Постановление N 25 от 14.07.2015 об Отчете аудита соответствия бюджетного исполнения и управления публичным имуществом органами местного публичного управления района Хынчешть за 2014 год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об Отчете аудита соответствия бюджетного исполнения и

управления публичным имуществом органами местного

публичного управления района Хынчешть за 2014 год

№ 25  от  14.07.2015

 (в силу 04.09.2015) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова № 247-252 ст. 27 от 04.09.2015

* * *

Счетная палата в присутствии председателя района Хынчешть г-на Анатолия Логина, экс-председателя района Хынчешть г-на Григория Кобзака, начальника управления администрирования публичной собственности Агентства публичной собственности г-на Михаила Дорука, начальника Главного управления финансов районного совета Хынчешть г-жи Валентины Маник, временно исполняющего обязанности начальника Государственной налоговой инспекции района Хынчешть г-на Лилиана Патрашку, начальника территориального кадастрового органа Хынчешть г-на Николая Алекса, начальника службы земельных отношений и кадастра районного совета Хынчешть г-на Виктора Ракиу, начальника отдела строительства, коммунального хозяйства и дорог районного совета Хынчешть г-на Николая Орхиана и примаров: г. Хынчешть г-на Александра Ботнаря, ком. Кэрпинень г-на Иона Кэрпиняну, ком. Лэпушна г-на Георгия Кирилэ, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита соответствия бюджетного исполнения и управления публичным имуществом органами местного публичного управления района Хынчешть за 2014 год.

____________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28, 30 и 31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год с целью проверки соблюдения органами местного публичного управления (далее – ОМПУ) района Хынчешть законодательно-нормативных положений о бюджетном процессе; устойчивости и достоверности налогово-бюджетных проектов; надлежащего управления доходами и расходами; рационального администрирования публичного имущества.

Аудит был проведен в соответствии с Международными стандартами аудита высших органов аудита, введенными в действие Постановлением Счетной палаты № 60 от 11.12.2013². Аудиторские доказательства были получены путем рассмотрения отчетов об исполнении бюджета, финансовых отчетов и бухгалтерских регистров проверяемых субъектов; проверки первичных документов; анализа показателей и некоторых существенных данных; прямых наблюдений, а также путем анализа объяснений ответственных лиц проверяемых субъектов. Также были рассмотрены решения районного совета (далее – РС) и распоряжения председателя района, акты правомочных и исполнительных органов административно-территориальных единиц (далее – АТЕ) I уровня.

____________________

² Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также пояснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Меры в части финансового менеджмента, принятые ОМПУ района Хынчешть, не в полной мере удовлетворяли требованиям законности и соответствия по управлению публичными фондами, что обусловило некоторые отклонения и несоответствия. В этой связи внешний публичный аудит отмечает ряд институциональных недостатков и противоречивые действия ответственных и руководящих лиц ОМПУ по предотвращению и снижению влияния несоответствий и недисциплинированности на администрирование ресурсов и публичных фондов. Местные органы также продемонстрировали неосмотрительность и неэкономный подход при управлении публичным имуществом. В результате указанные дисфункциональности представляют собой причины, по которым не были идентифицированы возможные местные источники средств для развития территории, а администрация района в первую очередь рассчитывала на поддержку из государственного бюджета.

Обобщая констатации, изложенные в Отчете аудита, Пленум Счетной палаты отмечает следующее:

• в аудируемом периоде ОМПУ не определили четких задач по продвижению принципа осмотрительности при управлении публичными фондами, таким образом, инструменты финансового менеджмента не способствовали консолидации финансовой базы для социально-экономического развития. Местные публичные органы не реализовали систематические меры по выявлению и оценке экономического потенциала для формирования достоверной базы бюджетных доходов. В этом отношении отмечается, что налогово-бюджетные показатели не удовлетворяют требованиям полноты и достоверности и не обеспечивают устойчивость бюджетов АТЕ всех уровней. Финансовый орган не применил профильных требований для обоснования проекта бюджета, вследствие чего было допущено занижение доходов, оцененное аудитом в сумме 5,2 млн.леев. Неприменение мер по институциональному развитию систем внутреннего контроля, а также недостаточное взаимодействие между компетентными органами (финансовыми, экономическими, налоговыми, статистическими и кадастровыми) не позволили провести инвентаризацию и (пере)оценку налогооблагаемой базы, что привело к уменьшению начисленных сборов и налогов, оцененных аудитом на сумму минимум 6,5 млн.леев, в том числе от: платы за аренду пахотных земель и водных объектов публичной собственности – 0,5 млн.леев и платы за участки, на которых расположены приватизированные объекты, – 1,0 млн.леев; доходов, не полученных в результате неправильного предоставления рассрочки по оплате проданных земельных участков – 3,7 млн.леев; местных сборов – 0,9 млн.леев; налогов на собственность – 0,2 млн.леев; прочих доходов – 0,2 млн.леев;

• не соответствующий требованиям менеджмент расходов привел к допущению ряда отклонений и недостатков, снизившим эффективность бюджетных ассигнований, а именно:

√ ненадлежащее освоение средств, предназначенных для инвестиций и капитального ремонта, несоблюдение действующего законодательства, а также недостаточный контроль за данной сферой со стороны ОМПУ определили следующие нарушения:

- несоответствующее использование финансовых ресурсов на общую сумму 10,6 млн.леев;

- осуществление неэффективных расходов на общую сумму 6,4 млн.леев;

- ненадлежащее отражение в бухгалтерском учете выполненных работ на общую сумму 24,9 млн.леев;

- инициирование работ по инвестициям и капитальному ремонту на общую сумму 34,3 млн.леев в отсутствие источников финансирования;

- неосвоение бюджетных средств, предназначенных для капитальных расходов, на общую сумму 14,2 млн.леев;

- начало фактической эксплуатации одного образовательного учреждения и 10 строений, возведенных и оприходованных в бухгалтерском учете, которые не были завершены/переданы/приняты в эксплуатацию должным образом;

√ несоблюдение нормативных положений и прозрачности в процессе государственных закупок обусловило следующие нарушения:

- неразработку планов государственных закупок товаров, работ и услуг на общую сумму 24,3 млн.леев;

- неопубликование в объявлении о намерениях данных о закупках работ на общую сумму 14,3 млн.леев;

- дробление закупок товаров и работ на общую сумму 0,6 млн.леев;

- непредставление отчетов о договорах государственных закупок небольшой стоимости на общую сумму 6,0 млн.леев;

√ несоблюдение законодательных положений при осуществлении расходов на оплату труда обусловило осуществление нерегламентированных выплат по этому разделу на сумму 2,0 млн.леев;

√ нерегламентированное и неэффективное администрирование бюджетных средств, выделенных для проведения спортивных мероприятий для молодежи, на общую сумму 0,4 млн.леев;

√ несоблюдение законодательно-нормативных положений в сфере социальной помощи привело к осуществлению нерегламентированных расходов на общую сумму 0,2 млн.леев;

• несоответствующая деятельность руководящих лиц ОМПУ (I и II уровней) по обеспечению соответствия и законности администрирования публичного имущества, ненадлежащий менеджмент и управление имуществом, несоблюдение действующих законодательных положений и отсутствие в ОМПУ нормативной базы по регулированию порядка управления публичным имуществом привели к следующим недочетам:

√ в 10 АТЕ района не была проведена массовая первичная регистрация недвижимости публичной собственности, приусадебных участков и огородов;

√ в 33 АТЕ не было проведено/завершено разграничение земель, являющихся публичной собственностью АТЕ, на земли публичной и частной сферы;

√ не была обеспечена регламентированная регистрация в Регистре недвижимого имущества прав на объекты недвижимого имущества в размере 620,1 млн.леев и земельных участков площадью 28,9 тыс.га;

√ представлению Агентству публичной собственности недостоверного отчета о публичном имуществе, находящемся в управлении ОМПУ, в котором стоимость основных фондов, управляемых 11 учреждениями, была занижена на 38,3 млн.леев, а по другим 8 учреждениях – завышена на 105,9 млн.леев;

√ не были зарегистрированы и должным образом отражены в бухгалтерском учете 14 АТЕ помещения общей площадью около 2,9 тыс. м², стоимостью 3,5 млн.леев, переданные в управление публичным медико-санитарным учреждениям (далее – ПМСУ);

√ из учета учредителя (РС) не были исключены ценности, списанные в течение всего периода деятельности учрежденного ПМСУ, на общую сумму 21,4 млн.леев;

• неразработка принципов обоснованного хозяйственного управления и показателей, базирующихся на результативности, в том числе на повышении эффективности расходов в коммунальном секторе, обусловили:

√ необеспечение надлежащего учета публичного имущества стоимостью 19,1 млн.леев, переданного в хозяйственное управление муниципальным предприятиям (далее – МП), и неисключение из учета жилого фонда приватизированных помещений на сумму 0,8 млн.леев;

√ передача и нерегламентированное управление общественными объединениями системами водоснабжения и артезианскими скважинами на общую сумму 21,5 млн.леев;

√ накопление муниципальными предприятиями убытков на общую сумму 1,0 млн.леев вследствие неэффективной операционной деятельности;

• несоответствующий финансово-бухгалтерский менеджмент не обеспечил в полной мере соблюдение основных принципов организации и ведения бухгалтерского учета, а также отражение в отчетности финансовых ситуаций в соответствии с установленными нормами; была выявлена ненадлежащая регистрация финансовых операций, что повлекло ошибочное отражение в отчетности финансовых и имущественных ситуаций;

• проверка исполнения требований и рекомендаций, изложенных в Отчете аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Хынчешть за 2010 год и управления публичным имуществом, утвержденном Постановлением Счетной палаты № 75 от 24.11.2011, показала, что органы управления ОМПУ района не проявили необходимую требовательность для исправления нарушений. В результате принятые меры были поверхностными, способствовавшими сохранению неэффективного финансово-операционного менеджмента, что было отмечено и в настоящем Отчете аудита ввиду наличия тех же нарушений.

Отклонения от законодательства и норм, выявленные в администрировании ОМПУ ресурсов и публичных фондов, отражают в значительной мере низкий уровень координирования и надзора за внедрением инструментов внутреннего контроля.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита соответствия бюджетного исполнения и управления публичным имуществом органами местного публичного управления района Хынчешть за 2014 год, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1) районному совету Хынчешть, председателю района Хынчешть, местным советам и примарам города Хынчешть и коммун: Кэрпинень и Лэпушна и потребовать обеспечить внедрение рекомендаций аудита, указанных в Отчете аудита, с определением конкретных действий с целью устранения установленных недостатков, а также определением сроков выполнения и лиц, ответственных за внедрение рекомендаций;

2.2) председателю района Хынчешть для руководства и потребовать совместно с компетентными органами обеспечить внедрение точных мер по безусловному исполнению Закона о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010;

2.3) местным советам и примарам сел/коммун: Бэлчана, Бобейка, Богичень, Бозиень, Бужор, Буцень, Каракуй, Кэлмэцуй, Кэцэлень, Чоара, Чучулень, Котул Морий, Красноармейское, Данку, Дрэгушений Ной, Фундул Галбеней, Ивановка, Леушень, Логэнешть, Мерешень, Минжир, Мирешть, Негря, Немцень, Обилень, Онешть, Пашкань, Первомайское, Погэнешть, Сэрата Галбенэ, Секэрень, София, Столничень, Шипотень, Войнеску; директорам теоретических лицеев г. Хынчешть (им. М.Садовяну; им. М.Ломоносова), сел/коммун Бобейка, Кэрпинень, Чоара, Чучулень, Красноармейское, Лэпушна, Леушень, Минжир; директорам гимназий в Бэлчана, Богичень, Бужор, Каракуй, Кэрпинень, Данку, Дрэгушений Ной, Фундул Галбеней, Логэнешть, Мерешень, Мирешть, Негря, Немцень, Обилень, Первомайское, Погэнешть, Секэрень, София; директору начальной школы-детсада Сэрата Мерешень для информирования и принятия мер по добровольному выполнению рекомендаций аудита, указанных в Отчете аудита, учитывая наличие нарушений, аналогичных выявленным в аудируемых АТЕ;

2.4) Министерству финансов для информирования и реагирования по поводу недостатков, связанных с оценкой налогооблагаемой базы по формированию бюджетных доходов в целом, в том числе местных бюджетов, а также корректировки нормативной базы по бухгалтерскому учету публичного имущества;

2.5) Министерству экономики для информирования относительно инициирования адаптации нормативной базы, регулирующей корпоративное управление, в связи с необходимостью установления дополнительных ключевых показателей экономического управления муниципальных предприятий, основанных на критериях себестоимость-прибыль, эффективность и доходность;

2.6) Главной государственной налоговой инспекции для информирования и рекомендации обеспечить практическое применение информационного менеджмента, предназначенного для оценки объектов налогообложения, формирующих местные налоги и сборы; потребовать от Государственной налоговой инспекции Хынчешть сопоставить данные из институциональной информационной системы с данными примэрий района в отношении соответствия и полноты налогооблагаемой базы и повышения уровня добровольной оплаты;

2.7) Агентству земельных отношений и кадастра для информирования и потребовать рассмотреть целесообразность создания и внедрения информационного модуля, который обеспечил бы ведение в электронном виде земельной кадастровой документации и обмен информацией о земельных операциях между Агентством и АТЕ I уровня;

2.8) Государственной канцелярии и территориальному офису Хынчешть и потребовать обеспечить административный контроль за деятельностью АТЕ в соответствии с законодательными положениями с целью недопущения нарушений и недостатков, установленных в Отчете аудита;

2.9) Правительству для рассмотрения актуальности:

- установления принципов, критериев и источников, необходимых для своевременной переоценки объектов недвижимости в налоговых целях;

- актуализации и реализации Программы разграничения земель, находящихся в публичной собственности, утвержденной Постановлением Правительства № 1528 от 29.12.2007, учитывая положения Закона № 296 от 21.12.2012 «О внесении изменений и дополнений в Закон о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении № 91-XVI от 5 апреля 2007 года»;

2.10) Президенту Республики Молдова и Парламенту Республики Молдова для информирования;

2.11) Постоянным парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; по публичному управлению и региональному развитию для информирования.

3. Принять к сведению, что в ходе проведения аудиторской миссии в проверенных АТЕ, публичных учреждениях, ПМСУ и МП: был восстановлен аналитический учет имущества, переданного ПМСУ, на общую сумму 112034,3 тыс.леев; регламентированно отражены в бухгалтерском учете ценности, переданные в управление/концессию ПМСУ, МП и другим экономическим субъектам на общую сумму 3881,7 тыс.леев; основные средства на общую сумму 4065,0 тыс.леев были отражены на соответствующих субсчетах бухгалтерского учета; начислена и отражена в бухгалтерском учете плата за пользование земельными участками, на которых расположены частные объекты на сумму 124,0 тыс.леев; взысканы задолженности по платежам в рассрочку за проданные земельные участки публичной собственности на общую сумму 308,5 тыс.леев; зарегистрирован и отражен в бухгалтерском учете учредителя уставный капитал учрежденного МП на сумму 50,0 тыс.леев; исключен из бухгалтерского учета приватизированный жилой фонд на сумму 33,2 тыс.леев; заключены договоры аренды земель из резерва АТЕ общей площадью 73,5 га.

4. Учитывая повторение в Отчете аудита, приложенном к настоящему постановлению, рекомендаций предыдущей внешней аудиторской миссии, исключить из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 75 от 24.11.2011 «По Отчету аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Хынчешть за 2010 год и управления публичным имуществом».

5. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1, 2.2, 2.4–2.9 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 12 месяцев.

6. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 25 от 14 июля 2015 г.

ОТЧЕТ

аудита соответствия бюджетного исполнения и управления публичным имуществом

органами местного публичного управления района Хынчешть за 2014 год

I. ВВЕДЕНИЕ

Настоящая аудиторская миссия была проведена на основании положений ст.28 и 31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 с целью оценки соответствия бюджетного исполнения и управления/обеспечения целостности публичного имущества, функциональности бюджетного процесса и обеспечения финансовой дисциплины.

Общие сведения о районе Хынчешть, соответствующая нормативная и законодательная база (относящаяся к правовым, организационным и финансовым основам формирования и исполнения бюджета района, а также бухгалтерский учет в рамках аудируемых публичных органов), проведение бюджетного процесса изложены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита. Приложение № 2 охватывает общий контекст исполнения доходов и расходов бюджетов АТЕ, а цели аудита, область применения и методология представлены в приложении № 3. В приложениях № 4-6 изложены в информативных целях обобщенные ключевые данные из финансовых ситуаций, составленных ОМПУ за 2014 бюджетный год, а в приложениях № 7-10 представлена информация о нарушениях и отклонениях, сгруппированных по целям аудита. Приложение № 11 содержит принятые ОМПУ меры по итогам Отчета аудита.

____________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008

II. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

ЦЕЛЬ I: ATЕ выявили, оценили и администрировали бюджетные доходы в соответствии с действующей законодательной базой, в том числе с Законом о местных публичных финансах?

Планирование и администрирование бюджетных доходов в рамках ОМПУ представляют собой крайне важное направление в связи с тем, что данная область определяет соответствие базы по созданию бюджетов всех уровней, в частности местных, с одной стороны, и указывает на менеджерские/институциональные способности компетентных органов в эффективном управлении потребностями администрируемых сообществ, с другой стороны. Проведенный анализ продемонстрировал, что и для органов района Хынчешть, аналогично другим местным администрациям республики, обращения внешних публичных аудиторов за последние годы не послужили “путевым листом” с целью неповторения укоренившихся ошибок. Это, как правило, выражается путем: дефицита общения/взаимодействия между компетентными органами; неприменения аналитических инструментов по оценке налогооблагаемой базы; привычки жить за счет централизованных ресурсов и абсолютно несистемная обеспокоенность ответственных лиц за бюджетный процесс.

В результате рассмотрение I цели настоящей аудиторской миссии было направлено преимущественно на соответствие и достоверность данных, находящихся в основе разработки бюджетного прогноза, а также на процедурный аспект бюджетного процесса.

Наиболее существенные проблемы, а также обобщающие аспекты несоответствий и рисков по соответствующему разделу изложены в следующих подразделах.

♦ Существующий менеджмент администрирования доходов бюджетов АТЕ района Хынчешть не обеспечил полное поступление всех запланированных доходов. Вместе с тем исполнение доходов по разделам, которое варьировало от 38% до 286%, свидетельствует об уязвимости процесса планирования публичных доходов.

На 2014 бюджетный год бюджет района по доходной части был утвержден, уточнен и исполнен в размере, соответственно, 305,4, 391,9 и 396,8 млн.леев, окончательные показатели были исполнены на уровне 101,2%, в том числе текущие доходы – 109%. Анализ структуры доходов бюджетов АТЕ района показывает, что в 2014 году основным источником формирования доходов были трансферты из государственного бюджета, удельный вес которых составил 75,0% (297,7 млн.леев). Текущие доходы составили 20,0% от общих доходов, или 79,3 млн.леев, доходы от поступивших грантов занимают удельный вес 5%, или 19,8 млн.леев.

В результате анализа исполнения доходной части бюджетов АТЕ за 2014 год установлено, что по 13 категориям уточненных доходов не поступили средства на общую сумму 0,8 млн.леев, из которых наиболее значительный удельный вес приходится на платежи за аренду земельных участков несельскохозяйственного назначения – 0,3 млн.леев, далее следует земельный налог на земли сельскохозяйственного назначения с крестьянских (фермерских) хозяйств – 0,1 млн.леев, налог на недвижимое имущество, уплачиваемый исходя из оцененной стоимости недвижимого имущества, юридическими и физическими лицами, зарегистрированными в качестве предпринимателей – 0,1 млн.леев и др. Одновременно по 32 категориям доходов поступили доходы, превышающие уточненные параметры на 7,3 млн.леев, из которых наибольший удельный вес приходится на подоходный налог с предпринимательской деятельности – 1,3 млн.леев, подоходный налог с заработной платы – 1,2 млн.леев, подоходный налог, удержанный у источника выплаты, – 1,1 млн.леев, сборы за объекты торговли и/или объекты по оказанию платных услуг – 1,1 млн.леев и др. Одновременно аудитом отмечено, что АТЕ (I и II уровня) уточнили первоначально утвержденную доходную часть путем снижения (на 1,8 млн.леев) и увеличения (на 4,2 млн.леев) утвержденных показателей, наиболее существенные уточнения были зарегистрированы по подоходному налогу с предпринимательской деятельности (-1,5 млн.леев), по подоходному налогу, удержанному у источника выплаты (1,3 млн.леев), по штрафам, налагаемым Национальным инспекторатом по патрулированию, установленным с помощью аудиофотовидеосредств за нарушение дорожного движения (1,6 млн.леев). Учитывая вышеуказанное, следует, что по сравнению с утвержденными показателями АТЕ не обеспечили сбор доходов на сумму 1,0 млн.леев, а поступление доходов сверх плана составило 9,8 млн.леев, причиной было уязвимое прогнозирование доходной части бюджетов АТЕ. Сделанные выводы подтверждаются и данными ГНИ о динамике задолженностей перед бюджетами АТЕ, которые за период 2010-2014 годов постоянно увеличиваются, составив по 2,3 млн.леев по состоянию на 31.12.2010 и 31.12.2011; 2,7 млн.леев – на 31.12.2012; 2,8 млн.леев – на 31.12.2013; 3,7 млн.леев – на 31.12.2014 и, соответственно, не повлияв на показатель по сбору дополнительных доходов.

♦ Процесс прогнозирования и планирования собственных доходов несовершенен и требует корректировки по существу.

Согласно существующей нормативной базе, АТЕ, имея финансовую самостоятельность, разрабатывают и утверждают собственный годовой бюджет. В результате проведенного аудитом тестирования отмечается, что установленные недостатки при прогнозировании бюджетных доходов являются следствием неадекватной озабоченности со стороны ОМПУ по исчерпывающей оценке всех собственных доходов; несоблюдения в полной мере законодательства с последствиями в области публичных финансов, земельных отношений и кадастра; содержания неэффективной системы финансового менеджмента и контроля в публичных субъектах, выраженной путем неразработки и невнедрения ряда процедур внутреннего контроля по указанным компонентам, что не соответствует регламентированным положениям². ОМПУ АТЕ не взяли на себя ответственность и не способствовали адекватно и взиманию доходов, не обеспечивая реализацию ряда процедур и эффективных инструментов с целью полного сбора собственных доходов в бюджеты АТЕ. На эту ситуацию повлияло и отсутствие или несоответствие соответствующей методологической базы и аналитических инструментов по оценке налогово-бюджетных проектов, связанных с формированием соответствующих показателей, и ненадлежащее исполнение полномочий вовлеченным в этот процесс персоналом. В результате соответствующие недостатки при формировании доходной части местных бюджетов привели к неучету доходов на общую сумму минимум 5,2 млн.леев (подоходный налог, удержанный у источника выплаты – 0,5 млн.леев; налоги на собственность – 0,2 млн.леев; местные сборы – 2,7 млн.леев; доходы от управления землями и публичным имуществом – 1,8 млн.леев). Институциональная неспособность, подтвержденная низкоэффективными услугами по сбору местных налогов и сборов, а также отсутствие сотрудничества ОМПУ с налоговыми и кадастровыми органами из территории привели к невыявлению/искажению налогооблагаемой базы и, соответственно, непоступлению доходов в местные бюджеты на общую сумму (оцененную аудитом) от 6,5 млн.леев до 10,1 млн.леев.

Для подтверждения вышеизложенного отмечается следующее.

• Процедуры по разработке прогноза доходов, применяемые в ОМПУ I и II уровня, не соответствуют требованиям в области местных публичных финансов. Так, аудиторская миссия отмечает, что менеджмент ГУФ, не соблюдая требования/принципы государственного внутреннего финансового контроля, установленные законодательной базой³, не создал и не стандартизировал обоснованные процедуры и рабочие процессы по разработке бюджетного прогноза, как следствие, не была обеспечена организация соответствующей системы, охватывающей совокупность политик, процедур, внутренних положений, процессов и деятельности, реализуемых в рамках субъекта. В результате ГУФ, предприняв определенные действия по координированию и администрированию бюджетного процесса на этапе планирования, достигло скромных результатов, сохраняя слабые пункты администрируемого процесса.

Согласно положениям законодательной базы⁴, исполнительные органы АТЕ обеспечивают разработку прогноза всех видов налогов и сборов, подлежащих поступлению в предстоящем году в соответствующую административно-территориальную единицу, а также проекта бюджета ОМПУ I уровня, который представляется управлению финансов для анализа соответствия проекта и составления консолидированного свода проектов бюджетов АТЕ I и II уровня. Методологическая база соответствующего процесса регламентируется методическими указаниями⁵, разработанными и последовательно направленными МФ и ГУФ. Однако, не соблюдая указанные положения, ГУФ взяло на себя ответственность, возложенную на исполнительные органы АТЕ I уровня, разработав наиболее существенные налогово-бюджетные проекты АТЕ, вовлечение исполнительных органов I уровня в разработку прогноза доходов было минимальным и формальным. В этом отношении приводится пример, что в соответствии с методическими указаниями ГУФ, направленными АТЕ, ОМПУ должны представить расчеты для бюджетного прогноза только по 8 из 16 разделов налогов на доход и на недвижимое имущество. Вследствие этого другие 8⁶ разделов налогов были запрогнозированы специалистами ГУФ совместно с налоговым органом по каждой АТЕ в отдельности, мотивом было отсутствие в ОМПУ I уровня данных, необходимых для бюджетного прогнозирования. Более того, аудит указывает на недостаток квалифицированных специалистов в публичных финансах в рамках ОМПУ I уровня. Так, в результате опроса 16 главных бухгалтеров из примэрий района установлено, что ОМПУ не располагают (или частично имеют) списками налогоплательщиков – юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность; не владеют информацией (или частично имеют) о налогооблагаемой базе по разделам доходов в аспекте экономических агентов и не базировались при прогнозе доходов на оценки налоговой базы, сформированной в АТЕ; не организовали систему связи с экономическими агентами, которые значительно способствуют формированию бюджета АТЕ; не поддержали путем доказательств и не согласовали с ГНИ и соответствующим кадастровым органом проект бюджета, представленный ГУФ для анализа его правильности. Несмотря на указанные несоответствия, опрошенные главные бухгалтера указали, что при профессиональной оценке за 2014 год получили хорошие баллы (11 из 16 опрошенных) и очень хорошие (5 из 16). Вместе с тем, предоставив оптимистическое доказательство самооценки, 12 из 16 опрошенных лиц считают достаточным обучение для адекватной разработки бюджетного проекта. В этом контексте аудит считает неотложной необходимость укрепления системы внутреннего контроля, которая повысит ответственность сторон, вовлеченных в указанные процессы, а также постоянного профессионального формирования персонала, который администрирует публичные финансы в рамках ОМПУ I и II уровня.

• Отсутствие соответствующих данных о налогооблагаемой базе обусловило необоснованную оценку доходов АТЕ.

Несмотря на то, что ГГНИ, с целью реализации Постановления Счетной палаты № 37 от 31.07.2012⁷, разместила в 2012 году в АИС “Автоматизированный вход” отчет “Оценка налогооблагаемых объектов и налоговых обязательств”, предназначенный предоставить информацию об исчерпывающей и достоверной налогооблагаемой базе в административно-территориальном аспекте и по категориям налогов/сборов, тестирования аудита показывают, что данные указанного отчета являются непригодными, будучи недостоверными и неполными. Более того, ОМПУ не были информированы о размещении информационного источника и не имеют доступа в АИС “Автоматизированный вход”. Вместе с тем ГНИ и ОМПУ, не общаясь эффективно между собой, не организовали обмен информацией о формировании убедительной налогооблагаемой базы, которая генерирует публичные доходы, вследствие этого оценки доходов не базировались на анализе показателей экономического потенциала. В этом контексте отмечается несоответствующее исполнение регламентированных полномочий ГУФ⁸ по достоверной и экономически аргументированной оценке доходов и расходов бюджета района путем систематического рассмотрения данных по социально-экономическому развитию АТЕ района, необходимых для разработки проекта бюджета, в некоторых случаях была допущена неправильная оценка бюджетного прогноза доходной части бюджетов АТЕ I и II уровня.

В результате отсутствие исчерпывающей и достоверной информации относительно налогооблагаемой базы (фонда оплаты труда, оценочной стоимости недвижимого имущества, данных по существу по объектам налогообложения местными сборами) как в ГУФ, так и в ОМПУ, а также дисфункциональность существующих положений в данной области обусловили неидентифицирование налогооблагаемой базы и, соответственно, ненадлежащее прогнозирование бюджетных доходов.

В этом отношении приводится следующее.

√ Порядок прогнозирования подоходного налога с заработной платы не соответствует требованиям и требует существенного улучшения. Так, на 2014 бюджетный год АТЕ района утвердили, уточнили и исполнили доходы от подоходного налога с заработной платы в сумме, соответственно, 25065,4, 25127,1 и 26297,3 тыс.леев. На основании ст.19 (2) Закона № 397-XV от 16.10.2003, бюджет АТЕ разрабатывается его исполнительным органом, учитывая макроэкономические прогнозы, основные принципы государственной политики в области доходов и расходов бюджета на предстоящий год и некоторые специфические моменты исчисления трансфертов, которые предполагается выделить данным бюджетам из государственного бюджета, отраженные в Методических указаниях. Вместе с тем, согласно данным Методическим указаниям, расчеты подоходного налога физических лиц должны осуществляться исходя из прогноза увеличения среднемесячной номинальной заработной платы и оценок фонда оплаты труда по АТЕ, имея в качестве базы данные территориальных органов статистики о среднемесячной заработной плате за 2012 год, среднемесячной заработной плате по видам экономической деятельности и формам собственности, а также ожидаемые оценки ОМПУ по этому налогу на 2013 год. Следует отметить, что статистические, налоговые и экономические органы не располагают необходимыми данными для составления расчетов согласно методическим указаниям МФ. Так,

a) информации из базы данных за 2012 год районного органа статистики, представленные ГУФ, по существу соответствуют по экономическим агентам с численностью работников более 20 лиц, не был отражен доход от заработной платы и численность работников малых предприятий. Согласно объяснениям специалистов ГУФ, вследствие этого они использовали данные о среднесписочной численности персонала, собранные по телефону от экономических агентов, которые существенно способствуют формированию бюджета, вместе с тем подчеркивая, что экономические единицы из территории не планируют экономические показатели на последующий год. Таким образом, для прогнозирования подоходного налога с заработной платы на отчетный год ГУФ взяло в расчет даные о среднесписочной численности персонала в количестве 9315 лиц, несмотря на то, что в соответствии с неполными данными статистического органа среднесписочная численность персонала за 2012 год составила 11124 лица. Более того, согласно данным из формы 4-BASS, которая представлена всеми работодателями, среднесписочная численность работников за 2012 год составила 12584 лица или на 3269 лиц больше, а этот показатель, отраженный в отчете за 2014 год, достиг цифры 13572 лица, превысив на 46% запланированный показатель, что повлияло на правильность прогноза бюджетных доходов;

b) налоговый орган не располагает данными, необходимыми для оценки налогооблагаемой базы в территориальном аспекте, причиной было несоответствие информационных инструментов ГНИ вследствие неучета налоговым органом рекомендаций СПРМ, изложенных в отчетах аудита о бюджетном исполнении, проведенных в других АТЕ в предыдущие годы, в частности, относительно сравнения показателей из институциональной информационной системы с данными примэрий района по выявлению/оценке налогооблагаемой базы, связанной с созданием базы бюджетных доходов;

c) оценка доходов от подоходного налога с заработной платы производилась в отсутствие информации о соотношении между поступившими доходами, начисленными суммами и задолженностями/сверхплановыми платежами по данному налогу, имея прямое влияние на правильность прогнозов, произведенных лишь на основании ожидаемого исполнения доходов. В результате на исполнение доходов на 1,2 млн.леев больше уточненных показателей по этому разделу повлияло и поступление в 2014 году сверхплановых платежей на общую сумму 0,6 млн.леев, из которой наиболее значительные суммы были зарегистрированы по 2 АТЕ⁹.

В отношении указанного отмечается, что ОМПУ (I и II уровня) осуществляли расчеты прогноза подоходного налога с заработной платы в отсутствие соответствующих обоснований, имея в качестве ориентира оценки и прогнозирования доходов данные об исполнении доходов по этой категории за предыдущие годы, приведенные в соответствие к оценкам макроэкономических показателей, установленных в Методических указаниях, исполненные доходы от подоходного налога с заработной платы в 2014 году в целом по району, зарегистрировав превышение их против утвержденных на 1231,9 тыс.леев, или на уровне 104,8%.

√ Оценки налогооблагаемой базы по подоходному налогу с предпринимательской деятельности (раз.111/21) не соответствуют по существу экономическому анализу компонентов налогооблагаемой базы, в результате налогово-бюджетные проекты были неубедительными и необоснованными. Так, согласно Методическим указаниям, в качестве базы для расчета суммы налогооблагаемого дохода служат данные, полученные от обработки территориальными налоговыми органами форм VEN 08 и VEN 12 “Декларация о подоходном налоге” за 2011-2012 годы, а также и макроэкономические показатели, одним из которых является рост валового внутреннего продукта в указанные периоды. Собранные аудиторские доказательства свидетельствуют, что хотя исполнение подоходного налога с предпринимательской деятельности за 2012-2013 годы составило, соответственно, 11776,3 и 11801,5 тыс.леев, доходы от указанного источника на 2014 год были запланированы в сумме 14827,0 тыс.леев или с превышением поступлений за прошлые годы примерно на 26%, которые были исполнены на общую сумму 14644,5 тыс.леев или на уровне 98,8%. Вместе с тем в результате анализа данных в аспекте исполнителей бюджета аудитом установлены существенные отклонения в выполнении доходов от указанного налога по сравнению с утвержденными, уровень исполнения варьировал от 83% (РС) до 521,2% (примэрия Войнеску). Вследствие этого 33 АТЕ I уровня зарегистрировали исполнение доходов выше утвержденных показателей на 2111,6 тыс.леев¹⁰ больше, а РС и 6 АТЕ I уровня недополучили запланированные доходы на сумму 2294,2 тыс.леев¹¹. В этом отношении аудит отмечает, что одной из причин, которая обусловила указанные разницы, является отсутствие информации, необходимой для точной оценки и прогнозирования доходов по этому разделу как в налоговом органе, так и в ОМПУ I и II уровня. Так,

- отсутствует информация об эволюции исчисленных доходов в период до 2012 года, так как начисление налога к уплате в бюджет было установлено согласно Закону № 267 от 23.12.2011¹² начиная с 1.01.2012. В результате отсутствие данных за более длительный период отрицательно влияет на точность бюджетного прогноза;

- несмотря на то, что компьютеризированные программы ГНИ имеют опцию по отбору деклараций VEN12 и UNIF07 согласно коду населенного пункта, эти возможности не обеспечивают электронное обобщение отчетов о доходе подразделений/филиалов налогоплательщиков, зарегистрированных в других населенных пунктах, что заставляет вручную выбирать информации на многих уровнях (в аспекте подразделений и АТЕ);

- ОМПУ и налогоплательщики из администрируемой территории не установили эффективную связь с целью обмена информацией о программе деятельности экономических агентов в году, для которого разрабатывается бюджетный прогноз, что будет способствовать аргументированной оценке публичных доходов.

В этом контексте отмечается, что единственным ключевым показателем прогнозирования доходов являются доходы, исполненные за предыдущий год, вместе с тем были установлены некоторые отклонения и от указанного ориентира. Так, хотя поступившая в 2012 и 2013 годах сумма составила, соответственно, 8290,5 и 7973,0 тыс.леев, в отсутствие разумных обоснований на 2014 год был утвержден размер подоходного налога с предпринимательской деятельности по г. Хынчешть в сумме 10359,0 тыс.леев; по с. Кэрпинень утвержденный размер составил 1200,0 тыс.леев, а поступившие доходы в 2012 и 2013 годах –соответственно, 627,9 и 725,1 тыс.леев. В связи с тем, что согласно решению РС¹³ доходы указанных населенных пунктов были перераспределены между АТЕ и РС, названные недостатки привели к невыполнению утвержденных показателей как по данным примэриям, так и по районному бюджету.

√ Неприменение аналитических инструментов при оценке доходов от подоходного налога с предпринимательской деятельности, удержанного у источника выплаты (раз.111.20) обусловило недооценку его примерно на 0,5 млн.леев, вместе с тем на исполнение доходов выше установленного уровня повлияло и изменение налогового законодательства в течение бюджетного года. Так, доходы от указанного источника были утверждены в сумме 752,9 тыс.леев, уточнены – 2084,2 тыс.леев и исполнены – 3150,5 тыс.леев, или на 2397,6 тыс.леев больше по сравнению с утвержденным планом и на 1066,3 тыс.леев больше против уточненных показателей. Исполнение доходов выше утвержденного и уточненного уровня зарегистрировано, по существу, в г. Хынчешть, они были распределены между примэрией Хынчешть (507,8 тыс.леев, или 20%) и РС (2031,2 тыс.леев, или 80%). Аудит указывает на несоответствие порядка обоснования доходов от подоходного налога, удержанного у источника выплаты. В результате, хотя, согласно данным ГНИ, начисление этого налога по г. Хынчешть за период 2009-2012 годов постоянно увеличивалось от 320 до 589,4 тыс.леев, а в год разработки прогноза достигло уровня 819,7 тыс.леев, что свидетельствует о среднегодовом росте свыше 30%, все-таки на 2014 год доходы были утверждены в сумме 550,0 тыс.леев (110,0 тыс.леев должны были быть внесены в бюджет примэрии Хынчешть и 440,0 тыс.леев – в районный бюджет), или на 500,0 тыс.леев меньше по сравнению с возможным прогнозом. Следует отметить, что поступление незапланированных доходов было обусловлено и изменением¹⁴ ст.90¹ Налогового кодекса, было предусмотрено удержание налога в размере 2% из выплат, осуществленных в пользу физического лица, за исключением индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, по доходам, полученным ими от поставки продукции растениеводства и садоводства в натуральном виде, включая плоды грецкого ореха и производную продукцию, и продукции животноводства в натуральном виде, живом и убойном весе. В этом отношении отмечается, что, согласно данным из свода ежемесячных налоговых отчетов (IRV 14), в сентябре-декабре 2014 года экономические агенты, зарегистрированные в районе Хынчешть, исчислили соответствующий налог в сумме 1030,6 тыс.леев. Вместе с тем аудит отмечает, что хотя законная норма вступила в силу с 1.01.2014, а исполнительный орган должен был привести свои нормативные акты в соответствие с законом в течение 2 месяцев с даты опубликования закона (31.12.2013), откорректированный налоговый отчет вступил в силу с 1.09.2014 (согласно ПП № 697 от 22.08.2014¹⁵). Несмотря на то, что ГНИ путем устной декларации приняла решение об отражении исчисления налога за период март-август 2014 года по другим позициям предыдущего налогового отчета (IRV 09), аудит отмечает значительный рост платежей, исчисленных по раз.111.20 в сентябре-декабре 2014 года (среднемесячная цифра составила 404,3 тыс.леев) по сравнению с январем-августом (192,2 тыс.леев), что свидетельствует о риске ненадлежащего исчисления и отражения в отчетности налоговых платежей, которые должны быть проверены в рамках аудитов в ГНИ.

√ОМПУ АТЕ и налоговый орган района не продемонстрировали адекватный интерес по достоверной и убедительной оценке доходов от собственности. Вместе с тем несоблюдение законодательной и нормативной базы, неэффективный мониторинг процесса оценки и сбора доходов, а также отсутствие ряда процедур внутреннего контроля привели к ненадлежащей реализации доходов от указанного источника.

Земельный налог и налог на недвижимое имущество являются относительно стабильными налогами, размер которых зависит от полноты информации по объектам и субъектам налогообложения. Согласно Методическим указаниям, при оценке поступлений земельного налога и налога на недвижимое имущество и осуществления расчетов по видам налогов ОМПУ должны учитывать положения нормативной базы, данные налогового учета, данные земельного кадастра по соответствующим АТЕ и ССМНС в рамках примэрий и др.

Вследствие процедур аудита установлено, что документация налогового кадастра не соответствует требованиям по поставке объективных данных по налогооблагаемой базе, так как в рамках ОМПУ этот вид документации ведется со множеством несоответствий и отклонений от требований Положения, утвержденного ПП № 24 от 11.01.1995¹⁶, что приводит к искажению включенных в них данных и не способствует точной оценке налогооблагаемой базы, а также достоверному прогнозированию собственных доходов. Так, хотя, согласно регламентированным требованиям¹⁷, кадастровый регистр обладателей земель содержит кадастровую информацию обо всех зарегистрированных обладателях земель и является основой для составления кадастрового регистра земель (централизованной кадастровой карточки), примэрия г. Хынчешть не зарегистрировала и не вела учет земель публичной собственности государства и АТЕ, не заполняя разделы II и III кадастрового регистра обладателей земель. Также по разделу I “Земли частной собственности” не были зарегистрированы земли, присвоенные в результате приватизации сельскохозяйственных предприятий (1905,4 га¹⁸), а также и земельные операции между обладателями частных земель, были записаны только сделки по продаже/выделению земель публичной собственности АТЕ. Более того, аудит отмечает наличие нерешенной разницы по площадям земель собственности АТЕ, которая составляет, соответственно, 1097,5 и 1052,3 га – согласно централизованной кадастровой карточке по состоянию на 1.01.2014 и 1.01.2015 и 976,13 га – согласно решениям ГС Хынчешть¹⁹, которыми были утверждены материалы о разграничении земель публичной собственности АТЕ, относящиеся к публичной и частной области. В результате централизованная кадастровая карточка не предоставляет обоснованные качественные и количественные данные относительно обладателей земель и их площадей, являющихся налогооблагаемой базой налога на недвижимое имущество, и не способствует адекватному прогнозированию доходов в бюджет АТЕ. Указанные ситуации были связаны с: (i) проявленной пассивностью примэрий по созданию базы данных об объектах и субъектах налогообложения путем корректировки данных земельного учета; и (ii) отсутствием информационных инструментов, обеспечивающих ведение кадастровой документации в электронном формате и обмен данными о земельных сделках между ОМПУ и ТКО.

В соответствии с законодательными положениями²⁰ ССМНС обязана вести учет налогоплательщиков – физических лиц (граждан) и крестьянских (фермерских) хозяйств, их налоговых обязательств, в том числе задолженностей, перечислять в бюджет поступившие суммы налогов, сборов, санкций за задержку платежей, штрафов. Вместе с тем, согласно регламентированным положениям²¹, учет земельного налога и налога на недвижимое имущество ведется отдельно по каждому налогоплательщику в Регистре учета налогоплательщиков, но можно его обеспечить электронным путем и в порядке, установленном ГГНИ. Однако вследствие того, что ТКО по состоянию на 1.01.2014 не завершил процесс оценки недвижимого имущества собственности физических лиц района, ССМНС в рамках аудируемых ОМПУ ведут учет налогоплательщиков и их налоговых обязательств по оцененной недвижимости, используя АИС “Налоговый кадастр”, а по неоцененной – согласно Регистру учета налогоплательщиков, оба регистра должны предоставлять исчерпывающую информацию о налогооблагаемой базе, которую ОМПУ должны брать в расчет при оценке доходов от соответствующих налогов. Вопреки указанному и не учитывая темп роста примерно на 10% исчисленных доходов по сравнению с прошлым годом, примэрия г.Хынчешть запрогнозировала доходы от налога на недвижимое имущество (раз.114.14) на 2014 год на 55,2 тыс.леев меньше сумм, рассчитанных в АИС “Налоговый кадастр” на 2013 год (457,9 тыс.леев) и на 16,0 тыс.леев меньше по сравнению с расчетами на 2012 год.

Аудиторская миссия отмечает, что метод оценки недвижимого имущества, используемый ГП “Cadastru”, не обеспечивает оценку этого имущества по рыночным ценам, отрицательно влияя на поступления в бюджеты АТЕ. В большей степени, на увеличение разрыва между оцененной стоимостью и рыночными ценами влияет неосуществление переоценки недвижимого имущества ГП “Cadastru”, которая должна проводиться один раз в три года. Аудитом также установлено наличие некоторых недостатков и несоответствий, связанных с полнотой и правильностью данных по объектам и субъектам налогообложения, а именно: неактуализация кадастровым органом технических параметров имущества; несоответствие данных о субъектах налогообложения и долях, которыми они владеют; невыявление всех совладельцев имущества и др. Вместе с тем аудит указывает на существенное снижение в 2014 году числа владельцев недвижимости г. Хынчешть (с 163 до 44), имущество которых не было включено в расчет налога на собственность (согласно данным АИС “Налоговый кадастр” (отчет CF2) примэрии Хынчешть в 2013 году стоимость недвижимости составляла 20,4 млн.леев, а в 2014 году – 3,0 млн.леев).

Согласно законодательным положениям²², было принято решение об актуализации кадастровых данных и была установлена ответственность ОМПУ за представление соответствующих документов, в том числе о строениях со степенью готовности 50% и более, незавершенных строительством в течение более трех лет с момента начала строительства, налогообложение которых предусмотрено ст.278 Налогового кодекса. Вопреки регламентированным требованиям, ОМПУ не взяли на себя ответственность с целью повышения эффективности налогообложения недвижимого имущества, расположенного на администрируемой ими территории, таким образом, не обеспечивая внедрение процедур по выявлению указанных строений и связь с кадастровым органом в этом отношении, согласно ответственности, возложенной Законом № 267 от 29.11.2012. В результате ОМПУ не собрали и не представили ТКО информацию, необходимую для оценки в налоговых целях и регламентированного налогообложения данных строений (25 таких строений выявлено в 12 АТЕ²³). Также ОМПУ не продемонстрировали явного интереса к выявлению и включению в АИС “Налоговый кадастр” строений, которые были завершены и эксплуатируются в течение многих лет, не будучи зарегистрированными в Регистре недвижимого имущества и регламентированно обложены налогом. Так, вследствие выборочной проверки, проведенной в г. Хынчешть, был установлен частный жилой объект недвижимости (строительство которого началось в 2003 году), не зарегистрированный в Регистре недвижимого имущества. Аналогично не имеют кадастровой регистрации и не были обложены налогом 93 из 150 гаражей, представляющих комплекс строений, построенный в 1970-1980 годах, причиной, названной ССМНС Хынчешть, было отсутствие списка владельцев и/или необходимых актов.

____________________

² Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010 (далее – Закон № 229 от 23.09.2010); Национальные стандарты по внутреннему контролю в публичном секторе, утвержденные Приказом министра финансов № 51 от 23.06.2009; Пособие по финансовому менеджменту и контролю.

³ Ст.5, 6 и 7 Закона № 229 от 23.09.2010.

⁴ Ст.19 Закона о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003 (далее – Закон № 397-XV от 16.10.2003).

⁵ Методические указания по разработке органами местного публичного управления проектов бюджета на 2014 год и прогноза на 2015-2016 годы, направленные письмом МФ № 06/2-7 от 14 июня 2013 года (далее – Методические указания).

⁶ Раз.111.05 “Налог на доход, причитающийся с операций передачи во владение и/или пользование недвижимого имущества”, раз.111.20 “Подоходный налог с предпринимательской деятельности, удержанный у источника выплаты”, раз.111.21 “Подоходный налог с предпринимательской деятельности”, раз.111.22 “Подоходный налог, удержанный с суммы выплаченных дивидендов”, раз.111.23 “Подоходный налог от операционной деятельности”; раз.114.10 “Налог на недвижимое имущество юридических лиц”, раз.114.12 “Налог на недвижимое имущество, уплачиваемый исходя из оцененной (рыночной) стоимости недвижимого имущества, юридическими и физическими лицами, зарегистрированными в качестве предпринимателей”, раз.114.14 “Налог на недвижимое имущество, уплачиваемый физическими лицами – гражданами, от оценочной (рыночной) стоимости недвижимого имущества”.

⁷ Постановление Счетной палаты № 37 от 31.07.2012 “По Отчету аудита бюджетов и управления публичным имуществом административно-территориальных единиц мун. Кишинэу за период 2010-2011 годов”.

⁸ Положение ГУФ РС Хынчешть, утвержденное Решением РС Хынчешть № 01/05 от 21.02.2008.

⁹ Приложение № 7 к Отчету аудита.

¹⁰ Приложение № 7 к Отчету аудита.

¹¹ Приложение № 7 к Отчету аудита.

¹² Ст.V(6) Закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 267 от 23.12 2011.

¹³ Решение РС № 07/02 от 19.12.2013 “Об утверждении районного бюджета Хынчешть на 2014 год во втором чтении”.

¹⁴ Ст.IX п.36 Закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 324 от 23.12.2013.

¹⁵ ПП № 697 от 22.08.2014 “Об утверждении Положения об удержании подоходного налога с заработной платы и других выплат, осуществленных работодателем в пользу работника, а также выплат в пользу физических лиц, не осуществляющих предпринимательскую деятельность, предоставляющих услуги и/или выполняющих работы”.

¹⁶ Положение о содержании земельной кадастровой документации, утвержденное ПП № 24 от 11.01.1995 (далее – Положение, утвержденное ПП № 24 от 11.01.1995).

¹⁷ П.13 и п.18 Положения, утвержденного ПП № 24 от 11.01.1995.

¹⁸ Проекты по организации территории крестьянских хозяйств мун. Хынчешть, уез. Лэпушна, 2000 и 2001 годы.

¹⁹ Решения ГС Хынчешть № 07/03 от 19.06.2013 и № 02/01 от 15.02.2014 “Об утверждении границ”.

²⁰ Ст.156 (2) и ст.158 (b) Налогового кодекса № 1163-XIII от 24.04.1997 (далее – Налоговый кодекс).

²¹ П.1 Инструкции о порядке исчисления, учета и уплаты местных налогов и сборов, администрируемых службой по сбору местных налогов и сборов в составе примэрии, утвержденной ПП № 998 от 20.08.2003 “О деятельности службы по сбору местных налогов и сборов в составе примэрии”.

²² Ст.3 и ст.4 (2) Закона о мониторинге объектов недвижимого имущества № 267 от 29.11.2012 (далее –Закон № 267 от 29.11.2012).

²³ Приложение № 7 к Отчету аудита.

♦ ОМПУ не предоставили доказательств необходимой ответственности по оценке и сбору всех собственных доходов от управления землями публичной собственности. В результате несоблюдение земельного законодательства и недостаточность внедрения процедур внутреннего контроля обусловили неэффективное использование земель публичной собственности АТЕ района, не прогнозируя доходы от аренды на сумму минимум 1768,9 тыс.леев и не обеспечив поступление их в местный бюджет на общую сумму от 1515,0 до 5048,8 тыс.леев. На этот период не были запланированы, рассчитаны и собраны доходы от земельного налога в сумме 152,3 тыс.леев.

√ Согласно законодательным положениям²⁴, в случае, когда собственники приватизированных объектов или частных предприятий и объектов не купили или не взяли в аренду земли, на которых расположены эти предприятия и объекты, с них ежегодно взимается плата за пользование землей, установленная в одностороннем порядке местными советами, в сумме не менее ежегодной арендной платы и не более 10% от нормативной цены земли. Аудитом данного раздела установлено, что 32 АТЕ района I уровня не приняли соответствующих мер с целью планирования и взыскания всех возможных платежей от использования земель публичной собственности АТЕ. Так,

- несмотря на то, что совет коммуны Сэрата Галбенэ (на основании решения № 6/14 от 21.11.2011) утвердил для 4 экономических агентов годовую плату за пользование землями публичной собственности АТЕ, прилегающими к частным строениям, в размере 2% от нормативной цены земли, примэрия ком. Сэрата Галбенэ не запланировала, не начислила и не взыскала плату за пользование землями площадью 9,99 га в сумме 124,0 тыс.леев и земельный налог по указанным землям в сумме 10,0 тыс.леев;

- местные советы 32 АТЕ не установили своими решениями размер платы за пользование землями публичной собственности, прилегающими к приватизированным объектам или частным предприятиям или объектам общей площадью 128,68 га²⁵. В результате, согласно оценкам аудита, сумма доходов, не взятых в расчет при бюджетном планировании и нереализованная от использования указанных земель, составила в 2014 году от 882,9 до 4416,7 тыс.леев. Также на этот период не были запланированы, рассчитаны и взысканы доходы от земельного дохода в размере 84,3 тыс.леев.

√ Недостатки, которые привели к нереализации доходов в бюджеты АТЕ района, были допущены при управлении землями и водными объектами публичной собственности, при установлении и поступлении платы за их аренду, а также от продажи публичной собственности. В этом отношении аудит отмечает, что, имея источник дохода, сформированный от земель публичной собственности, ОМПУ района не приняли соответствующих мер с целью установления и взимания всех возможных платежей за аренду указанных земель, что обусловило неполное поступление доходов на общую сумму 463,5 тыс.леев²⁶ и земельного налога в размере 58,0 тыс.леев. Также были допущены и недооценки запланированных доходов в сумме 820,0 тыс.леев. Указанные несоответствия были связаны с отсутствием эффективного контроля со стороны ОМПУ за надлежащим использованием земельного фонда и неточным соблюдением земельного законодательства по аренде земель и водных бассейнов. В контексте вышеуказанного отмечается, что:

- 18 примэрий района не учитывали положений Методических указаний по разработке и утверждению бюджета на 2014 год, не были взяты в расчет доходы от договоров аренды земель публичной собственности, что обусловило недооценку доходной части на 298,5 тыс.леев²⁷;

- 6 ОМПУ не продемонстрировали осмотрительность и интерес к повышению эффективности управления земельным фондом, что выражается путем необеспечения передачи в аренду сельскохозяйственных земель публичной собственности площадью 87,42 га и допущения их использования некоторыми физическими и юридическими лицами в отсутствие договоров аренды без оплаты соответствующих платежей. Вследствие этого местные бюджеты были лишены доходов от аренды и земельного налога на общую сумму 286,3 тыс.леев;

- вследствие занижения площади и платы за аренду в 6 договорах аренды водных бассейнов, а также использования физическими лицами в отсутствие договоров аренды 2 водных бассейнов общей площадью 37,35 га, 7 ОМПУ не обеспечили реализации доходов от собственности и земельного налога на общую сумму 235,2 тыс.леев. В этом контексте приводится в качестве примера случай сдачи в аренду водного объекта площадью 78,0 га согласно договору, заключенному в 2001 году между примэрией Лэпушна и физическим лицом на срок 20 лет, установив годовую плату в размере 30,0 тыс.леев (согласно действующим на тот момент тарифам). Несмотря на то, что договор аренды предусматривает изменение платы за аренду путем совместного соглашения сторон в случае изменения цен, тарифов, платежей и т.д., примэрия не обеспечила изменение договорной платы в соответствии с новыми тарифами, введенными в соответствии с действующей законодательной базой²⁸. Необходимо отметить, что в результате проведенного ДФКР в марте 2012 года контроля в 2012-2013 годах примэрия Лэпушна направила арендаторам множество обращений о подписании дополнительного соглашения к договору, однако без положительного результата. В этом отношении аудит указывает, что по причине неприменения в установленном порядке тарифов, предусмотренных действующим законодательством, только за период 2012-2014 годов бюджет АТЕ был лишен доходов в сумме 72,9 тыс.леев. Более того, согласно аудиторским доказательствам, в 2004-2014 годах арендатор не выполнял договорные обязательства, по состоянию на 1.01.2015 была зарегистрирована задолженность в сумме 300,0 тыс.леев. Следует отметить, что в марте 2014 года примэрия Лэпушна направила исковое заявление в судебную инстанцию по взысканию суммы 323,9 тыс.леев, в том числе задолженности – 253,5 тыс.леев, однако до завершения аудиторской миссии судебная инстанция не приняла никакого решения.

Хотя в соответствии с законодательными положениями²⁹ исполнители (распорядители) бюджетов несут ответственность за поступление доходов, указанная примэрия не продемонстрировала компетентность и настойчивость в выявлении и налогообложении доходов, полученных арендаторами в результате управления арендованными объектами. Так, арендатор водного бассейна, будучи учредителем одного ООО, в собственности которого находятся 4 земельных участка из водного фонда, соседнего с арендованным бассейном, взял в аренду указанный водный объект как физическое лицо, не зарегистрированное в качестве предпринимателя. В результате, хотя в соответствии с договорными условиями бассейн используется в целях удовлетворения рыбных, сельскохозяйственных, промышленных, гидроэнергетических и др. потребностей, что является предпринимательской деятельностью, как примэрия, так и ГНИ не были озабочены выявлением, оценкой и налогообложением доходов от деятельности по выращиванию в арендованном водном бассейне рыбы и ее продаже начиная с 1.11.2002. По мнению аудита, вышеописанная схема по управлению арендованным участком позволила полностью уклониться от налоговых платежей. Необходимо отметить, что по предложению аудиторской группы ГНИ организовала встречу с арендатором по данной проблеме, однако она сослалась на то, что разбирательство с примэрией препятствует передачи озера в субаренду одному экономическому агенту;

- многие годы примэрия Кэрпинень не принимала конкретных мер по сдаче в аренду пахотных земель из резерва примэрии площадью 59,96 га. Таким образом, только в 2014 году не были реализованы доходы в местный бюджет на сумму около 44,6 тыс.леев.

√ ОМПУ не обеспечили надлежащее поступление доходов от продажи и аренды земель публичной собственности, занизив реализуемые в 2014 году доходы на 3702,6 тыс.леев и формируя существенные задолженности. Так,

- ОМПУ не приняли эффективных мер по поступлению доходов от купли-продажи и аренды земель публичной собственности, формируя задолженности по состоянию на 1.01.2015 в сумме 7296,0 тыс.леев (в том числе: 6320,7 тыс.леев – от купли-продажи и 975,3 тыс.леев – от аренды земель). В этом отношении отмечается, что в рамках примэрии Хынчешть отсутствует учет исчисления и поступления платежей от продажи и аренды земель и, соответственно, задолженностей по этим платежам. В результате не обеспечено надлежащее планирование доходов из этих источников и эффективное осуществление мониторинга выполнения договорных условий покупателями и арендаторами. Согласно информации примэрии Хынчешть, по состоянию на 1.01.2015 задолженности по платежам от купли-продажи земель (согласно договорам, заключенным в период 2005-2014 годов) составили 5102,2 тыс.леев, или 36% от договорной стоимости (14313,0 тыс.леев), из которых задолженности с истекшим сроком оплаты – 116,5 тыс.леев, по которым не были приняты эффективные меры по их поступлению. Также в примэрии Кэрпинень задолженности с истекшим сроком оплаты составили 124,6 тыс.леев, или 46% от общей суммы задолженности 271,8 тыс.леев. Одной из причин формирования задолженностей является отражение в договорах купли-продажи недостоверных данных относительно полной оплаты покупателем стоимости продажи земли. Так, в договоре от 30.04.2014, заключенном с физическим лицом, указано, что покупатель до заключения договора полностью оплатил стоимость продажи земли в сумме 98,6 тыс.леев. Однако собранные аудиторские доказательства свидетельствуют, что в 2014 году покупатель оплатил лишь 15,0 тыс.леев, по состоянию на 1.01.2015 сумма 83,6 тыс.леев была зарегистрирована как задолженность по указанной сделке;

- согласно законодательным положениям³⁰, при продаже публичных земель на торгах покупатель в месячный срок уплачивает сумму, равную нормативной цене земли соответствующего назначения. Однако, в нарушение законодательных положений, при заключении в 2014 году договоров купли-продажи земель общей площадью 20,8 га и нормативной цене 5989,9 тыс.леев примэрия Хынчешть взыскала лишь 2693,5 тыс.леев, оплата остатка платежей была распределена на период трех лет, таким образом, в бюджет города в соответствующем году не поступило минимум 3296,4 тыс.леев. В этом контексте приводится пример случая продажи земли площадью 4,2209 га, нормативная цена земли составила 5452,4 тыс.леев, а стоимость на торгах – 5998,3 тыс.леев. В результате, согласно законодательным положениям, покупатель должен в месячный срок уплатить сумму, равную нормативной цене земли, а в соответствии с протоколом о результатах торгов он обязан полностью перечислить плату в течение 20 дней после подписания протокола. Вместе с тем оплаченная в 2014 году сумма составила лишь 2501,0 тыс.леев, остаток суммы был распределен согласно договору купли-продажи на 3 года. Вследствие этой сделки в отчетном году в бюджет примэрии не были собраны доходы в сумме от 2951,4 до 3497,3 тыс.леев, а экономическому агенту были предоставлены льготы, получив преимущества, не предусмотренные действующей законодательной базой.

Аналогичные ситуации были отмечены и в примэриях Кэрпинень и Логэнешть, которые при продаже публичных земель предоставили рассрочку по платежам до 5 лет, занизив в 2014 году поступления в бюджеты АТЕ на 322,6 тыс.леев³¹.

____________________

²⁴ Ст.10¹ (1) Закона о нормативной цене и порядке купли-продажи земли № 1308-XIII от 25.07.1997 (далее – Закон № 1308-XIII от 25.07.1997).

²⁵ Приложение № 7 к Отчету аудита.

²⁶ Приложение № 7 к Отчету аудита.

²⁷ Приложение № 7 к Отчету аудита.

²⁸ Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 108-XVI от 17.12.2009; Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 268-XVI от 28.07.2006.

²⁹ Ст.31 (1) b) Закона № 397-XV от 16.10.2003.

³⁰ Ст.4 (5) c) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997.

³¹ Приложение № 7 к Отчету аудита.

♦ Неэффективная система контроля со стороны местных публичных органов над собственными доходами обусловила недооценку доходов на 2756,7 тыс.леев и лишила бюджеты АТЕ доходов, составивших 963,9 тыс.леев. Так,

√ согласно положениям ст.290 (e) Налогового кодекса, торговые единицы, осуществляющие деятельность на территории населенных пунктах или оказывающие социальные услуги, уплачивают определенный сбор в зависимости от вида осуществляемой деятельности. Вместе с тем, согласно ст.6 (1) Закона № 231 от 23.09.2010³², ОМПУ имеют полномочия по выдаче разрешений на деятельность для торговых единиц, реализующих товары и услуги, а также по осуществлению контроля за соблюдением ими правил реализации. В результате проведения аудита этого компонента доходов были выявлены некоторые недостатки, которые лишают местный бюджет возможных к поступлению доходов. Так, в 2014 году доходы от сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию платных услуг (далее – сбор за объекты торговли) были запланированы, уточнены и исполнены в целом по району в сумме, соответственно, 2849,2; 2882,3 и 3942,9 тыс.леев, или на 1093,7 тыс.леев больше против утвержденной суммы и на 1060,6 тыс.леев больше по сравнению с уточненной суммой. В этом отношении накопленные по АТЕ района аудиторские доказательства свидетельствуют, что хотя доходы от сбора за объекты торговли, поступившие в 2014 году, увеличились по сравнению с 2013 годом на 460,3 тыс.леев, или на 13,2%, в то же время имеются неосвоенные резервы по данным доходам. Несмотря на то, что согласно спискам экономических агентов в рамках 24 АТЕ района, утвержденным решениями местных советов при установлении местных сборов, доходы от сбора за объекты торговли были оценены в сумме 4353,0 тыс.леев, план доходов от этого источника был утвержден в сумме 2560,2 тыс.леев, или с занижением на 1792,8 тыс.леев³³;

√ в рамках аудита также были установлены несоответствия при прогнозировании и утверждении доходов от сбора за благоустройство территории, что привело к неутверждению и непоступлению доходов в местные бюджеты на сумму 963,9 тыс.леев. Так,

- согласно положениям ст.290 и 291 Налогового кодекса, субъектом налогообложения сбором за благоустройство территории является юридическое или физическое лицо, зарегистрированное в качестве предпринимателя, которое имеет налогооблагаемую базу, объектом налогообложения являются работники и/или учредители предприятий, которые не включены в квартальную численность работников. Аудиторские доказательства, полученные в ходе аудита, показывают, что 20 АТЕ района утвердили заниженные доходы от сбора за благоустройство территории на 2014 год на сумму 215,8 тыс.леев³⁴. Так, в результате сравнения решений местных советов по установлению ставок сбора за благоустройство территории, обобщенных списков юридических или физических лиц, зарегистрированных в качестве предпринимателей, плательщиков сбора за благоустройство территории в 2014 году, представленных АТЕ, с информациями ГНИ установлено, что 20 из 39 АТЕ занизили утвержденные доходы по сравнению с доходами, которые возможно получить;

- с целью повышения эффективности администрирования сбора за благоустройство территории, взимаемого с крестьянских (фермерских) хозяйств, ГНИ Хынчешть должна интенсифицировать совместно с ОМПУ (которая, согласно ПП № 977 от 14.09.2001³⁵, обязана зарегистрировать крестьянские (фермерские) хозяйства) действия с целью популяризации законодательных положений о необходимости регистрации обладателей сельскохозяйственных земель, имеющих организационно-правовую форму крестьянского (фермерского) хозяйства. Вопреки вышеуказанному как территориальный налоговый орган, так и ОМПУ района не предотвратили отрицательного влияния на поступления в местные бюджеты от нерегистрации обладателей сельскохозяйственных земель, имеющих организационно-правовую форму крестьянского (фермерского) хозяйства. В результате в 2014 году установленная ситуация обусловила непоступление доходов от сбора за благоустройство территории, который должен быть взыскан с незарегистрированных крестьянских хозяйств, в размере 748,1 тыс.леев³⁶.

♦ Аудитом освещены и другие ситуации, связанные с непоступлением возможных доходов. Так, согласно договору от 2012 года, заключенному в результате торгов, примэрия Бобейка продала лесоматериалы стоимостью 157,8 тыс.леев 2 физическим лицам. Несмотря на то, что в соответствии с договором купли-продажи покупатели должны оплатить всю сумму двумя траншами до 31.10.2012, фактически было уплачено лишь 10,0 тыс.леев. Несмотря на то, что примэрия выписала товарно-транспортную накладную за проданные ценности, операция не была отражена в бухгалтерском учете, не была зарегистрирована дебиторская задолженность в сумме 147,8 тыс.леев, что обусловило неполное поступление доходов в местный бюджет от продажи имущества публичной собственности. Вместе с тем отмечается, что в договоре купли-продажи предусмотрены пеня и штрафные санкции за несвоевременную оплату платежей, которые регламентированно не были применены. В результате по состоянию на 10.02.2015 общая сумма задолженности указанных лиц перед примэрией составила 204,5 тыс.леев.

Рекомендации.

1. Председателю района Хынчешть обеспечить организационную базу по надлежащему и результативному сотрудничеству/взаимодействию между подразделениями районного совета, налоговыми и кадастровыми органами, другими сторонами, вовлеченными в подпроцесс бюджетной оценки/планирования, внедряя аналитические модели и технические процедуры, связанные с проведением инвентаризации экономического потенциала и налогооблагаемой базы, с соответствующим делегированием ответственности.

2. ГУФ при сотрудничестве с ОМПУ I уровня и другими сторонами, вовлеченными в процесс формирования бюджета, обеспечить стандартизацию системы процедур по созданию налогооблагаемой базы для разработки налогово-бюджетных проектов по всем категориям налоговых и неналоговых доходов, взятых в расчет при формировании собственных доходов бюджетов АТЕ, а также разработки проектов бюджетов АТЕ в соответствии с возложенными законным способом полномочиями.

3. Председателю района, примару города Хынчешть внедрить операционные процессы и эффективные процедуры внутреннего контроля, которые обеспечат исчерпывающее выявление/ оценку налоговой базы для обоснования надлежащего прогнозирования/планирования бюджетных доходов по всем категориям налогов/сборов и др.

4. ГУФ совместно с примарами коммун Кэрпинень и Лэпушна обеспечить методологическое и практическое обучение персонала ОМПУ I уровня, вовлеченного в операционные процессы, по исчерпывающему выявлению/оценке налоговой базы в корреляции со стандартизованными процедурами, которые будут разработаны и внедрены на уровне подразделений РС с целью точного планирования бюджетных доходов.

5. Председателю района, примарам города Хынчешть, коммун Кэрпинень и Лэпушна обеспечить поступление доходов по всем категориям налогов/сборов и др., формируемым в АТЕ (I и II уровня), с принятием соответствующих мер по снижению задолженностей перед национальным публичным бюджетом и устранением установленных аудитом несоответствий.

____________________

³² Закон о внутренней торговле № 231 от 23.09.2010.

³³ Приложение № 7 к Отчету аудита.

³⁴ Приложение № 7 к Отчету аудита.

³⁵ ПП № 977 от 14.09.2001 “О регистрации крестьянских (фермерских) хозяйств”.

³⁶ Приложение № 7 к Отчету аудита.

ЦЕЛЬ II: АТЕ управляли регламентировано и экономно бюджетными расходами?

Оценка финансового менеджмента при исполнении расходов бюджетов АТЕ (I и II уровня), а также учебных заведений района за аудируемый период сквозь призму регламентирования нормативной базы показывает, что на эту область повлияли несоответствия и отклонения. Вследствие этого ответственные и руководящие лица ОМПУ и учебных заведений, игнорируя принципы финансового менеджмента, допустили нерегламентированные и неэффективные расходы.

♦ ОМПУ не обеспечили регламентированное использование бюджетных средств по оплате труда на общую сумму 1972,7 тыс.леев, необходима оптимизация и повышение эффективности расходов на оплату труда.

В 2014 году ОМПУ района Хынчешть исполнили кассовые расходы на оплату труда и соответствующие выплаты на общую сумму 144,7 млн.леев, удельный вес которых составляет 35,4% от общих расходов, зарегистрированных в бюджетах АТЕ района.

• В результате проведенных проверок по разделу расходов на оплату труда установлены отклонения от нормативной базы, которые обусловили нерегламентированные и неэффективные расходы на общую сумму 618,4 тыс.леев. Так,

√ накопленные аудиторские доказательства показывают, что в 2014 году 7 АТЕ нерегламентированно³⁷ содержали 23 единицы персонала³⁸ без разработки штатного расписания и без утверждения штатов персонала и условий оплаты их труда, что обусловило осуществление нерегламентированных расходов на общую сумму 233,2 тыс.леев³⁹. Необходимо отметить, что хотя с трудоустроенными лицами заключены трудовые соглашения, были изданы и распоряжения руководителя учреждения по трудоустройству лиц, оплата их труда была осуществлена и отражена в отчетности на ст.113.45 “Товары и услуги, не отнесенные к другие подстатьям” за счет основных расходов. Вместе с тем указанные единицы персонала не были отражены в Отчете о выполнении плана по сети, штатам и контингенту учреждениями, финансируемыми из местных бюджетов за 2014 год⁴⁰, что привело к искажению данных консолидированного отчета по району;

√ в 2014 году примэрия г.Хынчешть не соблюдала процедуру утверждения 7,5 единицы персонала. Также осуществление расходов на эту цель не соответствовало требованиям. Так, при утверждении штатов ГС Хынчешть не учитывал перечень регламентированно установленных должностей⁴¹, в штатное расписание были включены завышенный уровень оплаты труда и некоторые надбавки и доплаты, не предусмотренные законодательством. В результате эти несоответствия обусловили осуществление неэффективных расходов за счет основных расходов на сумму 337,8 тыс.леев. Более того, не соблюдая законодательной базы⁴², как АПР, так и примэрия г. Хынчешть допустили несоответствия при совмещении должностей, что привело к нерегламентированным расходам в сумме 20,4 тыс.леев и, соответственно, 27,0 тыс.леев.

• В некоторых случаях расходы на премирование работников, осуществленные ОМПУ АТЕ района, не соответствуют в полной мере требованиям законодательно-нормативной базы, были допущены нерегламентированные расходы на сумму 1354,3 тыс.леев. Так, в нарушение законодательных положений⁴³, в отсутствие утвержденного и согласованного с профсоюзным комитетом положения руководители АПР, УО, УКС, УСОЗС и примар г. Хынчешть приняли решение о премировании работников в 2014 году, осуществляя нерегламентированные выплаты на общую сумму 1338,7 тыс.леев⁴⁴. Также, не соблюдая положений законодательно-нормативной базы⁴⁵, на основании приказа начальника Службы психопедагогической помощи, подведомственной УО в 2014 году были предоставлены единовременные премии начальнику УО, а также 3 специалистам управления на общую сумму 15,6 тыс.леев.

• ОМПУ II уровня допустили ошибочное отражение в отчетности понесенных расходов на стимулирование работников некоторых управлений РС на общую сумму 418,3 тыс.леев. Так, 4 управления РС предоставили премии работникам, отражая нерегламентированно понесенные расходы на общую сумму 418,3 тыс.леев⁴⁶ на ст.111.01 “Должностной оклад” вместо ст.111.07 “Премирование”, что противоречит требованиям приложения № 9 к Приказу № 91 от 20.10.2008⁴⁷ и обусловило ошибочное отражение в консолидированном отчете об исполнении бюджета публичного учреждения за счет расходов по основному компоненту расходов на выплату премий в 2014 году.

Рекомендации.

6. Председателю района, примару города Хынчешть обеспечить соблюдение законодательно-нормативных актов по регламентированию области оплаты труда с внедрением адекватного внутреннего контроля, который обеспечит укрепление финансово-бюджетной дисциплины, с принятием соответствующих мер по устранению установленных аудитом недостатков.

____________________

³⁷ П.1, 2, 3 и п.21 приложения № 4 к Приказу министра финансов № 55 от 11.05.2012 “Об утверждении типовых форм штатных расписаний персонала бюджетной сферы.

³⁸ Бухгалтеры, специалисты по регламентированию земельного режима, шоферы, трактористы, архивариусы, электрики, лесники и рабочие.

³⁹ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁴⁰ Форма № 3R-BL.

⁴¹ Приложение № 8 к Закону о системе оплаты труда в бюджетной сфере № 355-XVI от 23.12.2005 (далее – Закон № 355-XVI от 23.12.2005); приложение № 8 к ПП № 381 от 13.04.2006 “Об условиях оплаты труда работников бюджетной сферы” (далее – ПП № 381 от 13.04.2006).

⁴² Ст.25 (3) Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4.07.2008.

⁴³ Ст.32(1) и (4) Закона № 355-XVI от 23.12.2005; п.13 ПП № 381 от 13.04.2006.

⁴⁴ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁴⁵ Ст.33 Закона № 355-XVI от 23.12.2005; п.14 ПП № 381 от 13.04.2006.

⁴⁶ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁴⁷ Приказ министра финансов № 91 от 20.10.2008 “О бюджетной классификации”.

♦ Область освоения средств на инвестиции и капитальный ремонт продолжает оставаться подверженной несоответствиям.

В 2014 году в районе Хынчешть были освоены средства на инвестиции и капитальный ремонт на общую сумму 135,3 млн.леев⁴⁸, из которых: 5,7 млн.леев – на капитальные вложения; 129,6 млн.леев – на капитальный ремонт.

Проведенные в рамках аудиторской миссии проверки установили некоторые недостатки при выделении и использовании средств на инвестиции и капитальный ремонт, которые были обусловлены тем, что: ОМПУ не осуществляют надлежащего мониторинга хода выполнения капитальных работ, не было обеспечено соблюдение соответствующих принципов экономичности, эффективности, результативности и прозрачности в порядке определения объектов к финансированию; было допущено изменение договорных элементов; выполнение работ не обеспечивается гарантией надлежащего исполнения договоров; не соблюдается законодательно-нормативная база по бухгалтерскому учету инвестиций и др.

Для подтверждения вышеназванного приводятся следующие примеры.

• Определение и инициирование объектов капитальных вложений без учета ранее начатых и незавершенных инвестиций приводит к иммобилизации бюджетных средств, невыполнению установленных задач, разрушению объектов по причине их неконсервации, что в конечном итоге обусловило неэффективность понесенных расходов на общую сумму 4346,8 тыс.леев. Так,

√ аудиторская миссия отмечает, что некоторые незавершенные объекты не включены в годовой и перспективный план по капитальным вложениям АТЕ, что приводит к физической и моральной деградации освоенного в этот период объекта и в результате к иммобилизации ранее инвестированных публичных средств. В этом контексте отмечается, что ГС Хынчешть в качестве учредителя передал в управление МП “Regia ARA” незавершенное строительство одного жилого дома с 60 квартирами стоимостью 646,4 тыс.леев, строительные работы на нем были приостановлены еще с 1991 года. Необходимо отметить, что до настоящего времени как учредитель, так и МП из-за отсутствия финансовых средств не приняли мер по завершению данного объекта. Несмотря на то, что РС Хынчешть отобрал указанный объект для строительства социальных квартир с финансированием за счет льготного кредита Всемирного банка, одновременно инициировав и соответствующее проектирование, ГС Хынчешть отклонил заявление по передаче земельного участка и данного строения. В этом отношении отмечается, что для уже произведенных услуг по проектированию РС оплатил сумму 85,3 тыс.леев, отразив соответствующие расходы в бухгалтерском учете на счете “Основные средства”, как проектная документация. Необходимо отметить, что материалы по проектированию и незавершенный проект находятся в архиве подрядчика, которые не могут быть использованы, что свидетельствует о растрате затраченных средств на этот проект.

Другим незавершенным объектом является и насосная станция фекалий г. Хынчешть стоимостью 2750,8 тыс.леев, строительные работы на ней были приостановлены с 2003 года, несмотря на то, что город нуждается в ней. Следует отметить, что и в этом случае ГС передал незавершенное строительство АО “Amen Ver” без определения задач и конкретных мер для завершения соответствующего объекта. В результате полученные аудиторские доказательства показывают, что указанные объекты деградируют морально и физически, что определяет неэффективность произведенных расходов в предыдущие периоды;

√ выявлены и случаи незавершения объектов из области образования. Так, несмотря на то, что здание школы (строительство которой началось в 1990 году, было приостановлено в 1995 году с уровнем завершения 49%) не завершено, причиной было отсутствие финансовых средств, по состоянию на 1.01.2015 оно отражено в бухгалтерском учете примэрии с. Бужор на аналитическом счете 010 “Здания” со стоимостью 864,3 тыс.леев. Необходимо отметить, что в результате структурных реформ в образовании необходимость в указанном объекте уменьшилась, в итоге, изменение его назначения с понесением дополнительных расходов на перепроектирование, техническую экспертизу и др. становятся неизбежными, требуя осторожности и разумного обоснования. Как и в предыдущих случаях, разрушение строительства по причине климатических факторов определяет неэффективность предыдущих инвестиций. Вместе с тем по данному объекту был исчислен износ, который по состоянию на 1.01.2015 составил сумму 235,1 тыс.леев. Все вышеуказанное обусловило искаженное отражение в отчетности финансовых ситуаций и свидетельствует о незнании/ несоблюдении нормативной базы, что приводит к сохранению несоответствий в указанной области.

• ОМПУ АТЕ (I и II уровня) не обеспечили полного освоения публичных финансовых средств на капитальные расходы. Так, в соответствии с положениями ст.31 (1) (c) Закона № 397-XV от 16.10.2003 главные исполнители (распорядители) бюджетов отвечают за целесообразность и законность получения и использования бюджетных ассигнований в соответствии с лимитами и назначениями, утвержденными в бюджете. Однако, в нарушение вышеуказанного, ОМПУ района не взяли на себя в полной мере делегированную ответственность, в 2014 году не было обеспечено полное освоение публичных финансовых средств, предусмотренных в консолидированном бюджете на капитальные расходы на общую сумму 14,23 млн.леев⁴⁹. Некоторыми причинами такой ситуации являются: невыполнение работ в контрактованные сроки; выделение средств в конце отчетного года; изменение объема работ в результате проверок на местах выполненных работ; приостановление ряда работ и расторжение договоров с подрядчиком с включением его в список запрещенных АПС; неустранение подрядчиками замечаний комиссии по приему работ и др. По мнению аудита, все указанное обуславливает неуплату бенефициарами выполненных работ в контрактованные сроки и объемах, затягивание выполнения работ и задержка сдачи в эксплуатацию строений.

• ОМПУ не определили источник финансирования и лимиты ассигнований по годам, которые должны быть оплачены подрядчикам, что генерирует нерегламентированное использование публичных средств. Так, в рамках закупок работ по строительству и капитальному ремонту объектов закупающие органы из 9 АТЕ, не соблюдая положений ст.69 (1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007, не предусмотрели в договорах, заключенных с подрядчиками на общую стоимость свыше 34,26 млн.леев⁵⁰, ассигнований по годам, которые должны быть им уплачены, вместе с тем не установив источник финансирования, что приводит к риску остановки строительства и в результате к иммобилизации публичных средств и/или увеличению стоимости объектов.

• Строительство за счет бюджетных средств 4 новых пунктов системы противоградовой защиты района не достигло установленной цели. Так, в отсутствие идентифицированного РС предварительного решения о порядке использования и последующего финансирования содержания строений, а также в отсутствие соглашения по данному вопросу с Министерством сельского хозяйства и пищевой промышленности, АПР (на основании решения РС) построил, принял (в 2013 году) и зарегистрировал (в 2014 году) в бухгалтерском учете 4 пункта системы противоградовой защиты района Хынчешть на общую сумму 797,3 тыс.леев. Хотя, согласно объяснениям официального лица АПР, целью строительства этих пунктов было покрытие всей территории района системой противоградовой защиты, до настоящего времени указанные строения не используются, не будучи переданными в пользование специальной службы по активному влиянию над гидрометеорологическими процессами, которая, в свою очередь, не согласна принимать строения из-за отсутствия финансовых средств на их содержание. Более того, ни АПР и ни 3 АТЕ, на территории которых были построены противоградовые пункты, не приняли мер по обеспечению охраны построенных объектов для борьбы с их разрушением и использованием не по назначению.

• Аудит отразил недостатки, связанные с выполнением контрактованных работ по строительству и капитальному ремонту. Так, согласно законодательным положениям⁵¹, закупающий орган не имеет права завышать объемы товаров (работ и услуг), установленные заключенными договорами, во избежание осуществления новых закупок, кроме случаев, предусмотренных настоящим законом. Также запрещаются уступка требования (задолженности), а также изменение любого элемента заключенного договора или включение в него новых элементов, если это может повлечь изменение условий оферты, которые явились основанием для ее выбора, и увеличение ее стоимости. Однако при контрактации работ по строительству и ремонту для некоторых объектов рабочие группы 6 закупающих органов не учитывали законодательных положений, было допущено изменение договорных элементов путем исключения ряда элементов и введения других новых, увеличив первоначальную стоимость оферт на 3011,3 тыс.леев⁵². Вместе с тем элементы заключенных договоров периодически изменяются в соответствии с годовыми финансовыми ассигнованиями, что обуславливает затягивание работ.

• Некоторые ОМПУ не предоставили соответствующих гарантий надлежащего выполнения работ. Так, в соответствии с положениями ст.42 (8) Закона № 96-XVI от 13.04.2007 при закупке товаров и работ закупающий орган должен требовать от офертанта при заключении договора предоставления обеспечения его выполнения. В нарушение регламентированных положений 5 ОМПУ в качестве закупающих органов не запросили от подрядчиков или других закупающих сторон обеспечения выполнения работ и оказания услуг в форме гарантии надлежащего выполнения договоров, оцененных аудиторской группой на общую сумму 3374,7 тыс.леев⁵³. Несмотря на то, что 11 ОМПУ запросили гарантии надлежащего выполнения договоров, они, не соблюдая договорные условия, не зарезервировали средства, предназначенные для соответствующих гарантий, на специальных счетах на общую сумму 3350,2 тыс.леев⁵⁴. В результате отсутствие гарантий надлежащего выполнения договоров лишает закупающих органов определенных рычагов принуждения в случае невыполнения договорных условий и/или некачественного выполнения некоторых работ.

• Выполнение технико-экономического обоснования и разработка проектной документации для некоторых объектов в отсутствие источников финансирования для их реализации привели к неэффективному использованию бюджетных средств на общую сумму 2063,7 тыс.леев.

Проведенные аудиторской миссией тестирования по этому разделу выявили проблемы, которые требуют точного решения. Так, при инициировании и освоении капитальных вложений в отсутствие/несогласования планов капитальных вложений руководящие лица бенефициаров не были озабочены эффективным использованием публичных средств, экономией бюджетных средств, согласовав инициирование объектов, не являющихся актуальными, или не обеспеченных финансово. В этом аспекте приводятся следующие примеры:

√ собранные аудиторские доказательства свидетельствуют, что в 2007 году АПР произвел расходы на сумму 109,7 тыс.леев для технико-экономического обоснования по строительству многофункционального лагеря отдыха для 300 лиц в г.Хынчешть. Несмотря на то, что данное обоснование было представлено в течение трех лет различными инвесторами, участвующими в инвестиционных выставках и форумах, до настоящего времени необходимые финансовые средства для строительства указанного объекта не были выявлены. Необходимо отметить, что актуальность этого объекта снизилась, так как в городе строится другой лагерь отдыха (бенефициаром которого является примэрия г. Хынчешть) с соответствующим финансированием из государственного бюджета и местного бюджета. В результате неиспользование технико-экономического обоснования в течение 8 лет обусловило неэффективные расходы на сумму 109,7 тыс.леев;

√ в другом случае АПР понес расходы в сумме 690,0 тыс.леев по разработке проекта для работ по ремонту дороги R-33 (Пашкань-Секэрень-Болцун, районов Хынчешть и Ниспорень). Отмечается, что в результате публичных торгов от 3.10.2014 по указанным работам АПР заключил договор подряда на работы на сумму около 17,6 млн.леев со сроком их выполнения в течение 12 месяцев. Однако из-за отсутствия финансового покрытия соответствующих работ закупающий орган аннулировал результаты публичных торгов. В результате проектирование объекта в отсутствие источников финансирования для его реализации генерировало отвлечение бюджетных средств на сумму 690,0 тыс.леев;

√ РС и АПР, не определив необходимость и целесообразность строительства развлекательного центра, а прежде всего не выявив источники финансирования этого объекта, допустили выполнение в 2006-2008 годах проектных работ по указанному объекту на сумму 1264,0 тыс.леев. В этом отношении аудиторская миссия установила, что строительство объекта не было осуществлено, а использованные для проектных работ публичные средства считаются растраченными. Вопреки рекомендациям Счетной палаты⁵⁵, которая указала на этот случай, и не учитывая собственный отрицательный опыт, по решению РС был инициирован другой объект с высоким риском незавершения по причине нецелесообразности/ необходимости его строительства и невыявления имеющихся финансовых средств. В этих условиях АПР допустил выполнение проектных работ (760,9 тыс.леев) и начало строительства поливалентного зала в многофункциональном спортивном центре г. Хынчешть, были закуплены работы по строительству на сумму свыше 30,45 млн.леев с финансированием в 2014 году 15,0 млн.леев и в 2015 году – свыше 15,45 млн.леев, срок выполнения работ был установлен 18 месяцев. Несмотря на то, что строительство объекта должно быть завершено до конца 2015 года, в 2014 году были освоены финансовые средства лишь в сумме около 6,63 млн.леев, на 2015 год из районного бюджета были выделены средства в сумме 1,0 млн.леев, таким образом, не были выявлены источники финансирования, необходимые для завершения объекта в сумме 22,8 млн.леев. В контексте вышеуказанного аудит отмечает высокий риск приостановления работ и, соответственно, иммобилизацию освоенных средств на сумму свыше 7,39 млн.леев.

• Прием строительных работ и прилегающих сооружений осуществлялся с отклонениями от действующей законодательно- нормативной базы.

Хотя существующая законодательная база точно регламентирует прием строительных работ и прилегающих к ним сооружений, АПР не во всех случаях учитывал законодательные положения. Наиболее существенные отклонения состоят в следующем:

√ сдача в эксплуатацию строений (8 объектов) и регистрация их в бухгалтерском учете АПР на счетах основных средств на основании актов окончательной приемки, хотя они не были подписаны представителем Государственной инспекции в строительстве, чем не были соблюдены требования действующего законодательства о качестве в строительстве⁵⁶;

√ в нарушение регламентированных положений⁵⁷ председателем комиссии по приему строительных работ на социально-культурных объектах (6 ТЛ, 4 гимназии, 3 образовательных комплекса, 2 детских сада с начальной школой, 3 ПМСУ) был назначен руководитель соответствующих учреждений, а не представитель местной публичной администрации;

√ для строительных работ некоторых объектов (пристройки к гимназии Мирешть – 1747,2 тыс.леев и ТЛ Чучулень – 629,7 тыс.леев), которые были отражены в документации как капитальный ремонт существующих строений, не были составлены акты окончательной приемки строительства с надлежащим подписанием их уполномоченными контролирующими органами в соответствующей области. Построенные объекты также не были отражены в бухгалтерском учете как основные средства, была увеличена стоимость существующих строений. Таким образом, в результате несоблюдения положений действующей законодательно-нормативной базы⁵⁸ было допущено неправильное отражение в бухгалтерском учете и искажение финансовых и имущественных ситуаций (АПР, примэрий Чучулень и Мирешть).

• ОМПУ II уровня допустили эксплуатацию одного учебного заведения, которое не было завершено/сдано/принято. Так, после многолетней паузы РС возобновил в 2005 году строительство объекта “Работы по строительству школы общей культуры с. Данку, района Хынчешть”, продолжавшееся до 2014 года. В этот период по причине недостаточного финансирования объекта было осуществлено 3 процедуры государственных закупок для завершения строительства, были заменены подрядчики и затянуты работы по строительству. Несмотря на то, что в августе 2014 года подрядчик запросил прием по завершению работ, как он, так и заказчик, не соблюдая законодательных положений⁵⁹, до настоящего времени не обеспечили прием после завершения работ и окончательную приемку данного объекта. Вопреки вышеуказанному ответственные лица АПР и гимназии решили проводить образовательный процесс начиная с 1.09.2014 в непринятом здании, предварительно гимназию осмотрела районная комиссия по оценке уровня подготовки школьных учреждений к учебному 2014-2015 году, членом которой был и представитель управления чрезвычайных ситуаций. Хотя гимназия не располагает резервом воды (не имеет резервуар для борьбы с пожаром), как бенефициар, так и уполномоченные контролирующие органы в данной области не приняли меры по устранению несоответствий. В результате отмечается необеспечение безопасности детей и персонала учебного заведения в случае чрезвычайных ситуаций.

• Заключенные некоторыми закупающими органами договора с подрядчиками не соответствуют требованиям. Так,

√ хотя в соглашении о гранте, заключенном с ФСИМ, установлены условия и процедура выплаты траншей бенефициаром (примэрия Богичень), они не нашли отражения в договоре, заключенном с подрядчиком по строительству теплоцентрали на топливе из биомассы в детском салу села Богичень. Несогласование условий и несинхронизация сроков уплаты в обоих договорах обусловили невыполнение и неуплату работ в сроки, установленные в договоре закупающим органом;

√ договор закупок работ по ремонту дороги из населенного пункта в сумме 776,8 тыс.леев, заключенный примэрией Котул Морий с подрядчиком, не содержит: условия, регламентирующие период выполнения работ; права и обязанности подрядчика и бенефициара; материалы и технологию, используемые при выполнении работ; срок гарантии и устранение недостатков в период гарантии, не были обеспечены условия и качественные параметры согласно существенным требованиям, а также гарантии надлежащего выполнения. Следует отметить, что примэрия Котул Морий инициировала и закупила соответствующие работы при недостаточности финансового покрытия на сумму 226,8 тыс.леев, которые не были отражены в бухгалтерском учете соответствующим образом и зарегистрированы как кредиторская задолженность, чем не были соблюдены положения ст.7 (3) Закона № 397-XV от 16.10.2003, согласно которым контрактация работ, услуг, материальных ценностей и осуществление расходов исполнителями (распорядителями) бюджета осуществляется только с соблюдением законодательных положений и в пределах утвержденных (уточненных) лимитов.

Аналогично в 2014 году АПР, примэрия Котул Морий и другие 3 АТЕ района допустили выполнение работ в отсутствие финансовых ассигнований на общую сумму 2633,2 тыс.леев⁶⁰ без регламентированного отражения в бухгалтерском учете соответствующих сумм, что противоречит положениям ст.23 (1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007. Указанные несоответствия были допущены с целью уклонения от регистрации кредиторской задолженности и привели к ошибочному отражению в отчетности финансовых ситуаций.

• РС и АПР не обеспечили надлежащей передачи ОМПУ I уровня постренных/отремонтированных объектов на общую сумму 8438,5 тыс.леев, что повлияло на правильность бухгалтерского учета и регистрацию недвижимости. В этом отношении аудит отмечает, что в результате неустановления и невнедрения процедур внутреннего контроля по инвестициям и капитальному ремонту начиная с этапа планирования и до их завершения и отражения в отчетности АПР не инициировал, а РС не принял решения о передаче АТЕ – собственникам 6 объектов недвижимости, стоимости работ по их ремонту на общую сумму 3949,6 тыс.леев, а также стоимость проектной документации 3 объектов на общую сумму 4221,9 тыс.леев, хотя объекты зарегистрированы в бухгалтерском учете примэрий. Необходимо отметить, что по состоянию на 1.01.2015 стоимость работ по ремонту зарегистрирована в бухгалтерском учете АПР как основные средства, что противоречит п.34 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010⁶¹, и в результате привело к ненадлежащему учету и ошибочной отчетности имущественных ситуаций, вместе с тем не была обеспечена защита и соответствующее администрирование управляемого недвижимого имущества.

• Нерегламентированное отражение в бухгалтерском учете расходов на работы по строительству и капитальному ремонту на общую сумму 8766,3 тыс.леев привело к искаженной отчетности по соответствующему разделу.

Несмотря на то, что удельный вес расходов на инвестиции и капитальный ремонт в течение последних 2 лет составлял 17-20% от общей суммы расходов, будучи существенными, аудиторская миссия отмечает отсутствие внутреннего контроля за процессом их освоения с момента инициирования до окончательной приемки выполненных работ и отражения в бухгалтерском учете построенных объектов. Так, согласно накопленным аудиторским доказательствам отмечается, что в рамках 4 АТЕ эксплуатируются 9 объектов общей стоимостью расходов на строительство и ремонт 6858,4 тыс.леев⁶², которые не зарегистрированы соответствующим образом в бухгалтерском учете. Одновременно в нарушение регламентированных положений⁶³ в бухгалтерском учете 7 АТЕ зарегистрирована как незаконченный объект проектная документация на общую сумму 1907,9 тыс.леев⁶⁴, обуславливая искаженную отчетность ситуаций по указанному разделу.

• Финансовые средства, выделенные РС из дорожного фонда на капитальный ремонт дорог населенных пунктов района на общую сумму 2171,6 тыс.леев, были нерегламентированно зарегистрированы в бухгалтерском учете.

Несмотря на то, что ассигнования из дорожного фонда предназначены на капитальный ремонт дорог и в соответствии с законодательных положениями⁶⁵ увеличивают первоначальную стоимость сооружений, АПР зарегистрировал и отразил в отчете произведенные расходы в сумме 2171,6 тыс.леев в качестве расходов на содержание дорог, которые не были переданы регламентированно АТЕ, что привело к неправильности при обосновании первоначальной стоимости и полезного срока функционирования дорог, исчислению их износа, а также ошибочному отражению в отчетности финансовых ситуаций в рамках указанных органов.

Рекомендации.

7. Председателю района, начальникам ГУФ, УО, примару города Хынчешть внедрить операционные процессы и эффективные процедуры внутреннего контроля, которые обеспечат соответствие на всех этапах инициирования, выполнения и приема работ по строительству и капитальному ремонту, с принятием соответствующих мер для устранения установленных аудитом несоответствий.

8. Примарам коммун Кэрпинень и Лэпушна принять соответствующие меры для устранения несоответствий, установленных аудитом.

____________________

⁴⁸ В том числе за счет: государственного бюджета – 33,5 млн.леев; Национального экологического фонда – 29,0 млн.леев; Дорожного фонда – 20,3 млн.леев; районного бюджета – 23,6 млн.леев; местных бюджетов – 8,4 млн.леев; других источников – 20,5 млн.леев.

⁴⁹ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁵⁰ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁵¹ Ст.69 (2) и (3) Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 (далее – Закон № 96-XVI от 13.04.2007).

⁵² Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁵³ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁵⁴ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁵⁵ Рекомендация № 20.2 из Отчета аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Хынчешть за 2010 год и управления публичным имуществом, утвержденного Постановлением СПРМ № 75 от 24.11.2011.

⁵⁶ П.11 (4) k) Положения Государственной инспекции в строительстве, утвержденного ПП № 360 от 25.06.1996 “О государственном контроле за качеством в строительстве”.

⁵⁷ П.8 (2) Положения, утвержденного ПП № 285 от 23.05.1996.

⁵⁸ Ст.17 (4) Закона № 113-XVI от 27.04.2007; п.63 Инструкции о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010 (далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010).

⁵⁹ П.10 и 16 Положения, утвержденного ПП № 285 от 23.05.1996.

⁶⁰ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁶¹ Инструкция по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010 (далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010).

⁶² Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁶³ П.74 (5) далее – Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010).

⁶⁴ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁶⁵ П.46 и 76 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010.

♦ Закупки товаров, работ и услуг в рамках аудируемых субъектов не всегда соответствовали правовому аспекту.

Закон № 96-XVI от 13.04.2007, а также другие нормативные акты в области государственных закупок устанавливают, что закупающие органы обеспечивают законность и эффективность государственных закупок. Вместе с тем отсутствие надлежаще установленного внутреннего контроля со стороны ответственных лиц ОМПУ I и II уровней за мониторингом процесса государственных закупок привело к несоблюдению положений действующих нормативных актов, как следствие, было скомпрометировано надлежащее управление местными публичными средствами. Так,

√ хотя ОМПУ 14 АТЕ⁶⁶ (из 16 проверенных) сформировали на основании ряда распоряжений рабочие группы по государственным закупкам, закупающие органы не указали точно функции и полномочия каждого члена рабочей группы, согласно требованиям Положения, утвержденного ПП № 1380 от 10.12.2007⁶⁷, что свидетельствует о невовлечении их в различные этапы планирования и осуществления процессов закупок, чем не подтверждается соответствие хода проведения государственных закупок и качественное выполнение договоров закупок;

√ ОМПУ не обеспечили составления плана государственных закупок товаров, работ и услуг, а также разработки и опубликования объявлений о намерении по предусмотренным закупкам. Так, в нарушение законодательной базы⁶⁸, которая точно предусматривает планирование процедур государственных закупок и публикацию объявлений о намерении в АГЗ, на официальной странице АПС и на веб-странице закупающих органов, закупающие органы и рабочие группы, сформированные в рамках 12 АТЕ (из 16 проверенных), не обеспечили соответствующим образом разработки планов проведения государственных закупок с целью контрактации товаров, работ и услуг, необходимых для эффективного функционирования ОМПУ, которые составили свыше 24,32 млн.леев⁶⁹, а в планах 3 АТЕ не были отражены товары и услуги на общую сумму около 1,07 млн.леев⁷⁰. Этот факт представляет собой несоответствие/уклонение закупающих органов по сегменту обеспечения прозрачности в планировании и использовании финансовых средств. В этом отношении отмечается, что примэрия г. Хынчешть не обеспечила соответствующим образом⁷¹ публикации объявления о намерении по закупке работ на 2014 год в БЗГ на официальной странице АПС и на веб-странице субъекта на общую сумму 3,0 млн.леев, а АПР не включил в опубликованное объявление о намерении работы на сумму свыше 11,32 млн.леев. Результатом описанного является неправильная оценка потребностей; дробление договоров государственных закупок; невозможность предоставления реальной ситуации в целом об объеме потребностей и уровне их приоритетности; снижение прозрачности процесса государственных закупок;

√ в нарушение регламентированных положений рабочие группы по государственным закупкам в рамках ОМПУ допустили здробление закупок, было заключено множество договоров закупок небольшой стоимости на год. Так, вследствие нефункциональности процесса закупок на этапе планирования договоров 3 ОМПУ и 4 гимназии⁷² практиковали дробление закупок путем заключения отдельных договоров с целью применения другой процедуры, чем предусмотренной регламентировано. В этом отношении отмечается, что в 2014 году, игнорируя соблюдение законодательных положений⁷³, которыми запрещается дробление запланированных закупок товаров, работ и услуг с целью применения процедур закупок небольшой стоимости и избежания какой-либо из процедур закупок, предусмотренной законодательством в области государственных закупок, а договор о государственных закупках небольшой стоимости заключается на всю сумму, предусмотренную на год для данного контракта, были осуществлены закупки на общую сумму 562,6 тыс.леев. В результате ситуация, установленная по этому разделу, обуславливает несоблюдение принципа равного обращения потенциальных бенефициаров, а также осуществление значительных расходов, что не соответствует принципу эффективного использования публичных фондов;

√ хотя, согласно п.25 Положения, утвержденного ПП № 148 от 14.02.2008, закупающий орган обязан составлять и представлять каждое полугодие до 15 числа месяца, следующего за отчетным полугодием, АГЗ отчет обо всех договорах государственных закупок небольшой стоимости, заключенных и зарегистрированных в данный период, 11 АТЕ не составили и не представили отчеты по 516 договорам государственных закупок небольшой стоимости на общую сумму свыше 6,01 млн.леев⁷⁴. Вместе с тем, хотя некоторые примэрии составили отчеты по договорам государственных закупок небольшой стоимости, они не были представлены АГЗ⁷⁵. Необходимо отметить, что примэрия Пашкань представила АГЗ отчет за полугодие и год, однако были наложены отчетные периоды. В результате не была обеспечена достоверность отчетов, были дублированы отчеты 15 договоров государственных закупок небольшой стоимости на сумму 268,8 тыс.леев;

√20 закупающих органов⁷⁶ не обеспечили соответствующего составления и хранения⁷⁷ дел государственных закупок, что ведет к риску извлечения или замены записей, содержащихся в нем, а также невозможности следить за соответствием процедур государственных закупок с законодательными положениями.

Рекомендации.

9. Председателю района, примарам города Хынчешть, коммун Кэрпинень и Лэпушна внедрить процедуры внутреннего контроля при закупке товаров, работ и услуг (в том числе с описанием относящихся процессов), которые обеспечат соответствие процедур государственных закупок с правовой базой, мониторинг выполнения договоров, а также устранение несоответствий, установленных аудитом по этому разделу.

____________________

⁶⁶ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁶⁷ Положение о деятельности рабочей группы, утвержденное ПП № 1380 от 10.12.2007.

⁶⁸ Ст.13 (1) (b) и ст.19 Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

⁶⁹ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁷⁰ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁷¹ Ст.19 (1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007; п.27 из Положения о методах расчета оценочной стоимости договоров о государственных закупках и их планировании, утвержденного ПП № 1404 от 10.12.2008.

⁷² Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁷³ П.5 и 16 из Положения о государственных закупках небольшой стоимости, утвержденного ПП № 148 от 14.02.2008 (далее – Положение, утвержденное ПП № 148 от 14.02.2008).

⁷⁴ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁷⁵ Примэрии: Кэрпинень и София – за I полугодие; Красноармейское – за I и II полугодия; Бозиень и Чоара – годовые отчеты.

⁷⁶ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁷⁷ П.(6) Положения о составлении и хранении дела о государственной закупке, утвержденного ПП № 9 от 17.01.2008.

♦ Несоблюдение законодательной базы ограничило надлежащее администрирование бюджетных средств для проведения спортивных мероприятий для молодежи, что обусловило нерегламентированные и неэффективные расходы на общую сумму 412,4 тыс.леев.

Для проведения спортивных мероприятий для молодежи в бюджете АПР на 2014 год были предусмотрены финансовые средства в сумме 681,0 тыс.леев, расходы по этому разделу были исполнены в сумме 597,5 тыс.леев, или на уровне 87,7% по сравнению с уточненным планом. При осуществлении этих расходов АПР не соблюдал положений действующей законодательно-нормативной базы, были допущены некоторые несоответствия, которые характеризуются следующим:

√ в нарушение регламентированных положений⁷⁸, а также в отсутствие соответствующего внутреннего положения, на основании ряда решений РС были предоставлены премии различным спортсменам и тренерам, что привело к допущению нерегламентированных выплат на сумму 60,0 тыс.леев;

√ аналогично в отсутствие внутреннего положения (которое должно быть разработано и утверждено согласно нормативной базе⁷⁹) соответствующим решением РС были установлены ежемесячные стипендии для спортсменов высокого класса, участников международных соревнований, используя нерегламентированно на эти цели средства из районного бюджета на сумму 36,0 тыс.леев;

√ не соблюдая действующей законодательно-нормативную базы⁸⁰, АПР выдал авансы для списания на проведение спортивных мероприятий некоторым не трудоустроенным в субъекте лицам, использовав нерегламентировано на эти цели сумму 316,4 тыс.леев.

Рекомендации.

10. Председателю района совместно с уполномоченными органами создать процедуры внутреннего контроля с целью обеспечения регламентированного использования расходов для проведения спортивных мероприятий для молодежи.

♦ Неэффективный менеджмент, существующий в области социальной помощи, обусловил нерегламентированные выплаты на общую сумму 223,2 тыс.леев.

Собранные аудиторские доказательства по данному разделу свидетельствуют, что ОМПУ района предоставляли пособия для детей, находящихся под опекой/ попечительством с отклонениями от действующей нормативной базы. Так, в нарушение положений ст.15 (1) и ст.17 Закона № 140 от 14.06.2013⁸¹ в аудируемом периоде 14 ОМПУ района определили и установили статус ребенка, а также предоставили пособия 32 получателям в отсутствие обоснованных документов о родителях, подтверждающих данные о лишении родительских прав, признанных пропавшими без вести, признанных недееспособными, а также бросивших детей без родительского попечения. В результате несоблюдения ОМПУ положений по предоставлению пособий для опеки/попечительства аудитом выявлено допущение по этому разделу нерегламентированных выплат на общую сумму 223,2 тыс.леев⁸², чем была скомпрометирована социальная политика государства.

Рекомендации.

11. Примарам города Хынчешть и коммуны Лэпушна внедрить эффективные процедуры внутреннего контроля, обеспечивающие соблюдение законодательной базы при предоставлении пособий и устранение установленных аудитом несоответствий.

____________________

⁷⁸ П.50, 52, 56, 67 из Финансовых норм для спортивной деятельности, утвержденных ПП № 1552 от 4.12.2012.

⁷⁹ П.3 ПП № 639 от 28.07.2014 “Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты ежемесячных стипендий спортсменам высокого класса”.

⁸⁰ П.158 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010.

⁸¹ Закон об особой защите детей, находящихся в ситуации риска, и детей, разлученных с родителями № 140 от 14.06.2013.

⁸² Приложение № 8 к Отчету аудита.

ЦЕЛЬ III: ATЕ управляли регламентированно и эффективно публичным имуществом, обеспечили мониторинг и его целостность?

Аудиторская миссия установила, что администрирование публичного имущества в рамках ОМПУ не соответствовало законным/регламентированным требованиям, на эту область отрицательно повлиял ряд недостатков и пробелов, которые выражаются путем: несоответствующего учета фондов публичной собственности и недостоверного отражения в отчетности имущественных ситуаций; необеспечения полной регистрации в кадастровом органе права собственности; ненадлежащей передачи имущества в управление созданных ОМПУ предприятий, а также отсутствия достоверной информации относительно переданных активов; несовершенства договоров безвозмездного пользования имуществом, переданным в управление ПМСУ и др. Эта совокупность факторов свидетельствует об отсутствии в рамках ОМПУ системы правил и процедур о порядке управления местным публичным имуществом, которое, в конечном счете, лишает бюджеты АТЕ возможных к поступлению доходов и средств для решения социальных проблем местного порядка. Для подтверждения вышеуказанного, приводятся следующие примеры.

♦ Аудитом установлено множество несоответствий и недостатков, допущенных ОМПУ района при администрировании, соответствующем учете и регистрации публичного имущества, являющихся препятствием для роста доходов от собственности в пользу местного сообщества.

√ ОМПУ совместно с кадастровым органом не обеспечили надлежащей регистрации публичного земельного фонда. Несмотря на то, что согласно законодательным положениям⁸³ АЗОК до 2010 года должно обеспечить массовую первичную регистрацию недвижимого имущества с целью создания исчерпывающего кадастра, аудиторские доказательства отмечают, что в 10 АТЕ⁸⁴ района не была проведена первичная регистрация недвижимости публичной собственности и земельных участков около жилых домов, а также садов, причина заключалась в отсутствии сотрудничества между ТКО и указанными ОМПУ.

Вместе с тем, согласно законодательной базе⁸⁵, АЗОК совместно с ОМПУ должно осуществить разграничение земель, находящихся в публичной собственности, путем идентификации и формирования земель в порядке, установленном законодательством. Однако накопленные аудиторские доказательства свидетельствуют, что: в 18 АТЕ⁸⁶ района не было произведено разграничение земель, находящихся в публичной собственности АТЕ, относящихся к публичной и частной сфере; в 4 АТЕ ⁸⁷ – соответствующие работы начались в 2013 году и находятся на уровне исполнения 70%; в 11 АТЕ⁸⁸ –в 2014 году начались работы по разграничению лишь земель, относящихся к публичной сфере, которые в настоящее время находятся на уровне выполнения 60%. В результате, на данный момент не идентифицированы земельные участки, относящиеся к публичной и частной сфере, не был установлен их правовой статус. Причинами затягивания надлежащей регистрации публичного земельного фонда являются: отсутствие финансовых средств; недостаток специалистов, неадекватные технические и логистические возможности субъекта, который осуществляет работы по разграничению; отсутствие сотрудничества между ТКО и указанными ОМПУ и др. Более того, согласно одного письма ГП “Проектного института по организации территории” (исполнителя работ по разграничению), с целью снижения стоимости работ по причине недостаточных средств, из перечня работ по разграничению, установленного согласно законодательным положениям⁸⁹, исключаются работы по разграничению земель, находящихся в публичной собственности АТЕ (относящихся к частной сфере). В результате аудит указывает на тревожность этого факта, который противоречит закону и, с уверенностью можно сказать, обусловит фрагментацию идентификации и неполную регистрацию публичных земель. Аудит также отмечает, что одной из основных причин является нереализация Программы разграничения земель, находящихся в публичной собственности⁹⁰, была необходимость ее актуализации в соответствии с Законом № 296 от 21.12.2012⁹¹, которая обеспечит выполнение соответствующих работ в период до 2018 года.

• ОМПУ района (I уровня) не обеспечили обязательную регистрацию прав на недвижимое имущество (здания и сооружения), чем не были соблюдены положения ст.5 Закона № 1543-XIII от 25.02.1998. Так, из всех 1675 объектов недвижимости публичной собственности (установленных в результате проведенной по инициативе аудиторской группы инвентаризации), находящихся на балансе 39 ОМПУ (I уровня), в ТКО Хынчешть не зарегистрированы права на 1327 объектов недвижимости (здания и сооружения) общей стоимостью 620,1 млн.леев⁹², а также на земли площадью 28,9 тыс. га⁹³, или 94,6% от общей площади земель, находящихся в публичной собственности, в результате не было обеспечено публичное признание права собственности и других имущественных прав на недвижимое имущество, защиту государством этих прав, поддержка системы налогообложения и рынка недвижимости.

√ОМПУ района не обеспечили достоверное представление в АПС отчета о публичном имуществе, находящимся в их администрировании. Так, в результате сравнения данных из Отчета об управляемом ОМПУ имуществе за 2014 год (представленного РС в АПС) с данными из финансовых отчетов местных публичных органов и других субъектов района (ПМСУ, МП, ТЛ, гимназии), установлено занижение стоимости основных средств, находящихся в управлении 11 субъектов на общую сумму около 38,29 млн.леев⁹⁴, в то время как по другим 8 субъектам – завышение на сумму свыше 105,9 млн.леев⁹⁵, что свидетельствует об искаженном отражении в отчетности имущественных ситуаций и неадекватном учете публичного имущества. Также не было обеспечено достоверное отражение в отчетности, представленной АПС, чистой прибыли или чистых убытков МП, разница по сравнению с данными бухгалтерского учета составила общую сумму 83,8 тыс.леев⁹⁶ и, соответственно, 816,3 тыс.леев⁹⁷, чем не были соблюдены требования п.19 Положения, утвержденного ПП № 675 от 6.06.2008⁹⁸.

В указанном отчете отсутствует публичное имущество, находящееся в управлении 3 МП⁹⁹, что указывает на неэффективный контроль со стороны ответственных лиц АПР и недисциплинированность руководящих лиц названных предприятий.

Рекомендации.

12. Председателю района, примарам города Хынчешть, коммун Кэрпинень и Лэпушна внедрить эффективную систему внутреннего контроля, которая обеспечит соблюдение существующей нормативно-правовой базы в области администрирования и управления земельным фондом, с принятием соответствующих мер по устранению установленных аудитом несоответствий и регистрацией в кадастровых органах имущества публичной собственности в соответствии с действующим законодательством.

____________________

⁸³ Ст.55 Закона о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 (далее – Закон № 1543-XIII от 25.02.1998); ПП № 1030 от 12.10.1998 “О некоторых мерах по созданию кадастра недвижимого имущества”.

⁸⁴ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁸⁵ Ст.3 (2) и ст.4¹ Закона о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении № 91-XVI от 5.04.2007.

⁸⁶ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁸⁷ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁸⁸ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁸⁹ Ст.3 (4) Закона № 91-XVI от 5.04.2007

⁹⁰ Постановление Правительства № 1528 от 29.12.2007 “Об утверждении Программы разграничения земель, находящихся в публичной собственности”.

⁹¹ Закон № 296 от 21.12.2012 о внесении изменений и дополнений в Закон о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении № 91-XVI от 5 апреля 2007 года.

⁹² Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁹³ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁹⁴ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁹⁵ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁹⁶ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁹⁷ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁹⁸ Положение о Регистре публичного имущества, утвержденное ПП № 675 от 6.06.2008.

⁹⁹ Приложение № 9 к Отчету аудита.

♦ ОМПУ в качестве собственников публичного имущества не обеспечили соответствующую передачу в управление публичного имущества и средств, надлежащий учет и мониторинг его администрирования в соответствии с действующим законодательством.

Согласно информации, представленной ГРП, по состоянию на 1.01.2015 12 ОМПУ района создали 16 муниципальных предприятий¹⁰⁰. В рамках аудиторской миссии были выявлены несоответствия, которые указывают на неэффективный контроль за публичным имуществом, переданным в управление МП, выраженные в следующем:

• отсутствие мониторинга со стороны некоторых ОМПУ района над МП, а также ненадлежащее оснащение их со стороны учредителя материальными/ финансовыми средствами, необходимыми для начала соответствующей деятельности, обусловило приостановление деятельности некоторых созданных предприятий. Несмотря на то, что о порядке администрирования имущества АТЕ, находящегося в управлении МП, созданного АТЕ района, отмечалось в Отчете аудита, утвержденном Постановлением Счетной палаты № 21 от 8.04 2014, некоторые учредители не приняли меры с целью улучшения ситуации по оснащению созданных предприятий материальными/финансовыми средствами, необходимыми для осуществления деятельности, предусмотренной в уставе. Так, аудиторские доказательства показывают, что создание 2 МП¹⁰¹ было аргументировано необходимостью привлечения инвестиций в строительство систем водоснабжения в населенных пунктах, однако до настоящего времени цель не была достигнута. В результате деятельность МП “Bujor-Service-Prim” была прервана, а МП “ApăEcoSan-Bobeica” не начало свою деятельность до настоящего времени, причиной было отсутствие необходимой инфраструктуры для осуществления соответствующей деятельности. Вместе с тем по тем же ранее описанным причинам не были осуществлены другие виды деятельности, предусмотренные в уставе.

В результате отсутствия мониторинга со стороны учредителя (РС) и невыделения им соответствующих финансовых средств в течение многих лет не функционирует МП “Региональный центр по продвижению туризма”. Необходимо отметить, что решением РС (№ 04/15 от 28.09.2006) уставный капитал указанного МП был установлен в общей сумме 100,0 тыс.леев, однако до настоящего времени он был пополнен учредителем лишь в сумме 100 леев. Вместе с тем предприятие неспособно функционировать, так как администратор находился многие годы за пределами страны, что обусловило запись субъекта в Государственный регистр как пассивное предприятие. Исходя из вышеизложенного РС принял решение о ликвидации предприятия с исключением его из Государственного регистра юридических лиц в период июнь-июль 2014 года. В настоящее время в связи с внедрением проекта “Развитие транспограничного туризма путем продвижения усадьбы семьи Манук-бей, ритуального комплекса Елены Иоан Куза и усадьбы Блещунова” и необходимостью обеспечить устойчивое развитие реставрируемых туристических объектов, руководство района приостановило процесс ликвидации МП, однако не приняв соответствующих мер для того, чтобы оно функционировало согласно уставу. Так, до настоящего времени не назначен администратор предприятия и не пополнен уставный капитал предприятия необходимыми средствами, что не позволяет функционировать ему соответствующим образом, а также достигнуть задач, установленных в программе развития туризма в районе;

• в результате реализованных в 2 МП¹⁰² процедур аудита установлено, что некоторые положения из их уставов не соответствуют законодательно-нормативным требованиям, генерируя, таким образом, предпосылки уклонения учредителей от ответственности за надлежащее/осмотрительное управление публичным имуществом в пользу сообщества в целом. Так, анализ соответствия уставов 2 МП Примерному положению, утвержденному ПП № 387 от 6.06.1994¹⁰³, показывает на несоответствие их положениям существующей законодательной базы: точно не установлены права и обязанности учредителя и администратора в управлении предприятием, стоимость и перечень имущества, которым субъект отвечает за свои обязательства; не определен порядок формирования и изменения уставного капитала; порядок утверждения планов стратегического развития, бизнес-планов и, соответственно, экономических показателей; порядок распределения дохода (чистой прибыли) и покрытия расходов, а также порядок осуществления финансового мониторинга, что не обеспечивает строгий корпоративный/финансовый менеджмент;

• несоблюдение законодательных положений¹⁰⁴, а также неточное исполнение полномочий учредителем обусловило владение МП некоторыми активами без регистрации их в бухгалтерском учете и в результате привело к искаженной отчетности имущественных ситуаций. С целью обеспечения населения качественными медицинскими услугами путем развития и укрепления стоматологической службы и в соответствии с приказом МЗ¹⁰⁵, на основе стоматологического отделения ПМСУ больницы Кэрпинень было создано МП “Centrul stomatologic Cărpineni”. Следует отметить, что ни решением учредителя, ни в уставе созданного МП не предусмотрен размер его уставного капитала, что привело к допущению ряда несоответствий. Так, согласно законодательным положениям¹⁰⁶, субъекты, в уставном капитале которых доля собственника – юридического лица, не являющегося субъектом сектора малых и средних предприятий, превышает 35 процентов, организуют и ведут бухгалтерский учет на основе системы учета путем двойной записи с представлением полных финансовых отчетов, совместно с годовым отчетом руководству. Однако МП “Centrul stomatologic Cărpineni”, ссылаясь на “0” размер уставного капитала, не составило и не представило за 2014 год полный финансовый отчет, а лишь упрощенный финансовый отчет. Также хотя в соответствии с договором безвозмездного пользования, заключенным между учредителем и МП, была предусмотрена передача в управление субъекту 6 помещений общей площадью 65,4 м², они не были переданы регламентированно, не был составлен акт приема-передачи между ПМСУ и МП. В результате помещения, находящиеся в управлении МП, до настоящего времени зарегистрированы в бухгалтерском учете ПМСУ больницы Кэрпинень, таким образом, были занижены расходы предприятия на их износ. Вместе с тем РС в качестве учредителя не указал название имущества, переданного ПМСУ согласно акту-приему и управляемого МП, без отражения его в бухгалтерском учете по причине невыдачи учредителем первичных документов строгой отчетности (накладных) по переданным активам, согласно законодательным положениям¹⁰⁷. На основании других положений нормативной базы¹⁰⁸ стоимость долгосрочных инвестиций в связанные стороны берется на учет учредителя на основании акта передачи. В результате различное регламентирование той же финансовой ситуации обусловило искаженное отражение в отчетности ПМСУ, МП и учредителем этих финансовых ситуаций;

• в соответствии с п.30 Примерного положения, утвержденного ПП № 387 от 6.06.1994, контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятия осуществляется учредителем, вместе с тем проводится систематически ревизионной комиссией или ревизором предприятия, а также аудиторской компанией. Однако учредители не обеспечили соблюдение указанных требований, в результате, в течение 2014 года не была проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности этих 2 аудируемых МП¹⁰⁹, что указывает на отсутствие контроля со стороны учредителя за финансовой и экономической деятельностью предприятий;

• учредители МП не установили/утвердили соответствующие показатели по экономическому управлению МП, направленному на результативность и эффективность, не обеспечили надзор за соблюдением созданными субъектами условий устава, в том числе относительно рационального управления и целостности. Аудиторские доказательства, собранные по этому разделу, показывают, что существующая нормативная/регулирующая база не содержит исчерпывающих положений относительно порядка, процедуры и ответственности при установлении экономических показателей деятельности МП. Вследствие этого, аудиторская миссия констатирует, что в 2014 году аудируемые МП не располагали релевантными финансово-экономическими показателями (утвержденными) для оценки и повышения ответственности корпоративного менеджмента по осмотрительному и эффективному управлению администрируемыми ресурсами и имуществом. Отсутствие у учредителей экономической политики, которая балансирует общественный интерес в деятельности созданных предприятий, права предприятий практиковать деятельность по собственной инициативе, за свой риск и их имущественную ответственность и ограничения, связанные с управлением публичного имущества, не способствуют ориентированию менеджмента МП к достижению задач устава, учитывая принципы эффективных затрат;

• передача некоторыми ОМПУ систем водоснабжения и артезианских скважин общественным ассоциациям (некоммерческим организациям) не соответствует положениям действующей законодательно-нормативной базы и приводит к “теневой зоне” в предпринимательской деятельности.

Законодательная база¹¹⁰ устанавливает, что общественной ассоциацией признается некоммерческая организация, добровольно учрежденная физическими и юридическими лицами, объединившимися в предусмотренном законом порядке на основе общности интересов, не противоречащих основам правопорядка и нравственности, для удовлетворения нематериальных потребностей, а для осуществления хозяйственной деятельности, не вытекающей непосредственно из предусмотренных в уставе целей, общественное объединение может учреждать хозяйственные общества и кооперативы, которые действуют в соответствии с Законом о предпринимательстве и предприятиях и уставами создавших их объединений. В нарушение законодательных положений ОМПУ 5 АТЕ¹¹¹ на основании договоров концессии и одна АТЕ¹¹² – на основании договора найма передали системы водоснабжения и канализации, а также артезианские скважины общей стоимостью около 21,5 млн.леев некоторым ассоциациям потребителей воды, которые не учредили юридических лиц с правом практиковать предпринимательскую деятельность. В результате указанные ассоциации до настоящего времени управляют публичным имуществом, хотя были созданы как некоммерческие организации с правом регистрировать бухгалтерские элементы на основании кассовой бухгалтерии, уклоняясь от налогообложения финансового результата от предпринимательской деятельности. Следует отметить, что по запросу аудиторской группы ГНИ Хынчешть инициировала в указанных ОА тематический контроль о законности осуществления предпринимательской деятельности, однако до завершения миссии ее результаты не были представлены аудиторской группе. Более того, в нарушение законодательных положений 3 АТЕ ведут бухгалтерский учет переданного в управление ОА имущества на аналитическом счете 012 “Передаточные устройства”, начислив их износ в 2014 году на общую сумму 322,5 тыс.леев¹¹³, что обусловило неправильное отражение в отчетности финансовых ситуаций, а также формирование несбалансированных цен на оказываемые услуги. Описанные ситуации свидетельствуют о безответственности со стороны ОМПУ по соответствующему и эффективному администрированию местным публичным имуществом, координированию и мониторингу деятельности публичных служб в территории для надлежащего их функционирования, накопления соответствующих доходов с целью обслуживания и обновления управляемого имущества.

В контексте указанного приводится пример порядка управления публичным имуществом, предназначенным для оказания коммунальных услуг в примэрии Кэрпинень. Так, имея 3 системы водоснабжения, которые обслуживают различные секторы села, примэрия передала в 2013-2014 годах сеть водоснабжения (стоимостью 2753,3 тыс.леев) в управление МП “Cărpineni Servicii” и передала в концессию 2 водопровода, построенных при поддержке внешних доноров (на общую сумму 9859,5 тыс.леев) общественной ассоциации потребителей воды из населенного пункта в соответствии с договорами уступки, заключенными в 2006 и 2014 годах на срок 10 лет. Хотя ответственные лица ОМПУ обосновали передачу имущества в управление ОА условием, выдвинутым внешними донорами, аудит отмечает, что концессия была предоставлена без соблюдения законодательных положений¹¹⁴ по отбору концессионера по результатам конкурса и создания концессионного предприятия на основании договора концессии, заключенного между АТЕ и концессионером. Более того, согласно накопленным аудиторским доказательствам установлено, что МП, управляя в 2014 году сегментом водопровода с небольшим количеством бенефициаров, не покрыло расходы отчетного периода на общую сумму 98,7 тыс.леев.

Вместе с тем деятельность многих поставщиков услуг из населенного пункта удваивает административные расходы и увеличивает стоимость коммунальных услуг. Так, примэрия Кэрпинень не задокументировала и не зарегистрировала соответствующим образом в бухгалтерском учете операцию по передаче в управление МП одного сегмента сети водопровода длиной 3500 м и стоимостью 690,9 тыс.леев. Необходимо отметить, что износ по основным средствам, переданным МП, которые в 2014 году составили 865,9 тыс.леев, начисляется и отражается в бухгалтерском учете учредителя, что влияет на правильность определения тарифов на коммунальные услуги, оказываемые местным оператором, одновременно ошибочно отражены в отчетности финансовые и имущественные ситуации.

Также в отсутствие конкурса по отбору концессионера и решения правомочных и представительных органов АТЕ были нарушены требования законодательной базы¹¹⁵, примэрия Кэрпинень заключила с крестьянским хозяйством договор концессии коммунальной платформы и оборудования по уборке населенного пункта в размере 3593,2 тыс.леев на 25 лет, не создав концессионное предприятие в соответствии с положениями действующего законодательства.

• ОМПУ района не проанализировали причины, приводящие к убыткам на созданных предприятиях, с утверждением плана по исправлению ситуации. Так, в результате анализа финансовых отчетов аудируемых МП установлено, что 6 МП получили убытки от операционной деятельности на общую сумму 954,6 тыс.леев¹¹⁶. Полученные по этому разделу аудиторские доказательства свидетельствуют о следующем:

√ по причине недостаточной озабоченности руководящих лиц учредителя (ГС Хынчешть), а также МП, созданных для эффективного и надлежащего управления публичным имуществом, не были приняты меры по выявлению всех резервов по дополнительным источникам доходов и возможности по минимизации затрат и расходов. Так, хотя надбавки и доплаты к должностному окладу и другие стимулирующие выплаты и компенсации не были предусмотрены в трудовом коллективном договоре, который имеет МП “Regia ARA” (не будучи утвержденным и зарегистрированным соответствующим образом¹¹⁷) и ни в штатном расписании, утвержденном учредителем, администрация МП допустила расходы на общую сумму 150,9 тыс.леев, рассчитав и оплатив ежемесячно работникам предприятия плату за трудовой стаж и относящиеся к ней выплаты без выявления дополнительных источников доходов для покрытия этих расходов;

√ затягивание процесса ликвидации МП “GAAC Hînceşti” обусловило дополнительные расходы на содержание персонала за весь период ликвидации, а также другие расходы по оценке управляемого имущества и передаче его другому МП. В результате в отсутствие финансово-экономической деятельности в 2014 году МП зарегистрировало убытки в сумме 373,9 тыс.леев, что свидетельствует об отсутствии осмотрительности со стороны учредителя (примэрия Хынчешть) и ответственности со стороны МП по эффективному использованию публичных фондов;

√ РС в качестве учредителя МП “Biroul raional Hînceşti de proiectări, prospecţiuni şi servicii” не располагает глубоким анализом существующего финансового положения на созданном предприятии, деятельность которого по состоянию на 1.01.2015 завершилась убытками на общую сумму 32,5 тыс.леев. Одновременно собранные аудиторские доказательства свидетельствуют, что хотя основным видом деятельности предприятия является выполнение проектных работ для строительства и реконструкции, которые запрашиваются многими бенефициарами этих услуг из публичной и частной сферы, публичные учреждения района заключили договора на работы по проектированию преимущественно с частными предпринимателями, действующими в соответствующей области. Так, в 2014 году бенефициары из публичной сферы заключили с МП договора закупок небольшой стоимости на указанные услуги в сумме 79,8 тыс.леев, а с 3 индивидуальными предпринимателями на сумму, соответственно, 116,0, 133,5 и 140,4 тыс.леев. В этом отношении ОМПУ и менеджмент МП должны пересмотреть полномочия и ответственность для внедрения стандартов надлежащего управления и финансового менеджмента, направленного на эффективные расходы и результативность.

Отсутствие интереса со стороны учредителя было продемонстрировано и путем неутверждения штатного расписания на 2014 год, удельный вес заработной платы и соответствующих платежей составил 58,5% от общих расходов предприятия;

√ финансовый результат, зарегистрированный и отраженный в отчетности некоторыми МП, не соответствует реальной финансовой ситуации. Так, несмотря на то, что согласно финансовым отчетам за 2014 год 2 МП получили чистую прибыль на общую сумму 73,2 тыс.леев¹¹⁸, полученные аудиторские доказательства указывают на недостоверность представленной финансовой ситуации. Аудит отмечает, что указанные МП не начислили и не зарегистрировали регламентированно в бухгалтерском учете износ основных средств (который был отражен в бухгалтерском учете учредителя) на общую сумму 865,9 тыс.леев¹¹⁹, чем не были обеспечены надлежащий/достоверный учет и отчетность финансового результата, полученного в отчетном году. Эта ситуация свидетельствует о несоответствии финансовых отчетов качественным характеристикам релевантности и достоверности согласно ст.6 Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

• Нерегламентированное отражение в бухгалтерском учете уставного фонда МП, отсутствие у учредителя учета выделенных инвестиций, ненадлежащая регистрация в бухгалтерском учете имущества, находящегося в управлении этих субъектов, приводят к представлению искаженных данных относительно активов предприятий. Так,

√ аудитом установлено, что размер уставного капитала 2 МП, зарегистрированных в ГРП, составляет примерно на 10,8 млн.леев¹²⁰ больше, а других 2 МП – на 40,3 тыс.леев меньше их стоимости, зарегистрированной в бухгалтерском учете предприятий. В этом контексте отмечается, что руководящие лица как учредителя (примэрии г. Хынчешть), так и МП “GAAC” приняли соответствующие меры по завершении процедуры ликвидации указанных предприятий с полным исключением из государственного регистра юридических лиц. С другой стороны, 2 МП отразили в бухгалтерском учете размер уставного капитала на 40,3 тыс.леев¹²¹ меньше, чем зарегистрированная в ГРП стоимость капитала;

√полученные аудиторские доказательства показывают, что некоторые учредители и некоторые МП осуществили регистрацию операций по приему-передаче администрируемого имущества с отклонениями от положений действующих нормативных актов, что привело к ошибочному отражению в отчетности имущественных ситуаций. Так, РС в качестве учредителя передал МП “Centrul stomatologic raional Hînceşti” долгосрочные активы в размере 631,3 тыс.леев, не указав их название. В результате указанное предприятие неправильно отразило в бухгалтерском учете полученное имущество на счете 537 “Дебиторская задолженность перед учредителем”, который предназначен для обобщения информации относительно состояния расчетов с учредителями предприятия по исчислению и уплате дивидендов, доходов и других платежей. Аудит также отмечает, что в некоторых случаях учредители МП не обеспечивают надлежащий бухгалтерский учет имущества, администрируемого МП, на общую сумму свыше 18,4 млн.леев¹²², которое было включено на счета учета основных средств (010-015), а не на счет 135 “Долгосрочные инвестиции в несвязанные стороны”.

Рекомендации.

13. ГС Хынчешть и СС Кэрпинень обеспечить пересмотр уставов МП с приведением их в соответствие с существующей правовой базой и принципами эффективного, законного и прозрачного администрирования публичной собственности.

14. Председателю района и примарам города Хынчешть и коммуны Кэрпинень совместно с администраторами созданных предприятий принять соответствующие меры по исправлению финансовой/имущественной ситуации МП и установления менеджмента, ориентированного на повышение эффективности управления публичным имуществом с целью удовлетворения населения качественными услугами.

____________________

¹⁰⁰ Приложение № 10 к Отчету аудита.

¹⁰¹ Приложение № 10 к Отчету аудита.

¹⁰² Приложение № 10 к Отчету аудита.

¹⁰³ Примерное положение о муниципальном предприятии, утвержденное ПП № 387 от 6.06.1994 (далее – Примерное положение, утвержденное ПП № 387 от 6.06.1994).

¹⁰⁴ Ст.17 (1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

¹⁰⁵ Приказ министра здравоохранения № 244 от 13.03.2013 “О переходе стоматологической службы на самоуправление”.

¹⁰⁶ Ст.15(3) a) и ст.29 (5) Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

¹⁰⁷ Ст.20 Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

¹⁰⁸ П.138 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от19.07.2010.

¹⁰⁹ Приложение № 10 к Отчету аудита.

¹¹⁰ Ст.181(1) Гражданского кодекса Республики Молдова № 1107-XV от 6.06.2002; ст.26 (2) и (4) Закона об общественных объединениях № 837-XIII от 17.05.1996.

¹¹¹ Приложение № .9 к Отчету аудита.

¹¹² Приложение № 9 к Отчету аудита.

¹¹³ Приложение № 9 к Отчету аудита.

¹¹⁴ Ст.1 (2) и ст.12 Закона о концессиях № 534-XIII от 13.07.1995.

¹¹⁵ Ст.14 (2) d) Закона о местном публичном управлении № 436-XVI от 28.12.2006.

¹¹⁶ Приложение № 10 к Отчету аудита.

¹¹⁷ Ст.40 Трудового кодекса Республики Молдова № 154-XV от 28.03.2003.

¹¹⁸ Приложение № 10 к Отчету аудита.

¹¹⁹ Приложение № 10 к Отчету аудита.

¹²⁰ Приложение № 10 к Отчету аудита.

¹²¹ Приложение № 10 к Отчету аудита.

¹²² Приложение № 10 к Отчету аудита.

♦ Учет и администрирование публичного имущества, переданного в управление ПМСУ, не соответствуют положениям действующей законодательно-нормативной базы.

ОМПУ района в качестве учредителей ПМСУ обеспечили медицинские учреждения имуществом, необходимым для осуществления их деятельности, которое передали им в управление. В то же время это имущество является собственностью АТЕ, бухгалтерский учет которого должен вестись на соответствующих счетах в соответствии с регламентированными положениями. Однако ОМПУ не обеспечили надлежащего отражения в бухгалтерском учете публичного имущества, переданного в управление ПМСУ, были допущены несоответствия, которые привели к искажению финансовых ситуаций в этой области.

Для подтверждения вышеизложенного приводим следующие примеры.

• Отсутствие аналитического учета счета 135 “Долгосрочные инвестиции в несвязанные стороны” в бухгалтерии учредителя обусловило неправильное составление отчетности по финансовым ситуациям. Так, по состоянию на 1.01.2015 в бухгалтерском учете (на указанном счете) АПР было зарегистрировано имущество публичной собственности, переданное в управление ПМСУ, общей стоимостью свыше 133,4 млн.леев. Вместе с тем в ПМСУ было зарегистрировано имущество публичной собственности учредителя на общую сумму свыше 112,08 млн.леев или с разницей 21,32 млн.леев, основной причиной было неисключение из учета учредителя за весь период деятельности созданных ПМСУ списанного имущества. Собранные аудиторские доказательства также показывают, что указанные недостатки являются следствием отсутствия в бухгалтерии АПР надлежащего¹²³ аналитического учета долгосрочных инвестиций в несвязанные стороны, неэффективного сотрудничества и отсутствия сверки между учредителем и ПМСУ, что привело к различному/искаженному отражению в отчетности имущественных ситуаций того же имущества.

• Некоторые ОМПУ района не решили проблему по оценке и регламентированной передаче имущества публичной собственности в хозяйственное управление ПМСУ, вместе с тем не было обеспечено его надлежащее отражение в бухгалтерском учете. Так,

√ 14 АТЕ передали ПМСУ в безвозмездное пользование на основании заключенных договоров помещения общей площадью 2697,91 м² на общую сумму 3505,8 тыс.леев¹²⁴, будучи зарегистрированными в бухгалтерском учете этих АТЕ на аналитическом счете 01 “Основные средства”, начислив соответствующий износ на общую сумму 117,3 тыс.леев, что противоречит регламентированным положениям;

√ примэрия Мирешть передала ПМСУ в безвозмездное пользование помещения общей площадью 25 м² на общую сумму 5,2 тыс.леев, которые были нерегламентированно зарегистрированы в бухгалтерском учете учредителя на аналитическом счете 071 “Малоценные и быстроизнашивающиеся предметы”, не будучи подвергнутыми разумной переоценке;

√ в управлении одного из ПМСУ находятся помещения площадью 145,7 м² на общую сумму 1144,0 тыс.леев, которые принадлежат примэрии ком. Кэрпинень, в отсутствие договора о безвозмездном пользовании и актов приема-передачи имущества. Одновременно указанные помещения зарегистрированы в бухгалтерском учете АТЕ на аналитическом счете 01 “Основные средства”, был начислен соответствующий износ на общую сумму 28,6 тыс.леев, что не соответствует регламентированным положениям;

√ примэрия Онешть передала в безвозмездное пользование помещения общей площадью 227,7 м² в отсутствие договора о безвозмездном пользовании и актов приема-передачи имущества, одновременно зарегистрировав снятие основных фондов с бухгалтерского учета, что ведет к высокому риску потери указанного публичного имущества.

Рекомендации.

15. Председателю района, примарам коммун Кэрпинень и Лэпушна провести инвентаризацию публичного имущества, переданного в безвозмездное пользование, с целью обеспечения достоверности бухгалтерского учета имущества как у учредителя, так и в ПМСУ, зарегистрировать его надлежащим образом в Регистре публичного имущества, постоянно обеспечивая эффективный мониторинг имущественных ситуаций.

♦ Ненадлежащий учет жилищного фонда в некоторых АТЕ обусловил недостоверную отчетность имущественных ситуаций с искажением отчетов. Вместе с тем аудиторская миссия свидетельствует, что некоторыми ОМПУ не были обеспечены идентификация и эффективное администрирование публичного жилищного фонда, что противоречит требованиям нормативной базы¹²⁵, не была установлена плата на наем для накопления средств, необходимых для осуществления работ по содержанию и ремонту жилых домов с целью предотвращения преждевременного износа квартир и жилых помещений и поддержания показателей по эксплуатации конструктивных элементов. Так, стоимость жилищного фонда, зарегистрированная в бухгалтерском учете ОМПУ и публичных учреждений, не является достоверной, не будучи уменьшенной на стоимость приватизированного жилищного фонда, чем не были соблюдены положения ст.17 Закона № 113-XVI от 27.04.2007 и ст.14 (1) Закона № 1324-XII от 10.03.1993¹²⁶.

Также местные публичные органы не приняли соответствующие меры по устранению несоответствий, связанных с правильным учетом, мониторингом, оценкой и администрированием жилищного фонда, не были заключены договора найма с жителями, а также не была установлена и взыскана плата за аренду квартир. Так,

√ в нарушение законодательных положений 3 АТЕ не исключили из бухгалтерского учета приватизированный жилищный фонд, который по состоянию на 1.01.2015 составил общую сумму 768,4 тыс.леев¹²⁷;

√ примэрия София не исключила из стоимости жилищного фонда (4 жилых дома по 40 квартир), зарегистрированной в бухгалтерском учете (на аналитическом счете 010) в сумме 846,0 тыс.леев, стоимость 12 приватизированных квартир. Необходимо отметить, что местный орган не владеет необходимой информацией о зарегистрированном жилищном фонде, не провел его соответствующую инвентаризацию с проверкой прав собственности, зарегистрированной в ТКО и, как следствие, оценил весь жилищный фонд для выставления на продажу. В этом контексте отмечается, что по причине невладения достоверной информацией о находящихся в управлении квартирах, примэрия София предложила для приватизации 36 квартир, из которых 11 уже были приватизированы в 2005-2006 годах. Вместе с тем отмечается, что в одном из жилых домов с 4 квартирами (в том числе 1 приватизированная квартира, зарегистрированная в ТКО в 2006 году), проводится ремонт с целью присвоения квартирам статуса социального жилья. Также установлено, что указанный публичный орган не обеспечил выявление и эффективное администрирование публичного жилищного фонда, не были заключены договора найма с жителями 14 квартир, а также не была установлена и взыскана плата за их наем, что обусловило непоступление средств от управления публичным жилищным фондом. В результате, все изложенное является следствием формального администрирования примэрией София публичного жилищного фонда в течение многих лет;

√ хотя МП “Regia ARA” (учредитель ГС Хынчешть) было санкционировано ГНИ за случай налогового нарушения по непредставлению информации относительно жилищного фонда, оставшегося в оперативном управлении (9 неприватизированных квартир общей площадью 372 м², по которым была исчислена и взыскана плата на аренду), а также относительно размера платы за аренду, установленную ГС Хынчешть, до настоящего времени МП (совместно с учредителем) не приняло меры для выявления и соответствующей регистрации в бухгалтерском учете неприватизированного публичного жилищного фонда. В результате нерегистрация его надлежащим образом привела к исчезновению его из учета публичного имущества и, как следствие, обуславливает потерю права собственности на него.

Рекомендации.

16. Примарам города Хынчешть и коммуны Кэрпинень обеспечить регламентированную регистрацию в бухгалтерском учете жилищного фонда, с разработкой и утверждением четких механизмов и мер по администрированию жилых домов, которые обеспечат длительную эксплуатацию публичной собственности в пользу местного сообщества.

♦ Аудируемые субъекты не соблюдали в полной мере регламентированные положения по бухгалтерскому учету финансовой отчетности, в результате чего не было обеспечено надлежащее ведение бухгалтерского учета и достоверное отражение в отчетности финансовых и имущественных ситуаций. В этом контексте приводятся следующие примеры.

√ 2 учреждения начислили по некоторым объектам износ, превышающий 100% от стоимости основных средств¹²⁸;

√ 2 АТЕ и 2 учреждения зарегистрировали малоценные и быстроизнашивающиеся предметы на счетах основных средств¹²⁹;

√ 9 АТЕ и 9 учреждений неправильно определили срок полезного функционирования основных средств¹³⁰;

√ 25 АТЕ и 18 учреждений неправильно классифицировали основные средства по субсчетам¹³¹;

√ 19 АТЕ и 16 учреждений не обеспечили в 2014 году правильное начисление износа основных средств¹³².

Все указанное является следствием плачевного уровня бухгалтерского менеджмента из-за недостаточной квалификации и повышенной текучести бухгалтерского персонала; незнания/несоблюдения законодательно-нормативной базы в данной области; неосознания и недостоверной оценки слабых пунктов собственной деятельности; отсутствия мотивации для профессионального совершенствования, а также неэффективного контроля со стороны ГУФ за состоянием бухгалтерского учета в бухгалтериях ОМПУ и публичных учреждений, необходимо интенсифицировать методологическую и практическую помощь в отношении ведения бухгалтерского учета и составления отчетности о финансовых и имущественных ситуациях.

Рекомендации:

17. ГУФ обеспечить методологический мониторинг и контрольную деятельность за соответствием ведения бухгалтерского учета и достоверностью финансовых и имущественных отчетов ОМПУ I и II уровня и учебных заведений.

18. Председателю района, примарам города Хынчешть, коммун Кэрпинень и Лэпушна повысить ответственность руководителей бухгалтерских служб с целью организации ведения бухгалтерского учета и устранения недостатков, изложенных в Отчете, в соответствии с положениями действующего законодательства.

____________________

¹²³ П.138 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010.

¹²⁴ Приложение № 9 к Отчету аудита.

¹²⁵ Положения о порядке предоставления и оплаты жилищных, коммунальных и некоммунальных услуг для жилищного фонда, установки счетчиков учета расхода воды в квартирах и условиях отключения их от систем отопления и водоснабжения и подключения к этим системам, утвержденное ПП № 191 от 19.02.2002.

¹²⁶ Закон о приватизации жилищного фонда № 1324-XII от 10.03.1993.

¹²⁷ Приложение № 9 к Отчету аудита.

¹²⁸ Приложение № 9 к Отчету аудита.

¹²⁹ Приложение № 9 к Отчету аудита.

¹³⁰ Приложение № 9 к Отчету аудита.

¹³¹ 0Приложение № 9 к Отчету аудита.

¹³² Приложение № 9 к Отчету аудита.

III. Оценка соответствия и внедрения предыдущих

требований и рекомендаций Счетной палаты

В 2011 году был проведен аудит Счетной палаты по разработке и исполнению бюджетов административно-территориальных единиц района Хынчешть за 2010 год и управления публичным имуществом, было утверждено Постановление Счетной палаты № 75 от 24.11.2011. Необходимо отметить, что ОМПУ не приняли необходимые меры с целью устранения несоответствий, установленных ранее высшим органом аудита, таким образом, способствуя сохранению низкоэффективного финансового/операционного менеджмента, отмеченного в соответствующем отчете аудита.

Проведенные проверки отметили о сохранении тех же проблем, которые выражаются путем:

- необеспечения выявления, оценки и эффективного администрирования бюджетных доходов в целом, в том числе местных бюджетов;

- ненадлежащего планирования и управления бюджетными расходами;

- неубедительного учета, несоответствующего администрирования и управления публичным имуществом;

- отсутствия внутреннего контроля, обеспечивающего соблюдение действующего законодательства в области государственных закупок;

- ненадлежащего ведения бухгалтерского учета, а также искаженного отражения в отчетности некоторых финансовых ситуаций и др.

Следует отметить, что все существенные аспекты, поднятые предыдущей аудиторской миссией, были указаны и в настоящем Отчете аудита, будучи повторенными, при необходимости, рекомендации по соответствующим разделам отчета, а также требования из постановления Счетной палаты.

IV. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ АУДИТА

Резюмируя вышеуказанное, настоящая аудиторская миссия отмечает совокупность причин, относящихся к выявленным недостаткам в менеджменте публичных фондов, управляемых администрацией района и АТЕ (I уровня), в частности, отсутствие и/или нерелевантность всеобъемлющей системы правил и процедур, представляющих взаимозависимость между причиной и эффектом для аттестованных институциональных дисфункциональностей.

Таким образом, внешний публичный аудит вновь подтверждает:

- невыявление и неубедительная оценка экономического потенциала и, соответственно, налогооблагаемой базы по формированию источников пополнения местных бюджетов не способствует укреплению местной финансовой автономии, наоборот, этот хрупкий сегмент представляет собой препятствие в развитии инфраструктуры;

- осуществление нерегламентированных и неэффективных расходов на инвестиции и капитальный ремонт, несоблюдение процедур при закупке товаров и услуг не обеспечивают эффективность использования публичных средств;

- отсутствие надлежащего учета публичного имущества и достоверной отчетности имущественных ситуаций, а также необеспечение полной регистрации в Регистре недвижимого имущества прав на объекты недвижимого имущества свидетельствуют о противоречивой ответственности руководящих лиц при исполнении функциональных полномочий.

В результате обобщаем, что финансовые и имущественные ресурсы не оценены, не администрированы и не используются справедливо в общественных интересах.

В этом отношении внешний публичный аудит предоставляет соответствующие рекомендации для точного исправления недостатков и, соответственно, для снижения очевидных рисков.

Справка. Настоящий Отчет аудита был составлен на основании доказательств, собранных аудиторской группой в следующем составе: главный государственный контролер г-н Василе Мошой (руководитель группы), старший государственный контролер/публичный аудитор г-жа Валентина Матей.

Список аббревиатур

Приложение № 1

Краткая информация

о районе Хынчешть, релевантной нормативной и законодательной базе

(юридических, организационных и финансовых основах формирования

и использования бюджета района, а также ведения бухгалтерского учета

в аудируемых публичных органах) и о ходе бюджетного процесса

Приложение № 2

Общий контекст об исполнении доходов и расходов

бюджетов АТЕ района Хынчешть

Ситуация по бюджетам АТЕ района I и II уровня, которая включает доходы и расходы за 2013 и 2014 годы, представлена в таблице № 1.

В 2013-2014 годах доходы бюджетов АТЕ района (I и II уровня) были исполнены на уровне 102,2% и, соответственно, 101,2% по сравнению с уточненными показателями; расходы - на уровне 84,6% и, соответственно, 88,8%. Бюджетное исполнение за 2013 год завершилось с бюджетным излишком на общую сумму 21330,8 тыс.леев, а за 2014 год – с дефицитом в сумме 11867,3 тыс.леев, формируя остаток средств на конец года в сумме 62109,3 тыс.леев. Тем не менее в аудируемом периоде остались неисполненными расходы на общую сумму 51865,5 тыс.леев (в 2013 году) и, соответственно, 51722,2 тыс.леев (в 2014 году).

Эволюция доходов по категориям за период 2010-2014 годов представлена в следующей таблице.

Данные таблицы показывают, что основным источником доходов остаются трансферты из государственного бюджета, удельный вес которых достиг уровня 70,87% – в 2013 году и 75,03% – в 2014 году. В течение последних 5 лет общие доходы возросли на 128886,4 тыс.леев (48,1%), из которых трансферты из государственного бюджета увеличились на 81739,6 тыс.леев (37,8 %), собственные доходы – на 10475,9 тыс.леев (27,7 %), взносы от общих государственных доходов – на 23024,0 тыс.леев (1721,3%) и др. Хотя размер трансфертов из государственного бюджета возрос, удельный вес их в общих доходах снизился на 5,59 процентного пункта, а удельный вес общих государственных доходов увеличился на 5,64 процентного пункта. Аудит отмечает и рост собственных доходов, связанный с увеличением доходов от подоходного налога с предпринимательской деятельности (1274,8 тыс.леев), подоходного налога с заработной платы (1170,2 тыс.леев), подоходного налога с предпринимательской деятельности, удержанного у источника выплаты (1066,4 тыс.леев), сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию платных услуг (1060,6 тыс.леев) и др.

В аудируемом периоде общие кассовые расходы бюджетов АТЕ района по сравнению с уточненными показателями были исполнены на уровне 88,8%. Согласно экономической классификации, наибольший удельный вес в общих расходах бюджетов АТЕ района приходится на капитальные расходы – 163897,1 тыс.леев (40,1%), далее идут расходы по оплате труда и относящиеся к ней платежи – 144728,5 тыс.леев (35,3%) и расходы по ст.113.00 “Оплата товаров и услуг” – 68462,6 тыс.леев (16,7%). В соответствии с функциональной классификацией наибольший удельный вес приходится на фактические расходы, отраженные по группе 06 “Образование”, – 192914,2 тыс.леев (46,7%), уровень исполнения которых составил 87,9%.

Несмотря на то, что в результате бюджетного исполнения за 2014 год сформировались остатки бюджетных средств на общую сумму 62109,4 тыс.леев, за проверяемый период не были осуществлены расходы на сумму 46932,6 тыс.леев, из которых наиболее значительные суммы были по группам: 06 “Образование” – 25197,8 тыс.леев; 08 “Культура, искусство, спорт и мероприятия для молодежи” – 3464,0 тыс.леев; 10 “Социальное обеспечение и социальная поддержка” – 5193,7 тыс.леев; 19 “Другие услуги, связанные с экономической деятельностью” – 4156,6 тыс.леев; 20 “Деятельность и услуги, не отнесенные к другим основным группам” – 3216,4 тыс.леев; 15 “Коммунальное и жилищное хозяйство” – 1811,8 тыс.леев.

В 2014 году кредиторская задолженность района увеличилась на 5,8 млн.леев, составив на 1.01.2015 сумму 19934.4 тыс.леев, из которой: 11587,1 тыс.леев - по оплате труда и соответствующим выплатам; 3401,9 тыс.леев – за товары и услуги; 4052,9 тыс.леев – по инвестициям и капитальному ремонту и др. На конец 2014 года дебиторская задолженность составила 4703,9 тыс.леев, или на 1719,8 тыс.леев больше по сравнению с ситуацией на 1.01.2014.

Согласно отчетам по доходам ГНИ района Хынчешть, налоги/сборы, собранные по территории района и поступившие по компонентам НПБ в 2013 году составили 220548,9 тыс.леев, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 33617,6 тыс.леев (18,0%), а в 2014 г. – на 243643,5 тыс.леев, или с ростом на 23094,6 тыс.леев (10,5%) по сравнению с 2013 годом. Одновременно в отчетном периоде было зарегистрировано незначительное снижение задолженности по некоторым компонентам НПБ, доходы и задолженности были распределены следующим образом:

Данные таблицы свидетельствуют, что за период 2012-2014 годов удельный вес доходов бюджетов АТЕ в доходах, собранных на территории района, составил 32,0%, 31,7%, и, соответственно, 33,6%, был зарегистрирован значительный рост поступлений на 22082,4 тыс.леев (36,9%) по сравнению с 2012 годом.

Также представленные в таблице данные показывают, что задолженности налогоплательщиков остаются значительным резервом в укреплении платежной дисциплины и, как следствие, сбора доходов АТЕ. Анализ структуры и динамики задолженностей демонстрирует, что за период 2012-2014 годов платежная недисциплинированность повлияла на доходы бюджетов АТЕ, задолженности которых не снизились, а возросли, составив по состоянию на 31.12.2014 сумму 3657,25 тыс.леев. Более того, задолженности, администрируемые налоговым органом, не включают долги экономических агентов за аренду и куплю-продажу имущества частной сферы АТЕ, которые, отнесенные к бюджетным доходам, по состоянию на 1.01.2015 составляли 7296,0 тыс.леев.

Приложение № 3

Цели аудита, область применения и методология

Для руководства в аудиторской деятельности были разработаны три цели аудита, которые охватывают основные принципы процесса и исполнения бюджета в рамках АТЕ, а также аспекты, связанные с ведением учета и отчетностью имущественных ситуаций.

Цель I: ATЕ выявили, oценили и администрировали бюджетные доходы в соответствии с действующей законодательной базой, в том числе с Законом о местных публичных финансах?

Цель II: АТЕ управляли регламентировано и экономно бюджетными расходами?

Цель III: АТЕ управляли регламентировано и эффективно публичным имуществом, обеспечили мониторинг и его целостность?

Исходя из уровня существенности выявленных проблем и рисков, установленных на этапе планирования, для аудирования были отобраны: АПР, ГУФ, УО, примэрии г. Хынчешть, коммун Кэрпинень и Лэпушна, МП “Regia ARA”, МП“Cărpineni Servicii”. Также аудиторские доказательства были собраны в УКТ; УСХП; УСОЗС; 39 примэриях; 49 учебных заведениях; 10 МП; 9 ПМСУ, ГНИ Хынчешть; управлении статистики Хынчешть; территориальном кадастровом офисе Хынчешть, Государственной регистрационной палате, филиале Хынчешть.

Для реализации целей аудита и сбора аудиторских доказательств были проведены следующие процедуры аудита:

√ были проанализированы решения правомочных и исполнительных органов АТЕ (РС; председателя района; АТЕ I уровня) с целью определения уровня их исполнения;

√ было проверено, регламентировано ли запланированы и поступили возможные к взысканию в бюджет АТЕ доходы;

√ на основании выборки проверено, были ли некоторые значительные бюджетные расходы (на оплату труда, на капитальный ремонт и капитальные вложения, другие расходы и т.д.), произведены законно и регламентировано;

√ были проверены существенные финансовые ситуации из Отчета об исполнении бюджета района, а также имущественные ситуации из Баланса публичных учреждений, финансируемых из бюджета за 2014 год, которые были сравнены с бухгалтерскими документами и соответствующими финансовыми регистрациями, на которых они базируются, для подтверждения их достоверности;

√ были применены различные аналитические процедуры, были составлены тестирования по существу, была проанализирована и сопоставлена информация от различных субъектов: ГНИ района Хынчешть, Управления статистики Хынчешть; ПМСУ; АЗОК; была использована информация из различных источников ИТ (АИС “Cadastrul fiscal”; АИС “Cadastru”; www.geoportal.md, www.fisc.md и другие);

√ были проверены имущественные ситуации, отраженные в отчете АТЕ, которые были сравнены с бухгалтерскими документами и соответствующими финансовыми регистрациями;

√ были интервьюированы работники некоторых учреждений в рамках ОМПУ района (I и II уровня) для подтверждения выводов относительно функционирования внутреннего контроля за определенными аспектами деятельности и т.д.

Аудит бюджетов АТЕ был проведен в соответствии со стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой¹³³, передовыми практиками в области аудита соответствия, ассоциированного с финансовыми ситуациями, а также Пособием по аудиту соответствия Счетной палаты, применяя подход, основанный на тестировании некоторых элементов системы внутреннего контроля и процедур по существу. Для подтверждения констатаций, формирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были получены путем проведения процедур аудита на основании выборки, определенной на этапе планирования аудита. Размер выборки из общей суммы был указан отдельно в каждом конкретном случае.

____________________

¹³³ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “Об утверждении Руководства по аудиту (ISSAI 1000-5999) в качестве собственных стандартов аудита”.

Приложение № 4

Исполнение доходов бюджетов АТЕ района Хынчешть за 2014 год

Приложение № 5

Исполнение расходов бюджета района Хынчешть за 2014 год,

согласно экономической классификации

Приложение № 6

Исполнение расходов бюджета района Хынчешть за 2014 год,

согласно функциональной классификации

Приложение № 7

Обобщение недостатков,

согласно ссылкам, установленных по I цели Отчета аудита

Источник. Расчеты и оценки аудиторской группы произведены на основании информаций, представленных публичными учреждениями, сторонними организациями (ГНИ,ТКО, Управлением статистики), ОМПУ I и II уровня района Хынчешть за 2014 год.

Приложение № 8

Обобщение недостатков,

согласно ссылкам, установленных по II цели Отчета аудита

Приложение № 9

Обобщение недостатков,

согласно ссылкам, установленных по III цели Отчета аудита

Приложение № 10

Обобщение недостатков,

согласно ссылкам, установленных по III цели Отчета аудита

Приложение № 11

Меры, принятые в ходе аудита ОМПУ АТЕ I и II уровня

района Хынчешть по Отчету аудита

♦ Аппарат председателя района восстановил в аналитическом учете переданное ПМСУ имущество, подтвержденное соответствующими актами сверки, на общую сумму 212034,3 тыс.леев;

♦ Примэрия Хынчешть зарегистрировала регламентированно в бухгалтерском учете имущество, переданное в управление созданным предприятиям, на общую сумму 9,9 тыс.леев;

♦ Примэрия Бозиень заключила договора аренды пахотных земель публичной собственности площадью 17,9136 га и прилегающих к частным или приватизированным строениям участков общей площадью 11,1 га;

♦ Примэрия Кэрпинень зарегистрировала регламентированно в бухгалтерском учете имущество, переданное в управление/концессию МП и другим экономическим агентам на общую сумму 3378,2 тыс.леев, заключила договора аренды пахотных земель из резерва АТЕ общей площадью 31,07 га и взыскала эшелонированные задолженности по платежам за продажу земель публичной собственности на общую сумму 191,8 тыс.леев;

♦ Примэрия Чоара зарегистрировала регламентированно в бухгалтерском учете имущество, переданное в безвозмездное пользование ПМСУ, на общую сумму 93,6 тыс.леев;

♦ Примэрия Чучулень зарегистрировала регламентированно в бухгалтерском учете финансовые средства, переданные в уставный капитал МП, на общую сумму 50,0 тыс.леев;

♦ Примэрия Красноармейское заключила договора аренды пахотных земель из резерва АТЕ общей площадью 5,96 га;

♦ Примэрия Логэнешть взыскала эшелонированные задолженности по платежам за продажу земель публичной собственности на общую сумму 116,7 тыс.леев;

♦ Примэрия Минджир заключила договора аренды пахотных земель из резерва АТЕ общей площадью 4,35 га;

♦ Примэрия Негря заключила договора аренды пахотных земель из резерва АТЕ общей площадью 3,14 га;

♦ Примэрия Пашкань исключила из бухгалтерского учета приватизированный жилищный фонд в сумме 33,2 тыс.леев; зарегистрировала основные средства на соответствующих субсчетах на общую сумму 4065,0 тыс.леев;

♦ Примэрия Сэрата-Галбенэ исчислила и отразила в бухгалтерском учете плату за пользование землями, прилегающими к частным объектам, на сумму 124,0 тыс.леев.

Таким образом, можно обобщить вышеуказанное: был восстановлен аналитический учет имущества, переданного ПМСУ, на общую сумму 112034,3 тыс.леев; отражено регламентированно в бухгалтерском учете имущество, переданное в управление/концессию ПМСУ, МП и другим экономическим агентам на общую сумму 3881,7 тыс.леев; зарегистрированы основные средства на соответствующих субсчетах на общую сумму 4065,0 тыс.леев; начислена и отражена в бухгалтерском учете плата за пользование землями, прилегающими к частным объектам, на сумму 124,0 тыс.леев; взысканы эшелонированные задолженности по платежам за продажу земель публичной собственности на общую сумму 308,5 тыс.леев; зарегистрирована и отражена в бухгалтерском учете учредителя стоимость уставного капитала учрежденного МП на общую сумму 50,0 тыс.леев; исключен из бухгалтерского учета приватизированный жилищный фонд в сумме 33,2 тыс.леев; заключены договора аренды пахотных земель из резерва АТЕ общей площадью 73,5 га.