Постановление N 25 от 29.10.2020 о контроле конституционности статьи 12 частей (7) и (8) Закона № 618 от 31 октября 1995 года о государственной безопасности (обязанность органов власти предоставлять информацию Высшему совету безопасности) (обращение № 69а/2020 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности статьи 12 частей (7) и (8) Закона

№ 618 от 31 октября 1995 года о государственной безопасности

(обязанность органов власти предоставлять информацию

Высшему совету безопасности)

(обращение № 69а/2020 г.)

№ 25  от  29.10.2020

 (в силу 29.10.2020) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 293-303 ст. 170 от 13.11.2020

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Кристины Кихай,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 13 мая 2020 г.,

рассмотрев данное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд 13 мая 2020 года депутатом Парламента Республики Молдова Сергеем Сырбу, в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Автор обращения просит Конституционный суд осуществить контроль конституционности статьи 12 частей (7) и (8) Закона № 618 от 31 октября 1995 года о государственной безопасности.

3. На заседании Конституционного суда от 14 мая 2020 года судья Владимир Цуркан представил пленуму Конституционного суда заявление о самоотводе в рассмотрении дела. Проанализировав изложенные в заявлении основания, Конституционный суд принял решение об его удовлетворении.

4. Определением Конституционного суда от 6 августа 2020 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

5. В ходе рассмотрения дела Конституционный суд запросил мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Высшего совета прокуроров, Высшей судебной палаты, Генеральной прокуратуры, Государственного университета Молдовы, Международного независимого университета Молдовы, Института юридических, политических и социологических исследований.

6. В открытом заседании Конституционного суда присутствовали: автор обращения Сергей Сырбу, представитель Парламента Раду Раду, представитель Правительства Дорин Лишман.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

7. Парламент Республики Молдова 5 июля 2019 года принял Закон № 73 о внесении изменений в статью 12 Закона № 618 от 31 октября 1995 года о государственной безопасности. Этим законом Парламент дополнил статью 12 Закона о государственной безопасности частями (7) и (8).

8. В соответствии с частью (7) центральные органы публичной власти, а также подчиненные Правительству органы и входящие в сферу их компетенции организационные структуры, включая те, в которых центральный административный орган выступает в качестве учредителя (предприятия, учреждения и организации независимо от вида собственности), а равно самостоятельные публичные юридические лица обязаны по запросу или по собственной инициативе предоставлять любые данные и сведения, в том числе составляющие государственную, банковскую или коммерческую тайну, которые касаются национальной безопасности, обороны и общественного порядка, а также другую информацию в целях ее использования для подготовки решений Высшего совета безопасности. Согласно части (8), отказ указанных в части (7) органов предоставить сведения, запрашиваемые Высшим советом безопасности, влечет предусмотренную законом ответственность.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

9. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова - демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

"[…]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 28

Интимная, семейная и частная жизнь

"Государство уважает и охраняет интимную, семейную и частную жизнь".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

[…]

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

Статья 77

Президент Республики Молдова – глава государства

"(1) Президент Республики Молдова является главой государства.

(2) Президент Республики Молдова представляет государство и является гарантом суверенитета, национальной независимости, единства и территориальной целостности страны".

Статья 87

Полномочия в области обороны

"(1) Президент Республики Молдова является главнокомандующим вооруженными силами.

[…]

(4) Президент Республики Молдова может принимать и иные меры, направленные на обеспечение национальной безопасности и общественного порядка, в пределах закона и в соответствии с ним".

Статья 124

Прокуратура

"(1) Прокуратура является самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств.

[…]".

10. Применимые положения Закона № 618 от 31 октября 1995 года о государственной безопасности:

Статья 12

Высший совет безопасности

"[…]

(7) Центральные органы публичной власти, а также подчиненные Правительству органы и входящие в сферу их компетенции организационные структуры, включая те, в которых центральный административный орган выступает в качестве учредителя (предприятия, учреждения и организации независимо от вида собственности), а равно самостоятельные публичные юридические лица обязаны по запросу или по собственной инициативе предоставлять любые данные и сведения, в том числе составляющие государственную, банковскую или коммерческую тайну, которые касаются национальной безопасности, обороны и общественного порядка, а также другую информацию в целях ее использования для подготовки решений Высшего совета безопасности.

(8) Отказ указанных в части (7) органов предоставить сведения, запрашиваемые Высшим советом безопасности, влечет предусмотренную законом ответственность.

[…]".

СРАВНИТЕЛЬНОЕ ПРАВО

11. В Латвии, согласно ч.(4) статьи 20 Закона о национальной безопасности от 14 декабря 2000 года, Совет национальной безопасности (в который входят – Президент, председатель Парламента (Сейма), председатель комиссии Парламента (Сейма) по национальной безопасности, председатель комиссии Парламента (Сейма) по обороне, внутренним делам и предотвращению коррупции, премьер-министр, министр обороны, министр иностранных дел, министр внутренних дел, Генеральный прокурор) вправе запрашивать в учреждениях государственной безопасности любую имеющуюся у них информацию, затрагивающую интересы национальной безопасности.

12. В Литве, согласно ч.(2) статьи 7 Закона № 209 от 30 апреля 1997 года о Национальном совете обороны, руководители и служащие государственных органов обязаны предоставлять Национальному совету обороны (в который входят Президент Республики, премьер-министр, председатель Парламента (Сейма), министр региональной безопасности и главнокомандующий армией) необходимые документы и сведения.

13. В Грузии, в соответствии с частями (1) и (2) статьи 22 Закона № 3126 от 4 марта 2015 года о координировании и планировании политики национальной безопасности, Совет состоит из постоянных и приглашенных членов. Постоянными членами Совета являются: премьер-министр, министр финансов, министр внутренних дел, министр обороны, министр иностранных дел, начальник службы государственной безопасности, помощник премьер-министра по вопросам государственной безопасности – секретарь Совета государственной безопасности и управления кризисными ситуациями (ч. (2) той же статьи). Согласно статье 21 п.а) и п.i) данного закона, в целях осуществления полномочий, предоставляемых Конституцией Правительству Грузии, Совет рассматривает информацию о ситуациях в области государственной безопасности и правопорядка, выявляет и оценивает внутренние и внешние угрозы, а также разрабатывает соответствующие меры для предотвращения этих угроз. Совет может запрашивать у государственных органов, осуществляющих надзор за деятельностью местных органов самоуправления, информацию по вопросам исполнения прав, переданных местным органам власти в области государственной обороны, безопасности и правопорядка, и давать соответствующие рекомендации органам, осуществляющим государственный надзор за деятельностью местных органов самоуправления.

14. В Израиле, в соответствии с ч.(1) статьи 6 (В) Закона о Совете национальной безопасности от 2008 года, руководитель Совета национальной безопасности либо один из сотрудников Совета, уполномоченный руководителем, может потребовать у правительственных учреждений либо их вспомогательных подразделений, у сил обороны Израиля, у других органов безопасности, находящихся под руководством премьер-министра, и у израильской полиции сведения, документы и отчеты в областях, находящихся в ведении того же учреждения, необходимые Совету национальной безопасности для исполнения своих обязанностей.

15. В Чехии, согласно п.3) статьи 9 Устава Национального совета по безопасности, Национальный совет по безопасности (премьер-министр, заместитель премьер-министра и министр иностранных дел, министр обороны, министр внутренних дел, министр по делам Европы, министр финансов; министр промышленности и торговли, министр транспорта, министр здравоохранения) может запрашивать информацию и доклады у всех министров и руководителей других административных органов, а также вправе устанавливать для них задачи по защите государственной безопасности.

16. В Португалии, согласно статье 9 Закона о Бюро национальной безопасности № 3 от 16 января 2012 года, Бюро национальной безопасности может запрашивать у судебных органов, полиции и других служб, органов, государственных или частных лиц любое сотрудничество или помощь, которые оно сочтет необходимым для осуществления деятельности по надзору и аккредитации.

17. В Италии, согласно статье 6 Кодекса о военном порядке, секретарь Высшего совета обороны получает и разрабатывает в соответствии с директивами Совета все элементы по вопросам, подлежащим представлению Совету. Он координирует соответствующие обсуждения и готовит их исполнение компетентными органами. С этой целью секретарь Совета может запрашивать непосредственно у государственных органов, учреждений и предприятий все необходимые сведения и данные для изучения и обсуждения вопросов, подлежащих представлению Совету. Кроме того, согласно ч.(1) статьи 2 Закона об информационной системе безопасности Республики и новой дисциплине секретности, информационная система безопасности Республики состоит из председателя Совета министров, межведомственного комитета безопасности Республики, Департамента информации по безопасности (DIS), Департамента информации и внешней безопасности (AISE) и Департамента информации и внутренней безопасности (AISI). Статья 14 ч.(1) этого же закона устанавливает, что председатель Совета министров может запрашивать у компетентного судебного органа, даже в отступление от установленного статьей 329 запрета, непосредственно либо посредством генерального директора Департамента информации по безопасности, копии документов по уголовным производствам и письменные данные по ним, которые сочтены необходимыми для осуществления деятельности, связанной с потребностями информационной системы по безопасности Республики.

18. В Румынии, согласно частям (1)-(4) статьи 5 Закона № 415 от 27 июня 2002 года об организации и деятельности Высшего совета обороны страны, Президент Румынии является председателем Высшего совета обороны страны. Премьер-министр Румынии занимает должность заместителя председателя Высшего совета обороны страны. Членами Высшего совета обороны страны являются: министр национальной обороны, министр внутренних дел, министр иностранных дел, министр юстиции, министр промышленности и ресурсов, министр публичных финансов, директор Службы информации Румынии, директор Службы внешней информации, начальник Генерального штаба и советник президента по вопросам национальной безопасности.

19. В соответствии с п.а) статьи 5 Положения о полномочиях, организации и деятельности секретариата Высшего совета обороны страны Совет вправе запрашивать у всех учреждений и получать от них информацию, в том числе секретную информацию, имеющую отношение к обороне страны и национальной безопасности.

20. В Испании, согласно ч.(2) статьи 21 Закона № 36/2015 от 28 сентября 2015 года о национальной безопасности, Национальный совет по безопасности состоит из: а) премьер-министра, который является и председательствующим; b) заместителей председателя Правительства, в случае необходимости; с) министра иностранных дел и сотрудничества, министра юстиции, министра обороны, министра финансов и публичного управления, министра внутренних дел, министра развития, промышленности, торговли и туризма, министра экономики и здравоохранения, министра социального обеспечения и равенства; d) директора кабинета председателя Правительства, государственного секретаря по иностранным делам, директора Службы обороны, государственного секретаря по безопасности и секретаря директора Национального центра информации. Согласно ч.(2) статьи 26 закона, могут быть задействованы предупредительные инструменты органов управления и поддержки Национального совета по безопасности с тем, чтобы изучать и отслеживать случаи, которые могут привести к ситуации, представляющей интерес для национальной безопасности. С этой целью все государственные органы и учреждения обязаны взаимодействовать в соответствии с данным законом.

21. В Украине, согласно п.1) статьи 4 Закона № 1446/2005 от 14 октября 2005 года о секретариате Национального совета обороны и безопасности, Национальный совет обороны и безопасности вправе запрашивать, в предусмотренном законом порядке, у исполнительных и местных властей, предприятий, учреждений и организаций информацию, документы и материалы, необходимые для исполнения принадлежащих им полномочий.

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

22. Определением от 6 августа 2020 года Конституционный суд подтвердил соблюдение в данном деле условий приемлемости обращения, установленных в его неизменной практике.

23. Конституционный суд отметил, что в соответствии со статьей 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статьей 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты наделены правом обращения в Конституционный суд.

24. Конституционный суд отметил, что предмет обращения составляет статья 12 части (7) и (8) Закона № 618 от 31 октября 1995 года о государственной безопасности.

25. Согласно статье 135 ч.(1) п.а) Конституции, контроль конституционности законов относится к компетенции Конституционного суда.

26. Конституционный суд установил, что оспариваемые положения ранее не составляли предмета контроля конституционности.

27. Что касается предполагаемой неконституционности статьи 12 частей (7) и (8) Закона о государственной безопасности, в ходе признания обращения приемлемым Конституционный суд установил действие конституционных норм, приведенных автором обращения.

28. Автор обращения утверждает, что оспариваемые нормы противоречат статьям 1 ч.(3), 2 ч.(2), 6, 23 и 124 Конституции. Автор представил доводы о нарушении принципов законности, суверенитета государства, разделения и взаимодействия властей в государстве, независимости и самостоятельности Прокуратуры, а также о неясности оспариваемых положений.

29. В своей практике Конституционный суд установил, что статьи 1 ч.(3) [правовое государство], 23 ч.(2) [качество закона] и 54 ч.(2) [ограничение осуществления некоторых прав или свобод] Конституции не имеют самостоятельного применения. Их действие, в частности, может возникнуть в случае, если будет установлена их применимость совместно с другими положениями Конституции (см. ПКС № 3 от 18 января 2019 года, § 18; ПКС № 19 от 24 сентября 2019 года, § 16; ПКС № 29 от 12 декабря 2019 года, § 19; ПКС № 6 от 10 марта 2020 года, §25; ПКС № 13 от 21 мая 2020 года, § 41).

30. Конституционный суд отметил, что, согласно статье 2 ч.(2) [суверенитет и государственная власть] Конституции, ни одно частное лицо, ни одна часть народа, ни одна социальная группа, ни одна политическая партия или иное общественное объединение не могут осуществлять государственную власть от своего имени. Узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением против народа. Конституционный суд не установил, по обстоятельствам настоящего дела, нарушения статьи 2 Конституции о национальном суверенитете.

31. Конституционный суд отметил, что статья 6 [разделение и взаимодействие властей] Конституции определяет, что в Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.

32. В Постановлении № 23 от 9 ноября 2011 года о толковании статьи 116 ч.(4) Конституции Конституционный суд отметил следующее:

"19. Принцип институционального равновесия, известный ныне под названием "checks and balances" […], лежит в основе демократии и предполагает равновесие властей и их взаимный контроль с тем, чтобы государственные власти обладали примерно одинаковой силой, то есть, были уравновешенными, могли взаимно ограничивать друг друга, исключая тем самым возможность злоупотребления государственной властью.

20. Эта система […] является непреложным условием, sine qua non, современной демократии, препятствующим всемогуществу законодательной, исполнительной или судебной власти".

33. Кроме того, Конституционный суд установил, что законодательная, исполнительная и судебная власти не могут конкурировать между собой, имея задачей раздельное осуществление своих полномочий, в пределах требований Конституции, путем взаимодействия во исполнение государственной власти (см. ПКС № 24 от 10 сентября 2013 года, § 38; ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §43; ПКС № 17 от 23 июня 2020 года, § 92).

34. В связи с этим Конституционный суд отметил, что, согласно второму предложению ч.(4) статьи 12 Закона о государственной безопасности, в состав Высшего совета безопасности входят в силу полномочий Председатель Парламента, премьер-министр, председатель Комиссии Парламента по национальной безопасности, обороне и общественному порядку, министр обороны, министр внутренних дел, директор Службы информации и безопасности, Генеральный прокурор и президент Национального банка Молдовы. Часть (1) той же статьи устанавливает, что Высший совет безопасности является консультативным органом, анализирующим деятельность министерств и других центральных административных органов в области обеспечения государственной безопасности и вырабатывающим соответствующие рекомендации для Президента Республики Молдова по вопросам внешней и внутренней политики.

35. Учитывая положения статьи 12 Закона о государственной безопасности, Конституционный суд усматривает наличие сотрудничества различных государственных органов и учреждений по вопросам внешней и внутренней политики государства и обеспечения национальной безопасности. Конституционный суд установил, что оспариваемые положения не затрагивают принципа разделения властей, гарантированного статьей 6 Конституции, который ставит существенным условием взаимодействие властей в государстве.

36. Что касается действия статьи 124 Конституции, Конституционный суд отметил, что данная статья определяет статус прокуратуры. Так, прокуратура содействует осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств. Кроме того, Конституция предусматривает, что компетенции, порядок организации и деятельности прокуратуры устанавливаются законом (см., mutatis mutandis, ПКС № 13 от 21 мая 2020 года, § 46).

37. В приведенном выше постановлении Конституционный суд подчеркнул, что прокуратура не входит в судебную систему, но способствует отправлению правосудия в качестве независимого государственного учреждения (§ 42).

38. Вместе с тем Конституционный суд отметил, что статья 1 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре предусматривает, что прокуратура является автономным публичным учреждением в рамках судебной системы, которое в уголовном и иных предусмотренных законом производствах содействует соблюдению правопорядка, осуществлению правосудия, защите прав и законных интересов личности и общества. Кроме того, согласно ч.(1) статьи 8 того же закона, Генеральная прокуратура возглавляется Генеральным прокурором и его заместителями согласно установленной компетенции, имеет статус юридического лица, располагает казначейским счетом и печатью с изображением Государственного герба. Согласно ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности, центральные органы публичной власти, а также подчиненные Правительству органы и входящие в сферу их компетенции организационные структуры, включая те, в которых центральный административный орган выступает в качестве учредителя (предприятия, учреждения и организации независимо от вида собственности), а равно самостоятельные публичные юридические лица обязаны по запросу или по собственной инициативе предоставлять любые данные и сведения, в том числе составляющие государственную, банковскую или коммерческую тайну, которые касаются национальной безопасности, обороны и общественного порядка, а также другую информацию в целях ее использования для подготовки решений Высшего совета безопасности.

39. В этом аспекте Конституционный суд отметил, что прокуратура является государственным органом конституционного уровня, но синтагма "самостоятельные публичные юридические лица" в ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности включает прокуратуру в категорию учреждений, которые обязаны представлять информацию, запрашиваемую Высшим советом безопасности.

40. Однако Конституционный суд отметил, что в соответствии с пунктами с) – е) ч.(1) статьи 33 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре независимость прокурора гарантируется путем: его неприкосновенности; предоставляемого законом дискреционного права прокурора при исполнении должности; установления законом недопустимости вмешательства других лиц или органов в деятельность прокурора. Кроме того, ч.(1) статьи 34 того же закона устанавливает, что неприкосновенность прокурора гарантирует защиту от всяческого давления и вмешательства в его деятельность.

41. Конституционный суд также подчеркивал, что ряд международных актов закрепили и развили принцип независимости прокуроров. Так, в соответствии с Руководящими принципами ООН о роли прокуроров государства-участники должны обеспечить условия для выполнения прокурорами своих профессиональных обязанностей без каких-либо запугиваний, препятствий, преследований, ненадлежащего вмешательства или необоснованного привлечения к гражданской, уголовной или иной ответственности со стороны других органов. Комитет министров Совета Европы в Рекомендации (2000)19 о роли уголовного преследования в системе уголовного правосудия отметил, что: "Государства должны принять соответствующие меры, чтобы обеспечить выполнение прокурорами своих профессиональных обязанностей без необоснованного вмешательства или необоснованного возложения на них гражданской, уголовной или иной ответственности" (см., mutatis mutandis, ОКС № 71 от 27 июля 2017 года, §§ 21-23).

42. Более того, Конституционный суд установил, что Уголовно-процессуальный кодекс содержит гарантии защиты информации, данных или доказательств по уголовному судопроизводству, прямо закрепляя условия их разглашения и уголовную ответственность за несоблюдение конфиденциальности материалов уголовного преследования. Как следует из цели и предмета ч.(1) статьи 212 Уголовно-процессуального кодекса, режим конфиденциальности материалов уголовного преследования зависит исключительно от лица, осуществляющего уголовное преследование, либо от лица, наделенного полномочиями контроля в проведении уголовного преследования.

43. В этом смысле Конституционный суд отметил, что на основании статьи 12 ч.(7) Закона о государственной безопасности Высший совет безопасности вправе запрашивать предоставления прокуратурой любых данных или сведений, но, согласно ч.(1) статьи 212 Уголовно-процессуального кодекса, прокуратура может отказать в предоставлении информации и материалов по уголовному преследованию. Предоставление подобной информации Совету приравнивается к ее разглашению, в смысле статьи 212 ч.(1) Уголовно-процессуального кодекса, поскольку любой орган, не связанный с деятельностью уголовного преследования, относится к самостоятельному понятию "публичный". Кроме того, Высший совет безопасности не может влиять на деятельность прокуратуры, как и на пределы усмотрения в принятии решений любого прокурора. Так, Конституционный суд отметил, что оспариваемые положения не затрагивают независимость и самостоятельность прокуратуры, следовательно, статья 124 Конституции не распространяется на данное дело.

44. Кроме того, обладая суверенным правом принимать решения по вопросам своей компетенции, Конституционный суд вправе рассматривать оспариваемые положения не только в свете конституционных норм, приведенных автором обращения, но и в свете других конституционных норм, имеющих значение для разрешения исключительного случая неконституционности, с учетом представленных в связи с этим доводов (см. ПКС № 7 от 26 апреля 2018 года, § 23; ПКС № 15 от 22 мая 2018 года, § 24; ПКС № 21 от 3 октября 2019 года, § 23; ПКС № 2 от 23 января 2020 года, § 27; ПКС № 12 от 7 мая 2020 года, § 48; ПКС № 17 от 23 июня 2020 года, § 58; ПКС № 18 от 30 июня 2020 года, § 39).

45. Европейский суд по правам человека в своей практике установил, что понятие "частная жизнь" может включать и профессиональную или коммерческую деятельность (Niemietz против Германии, 16 декабря 1992 года, § 29). Так, банковские данные могут составлять информацию о тайне профессиональной деятельности, а соблюдение профессиональной тайны подпадает под понятие "частной жизни" по статье 8 Европейской конвенции о правах человека (см. дело Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova против Португалии, 1 декабря 2015 года, §§ 42-44). Так, обязанность предоставлять по запросу или по собственной инициативе любые данные и сведения, в том числе составляющие банковскую или коммерческую тайну, может привести к действию статьи 28 Конституции.

46. Относительно ч.(8) статьи 12 Закона о государственной безопасности автор утверждает, что эти положения противоречат статьям 1 ч.(3), 2 ч.(2), 6, 23 и 124 Конституции.

47. Простое перечисление указанных выше статей Конституции, при отсутствии доводов о предполагаемом противоречии им положений статьи 12 ч.(8) Закона о государственной безопасности, не может расцениваться как истинная критика о неконституционности.

48. В подобных ситуациях Конституционный суд отклонил как неприемлемые представленные обращения, уточнив, что простая отсылка к конституционной норме, без объяснения предполагаемого несоответствия ей оспариваемых законодательных положений, не приравнивается к доводу (см., mutatis mutandis, ОКС № 44 от 22 мая 2017 года, § 19; ОКС № 30 от 29 марта 2018 года, § 22; ОКС № 145 от 29 ноября 2018 года, § 15; ОКС № 130 от 2 декабря 2019 года, § 23, ОКС № 151 от 26 декабря 2019 года, § 16; ОКС № 5 от 20 января 2020 года, §20; ОКС № 35 от 23 марта 2020 года, § 21; ОКС № 61 от 11 июня 2020 года, § 38; ОКС № 73 от 30 июня 2020 года, § 56).

49. В связи с этим, с учетом того, что автор обращения не привел доводов о предполагаемом несоответствии статьи 12 ч.(8) Закона о государственной безопасности указанным конституционным положениям и не доказал наличие противоречий между ними, Конституционный суд признал обращение в этой части неприемлемым.

50. Следовательно, Конституционный суд приступит к контролю конституционности ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности в свете статьи 28 в сочетании со статьями 1 ч.(3), 23 ч.(2) и 54 Конституции.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

Предполагаемое нарушение статьи 28 в сочетании со статьями 1 ч.(3), 23 ч.(2) и 54 Конституции

А. Аргументы автора обращения

51. Автор обращения утверждает, что, согласно статье 12 Закона о государственной безопасности, Высший совет безопасности является консультативным органом, анализирующим деятельность министерств и других центральных административных органов в области обеспечения государственной безопасности и вырабатывающим соответствующие рекомендации для Президента Республики Молдова по вопросам внешней и внутренней политики.

52. Кроме того, автор обращения считает, что текст "любые данные и сведения, которые касаются государственной безопасности, а также другую информацию" является непредсказуемым и ведет к его произвольному применению со стороны Высшего совета безопасности, поскольку понятие "безопасность государства" охватывает любую информацию, которую Совет запросит для принятия своих решений. Следовательно, автор считает, что оспариваемые положения не отвечают требованиям качества закона.

В. Аргументы органов власти и организаций, которые представили запрашиваемые мнения

53. В представленном Конституционному суду мнении Президент Республики Молдова отмечает, что роль и место Высшего совета безопасности в системе обеспечения национальной безопасности определены ролью и местом главы государства в этой системе. Президент осуществляет общее руководство деятельностью по обеспечению государственной безопасности, а его консультативным органом является Высший совет безопасности. Так, Высший совет безопасности не должен играть фиктивную и формальную роль, а должен иметь рычаги для усиления работы всей системы безопасности.

54. Президент также отметил, что определяющим фактором для внесения изменений в статью 12 Закона о государственной безопасности послужили положения Стратегии национальной безопасности Республики Молдова, утвержденной Постановлением Парламента № 153 от 15 июля 2011 года. Одним из способов реализации этих положений является усиление роли Высшего совета безопасности, наделение его конкретными полномочиями по координированию и разработке политик в области обороны и безопасности. Вместе с тем преследовалась цель развития информационных и коммуникационных возможностей, постоянного анализа системы национальной безопасности и ее адаптации к возникающим угрозам и рискам, а также управления, мониторинга и стратегического планирования по предупреждению и реагированию в критических ситуациях. Однако Высший совет безопасности остается консультативным органом при Президенте, а принимаемые им решения носят рекомендательный характер.

55. Президент Республики Молдова утверждает, что для усиления потенциала Высшего совета безопасности по разрешению вопросов в области государственной безопасности и управления деятельностью государственных учреждений в целях предотвращения и устранения рисков национальной безопасности возникла необходимость повысить ответственность властей путем представления информации Высшему совету безопасности.

56. Кроме того, Президент отметил, что оспариваемые положения не ставят Совет в качестве вышестоящего органа по отношению к другим государственным учреждениям. Члены Совета являются представителями различных ветвей законодательной, исполнительной и судебной властей, что определяет взаимодействие между ними.

57. В то же время Президент Республики Молдова считает, что положения ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности являются доступными, предсказуемыми и не ведут к произвольному толкованию. Следовательно, оспариваемые положения отвечают требованиям качества закона.

58. В представленном Высшим советом прокуроров мнении отмечается, что положения ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности устанавливают обязательство для широкой категории государственных органов предоставлять Высшему совету безопасности любые данные и сведения, касающиеся национальной безопасности, обороны и общественного порядка, а также другую информацию в целях ее использования для подготовки решений Высшего совета безопасности.

59. В связи с этим Высший совет прокуроров подчеркивает, что, хотя Высший совет безопасности и является консультативным органом, он наделен полномочиями по принятию решений, что придает ему статус государственного ведомства с юридической силой, превосходящей предусмотренную в ч.(1) статьи 12 вышеуказанного закона.

60. Более того, Высший совет прокуроров утверждает, что требования Высшего совета безопасности по предоставлению информации направляются в форме представлений без вынесения соответствующего решения, подписанного его членами.

61. Высший совет прокуроров также отмечает, что не ясна юридическая сила решений и запросов Высшего совета безопасности.

62. Высший совет прокуроров утверждает, что на основании простого запроса Высшего совета безопасности прокуратура обязана предоставлять любую информацию. Так, Высший совет безопасности, как консультативный орган, может отдавать приказы органу конституционного уровня, то есть прокуратуре, что обуславливает дисбаланс.

63. Высший совет прокуроров подчеркивает, что прокуратура независима от этих трех властей: законодательной, исполнительной и судебной, как и от любой политической партии и других учреждений, органов и лиц. Следовательно, Высший совет прокуроров считает, что положения ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности посягают на независимость и автономию прокуратуры.

64. В то же время Совет утверждает, что синтагмы "любые данные и сведения" и "другую информацию" являются неточными и непредсказуемыми, не определяя четко, какую информацию должна предоставлять прокуратура.

65. В этом аспекте Совет подчеркивает, что для доступа к информации по уголовному преследованию необходимо соблюдение принципа конфиденциальности уголовного преследования и защиты персональных данных. Утверждается, что любое разглашение информации по уголовному преследованию может нарушить презумпцию невиновности, права и свободы человека, а также право на справедливое судебное разбирательство и беспристрастность правосудия. В связи с этим недопустимо обязывать прокуратуру предоставлять любую информацию по рассматриваемым уголовным делам.

66. Таким образом, Высший совет прокуроров приходит к выводу, что ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности не отвечает требованиям качества закона и затрагивает независимость прокуратуры.

67. Генеральная прокуратура в своем мнении отмечает, что в соответствии с положениями статьи 12 Закона о государственной безопасности Высший совет безопасности из консультативного органа превратился в институциональное ведомство, наделенное правом требовать от властей любые данные и сведения и наказывать органы власти за непредоставление этой информации. В то же время подчеркивается, что предоставление прокуратурой информации может повлиять на организацию и проведение уголовного производства по причине разглашения конфиденциальных сведений.

68. Так, Генеральная прокуратура считает, что положения ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности непредсказуемы, ограничивают функциональную автономию прокуратуры и ведут к необоснованному вмешательству в деятельность правосудия.

69. Кроме того, Конституционный суд получил мнение amicus curiae Института юридических, политических и социологических исследований. В своем мнении Институт отмечает, что ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности непредсказуема и допускает расширенное и произвольное толкование.

70. Институт также утверждает, что обязательство прокуратуры предоставлять информацию нарушает конституционные основы организации и деятельности прокуратуры, автономию ведомства и независимость прокуроров.

71. Таким образом, Институт юридических, политических и социологических исследований считает, что оспариваемые положения неконституционны.

С. Оценка Конституционного суда

1. Основные принципы

1.1. Качество закона

72. Требования верховенства закона предполагают, среди прочего, обеспечение законности и правовой определенности (Доклад о верховенстве права, принятый Венецианской комиссией на 86-м пленарном заседании, CDL-AD(2011)003rev, 2011г., § 41). Качество закона является жизненно необходимым для обеспечения определенности правовых отношений и эффективного регулирования общественных отношений (см. ПКС № 21 от 22 июля 2016 года, § 55). В связи с этим ч.(2) статьи 23 Конституции требует от законодателя принятия доступных и предсказуемых законов, предоставляющих гарантии от возможных злоупотреблений.

73. Условие доступности предполагает, что заинтересованные лица должны иметь возможность ознакомиться с содержанием законов. Любое лицо должно иметь доступ к сведениям о правовых нормах, применимых по конкретному делу (Хлюстов против России, 11 июля 2013 года, § 68). Доступность закона предусматривает доведение до всеобщего сведения нормативных актов и вступление их в силу, что осуществляется на основании статьи 76 Конституции путем опубликования закона в Официальном мониторе Республики Молдова.

74. В свою очередь, условие предсказуемости считается выполненным тогда, когда лицо может, при необходимости, с соответствующей юридической помощью предусмотреть в разумной для обстоятельств дела степени последствия, к которым может привести определенное поведение (Gestur Jónsson şi Ragnar Halldór Hall против Исландии, 30 октября 2018 года, § 88; Berardi şi Mularoni против Сан Марино, 10 января 2019 года, § 40).

75. В своей практике Конституционный суд установил, что для исключения любой двусмысленности текст закона должен быть четким и понятным, без синтаксических сложностей и неясных пассажей (см., mutatis mutandis, ПКС № 6 от 10 марта 2020 года, § 69; ПКС № 18 от 30 июня 2020 года, § 79; ОКС № 49 от 31 мая 2018, § 30; ОКС № 115 от 31 октября 2019 года, § 20; ОКС № 3 от 16 января 2020 года, § 25).

2. Оценка принципов по данному делу

2.1. Качество закона

76. Конституционный суд отмечает, что ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности устанавливает, что центральные органы публичной власти, а также подчиненные Правительству органы и входящие в сферу их компетенции организационные структуры, включая те, в которых центральный административный орган выступает в качестве учредителя (предприятия, учреждения и организации независимо от вида собственности), а равно самостоятельные публичные юридические лица обязаны по запросу или по собственной инициативе предоставлять любые данные и сведения, в том числе составляющие государственную, банковскую или коммерческую тайну, которые касаются национальной безопасности, обороны и общественного порядка, а также другую информацию в целях ее использования для подготовки решений Высшего совета безопасности.

77. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые законодательные положения статьи устанавливают обязанность предоставления двух видов информации: а) любые данные и сведения, в том числе составляющие государственную, банковскую или коммерческую тайну, которые касаются национальной безопасности, обороны и общественного порядка; b) другую информацию.

а) Обязанность предоставления любых данных и сведений, в том числе составляющих государственную, банковскую или коммерческую тайну, которые касаются национальной безопасности, обороны и общественного порядка

78. Что касается доступности закона, Конституционный суд отмечает, что положения ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности отвечают требованиям этого критерия, поскольку Закон № 618 от 31 октября 1995 года о государственной безопасности опубликован в Официальном мониторе Республики Молдова.

79. Относительно условия предсказуемости Конституционный суд отмечает, что данная статья устанавливает обязанность органов власти и самостоятельных публичных юридических лиц предоставлять любые данные или сведения, запрашиваемые Высшим советом безопасности, в том числе информацию, разглашение которой ограничено, то есть составляет государственную, банковскую или коммерческую тайну, которые касаются национальной безопасности, обороны и общественного порядка.

80. В этом аспекте Конституционный суд отмечает, что определение и условия предоставления информации, составляющей государственную тайну или банковскую либо коммерческую тайну, отражены в иных нормативных актах. Например, Закон № 245 от 27 ноября 2008 года о государственной тайне определяет государственную тайну, как защищаемые государством сведения в сфере национальной обороны, экономики, науки и техники, внешних сношений, государственной безопасности, обеспечения правопорядка и деятельности органов публичной власти, несанкционированное разглашение или утрата которых может затронуть интересы и/или безопасность Республики Молдова. Кроме того, закон устанавливает функции органов публичной власти в сфере защиты государственной тайны (статья 5), сведений, относимых к государственной тайне (статья 7), а также сведений, которые не относятся к государственной тайне (статья 8). В то же время статьи 19 и 20 этого же закона предусматривают способы и условия взаимной передачи сведений, отнесенных к государственной тайне. Так, согласно ч.(2) статьи 19 закона, органы публичной власти и другие юридические лица, запрашивающие сведения, отнесенные к государственной тайне, обязаны создать условия, обеспечивающие защиту таковых. Руководители данных ведомств несут персональную ответственность за несоблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, отнесенными к государственной тайне.

81. Конституционный суд также отмечает, что в порядке ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности Высший совет безопасности вправе запрашивать у государственных органов и самостоятельных публичных юридических лиц данные и сведения, составляющие банковскую или коммерческую тайну.

82. Так, Конституционный суд отмечает, что условия предоставления информации, составляющей банковскую тайну, установлены в статье 97 Закона № 202 от 6 октября 2017 года о деятельности банков. Вместе с тем ч.(6) этой статьи предусматривает, что лица и органы, уполномоченные запрашивать и получать информацию, составляющую банковскую тайну, обязаны сохранять ее конфиденциальность и могут использовать ее только в целях, для которых она была запрошена или была предоставлена в соответствии с законом, а также обязаны не предоставлять ее или не разглашать третьим лицам, за исключением случаев исполнения предусмотренных законом обязанностей.

83. В то же время Конституционный суд подчеркивает, что, согласно ч.(3) статьи 7 Закона о государственной безопасности, не допускаются вмешательство в семейную и частную жизнь, ущемление права частной собственности. Государство обеспечивает тайну писем, телеграмм и других почтовых отправлений, телефонных переговоров и иных законных видов связи.

b) Обязанность предоставления другой информации

84. Конституционный суд отмечает, что синтагма "а также другую информацию" в ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности представляет собой источник правовой неопределенности из-за своего очень общего характера без четких ограничений (см., mutatis mutandis, ПКС № 15 от 22 мая 2018 года, §68; ПКС № 24 от 17 октября 2019 года, § 141). Текст "а также другую информацию" не определяет области для запроса информации, поскольку та же норма устанавливает, что власти обязаны предоставлять любые данные и сведения, в том числе составляющие государственную, банковскую или коммерческую тайну, которые касаются национальной безопасности, обороны и общественного порядка. Следовательно, синтагма "а также другую информацию" в ч.(7) статьи 12 Закона о государственной безопасности не отвечает требованиям качества закона и противоречит ч.(2) статьи 23 Конституции.

2.2. Относительно обоснованности обязательства предоставлять любые другие данные и сведения, в том числе составляющие государственную, банковскую или коммерческую тайну, которые касаются национальной безопасности, обороны и общественного порядка

85. В качестве предварительного замечания Конституционный суд отмечает, что статья 54 ч.(2) Конституции устанавливает, что осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

86. По настоящему делу Конституционный суд отмечает, что, согласно ч.(1) статьи 12 Закона о государственной безопасности, Высший совет безопасности является консультативным органом, анализирующим деятельность министерств и других центральных административных органов в области обеспечения государственной безопасности и вырабатывающим соответствующие рекомендации для Президента Республики Молдова по вопросам внешней и внутренней политики.

87. В этом аспекте Конституционный суд отмечает, что Государственная безопасность является составной частью национальной безопасности. Под государственной безопасностью понимается защищенность суверенитета, независимости, территориальной целостности и конституционного строя страны, ее экономического, научно-технического и оборонного потенциала, законных прав и свобод личности от разведывательно-подрывной деятельности иностранных спецслужб и организаций, а также от преступных посягательств отдельных групп или лиц (статья 1 того же закона).

88. Кроме того, Конституционный суд подчеркивает, что в соответствии с ч.(2) статьи 77 Конституции Президент Республики Молдова представляет государство и является гарантом суверенитета, национальной независимости, единства и территориальной целостности страны. Согласно ч.(4) статьи 87 Конституции, Президент Республики Молдова может принимать и иные меры, направленные на обеспечение национальной безопасности и общественного порядка, в пределах закона и в соответствии с ним.

89. В то же время Конституционный суд отмечает, что Высший совет безопасности в результате получения информации у органов публичной власти и самостоятельных публичных юридических лиц вырабатывает рекомендации для Президента Республики Молдова. Президент Республики Молдова является одним из органов публичной власти в области обеспечения государственной безопасности, наделенным следующими полномочиями: осуществляет общее руководство деятельностью по обеспечению государственной безопасности и несет ответственность за состояние государственной безопасности в пределах полномочий, установленных законодательством; принимает в соответствии с законодательством необходимые меры по обеспечению государственной безопасности; обеспечивает взаимодействие органов публичной власти в сфере обеспечения государственной безопасности; в соответствии с законодательством создает консультативные органы по вопросам обеспечения государственной безопасности и управляет ими и др. (статья 10 Закона о государственной безопасности).

90. Так, Конституционный суд отмечает, что предоставление информации органами власти и самостоятельными публичными юридическими лицами направлено на разработку Высшим советом безопасности соответствующих рекомендаций в области внутренней и внешней политики государства и, следовательно, обеспечение государственной безопасности. Эта задача Совета оправдана рядом законных целей, предусмотренных ч.(2) статьи 54 Конституции: обеспечение национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, защита прав, свобод и достоинства других лиц.

91. Конституционный суд отмечает, что полномочия Высшего совета безопасности аналогичны полномочиям, которыми обладают соответствующие органы других европейских стран (см. выше § 11-21).

92. Однако Конституционный суд не может проверить, согласно своим полномочиям, соразмерность способа применения оспариваемых положений, то есть соразмерность конкретного вмешательства. Это обязанность принадлежит судам общей юрисдикции, которые могут быть призваны осуществить судебный контроль на основании соответствующих положений Административного кодекса о принципе и критериях соразмерности (см. статьи 29 и 225) и Закона о государственной безопасности (ч. (6) статьи 7). Конституционный суд ограничивается лишь констатацией наличия этих процессуальных гарантий и их достаточного характера.

93. Конституционный суд подчеркивает, что предоставление органами власти и публичными юридическими лицами любых данных и сведений не может считаться во всех случаях сугубо частным делом и нарушением права на неприкосновенность частной жизни в случае сообщения этой информации Высшему совету безопасности. В то же время не все данные и сведения, запрашиваемые Высшим советом безопасности, могут быть необходимы для обеспечения государственной безопасности и составления рекомендаций в области внутренней и внешней политики государства.

94. Запрашивает ли Высший совет безопасности по конкретному делу сведения в целях обеспечения государственной безопасности, либо нарушает ли запрос этих сведений право на неприкосновенность частной жизни лица, гарантированное статьей 28 Конституции, в связи с его несоответствием законной цели, это те вопросы, которые могут быть подвергнуты судебному контролю общей юрисдикции, в зависимости от фактических и юридических обстоятельств каждого отдельного случая.

95. Конституционный суд также подчеркивает, что для соблюдения конституционных принципов государственные органы власти и независимые публичные юридические лица, получив запрос от Высшего совета безопасности о предоставлении информации, должны в зависимости от фактических и юридических обстоятельств каждого отдельного случая решать, направлены ли запрашиваемые сведения на достижение законных целей и существует ли несоразмерное вмешательство в право на неприкосновенность частной жизни лица.

96. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что Высший совет безопасности может запрашивать сведения и у публичных органов конституционного уровня (то есть прямо предусмотренные Конституцией и играющие основополагающую роль для конституционного правопорядка). Конституционный суд отмечает, что независимость публичных органов конституционного уровня относится к основным ценностям демократической системы, и ее гарантия важна для достижения всех остальных конституционных ценностей. По этому вопросу Конституционный суд отмечает, что публичные органы конституционного уровня могут предоставлять запрашиваемые сведения в той мере, в которой это не затрагивает их статуса и автономии, предусмотренных Конституцией.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и 140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 62 п.а) и п.е) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать частично обоснованным обращение № 69a/2020г. о контроле конституционности частей (7) и (8) статьи 12 Закона № 618 от 31 октября 1995 года о государственной безопасности, представленное депутатом Парламента Республики Молдова Сергеем Сырбу.

2. Признать неконституционной синтагму "а также другую информацию" в ч.(7) статьи 12 Закона № 618 от 31 октября 1995 года о государственной безопасности.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".