусловили необоснованную выплату компенсаций на общую сумму 50,9 млн.леев. Соответствующая информация представлена в приложении № 7.

Обобщенный анализ проблем, выявленных в рамках настоящей миссии аудита относительно соблюдения специальными комиссиями законодательных положений о применении механизма по определению имущества и размера компенсаций для репрессированных лиц за 2008-2013 годы, представлен в приложении № 8.

В целях недопущения в будущем ошибок и нарушений в процессе определения имущества и размера компенсации аудит представляет ниже их анализ, где они сгруппированы в соответствии с выявленными проблемами.

1. Специальные комиссии определяют стоимость имущества

репрессированных лиц без соблюдения законодательных

положений и в отсутствие внутреннего контроля относительно

правильности установления компенсаций.

На уровне специальных комиссий, созданных исполнительными органами местного публичного управления районов/муниципиев, не была проявлена достаточная заинтересованность и озабоченность за эффективность и результативность применяемых схем для определения имущества репрессированных лиц и выплаты им компенсаций и, соответственно, за разработку и применение формализованных процедур по выявлению недостатков и уязвимостей в ходе их реализации, разработку общих критериев эффективности, проведение периодических оценок результатов и т.д.. Это обусловило допущение нерегламентированной выплаты компенсаций некоторым бенефициарам и неэффективного использования бюджетных средств. Кроме основных выявленных недостатков, каждое отклонение было вызвано, помимо неправильного толкования законодательных положений, недостаточным контролем со стороны Правительственной комиссии и районных/муниципальных советов за деятельностью специальных комиссий, которые действовали на протяжении 7 лет.

1.1. Установление компенсации за имущество, которое не может быть возвращено

В соответствии со ст.12 (1) Закона № 1225-XII от 08.12.1992 гражданам Республики Молдова, подвергшимся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированным, на основании заявления, поданного ими или их наследниками, возвращается конфискованное, национализированное или любым иным способом изъятое из их владения имущество, за исключением участков земли, леса, многолетних насаждений, предметов, изъятых из гражданского оборота, а также другого имущества, конфискованного, национализированного или любым иным способом изъятого из владения по соображениям, не связанным с политическими репрессиями.

Вместе с тем некоторые положения Земельного кодекса¹⁰ противоречивы и трактуют иначе возврат земельных участков гражданам, подвергшимся политическим репрессиям. Так, ст.4 Земельного кодекса предусматривает, что не допускается возвращение земель бывшим собственникам и их наследникам, однако, согласно вышеуказанной ст.12, лицам, подвергшимся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированным, проживающим в сельских населенных пунктах, могут быть предоставлены земельные участки в частную собственность Земельными комиссиями по месту жительства.

__________________

¹⁰ Земельный кодекс, утвержденный Законом № 828-XII от 25.12.1991.

С учетом неточностей, возникающих в процессе определения имущества, Правительственная комиссия в марте 2008 года¹¹ объяснила, что в этих случаях жертвы политических репрессий или их наследники не имеют права на возврат соответствующего имущества, следовательно, не могут требовать возмещения его стоимости.

__________________

¹¹ Письмо Правительственной комиссии № 03/2901 от 19.03.2008, направленное районным и муниципальным советам.

Несмотря на эти разъяснения аудитом было установлено, что за аудируемый период данная проблема была интерпретирована по-разному тремя специальными комиссиями, учреждениями по оценке и экспертизе имущества, а также судебными инстанциями, вследствие чего были приняты необоснованные решения об оплате общей стоимости земельных участков в размере 10,1 млн.леев, из которых до начала аудита незаконно были выплачены компенсации на общую сумму 3,0 млн.леев.

В этом контексте приводятся следующие примеры:

- специальная комиссия из мун.Кишинэу утвердила к уплате и выплатила одному бенефициару стоимость земельного участка в размере 2,3 млн.леев вследствие его включения в отчет об оценке;

- специальная комиссия из р-на Рышкань, аналогично, утвердила выплату 2 бенефициарам стоимости земельных участков и многолетних насаждений в размере 1,8 млн.леев;

- специальная комиссия из р-на Стрэшень также без проведения соответствующей проверки представленных заявителями документов приняла решения по 17 случаям о выплате компенсации стоимости земель на сумму 2,3 млн.леев. Отмечается, что позже в результате проведенного финансовой инспекцией контроля указанные нарушения были выявлены. Вследствие ненадлежащего устранения нарушений со стороны специальной комиссии не были возвращены от получателей необоснованно выплаченные компенсации в 7 случаях на общую сумму 109,6 тыс.леев.

- Судебными инстанциями были приняты 5 решений о возмещении стоимости земельных участков на общую сумму 5,5 млн.леев, из которых по 4 случаям специальная комиссия из мун.Кишинэу обжаловала принятые решения в вышестоящей судебной инстанции, а в одном случае бенефициару было выплачено 0,6 млн.леев по причине несоблюдения комиссией сроков для обращения в вышестоящую судебную инстанцию.

Кроме того, несмотря на то, что законодательная база не регламентирует вопрос о возмещении затрат на земельные площади, засеянные сельскохозяйственными культурами, и что даже в архивах не содержатся такие данные, аудитом установлено, что 3 специальные комиссии учли информацию, представленную свидетелями и установили необоснованные компенсации в 36 случаях (15,8%) на общую сумму 1,8 млн.леев, из которых:

○ в 33 случаях – специальная комиссия из р-на Рышкань, размер компенсации составляет 1,3 млн.леев;

○ в 2 случаях – специальная комиссия из р-на Стрэшень – соответственно, 0,05 млн.леев;

○ в одном случае – специальная комиссия из р-на Дондушень – 0,4 млн.леев.

1.2. Возмещение стоимости имущества было установлено на основании показаний, представленных с нарушением процессуальных норм

Согласно нормам, предусмотренным Гражданским процессуальным кодексом¹², показания свидетелей являются доказательствами лишь в случае, когда сделаны в соответствии с процессуальными нормами, а показания должны касаться не только круга задержанных ценностей, но и того, что эти ценности перешли в собственность государства в связи с политическими репрессиями.

__________________

¹² Ст.117, ст.129 и ст.130 Гражданского процессуального кодекса Республики Молдова, утвержденного Законом № 225-XV от 30.05.2003.

По мнению членов Правительственной комиссии, изложенному и направленному в адрес специальных комиссий, показания свидетелей не могут быть приняты, так как специальная комиссия не может проверить их обоснованность. Показания свидетелей могут быть заслушаны лишь в судебном процессе, они были предупреждены за ответственность, которую могут нести за отказ от дачи показаний или неправильную дачу показаний.

Более того, и ст.12(1) Закона № 1225-XII от 08.12.1992 точно устанавливает, что специальная комиссия идентифицирует ценности, которые должны быть возвращены, и определяет их стоимость на основании документов, подтверждающих их конфискацию, национализацию или любым иным способом изъятие из их владения имущества, документов, выданных архивами и другими уполномоченными учреждениями, или на основании других законных доказательств.

Игнорируя вышеизложенное, все специальные комиссии допустили в большинстве случаев получение показаний свидетелей с несоблюдением процессуальных норм, их подписи были удостоверены лишь нотариусами или примарами населенных пунктов, в которых заявитель проживал до репрессии.

Отмечается, что по этому разделу зарегистрировано самое большое число несоответствий – 121 случай нарушений, установив нерегламентированные выплаты компенсаций и неэффективное использование бюджетных средств на общую сумму 39,6 млн.леев, что составляет 53,3% от общего числа аудируемых случаев.

Далее отмечаются некоторые ситуации, в которых предприятия по оценке и экспертизе оценили имущество на основании показаний, предоставленных свидетелями с несоблюдением законных процессуальных норм, а аудируемые специальные комиссии, не анализируя представленные документы, назначили установление и выплату компенсаций:

Отмечается, что для специальной комиссии из р-на Рышкань ситуации по принятию показаний свидетелей с несоблюдением законодательных норм характерны для всего периода деятельности. Они подтверждаются и 2 другими случаями, в которых, несмотря на то, что бенефициары представили документы из архива о конфискованных 37 объектах имущества и, соответственно, по 30 позициям, а свидетели указали имущество, которым располагали бенефициары, по 107 и, соответственно, по 82 позициям, комиссией была установлена компенсация в сумме 536,2 тыс.леев и, соответственно, 469,7 тыс.леев.

Вместе с тем аудитом установлено, что в р-не Рышкань размер компенсаций, утвержденный специальной комиссией, в среднем на одного бенефициара составлял в интервале от 345,0 тыс.леев – на начало периода, до 439,0 тыс.леев – на конец анализируемого периода. Рассмотренное специальной комиссией недвижимое имущество в 2009 году было оценено частными предприятиями в период 2007-2008 годов, стоимость которого составляла в среднем по 207,5 тыс.леев/за один объект недвижимости, в то время как рассмотренное в 2009-2013 годах имущество было оценено территориальным кадастровым органом в среднем по 96,9 тыс.леев/ на каждого бенефициара или в 2,1 раза меньше. В то же время если в первом периоде удельный вес движимого имущества в стоимости компенсаций составлял 26,8%, то во втором периоде он резко возрос, составив 78,4%, что позволило постоянно сохранять размер компенсаций.

Соответственно, в р-не Бричень установлено, что стоимость имущества была определена на основании показаний свидетелей, составленных в 1990-1994 годах, которые находились в делах бенефициаров в архивах, или показаний свидетелей, представленных в примэрии, подписи были заверены примарами и в обоих случаях составлены с несоблюдением законных процессуальных норм.

Определение стоимости имущества на основании показаний свидетелей, которые не были представлены в соответствии с законодательными нормами, были отмечены и в рамках р-на Стрэшень.

Аналогичная ситуация по определению стоимости имущества на основании показаний свидетелей, которые не были представлены в соответствии с законодательными нормами, была установлена и в рамках р-на Дондушень. Так, специальная комиссия определила имущество бенефициаров на основании представленных (в примэрию) показаний свидетелей с несоблюдением законных процессуальных норм в 3 случаях (12%), по которым были рассчитаны нерегламентированно компенсации на общую сумму 94,4 тыс.леев. В одном случае было допущено и вмешательство бенефициара в деятельность оценщика (ТКО Дондушень), были приняты его показания о размере имущества, что недопустимо в условиях ст.23 Закона № 989-XV от 18.04.2002¹³.

__________________

¹³ Закон об оценочной деятельности № 989-XV от 18.04.2002 (далее – Закон № 989-XV от 18.04.2002).

1.3. Были выплачены компенсации в отсутствие законно выданных свидетельств о праве на наследство

В соответствии с п.5 Положения о возмещении стоимости имущества в ситуациях, в которых заявление о возврате имущества или возмещении его стоимости вносится наследниками лица, подвергшемуся политическим репрессиям, в обязательном порядке должны быть приложены следующие документы: 1) свидетельство о наследстве; 2) документы, подтверждающие родственные отношения с лицом, подвергнутым политическим репрессиям (свидетельство о рождении, усыновлении, установлении отцовства, регистрации брака, об изменении фамилии).

Механизм признания наследственного права согласно действующему законодательству состоит в наследственной процедуре, а порядок его открытия определен ст.1440 (1) Гражданского кодекса¹⁴, которая устанавливает, что наследство открывается вследствие смерти физического лица или объявления его судебной инстанцией умершим. Согласно ст.1517 указанного закона, срок для принятия наследства составляет 6 месяцев со дня его открытия.

__________________

¹⁴ Гражданский кодекс Республики Молдова, утвержденный Законом № 1107-XV от 06.06.2002 (далее – Гражданский кодекс).

Нотариальное открытие процедур наследства и выдача свидетельств о наследстве является одним из основных полномочий нотариуса. Исходя из изложенного, Правительственная комиссия в сентябре 2007 года направила информационное письмо в адрес всех нотариусов Республики Молдова о порядке открытия процедур наследства и выдаче свидетельства о наследстве на право требования, на основании которого наследник репрессированного лица может претендовать на право возврата имущества или его стоимости путем выплаты компенсации¹⁵.

__________________

¹⁵ Информационное письмо Правительственной комиссии № 03/9642 от 12.09.2007.

Согласно ст.1558 Гражданского кодекса, если не доказано наличие некоторых ценностей в составе имущества наследодателя либо их определение требует длительных процедур и наследники требуют лишь установления их статуса, им может быть выдано свидетельство о статусе наследника. В свидетельстве о статусе наследника указывается, что оно не равнозначно свидетельству о праве на наследство и что оно может быть использовано только для получения документов, необходимых для доказательства наличия вещей, входящих в состав наследства; при этом свидетельство о праве на наследство подлежит выдаче впоследствии. Статус наследника может быть доказан только в случае принятия наследства в установленный срок; в противном случае наследник отстраняется от наследования вследствие непринятия наследства.

В результате в случае, когда наследники не представляют документы, доказывающие право на наследство, специальная комиссия не будет рассматривать представленные ими заявления, они должны быть задержаны с предоставлением срока для последующего представления документов, а в случае, когда заявителю и даже после истечения выделенного срока для представления всех необходимых документов не удается их предоставить согласно нормативной базе, заявления будут считаться непредоставленными.

Получение свидетельств о наследстве является сложной процедурой, так как во многих случаях те, которые были подвергнуты политическим репрессиям и имели имущество, умерли, не оставив каких-либо документов относительно наследников, которым должно быть открыто наследство. Таким образом, заявители вынуждены идти по судебному пути для того, чтобы продемонстрировать статус наследника и получить компенсации в условиях Закона № 1225-XII от 08.12.1992.

В результате рассмотрения внесенных заявителями заявлений, а также документов, доказывающих право наследования, в 98 случаях, составляющих 43,2% от общего числа аудируемых заявлений, аудитом установлено признание 4 (из 5) специальными комиссиями свидетельств о наследстве, которые не были составлены законно или в их отсутствие. Так,

• в мун.Кишинэу в 2 случаях (6,5%) были утверждены компенсации в размере 1,4 млн.леев на основании свидетельств о наследстве, которые должны быть заменены на законные свидетельства о наследстве;

• в р-не Бричень в 12 случаях (18,5%) были приняты решения в отсутствие законно выданных свидетельств о наследстве (в 5 случаях они были представлены через 7 месяцев – 4 года от даты установления компенсации);

• в р-не Дондушень в 8 случаях (32%) было допущено рассмотрение заявлений и принятие решений в отсутствие законно выданных свидетельств о наследстве (несмотря на то, что они были представлены впоследствии).

Подчеркивается, что наиболее существенные несоответствия по этому разделу были зарегистрированы в рамках р-на Рышкань, в 76 случаях (97,4%) были установлены нерегламентированные компенсации общей стоимостью 29,6 млн.леев, которые укажем в следующем контексте:

Аудитом установлено, что только 2 из 78 проверенных бенефициаров в рамках специальной комиссии из р-на Рышкань не должны были представить законно выданные свидетельства о наследстве, они были депортированными лицами, которые имели на тот момент имущество с правом собственности, остальные 76 бенефициаров должны были представить такие свидетельства. Несмотря на это, специальная комиссия не затребовала представление данного свидетельства, были приняты:

- в 7 случаях (9,2%) свидетельства о наследстве, которые были выданы нотариусами в отсутствие постановления судебной инстанции относительно своевременного восстановления для принятия наследства¹⁶;

__________________

¹⁶ Ст.1516-1519 Гражданского кодекса.

- в других 6 случаях (7,9%) свидетельства о праве наследования по завещанию на имущество, которым заявитель владел до получения возмещения за имущество в соответствии с положениями Закона № 1225-XII от 08.12.1992. В этом отношении приводит примеры случаев по некоторым бенефициарам:

- по остальным 63 случаям (82,8%) специальная комиссия из р-на Рышкань самостоятельно определила уровень родства заявителя с реабилитированными лицами, заменив процедуру констатации фактов, имеющих юридическую ценность в соответствии с решением судебной инстанции согласно требованиям ст.281 (1) и (2) a) Гражданского процессуального кодекса.

Более того, незапрос специальной комиссией всех обязательных документов привел к неполной идентификации законных родственников, что обусловило в некоторых случаях решение проблем между бенефициарами судебным путем. Так, в адрес специальной комиссии из р-на Рышкань поступило множество заявлений о пересмотре решений и выплате компенсаций законным наследникам, которые не были первоначально выявлены. В результате в 3 случаях специальная комиссия приняла решение о перераспределении сумм: 786,2 тыс.леев; 560,4 тыс.леев и 1466,8 тыс.леев между всеми законно выявленными наследниками.

1.4. Была допущена выплата компенсаций жертвам политических репрессий в отсутствие отчетов об оценке недвижимого имущества

Несмотря на то, что Положение о выплате компенсаций четко и исчерпывающе регламентирует обязательные документы, которые должны быть представлены заявителем на момент внесения заявлений о возврате имущества или выплате компенсации его стоимости, а впоследствии на основании которых специальная комиссия должна рассмотреть и оценить заявления заявителей, аудитом установлено, что специальные комиссии не соблюдают в точности эти положения.

Так, согласно ст.11 Закона № 989-XV от 18.04.2002 после выполнения работ по оценке в обязательном порядке составляется отчет об оценке, который должен содержать четкое и однозначное мнение о стоимости оцененного объекта.

Аудиторская миссия установила, что в нарушение положений ст.12 Закона № 1225-XII от 08.12.1992 в 6 случаях некоторые специальные комиссии приняли решения об утверждении компенсаций за недвижимое имущество на общую сумму 0,6 млн.леев в отсутствие отчетов об оценке и аргументированных расчетов, а именно:

√ специальная комиссия из р-на Рышкань в 2 из 78 проверенных случаев приняла решения об утверждении компенсаций за недвижимое имущество в размере 0,2 млн.леев, которое фактически не было оценено;

√ специальная комиссия из р-на Бричень в 4 из 65 рассмотренных случаев утвердила компенсации за неоцененное недвижимое имущество в размере 0,4 млн.леев.

Также аудитом установлено, что в 21 (9,1%) из 230 проанализированных случаев оценщики не представили, а специальные комиссии не запросили отчеты об оценке недвижимого имущества, были представлены лишь информации или сертификаты о стоимости оцененного недвижимого имущества, на основании которых в нарушение законодательных норм были приняты компенсации на общую сумму 3,6 млн.леев, из которых:

√ в 8 случаях (1,0 млн.леев) – ТКО в р-не Дондушень;

√ в 3 случаях (0,1 млн.леев) – Торгово-промышленной палатой в р-не Бричень;

√ в 9 случаях (2,4 млн.леев) – частным оценщиком в р-не Стрэшень;

√ в одном случае (0,1 млн.леев) – тем же частным оценщиком в мун.Кишинэу.

1.5. Были нерегламентированно выплачены компенсации в результате допущения ошибок в расчетах

В результате рассмотрения документов об оценке недвижимого имущества аудиторы установили, что в некоторых случаях были допущены ошибки в расчете как оценщиками, так и членами специальной комиссии, вследствие чего были нерегламентированно выплачены компенсации на сумму 634,3 тыс.леев. Так,

• в мун.Кишинэу в 5 случаях необоснованно были увеличены компенсации на 561,4 тыс.леев, из которых: в 2 случаях – на 429,8 тыс.леев в результате увеличения объемов строений и неправильного определения оценщиками цен на недвижимость и в 3 случаях – на 131,8 тыс.леев вследствие допущения ошибок в расчетах специальной комиссией;

• в р-не Бричень в 5 случаях – неаргументированное увеличение на 56,9 тыс.леев ошибочно утвержденной суммы компенсации;

• в р-не Стрэшень в 2 случаях – увеличение суммы компенсации на 16,0 тыс.леев в результате необоснованного включения некоторых ценностей в стоимость имущества.

Вместе с тем специальные комиссии допустили случаи неполного включения в расчет компенсации стоимости имущества лиц, подвергнутым политическим репрессиям. Например, специальная комиссия из р-на Бричень в 4 случаях занизила на 544,1 тыс.леев стоимость имущества, определенного оценщиками или судебными инстанциями без объяснения мотивов и без аргументирования решений соответствующими расчетами.

1.6. Ненадлежащая деятельность некоторых специальных комиссий генерирует неэффективные дополнительные расходы

Ненадлежащая деятельность специальной комиссии из мун.Кишинэу обусловила дополнительные расходы на основании решений судебных инстанций.

Принятие специальной комиссией ряда решений, с которыми заявители не были согласны, а также нерассмотрение в установленные сроки некоторых внесенных заявлений обусловило ситуацию, в которой 34 заявителя компенсаций обратились в судебные инстанции, из которых 4 – на основании решений специальной комиссии, а 30 – по заявлениям, которые не были рассмотрены, в результате были осуществлены расходы на основании исполнительных листов в сумме 14,6 млн.леев. Вследствие этого по 2 исполнительным листам сумма 4,6 млн.леев была выплачена за счет государственного бюджета и 10,0 млн.леев – за счет муниципального бюджета.

Из общей суммы расходов 10,0 млн.леев, выплаченных за счет муниципального бюджета для исполнения решений судебных инстанций, только 4,3 млн.леев (43,0%) связаны с выплатой компенсаций репрессированным и реабилитированным лицам, остальные 5,7 млн.леев (57,0%) представляют собой расходы по выплате морального ущерба и несвоевременному исполнению постановлений судебных инстанций.

1.7. Некоторые члены специальных комиссий поддержали в судебных инстанциях, вопреки законодательным положениям, интересы бенефициаров

Согласно положениям ст.12 Закона № 1225-XII от 08.12.1992 специальная комиссия выявляет имущество, которое должно быть возвращено, и определяет его стоимость на основании документов, подтверждающих конфискацию, национализацию или любым иным способом изъятие из владения. Так, основные функции специальных комиссий связаны с соблюдением принципов правильного определения стоимости имущества и, таким образом, эффективным использованием бюджетных средств.

В нарушение этих положений специальная комиссия из р-на Стрэшень в 8 случаях (27,6%) возложила на себя несвойственные ей функции, поддержав интересы бенефициаров в судебных инстанций в ущерб своих прямых полномочий.

В этом отношении приводим пример соответствующего случая:

Отмечается, что представитель районного совета Стрэшень – член специальной комиссии, на заседании в судебной инстанции не опротестовывает факт, что суд включает и имущество, которое не возвращается (земельные участки, сады, виноградники) или другие ценности, которые указаны свидетелем в завышенных количествах, а полностью поддерживает заявление заявителя в связи с тем, что, как указано в постановлении суда, “убедился, что на месте проживания осталось указанное имущество”.

Вместе с тем без определения судом размера недвижимости, частный оценщик устанавливает стоимость имущества вместе со стоимостью земельного участка в сумме 344,4 тыс.леев, однако без представления отчета об оценке в соответствии с установленными требованиями.

1.8. Специальные комиссии направляли с задержкой сроков заявления на выплату утвержденных компенсаций, а в некоторых случаях выделенные средства не были использованы по назначению

Согласно п.12 Положения о выплате компенсаций ходатайство ОМПУ вместе с решением специальной комиссии в месячный срок направляется МФ для рассмотрения и координирования с Правительством предложений о выплате соответствующей компенсации за счет средств, предусмотренных на эти цели в государственном бюджете.

Аудитом установлено, что в период 2009-2010 годов специальная комиссия из р-на Бричень приняла решения о выплате компенсации лицам, подвергнувшимся политическим репрессиям, для 18 бенефициаров, однако не информировала и не запросила от МФ возмещение из государственного бюджета в размере 1,9 млн.леев, которым был выплачен I транш компенсации с задержкой на 1-2 года.

Вместе с тем установлено, что часть из компенсаций, перечисленных МФ, была использована с отклонениями от внесенных запросов. Так, специальная комиссия из р-на Бричень выплатила 2 бенефициарам компенсации в размере 100,0 тыс.леев до даты принятия решений и направления ходатайства в МФ.

Кроме отмеченного, в рамках р-на Бричень установлено, что в 2009 году районный совет запросил от МФ компенсаций на 126,0 тыс.леев больше, чем приняла решение специальная комиссия, в список был включен 1 бенефициар, который не представил необходимые документы и не имеет гражданства Республики Молдова, ему до настоящего времени не была выплачена указанная сумма.

1.9. Не была соблюдена процедура рассрочки платежей

Положение о выплате компенсаций предусматривает, что если стоимость имущества не превышает 200 тыс.леев, выплата компенсации осуществляется в рассрочку в течение не более 3 лет. Сумма компенсации лицам, подвергшимся политическим репрессиям, выплачивается пропорционально на протяжении 3 лет по 33,3% в год.

Вместе с тем, если стоимость имущества превышает 200 тыс.леев, выплата компенсации осуществляется в рассрочку в течение не более 5 лет. Сумма компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, выплачивается пропорционально на протяжении 5 лет по 20% в год.

Аудиторская миссия установила, что специальные комиссии в 11 случаях (39,0%) не соблюдали установленную процедуру, а именно:

• 9 случаев (31,0%) – в р-не Стрэшень;

• 2 случая (8,0%) – в р-не Дондушень.

В этом же контексте отмечается, что в случае рассмотрения заявлений судебными инстанциями назначается полная выплата компенсаций без предоставления ее в рассрочку, эти условия благоприятствуют некоторым из бенефициаров, обращаясь непосредственно в судебные инстанции.

Обобщая указанное по данному разделу, аудит делает вывод, что цели и задачи деятельности по определению и выплате компенсации лицам, подвергшимся политическим репрессиям, не были достигнуты на уровне эффективности, требуемом законодательством в данной области. Вследствие этого все специальные комиссии допустили принятие ряда поспешных и спорных решений, а отсутствие операционных процедур и функциональных инструментов компрометирует эффективность деятельности специальных комиссий. Освещенные ситуации были обусловлены множеством факторов, среди которых:

♦ нечеткое и непонятное регламентирование правовой базой из данной области о порядке создания и функционирования специальных комиссий, оно было установлено в целом;

♦ отсутствие в нормативной базе, специфической области, ряда конкретных положений относительно учета внесенных заявлений, составления дел для заявителей компенсаций, составления списков лиц, которым устанавливаются компенсации, порядка представления отчетов исполнительному органу и МФ, это не было предусмотрено и аудируемыми специальными комиссиями. В результате в рамках специальных комиссий не были внедрены функциональные инструменты для приема, анализа и оценки документов, внесенных заявителями, что обусловило следующие ситуации:

• нерегистрацию заявлений заявителей в рамках специальных комиссий из р-на Стрэшень и р-на Дондушень, что делает невозможным определение соблюдения сроков их рассмотрения;

• непринятие специальными комиссиями из мун.Кишинэу и из районов Бричень, Дондушень, Рышкань решений в установленные сроки, несмотря на то, что в рамках проведенных заседаний в период 2008-2009 годов были рассмотрены внесенные заявления;

• необеспечение специальной комиссией из р-на Дондушень сохранности документов, было установлено отсутствие протоколов и решений по 6 бенефициарам, что составляет 25% из общего числа принятых решений;

♦ несоздание эффективного внутреннего контроля и соответствующее проведение мониторинга в рамках всех этапов процесса оценки и определения стоимости имущества путем выплаты компенсаций. В результате, до настоящего времени все заявления и приложенные документы рассматриваются секретарем специальной комиссии, который впоследствии регистрирует и рассматривает дела, а также представляет соответствующую информацию в рамках заседаний. Так, секретарь специальной комиссии выполняет следующие функции:

• проверяет полноту и правильность информаций, представленных заявителями компенсаций;

• информирует членов специальной комиссии о рассмотренных делах;

• составляет протоколы и решения комиссии с их передачей управлению финансов муниципального/районного совета для выплаты компенсаций.

В результате несмотря на то, что соответствующие полномочия согласно правовой базе установлены для всех членов специальной комиссии, в отсутствие разделения функций и делегированных полномочий они полностью выполняются единственным лицом – секретарем комиссии.

В результате вышеуказанного, для исключения и недопущения в будущем установленных недостатков, аудиторская группа направляет для внедрения компетентным органам, вовлеченным в процесс установления и выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям, следующие рекомендации:

Рекомендации руководству ОМПУ II уровня

1) обеспечить внедрение всех стандартов внутреннего контроля и пересмотр операционных процедур, существующих как в рамках ОМПУ, так и в рамках специальных комиссий;

2) обеспечить разработку и внедрение ряда операционных процедур для исключения уязвимостей при установлении компенсаций в рамках специальных комиссий;

3) разработать и внедрить последовательные процедуры проверки соответствия составления дел с целью обеспечения соблюдения требований нормативной базы, связанной с учетом и адекватным хранением заявлений отдельно в делах, а также приложенных к ним подтверждающих документов;

4) обеспечить пересмотр решений специальных комиссий и принять конкретные действия по уточнению случаев, изложенных в настоящем Отчете аудита;

5) обеспечить создание и внедрение процедур внутреннего контроля в процесс оценки, информирования и коммуникации для предоставления разумного подтверждения о реализации установленных задач при выплате компенсаций репрессированным и реабилитированным лицам.

Рекомендации Правительственной комиссии

6) обеспечить разработку положения о деятельности специальной комиссии, которое бы точно регламентировало процессы по регистрации и рассмотрению заявлений, полномочия и ответственности членов специальной комиссии;

7) разработать руководство по специфическим процедурам по возмещению, которое подробно описывает практический порядок, по этапам, в котором было бы реализовано каждое в отдельности (в том числе проверка законных условий предоставления возмещений), а также четкий алгоритм определения размера установленных компенсаций;

8) разработать операционные процедуры для специальных комиссий, в которых уточнить с максимальной прозрачностью и точностью критерии, используемые при анализе документов, порядок расчета стоимости имущества, запрашиваемого репрессированными лицами;

9) интенсифицировать деятельность по сотрудничеству с членами специальной комиссии и другими уполномоченными органами с целью создания эффективного механизма проверки достоверности информаций, представленных заявителями;

10) установить процедуры по определению случаев, в которых гражданам не было полностью выплачено возмещение на основании предыдущего закона, не допуская повторной выплаты компенсаций лицам, подвергшимся политическим репрессиям;

11) определить мероприятия по информированию и сотрудничеству со специальными комиссиями в случае спорной интерпретации некоторых законодательных положений, вызывающих сложности при установлении размера компенсаций и обуславливающих неэффективное использование бюджетных средств;

12) разработать положения о нормах хранения и составе дела заявителя/бенефициара компенсаций с целью придания единообразия требованиям и обеспечения соответствия хранения обязательных документов;

13) обеспечить обучение секретарей и членов специальных комиссий на основании потребностей по совершенствованию, идентифицированных индивидуально, в целях улучшения процесса профессиональной подготовки и повышения эффективности выполнения полномочий в рамках этих комиссий.

2. Существующие проблемы и неясности в процессе установления случаев

возмещения убытков лицам до пересмотра механизма согласно

Закону № 1225-XII от 08.12.1992

Внесенные в 2006 году изменения и дополнения Закона № 1225-XII от 08.12.1992 предусматривали, что граждане Республики Молдова, подвергшиеся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированные, в отношении которых на дату вступления его в действие истек срок исковой давности для внесения заявлений по возмещению имущества, которого они были лишены, могут обращаться в адрес специальных комиссий с соответствующими заявлениями в течение одного года с даты вступления в силу настоящего закона.

Вместе с тем под угол зрения настоящего закона не подпадают лица, подвергшиеся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированные, которые получили возмещение ущерба до вступления в силу настоящего закона. В то же время из содержания п.5 Постановления Конституционного суда № 16 от 12.06.2007¹⁷ следует, что данные положения не лишают и не ограничивают право лиц, подвергшихся политическим репрессиям, на возмещение причиненного им ущерба, а подтверждают принцип, согласно которому никто не может дважды требовать возмещения тех же убытков, и применяются к лицам, которым в соответствии с действующим законодательством были возмещены убытки в полном объеме на момент возникновения права. Таким образом, граждане, не получившие компенсацию в полном объеме согласно старому закону, вправе требовать возмещения ущерба в той части, на которую, полагают, могут претендовать по праву.

__________________

¹⁷ Постановление Конституционного суда № 16 от 12.06.2007 о контроле конституционности статьи II части второй Закона № 186-XVI от 29 июня 2006 года "О внесении изменения и дополнения в Закон о реабилитации жертв политических репрессий № 1225-XII от 8 декабря 1992 года" и статьи 12 части восьмой Закона № 1225-XII от 8 декабря 1992 года в редакции Закона № 186-XVI от 29 июня 2006 года.

В результате до тех пор, пока решение специальной комиссии о возврате имущества, возмещении его стоимости или выплате компенсаций не будет выполнено или в случае, когда гражданину не был полностью возмещен ущерб на основании предыдущего закона, последний может требовать возврат конфискованного имущества или возмещение его стоимости.

Эти заявления были поддержаны 08.04.2013¹⁸ и разъяснениями Министерства юстиции в результате обращения специальной комиссии из р-на Бричень.

__________________

¹⁸ Разъяснения Министерства юстиции № 03/3117 от 08.04.2013 на обращение председателя специальной комиссии из р-на Бричень.

Аудитом было выявлено много проблем и неясностей в процессе определения случаев, когда граждане не получили полностью возмещение ущерба на основании предыдущего закона.

Так, в отсутствие ряда надлежаще установленных процедур по определению стоимости имущества в таких ситуациях специальная комиссия из р-на Бричень утвердила компенсации для 22 бенефициаров без анализа и выявления части имущества, которое не было возмещено, прилагая к своим решениям лишь протоколы районного исполнительного комитета от 1993-1994 годов.

В этом контексте отмечается, что специальная комиссия из р-на Рышкань, несмотря на то, что утвердила компенсации 78 бенефициарам, не запросила информацию и не идентифицировала бенефициаров, которым были возмещены убытки на основании предыдущего закона.

3. Проблемы, возникшие при определении стоимости имущества, не были

разрешены в рамках специальных комиссий, а в некоторых случаях не

запрашивалось их решение Правительственной комиссией

Во исполнение положений Закона № 1225-XII от 08.12.1992, Правительство утвердило Положение о Правительственной комиссии по проблемам жертв политических репрессий¹⁹, основными задачами которой являются:

__________________

¹⁹ Постановление Правительства № 516 от 13.05.2006 “Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по проблемам жертв политических репрессий и ее персонального состава”.

♦ участие в процессе разработки и реализации нормативных актов по политическим, социальным и гражданским правам реабилитированных лиц;

♦ разрешение иных проблем и мониторинг компетентными органами публичного управления применения положений указанного закона о реабилитации жертв политических репрессий о порядке возвращения имущества, конфискованного, национализированного или изъятого иным способом.

В результате проведения аудиторской миссии в рамках 5 специальных комиссий установлено, что хотя специальные комиссии столкнулись с проблемами в процессе применения нормативных актов, относящихся к соответствующей области, они внесли ходатайства, запросив разъяснения о применении нормативных актов в данной области только от Министерства юстиции без привлечения Правительственной комиссии, имеющей полные полномочия в данной области.

Таким образом, установленная задача при создании Правительственной комиссии по продвижению государственной политики в области реабилитации жертв политических репрессий и разрешению вопросов, возникающих в процессе применения нормативных актов, регулирующих данную область, не была полностью материализована согласно ожиданиям.

4. Проблемные аспекты в процессе оценки недвижимого имущества

4.1. Не были строго соблюдены законодательные положения при оценке недвижимого имущества лиц, подвергнувшихся политическим репрессиям

Согласно изменениям, внесенным в июне 2006 года в ст.12 Закона № 1225-XVII от 08.12.1992, стоимость недвижимого имущества оценивается на основании расчетов, произведенных ТКО в соответствии с действующими рыночными ценами на дату рассмотрения заявления.

Несмотря на то, что на АЗОК была возложена задача по разработке Методологии по оценке находящегося во владении жертв политических репрессий недвижимого имущества конфискованного, национализированного или изъятого иным способом, она была утверждена 05.09.2008²⁰ или через 2 года после пересмотра Закона № 1225-XVII от 08.12.1992.

__________________

²⁰ Приказ АЗОК № 136 от 05.09.2008 “Об утверждении Методологии по оценке находящегося во владении жертв политических репрессий недвижимого имущества конфискованного, национализированного или изъятого иным способом” (далее – Методологии по оценке недвижимого имущества).

В то же время и механизм по возмещению стоимости имущества путем выплаты компенсаций лицам, подвергнувшимся политическим репрессиям, а также выплаты компенсации в случае смерти в результате политических репрессий был затянут Правительством примерно на 1 год, он был утвержден лишь в июле 2007 года.

До разработки Методологии по оценке недвижимого имущества, в октябре 2007 года Правительственная комиссия направила районным и муниципальным советам обращение²¹ с информацией относительно списка предприятий по оценке и оценщиков, имеющих сертификаты квалификации. Однако в этот список не было включено АЗОК, в подчинении которого находятся ТКО, которые в соответствии с законодательной нормой были единственными учреждениями, уполномоченными такими правами.

__________________

²¹ Обращение Правительственной комиссии № 03/10993 от 12.10.2007.

Отмечается, что в 2007-2008 годах в рамках ТКО числилось 32 квалифицированных оценщика, среди которых 13 – в мун.Кишинэу и 19 – в других населенных пунктах страны.

Аудитом установлено, что из 230 оценок недвижимого имущества, на основании которых были приняты решения о выплате компенсаций в рамках 5 аудируемых специальных комиссий, 60 оценок (26,1%) было произведено частными и другими оценщиками, а 170 оценок ( 73,9%) – ТКО и Торгово-промышленной палатой.

Вместе с тем в 2008 году, до разработки Методологии по оценке недвижимого имущества, учитывая различие между ценами, Правительственная комиссия запросила от АЗОК провести анализ средних цен для стандартных индивидуальных домов, расположенных в селах со средним уровнем развития, которые являются ориентиром для специальных комиссий. Так, согласно информации, поступившей от АЗОК, средняя цена для стандартных индивидуальных домов, расположенных в селах со средним уровнем развития, варьировала между 47,0 тыс.леев и 100,0 тыс.леев.

Несмотря на это, аудит отмечает наличие множества случаев необоснованного завышения стоимости недвижимого имущества, определенного частными предприятиями по оценке. Так:

♦ в р-не Рышкань установлено, что недвижимое имущество, оцененное в 2008 году частным оценщиком, в 31 из 33 случаев (94%) имело стоимость между 100,0 – 530,0 тыс.леев, и лишь в 2 случаях (6%) – менее 100,0 тыс.леев, в то время как в случае оценки имущества ТКО удельный вес является обратным. Так, из 35 объектов недвижимости, оцененных ТКО Рышкань и ТКО Бэлць в 2009 году, в 27 случаях (77%) они имели стоимость ниже 100,0 тыс.леев, а в 12 случаях (23%) – варьировали от 100,0 тыс.леев до 400,0 тыс.леев.

Указанные отклонения обусловлены и тем, что оценщики в рамках ТКО, в отличие от частных, при расчете стоимости имущества использовали реальные данные о рыночных ценах, представленные примэриями.

Вместе с тем установлено, что специальные комиссии не создали внутренние процедуры по рассмотрению документов, представленных бенефициарами, а ожидали отчеты об оценке имущества, произведенные частными предприятиями, без запроса, по вызывающим подозрение случаям, о пересмотре их ТКО.

Только начиная с ноября 2013 года Министерство юстиции по обращению специальной комиссии из мун.Кишинэу установило, что в ситуации, в которой находятся некоторые отчеты об оценке недвижимого имущества, составленные предприятиями по оценке или оценщиками, которые возможно содержат завышенные суммы в отношении стоимости имущества, подвергнутого оценке, они могут быть представлены для рассмотрения специальной комиссии по аттестации оценщиков, созданной АЗОК в соответствии с Законом № 989-XV от 18.04.2002.

В этом отношении специальная комиссия из р-на Стрэшень направила на пересмотр ГП “Cadastru” 3 отчета об оценке имущества, выполненных ранее ТКО Стрэшень, после которого стоимость их снизилась в 2-3 раза по сравнению с первоначально оцененной суммой. В результате несмотря на то, что по одному бенефициару ТКО определило стоимость имущества в сумме 948,3 тыс.леев, после переоценки, произведенной ГП “Cadastru”, стоимость его составила 357,7 тыс.леев или на 590,6 тыс.леев меньше.

4.2. Нарушения в процессе оценки недвижимого имущества были допущены не только частными компаниями, а также территориальными кадастровыми органами

В соответствии с требованиями Методологии по оценке недвижимого имущества при оценке индивидуальных жилых домов и прилегающих строений, а также помещений жилого назначения, размещенных в городских населенных пунктах, используется формула, посредством которой определяется рыночная стоимость объекта недвижимости, рассчитанная методом сравнительного анализа продаж. Метод сравнительного анализа продаж предполагает определение износа, накопленного как разница между стоимостью нового строения и рыночной стоимостью объекта недвижимости на дату оценки. Для применения соответствующего метода необходима информация о ценах продажи недвижимого имущества аналогичного оцениваемому объекту недвижимости.

Аудитом установлено, что не во всех случаях оценщики соблюдают указанные положения. Так:

■ 2 оценщика в рамках ТКО, проведя работы в различные периоды – в 2009 году и, соответственно, в 2013 году, определили рыночные цены на имущество из города Бричень в той же сумме – 425,0 тыс.леев, однако без указания адреса, с которыми сравнивались объекты. При оценке этого имущества затратным методом, стоимость их составила 18,4 тыс.леев и, соответственно, 21,6 тыс.леев, а применив стоимостной удельный вес 40% – вследствие получения результата путем затратного метода и стоимостной удельный вес 60% – при получении результата методом сравнительного анализа продаж, стоимость имущества составила уже 262,4 тыс.леев и, соответственно, 263,6 тыс.леев.

Для сельских населенных пунктов со слабо развитым рынком недвижимости при согласовании результатов оценки полученным результатом путем метода сравнительного анализа продаж считается средняя стоимость жилых домов, представленная органами местного публичного управления. Для населенных пунктов, по которым органы местного публичного управления не представили информацию о рыночной стоимости индивидуальных жилых домов, используется средняя стоимость по району.

Также аудитом установлено, что не во всех случаях для сельских населенных пунктов были соблюдены законодательные положения по определению стоимости недвижимого имущества в соответствии с действующими рыночными ценами на дату рассмотрения заявления.

В этом отношении отмечается, что специальные комиссии не запросили соответствующую информацию от примэрий для сравнения с расчетами, произведенными ТКО, и адекватного определения стоимости имущества заявителя. В р-не Дондушень, несмотря на то, что была запрошена от примэрий информация о рыночных ценах на недвижимость, она не была учтена при определении стоимости недвижимости. Так, некоторым бенефициарам из с.Плопь ТКО оценил стоимость недвижимого имущества в размере 759,3 тыс.леев, однако аудитом установлено, что его стоимость не соответствует рыночным ценам из данного населенного пункта.

В то же время аудитом установлено, что специальная комиссия из р-на Бричень не вмешалась адекватно в случаях, когда информация из архива и полученная из других законных источников не содержит достаточные и идентичные данные для определения площади строения.

Несмотря на то, что Методология по оценке недвижимого имущества предусматривает, что в случае, когда отсутствует информация о площади строения или площади помещения, объект не оценивается, аудитом установлены случаи, когда ни информация из архива и ни информация, полученная из других законных источников, не представляет данные о площади строения, однако производится оценка. Так;

- в р-не Бричень в 10 случаях (16,7%) из 60 проверенных случаев была произведена оценка недвижимого имущества на общую сумму 957,2 тыс.леев, а ТКО не указал источник и не приложил документы, подтверждающие произведенные расчеты и размеры недвижимости;

- аналогично ТКО Бричень была определена стоимость объекта недвижимости в сумме 82,3 тыс.леев по одному бенефициару из с.Коржеуць р-на Бричень, когда размеры недвижимости были установлены на основании показаний бенефициара.

Рекомендации руководству ОМПУ II уровня

14) в целях предотвращения выплаты за счет бюджетных средств ряда ненадлежащих прав для ситуаций, когда имеются завышенные суммы по сравнению со стоимостью оцениваемого имущества, разработать и внедрить операционные рабочие процедуры, посредством которых отчеты представляются на рассмотрение Комиссии по аттестации оценщиков, созданной АЗОК;

15) создать эффективные процедуры контроля за достоверностью информаций, представленных примэриями о составе имущества жертв политических репрессий;

16) обеспечить допущение к рассмотрению специальной комиссией лишь отчета об оценке, который будет содержать четкое и однозначное мнение оценщика о стоимости оцениваемого объекта.

ОБЩИЙ ВЫВОД

Обобщая вышеуказанное, отмечаем, что внесенные 29.06.2006 изменения в ст.12 Закона о реабилитации жертв политических репрессий представляют собой важный шаг, реализованный Республикой Молдова по возвращению имущества бенефициарам или получению компенсации за имущество, который приблизил Республику Молдова к передовым практикам, применяемым в странах европейского пространства. Несмотря на то, что указанный закон точно предусматривает дебитора платежей, которые должны быть выплачены депортированным лицам, а также механизм решения требований заявлений, вовлеченные в процесс внедрения закона участвующие стороны столкнулись с множеством проблем юридического, экономического порядка и др., результаты которых материализовались в некоторых нерегламентированных/незаконных решениях, которые повлекли за собой неэффективное выделение и использование публичных средств.

В условиях, когда специальные комиссии не регламентировали соответствующим образом деятельность, были выявлены недостатки и уязвимость на всех этапах процесса установления компенсаций. На уровне специальных комиссий и ОМПУ продолжает отмечаться ограниченная возможность по проверке обстоятельств, определяющих соответствие требованиям заявителей компенсаций. Отмечается, что политики и процедуры о деятельности комиссий, предусмотренные в нормативных актах, недостаточны для законной, прозрачной и результативной деятельности специальных комиссий. Возникает срочная необходимость по разработке и внедрению внутренней методологии, предусматривающей техники и критерии для контроля и обеспечения качества проводимой комиссиями деятельности, а также предоставления ответов на многие процедурные вопросы. Также рекомендуется организация более результативной связи между Правительственной комиссией и специальными комиссиями, которая повысит уровень правильного применения ряда законодательных положений.

ПРИЛОЖЕНИЯ