Постановление N 26 от 29.05.2018 по Отчету финансового аудита Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2017 бюджетный год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету финансового аудита Отчета Правительства

об исполнении бюджета государственного социального

страхования за 2017 бюджетный год

№ 26  от  29.05.2018

 (в силу 29.06.2018) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 235-244 ст. 23 от 29.06.2018

* * *

Счетная палата в присутствии министра здравоохранения, труда и социальной защиты г-жи Светланы Чеботарь; председателя Национальной кассы социального страхования г-жи Лауры Греку, а также других ответственных лиц, руководствуясь положениями ст.3 (1) и ст.5 (1) а) Закона об организации и функционировании Счетной палаты Республики Молдова № 260 от 7.12.2017¹, рассмотрела Отчет финансового аудита Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2017 бюджетный год.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.31 и ст.32 Закона № 260 от 7.12.2017 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2018 год², Стандартами аудита³, внутренней нормативной базой, а также с лучшими практиками в этой области.

___________________________

¹ Закон об организации и функционировании Счетной палаты Республики Молдова № 260 от 7.12.2017 (далее – Закон № 260 от 7.12.2017).

² Постановление Счетной палаты № 75 от 29.12.2017 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2018 год” (с последующими изменениями и дополнениями).

³ ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 400, одобренные для применения Постановлением Счетной палаты № 60 от 11.12.2013; ISSAI 1000-9999, одобренные для применения Постановлением Счетной палаты № 7 от 10.03.2014.

Аудиторские доказательства были собраны в Национальной кассе социального страхования (далее – Национальная касса или НКСС) путем анализа и сопоставления данных из информационной системы, в том числе из бухгалтерского учета НКСС. Кроме того, аудиторские доказательства были собраны в некоторых территориальных кассах социального страхования.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

у с т а н о в и л а:

в качестве администратора бюджета⁴ в области публичных финансов НКСС обеспечивает управление средствами бюджета государственного социального страхования (далее – БГСС) и администрирование государственного имущества, находящегося в ее ведении, в соответствии с принципами надлежащего управления.

В этой связи Национальная касса организует и ведет учет исполнения БГСС согласно законодательной базе⁵ и обеспечивает отражение операций по исполненным доходам и расходам, а также по задолженностям, оплаченным до 31 декабря, обеспечивает учет трансфертов из государственного бюджета, определение результата исполнения БГСС путем закрытия счетов доходов и расходов.

Что касается отчетности, НКСС составляет Годовой отчет об исполнении БГСС и представляет его Правительству, а затем Парламенту на утверждение⁶.

Констатации, изложенные в Отчете финансового аудита Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2017 бюджетный год, указывают на следующее:

• была начата реформа пенсионной системы, выраженная в передаче полномочий по назначению и выплате пенсий и пособий пенсионерам из числа силовых структур (1087,2 млн.леев), а также в проведении валоризации пенсий по возрасту и по ограниченным возможностям (111,1 млн.леев), в том числе изменении порядка назначения пенсий;

• несмотря на то, что были предусмотрены сроки принятия⁷ полномочий по выплате пенсий и социальных пособий пенсионерам из числа силовых структур⁸, ответственные учреждения не соблюдали их, поскольку 3 органа до настоящего времени не завершили процесс передачи дел и документов;

• при передаче пакетов документов по пенсиям, установленным силовыми структурами, не была обеспечена их полнота, будучи установлена недостаточность необходимых доказательств для проверки правильности пенсий, назначенных ими ранее;

• одновременно с передачей функций по назначению и оплате пенсий не было предусмотрено и право НКСС пересмотреть выплаты в случае установления необоснованных платежей;

• валоризация пенсий осуществлялась в установленные сроки, были отмечены некоторые неясные ситуации, связанные с их перерасчетом и учетом;

• НКСС не располагает достаточными рычагами по возмещению в полном объеме сумм, перечисленных после смерти получателей;

• начиная с 2018 года НКСС не владеет функциями контроля за правильностью назначения, начисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности, к тому же не регламентирован порядок инициирования, проведения проверок в данной области, а также передачи информации о их результатах для обеспечения надлежащего и обоснованного отражения этих расходов.

Частично выявленные недостатки были вызваны установлением весьма сжатых сроков (3-5 дней) на реализацию политик, сложных процессов, требующих не только организации соответствующих действий, но и обновления информационной системы НКСС.

Вышеуказанные ситуации были представлены в ключевых аспектах аудита как области, требующие улучшения. Таким образом, аудит выразил условное мнение в отношении Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2017 бюджетный год, который отражает достоверное и реальное положение в соответствии с утвержденной базой по отчетности⁹, за исключением ситуаций, представленных в основании аудиторского мнения.

На основе констатаций аудита были сформулированы рекомендации в адрес профильных министерств по урегулированию областей в соответствии с делегированными им полномочиями. НКСС необходимо улучшить свою деятельность и совершенствовать систему внутреннего контроля путем установления дополнительных контрольных мероприятий и внутреннего регулирования.

Вместе с тем, по результатам проведения предыдущих миссий аудита¹⁰ были направлены 35 требований и 55 рекомендаций, срок реализации которых истек. Анализ выполнения требований и внедрения рекомендаций показывает, что они были выполнены на уровне более 80% и будут исключены из режима мониторинга, некоторые, однако, были изложены повторно в рамках настоящего аудита.

____________________

⁴ Ст.31 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014 (далее – Закон № 181 от 25.07.2014).

⁵ Ст.26 (1) Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

⁶ Ст.73 (1) Закона № 181 от 25.07.2014.

⁷ Постановление Правительства № 1427 от 28.12.2016 “О передаче функций по выплате пенсий и социальных пособий военнослужащим, исполнявшим службу по контракту, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, пенитенциарной системы, офицерам охраны и сотрудникам органов государственной безопасности и Национального центра по борьбе с коррупцией”.

⁸ Силовые структуры – Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Департамент пенитенциарных учреждений, Служба информации и безопасности, Национальный центр по борьбе с коррупцией, Служба государственной охраны.

⁹ Приказ министра финансов № 38 от 17.02.2017 “Об утверждении формуляров Отчетов об исполнении бюджета государственного социального страхования и Методологических норм о порядке их составления”.

¹⁰ Постановление Счетной палаты № 39 от 27.10.2015 об утверждении Отчета аудита эффективности пенсионной системы в Республике Молдова; Постановление Счетной палаты № 11 от 19.05.2016 об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2015 год; Постановление Счетной палаты № 12 от 19.05.2016 по Отчету аудита эффективности администрирования и мониторинга задолженности перед бюджетом государственного социального страхования; Постановление Счетной палаты № 18 от 18.05.2017 по Отчетам аудита соответствия в сочетании с аудитом эффективности и финансового аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.14 (2), ст.15 d), ст.34 (1) и ст.37 (2) Закона № 260 от 7.12.2017 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет финансового аудита Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2017 бюджетный год, который является составной частью настоящего Постановления.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить: Парламенту, Президенту и Правительству Республики Молдова, Министерству внутренних дел, Министерству обороны, Департаменту пенитенциарных учреждений, Службе информации и безопасности, Национальному центру по борьбе с коррупцией, Службе государственной охраны, для информирования.

3. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить: Министерству здравоохранения, труда и социальной защиты, Национальной кассе социального страхования, Министерству финансов и Агентству публичных услуг, для информирования и внедрения рекомендаций из Отчета аудита с определением конкретных действий по устранению выявленных проблем, недостатков и несоответствий, а также с установлением конкретных сроков и ответственных лиц за их выполнение.

4. Настоящим Постановлением исключить из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 39 от 27.10.2015 об утверждении Отчета аудита эффективности пенсионной системы в Республике Молдова, Постановление Счетной палаты № 11 от 19.05.2016 об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2015 год, Постановление Счетной палаты № 12 от 19.05.2016 по Отчету аудита эффективности администрирования и мониторинга задолженности перед бюджетом государственного социального страхования, Постановление Счетной палаты № 18 от 18.05.2017 по Отчетам аудита соответствия в сочетании с аудитом эффективности и финансового аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год, учитывая, что частично выполненные требования и рекомендации были повторно изложены в Отчете аудита, приложенном к настоящему постановлению.

5. О внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

6. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова.

Приложение

к Постановлению Счетной палаты

№ 26 от 29.05.2018 г.

ОТЧЕТ

финансового аудита Отчета Правительства

об исполнении бюджета государственного социального

страхования за 2017 бюджетный год

I. УСЛОВНОЕ МНЕНИЕ

Счетная палата провела аудит Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2017 год, составленного и представленного Национальной кассой социального страхования (далее – Национальная касса или НКСС), который включает: Форму № 1 НКСС, Форму № 2 НКСС, Форму № 4 НКСС, Форму № 4.1 НКСС и пояснительную записку¹.

По мнению аудиторов Счетной палаты, за исключением аспектов, изложенных в основании для выражения условного аудиторского мнения, соответствующий Отчет представляет, во всех существенных аспектах, реальную и достоверную ситуацию по исполнению бюджета государственного социального страхования за 2017 год в соответствии с применимой базой в области отчетности².

Обязанности руководства и лиц, наделенных полномочиями по управлению финансовой отчетностью, а также аудиторов описаны в разделах VIII и IX настоящего Отчета аудита.

____________________

¹ Отчет об исполнении общих показателей бюджета государственного социального страхования – Форма № 1 НКСС (согласно приложению № 1 к Закону о бюджете государственного социального страхования); Отчет об исполнении подпрограмм расходов бюджета государственного социального страхования – Форма № 2 НКСС (согласно приложению № 2 к Закону о бюджете государственного социального страхования); Отчет об исполнении бюджета государственного социального страхования – Форма № 4 НКСС; Отчет об исполнении бюджета государственного социального страхования по части расходов и нефинансовых активов – Форма № 4.1 НКСС; Отчет об исполнении бюджета государственного социального страхования (пояснительная записка).

² Приказ министра финансов № 38 от 17.02.2017 “Об утверждении формуляров отчетов об исполнении бюджета государственного социального страхования и Методологических норм о порядке их составления” (далее – Приказ министра финансов № 38 от 17.02.2017).

II. ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ВЫРАЖЕНИЯ УСЛОВНОГО МНЕНИЯ

Аудит был проведен в соответствии с Международными стандартами Высших органов аудита (ISSAI).

Аудиторы были независимы от проверяемого субъекта и соблюдали этические принципы в соответствии с Кодексом этики Счетной палаты. Полученные аудиторские доказательства достаточны и адекватны для того, чтобы служить основанием для выражения аудиторского мнения.

Исходя из представленного на аудирование Отчета НКСС, аудит рассмотрел включенные отчеты – компоненты и использованные при его составлении. В ходе анализа было установлено, что в Отчет были включены и формы, которые не являются составной частью Отчета Правительства, соответственно аудиторы не предоставили мнения по всем включенным формам, а только в отношении тех, которые в соответствии с нормативной базой установлены в качестве составных частей.

Рассматриваемые аспекты, которые легли в основу выражения условного мнения, касаются:

- ограничения аудитора в проверке правильности исполнения расходов на назначение и выплату пособий бенефициарам из числа силовых структур с точки зрения их соответствия, точности и полноты, которые составили 1087,2 млн.леев, то есть 6,3% от общего объема расходов на социальные выплаты, обусловленного недостаточностью подтверждающих доказательств, в том числе незавершением процесса приема-передачи дел бенефициаров, а также отсутствием ряда исчерпывающих положений о порядке их расчета и документирования, что представляет области повышенного риска для управления публичными средствами БГСС (4.1);

- имеющихся резервов в части назначения и перерасчета пенсий по возрасту в связи с их валоризацией (111,1 млн.леев), и обеспечения минимального ежемесячного дохода, гарантированного государством, произведенных на основании данных, введенных вручную, что привело к их ненадлежащему установлению из-за ограниченных сроков на выполнение законодательных положений (4.2);

- невозможности обеспечения возмещения в полном объеме необоснованно выплаченных сумм в связи с отсутствием необходимых механизмов и правил, что обуславливает неэффективное использование публичных средств (4.3);

- необходимости совершенствования порядка организации бухгалтерского учета и процесса отчетности, что позволило бы обеспечить согласование данных, используемых при составлении Отчета Правительства об исполнении БГСС, а также полноту отчетности по задолженностям перед бенефициарами (44,8 млн.леев) (4.4).

Кроме того, на аудиторское заключение повлиял и “распространяющийся” характер рассматриваемых аспектов.

Вместе с тем некоторые из указанных ситуаций субъект устранил в ходе аудита.

III. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ АУДИРУЕМОЙ ОБЛАСТИ

Роль Национальной кассы³ состоит в администрировании бюджета государственного социального страхования и внедрении программы в соответствии с принятыми задачами и показателями результативности.

Согласно законодательству⁴ бухгалтерский учет в бюджетной системе организуется на основании Закона о бухгалтерском учете и в соответствии с планом счетов бухгалтерского учета и методологией, разработанной и утвержденной Министерством финансов. К тому же учет поступлений и платежей бюджета государственного социального страхования обеспечивается на основании собственных планов счетов бухгалтерского учета и с использованием специфических для данных областей информационных систем.

Таким образом, бухгалтерский учет исполнения бюджета государственного социального страхования ведется Национальной кассой социального страхования в соответствии с нормами, утвержденными⁵ Министерством финансов. У НКСС есть собственный План счетов, а инструкция по бухгалтерскому учету в НКСС была согласована с Министерством финансов. НКСС ежемесячно составляет и публикует⁶ отчеты об исполнении администрируемых ею бюджетов. Порядок составления и представления отчетов об исполнении бюджетов–компонентов национального публичного бюджета устанавливается Министерством финансов. Кроме того, Национальная касса представляет финансовые отчеты⁷ на основании Закона о бухгалтерском учете и в соответствии со сроками и требованиями, установленными Министерством финансов.

НКСС составляет и представляет Правительству⁸ Годовой отчет об исполнении бюджета государственного социального страхования за истекший бюджетный год в формате, сопоставимом с форматом утвержденных бюджетов.

Более подробная информация представлена в приложении № 1 “Релевантная информация об аудируемой области” к настоящему Отчету аудита.

____________________

³ Ст.22 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014 (далее – Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности).

⁴ Ст.71 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.

⁵ Ст.26 Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (далее – Закон о бухгалтерском учете).

⁶ Ст.72 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.

⁷ Ст.74 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.

⁸ Ст.73 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.

IV. КЛЮЧЕВЫЕ АСПЕКТЫ АУДИТА

Ключевыми аспектами аудита являются вопросы, которые, по профессиональному мнению аудиторов, имели самое большое значение и были рассмотрены в рамках аудита Отчета Правительства в целом, соответственно способствовали формированию аудиторского заключения, и не предлагается отдельное мнение по этим аспектам.

В 2017 году была начата реформа пенсионной системы, что оказало влияние и на исполнение бюджета государственного социального страхования (далее – БГСС), выразившееся в передаче полномочий по назначению и выплате пенсий и пособий бенефициарам из числа силовых структур, а также проведении валоризации пенсий по возрасту и по ограниченным возможностям.

4.1. Проверка правильности исполнения расходов на назначение и выплату пособий получателям из числа силовых структур была ограничена недостаточностью подтверждающих доказательств.

Расходы на социальные выплаты для бенефициаров из силовых структур были исполнены с затруднениями и резервами из-за передачи документов в сжатые сроки, незавершения процесса приема-передачи дел бенефициаров, а также недостаточного регламентирования данной области.

Так, начиная с 1 января 2017 года⁹ НКСС должна была назначать пенсии военнослужащим, исполнявшим службу по контракту, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и пенитенциарной системы, офицерам охраны и сотрудникам органов государственной безопасности, Национального центра по борьбе с коррупцией и членам их семей в порядке, установленном Правительством, а также осуществлять выплаты пенсий и социальных пособий в размерах, установленных силовыми структурами до 31.12.2016¹⁰.

Расходы на выплату пенсий пенсионерам из числа силовых структур составили 1087,2 млн.леев, то есть 6,3% от общего объема расходов на социальные выплаты, и были исполнены в условиях недостаточности контрольной деятельности как на этапе передачи, так и управления этими видами пенсий, а инициирование процесса оплаты осуществлялось в отсутствие всех подтверждающих документов.

4.1.1. Передача документов по пенсиям, назначенными силовыми структурами¹¹, была проведена с нарушениями, не были соблюдены предусмотренные законом сроки.

Согласно нормативной базе¹² силовые структуры должны были передать до 30 июня 2017 года документы и информацию по пенсиям и социальным пособиям, назначенным до 31 декабря 2016 года, в соответствии с утвержденным НКСС графиком.

Учитывая тот факт, что указанные положения были приняты 28.12.2016, со вступлением в силу с 30.12.2016, а пенсии должны были выплачиваться, начиная с 1.01.2017, Национальная касса организовала их выплату в отсутствие информационной системы для этой категории пенсионеров. Так, в январе НКСС осуществила выплату социальных пособий на основании платежных ведомостей, представленных учреждениями, на общую сумму 84,9 млн.леев, не владея информацией и делами бенефициаров, которые должны были получать эти выплаты, то есть будучи не в состоянии обеспечить правильность и точность платежей.

Передача документов силовыми структурами была проведена с отклонениями от установленного графика. Так, были переданы дела ДПУ (20.10.2017) и НЦБК (19.06.2017) с составлением актов приема-передачи. Дела СГО, имея статус секретности, были переданы через специальных курьеров, надлежащий акт их приема не был составлен, соответственно эти дела были зарегистрированы в журнале учета секретной информации.

Даже если предельный срок был установлен на 30.06.2017, до завершения аудита (май 2018 года) не были подписаны все акты приема-передачи дел. Так, несмотря на то, что НКСС многочисленными письмами запрашивала от силовых структур представить дела этих категорий бенефициаров, они до сих пор не были переданы в полном объеме МО, МВД и СИБ.

Вместе с тем аудиторы отмечают и недостаточность документов в принятых делах, подтверждающих право на пособие. Так, в некоторых делах было установлено отсутствие или незаверение всех необходимых документов (копий удостоверений личности, основного документа в случае пенсии по ограниченным возможностям – документа, содержащего причины и обстоятельства, при которых получена инвалидность, документа, лежащего в основе расчета пенсии по случаю потери кормильца – акта, подтверждающего назначение пенсии в определенном размере и предоставление права на получение пенсии, документа, подтверждающего уплату или неуплату пенсии до 31.12.2016). В некоторых делах прилагаются только копии документов, хотя должны были быть включены их оригиналы.

Передача дел НКСС не была завершена, была проведена с резервами, не была обеспечена полнота информации и данных, представленных в пенсионных делах. Таким образом, в некоторых случаях приложенные к пенсионным делам документы были недостаточны для проверки правильности назначенных и направленных к оплате выплат. Этот факт приведет к выплате ненадлежащих платежей, в случае их необоснованного назначения предыдущими уполномоченными органами, поскольку НКСС не владеет рычагами для обеспечения правильности и точности этих выплат.

4.1.2. Процедура НКСС по назначению и выплате пенсий силовым структурам должна быть регламентирована и усовершенствована.

Установление пенсионных прав для этого контингента бенефициаров является довольно сложным процессом, учитывая тот факт, что у некоторых бенефициаров трудовой стаж предполагает определенные льготы, а денежные довольствия содержат определенные надбавки, связанные с особенностями деятельности отдельных категорий сотрудников указанных органов, которые могут быть подтверждены только учреждениями, в рамках которых работали заявители. Нормативные и законодательные положения¹³ по данному разделу не содержат исчерпывающих предписаний о порядке расчета пенсий и необходимых документах. Таким образом, не установлено, какие оригинальные документы, копии подтверждающих документов должны быть приложены к пенсионному делу, которые могли бы служить основой при назначении пенсий.

При проверке правильности назначения пенсии и приложенных к делам документов была установлена нехватка представленных документов, подтверждающих право на пенсию, таким образом целесообразен контроль со стороны НКСС в отношении их подлинности¹⁴. Вместе с тем в качестве основы для назначения пенсии по случаю потери кормильца¹⁵ были использованы сведения из переданных дел, которые не сопровождаются необходимыми подтверждающими документами. В этих случаях было установлено и неполное обоснование расчета пенсии, назначенной кормильцу до даты его смерти, установленной ранее ответственными структурами.

Некоторые резервы были отмечены и при назначении единовременных пособий, право на которые имеют семьи умерших пенсионеров (жены и дети), при соблюдении определенных условий¹⁶. Так, были выявлены 2 случая отсутствия свидетельств о регистрации брака, подтверждающих право жены на получение единовременного пособия. В этой связи Счетная палата запросила информацию о семейном положении этих лиц. Согласно полученной информации было установлено, что одно лицо не имело права на пособие, учитывая тот факт, что не являлось женой умершего, получив необоснованно пособие в сумме 14352,6 лея. Кроме того, было установлено неединообразное применение законодательства, выраженное в ненадлежащем определении размера пособия (на 8195,2 лея больше), а в другом случае – в меньшем размере, чем предусмотрено нормативной базой (на 18546,12 лея).

В этих ситуациях НКСС направила письма о возврате необоснованно полученных сумм. Также следует оплатить разницу в размере единовременного пособия, предоставляемого лицам, имеющим на нее право (несовершеннолетним детям умершего пенсионера).

Назначение пенсий и пособий НКСС проводилось с некоторыми нарушениями, связанными с недостаточными контрольными мероприятиями по части проверки и обоснования этих платежей, и были обусловлены неоднозначными и неполными регламентирующими положениями.

Вышеизложенные аспекты, с точки зрения ненадлежащего назначения и соответственно выплаты пособий, напрямую влияют на исполнение расходов и, соответственно, на их отражение в отчетности.

Следует отметить, что начиная с 1 мая 2018 года назначение и выплата пенсий данному контингенту лиц были интегрированы в Информационную систему “Социальная защита”. Благодаря этому можно будет обеспечить учет начисленных и выплаченных платежей. В то же время обязанности по назначению этих пособий были переданы территориальным подразделениям НКСС, что определяет необходимость установления четких правил в отношении этих платежей.

____________________

⁹ Ст.48 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел № 1544-XII от 23.06.1993 (далее – Закон № 1544-XII от 23.06.1993).

¹⁰ Постановление Правительства № 1427 от 28.12.2016 “О передаче функций по выплате пенсий и социальных пособий военнослужащим, исполнявшим службу по контракту, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, пенитенциарной системы, офицерам охраны и сотрудникам органов государственной безопасности и Национального центра по борьбе с коррупцией” (далее – Постановление Правительства № 1427 от 28.12.2016).

¹¹ Силовые структуры – Министерство внутренних дел (МВД), Министерство обороны (МО), Департамент пенитенциарных учреждений (ДПУ), Служба информации и безопасности (СИБ), Национальный центр по борьбе с коррупцией (НЦБК), Служба государственной охраны (СГО).

¹² П.1 Постановление Правительства № 1427 от 28.12.2016.

¹³ Закон № 1544-XII от 23.06.1993 и Постановление Правительства № 78 от 21.02.1994 “О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий военнослужащим, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, сотрудникам НЦБК и пенитенциарной системы” (далее – Постановление Правительства № 78 от 21.02.1994).

¹⁴ Ст.49 Закона № 1544-XII от 23.06.1993.

¹⁵ Ст.46, ст.47 Закона № 1544-XII от 23.06.1993.

¹⁶ П.11 и п.12 Постановления Правительства № 78 от 21.02.1994.

4.2. НКСС выплачивала пенсии по возрасту, установленные в соответствии с законодательной базой, однако выявлен ряд неясных ситуаций по перерасчету и учету пенсий, обусловленных ограниченными сроками на реализацию изменений и дополнений, внесенных в законодательство.

В 2017 году расходы на выплату пенсий по возрасту составили 8575,6 млн.леев, то есть 50% от общего объема расходов на социальные выплаты. Важным аспектом представляется валоризация¹⁷ пенсий, исполненная на общую сумму 111,1 млн.леев, являющаяся очень сложным процессом, который должен был быть выполнен в сжатые сроки.

Так, 21 марта 2017 года¹⁸ было принято решение о том, что начиная с 1 апреля 2017 года Национальная касса должна была осуществлять, согласно предварительному графику, валоризацию пенсий по возрасту и по ограниченным возможностям. В 2017 году 1 апреля была проведена валоризация пенсий, назначенных в период 2001-2008 годов, и 1 ноября – пенсий, установленных в 2009-2011 годах.

Первый этап валоризации был применен в отношении пенсий, установленных в базе данных, используемой НКСС до 2009 года. Для этого контингента получателей 1.07.2009 был осуществлен перенос данных из старой базы данных в Информационную систему “Социальная защита” (далее – ИС). Это обусловило ручной ввод информации по доходам, полученным ранее бенефициарами.

Информационная система генерирует и выполняет расчеты исходя из введенных специалистами данных при назначении/перерасчете пенсии по возрасту. Точность расчетов, связанных с пенсиями, определяется правильностью введенных данных в ИС. В ходе проверки аудитор выявил случаи, когда на размер валоризации пенсии повлияли данные, перенесенные из старой базы данных. В одном случае было установлено, что перерасчет пенсии производился по другой формуле, которая применяется к пенсии по возрасту, начисленной в меньшем размере, чем минимальная пенсия. В результате бенефициару была пересчитана и выплачивалась валоризованная пенсия в большем размере, чем он имел право получать. В двух других выявленных случаях в расчет была принята цифра, которая изначально в решении ИС была неправильной, вследствие чего была установлена валоризация в большем, соответственно, меньшем размерах. Выявленные случаи были проанализированы и устранены НКСС в ходе аудиторской миссии.

При проверке правильности выплаты пенсий было установлено, что были предъявлены к оплате пенсии согласно информации, существующей в Информационной системе НКСС, которая соответствует данным из личных дел получателей.

Для обеспечения надлежащей и правильной оплаты пенсий, все решения о их назначении должны быть утверждены не только на бумаге, но и в ИС НКСС. Тем не менее был выявлен случай, когда решение о пересчете легализованной пенсии было приложено к делу, но не было утверждено в ИС. Это привело к неуплате пенсии ее получателю в новом установленном размере (начиная с 2.2012). В ходе аудиторской миссии ситуация была исправлена.

В соответствии с принятым Положением¹⁹ в случае, если размер пенсии, исчисленный при полном страховом стаже, не достигает минимального размера, назначается минимальная пенсия. Согласно законодательству²⁰ размер минимальной пенсии по возрасту равен размеру минимального гарантированного ежемесячного дохода, установленного законом.

Ежегодно, 1 апреля, пенсии, выплачиваемые из БГСС, индексируются на коэффициент, установленный законодательством. В 2017 году на указанную дату были индексированы и пенсии для категорий пенсионеров, чьи пенсии были меньше размера минимальной пенсии и не превышали размер минимального гарантированного ежемесячного дохода.

Согласно закону²¹ в случае, если размер исчисленной пенсии меньше, чем размер минимальной пенсии для соответствующей категории, разница между ними покрывается из средств государственного бюджета. В итоге размер исчисленной пенсии был разделен соответственно бюджету финансирования (пенсия и разница до минимальной пенсии).

Учитывая, что НКСС должна была пересчитать в сжатые сроки размеры пенсий и социальных выплат, предусмотренных действующей законодательной и нормативной базой²², одновременно были обработаны и процессы по выплате, приостановлению выплаты, индексации пенсий и пособий, а также по валоризации пенсий. По результатам проверки процедуры перерасчета пенсий и социальных выплат не были выявлены ошибки.

Вместе с тем аудит отмечает, что для одной категории получателей с неполным страховым стажем суммы были распределены неправильно информационной системой “Социальная защита” по кодам бюджетов финансирования (БГСС и государственный бюджет). Согласно анализу, проведенному НКСС, эта ситуация характерна для около 2 тыс. человек, или 0,98% от общего числа лиц (201,9 тыс.), получающих минимальную пенсию, в результате выполнения указанных процедур.

Процесс назначения пенсий, который является сложным и многосторонним, был дополнен положениями, касающимися валоризации и перерасчета предоставленных пенсий, что потребовало дополнительных организационных мероприятий, а также обновления информационной системы. Отмеченные выше ситуации свидетельствуют о том, что существуют резервы по части назначения/перерасчета пенсии, которые были частично вызваны ограниченными сроками на исполнение требований законодательства. Таким образом, установлены недостаточность контрольных процедур на этапе перерасчета пенсий по возрасту, а также несоответствия, связанные с отражением исполнения по бюджетам финансирования, что повлияло незначительно на точность отражения исполнения по бюджетам финансирования (бюджет государственного социального страхования и государственный бюджет).

____________________

¹⁷ Валоризация представляет собой индексацию среднемесячного застрахованного дохода, полученного начиная с 1 января 1999 года, которая осуществляется с учетом коэффициента роста средней заработной платы по экономике в течение страховых периодов до года, предшествующего году назначения пенсии.

¹⁸ Постановление Правительства № 165 от 21.03.2017 “Об утверждении Положения о порядке исчисления пенсий и о порядке подтверждения страхового стажа для назначения пенсий” (Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 165 от 21.03.2017).

¹⁹ П.9 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 165 от 21.03.2017.

²⁰ Ст.12 (1) Закона о государственной пенсионной системе № 156-XIV от 14.10.1998 (далее – Закон № 156-XIV от 14.10.1998).

²¹ Ст.12 (3) Закона № 156-XIV от 14.10.1998.

²² Постановление Правительства № 154 от 15.03.2017 “Об индексации выплат социального страхования и некоторых государственных социальных выплат”; Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 165 от 21.03.2017.

4.3. Недостаточность рычагов по обеспечению возврата необоснованно выплаченных сумм приводит к неэффективному использованию финансовых средств.

В ходе проверки было установлено, что перечисление финансовых средств для выплаты пенсий в некоторых случаях производилось и после смерти получателя. Поскольку пенсия выплачивается за текущий месяц, НКСС регулярно проверяет, на базе обмена данными с Агентством публичных услуг, сведения о зарегистрированных случаях смерти. Однако есть ситуации, когда они регистрируются с опозданием офисами гражданского состояния.

Единственной возможностью выявления НКСС необоснованных выплат – это обращение членов семьи умершего с заявлением о предоставлении единовременного пособия/помощи по случаю смерти. В этих случаях НКСС, на основе поручения, запрашивает от финансового учреждения возврата сумм, уплаченных после даты смерти. Финансовое учреждение в тот же день блокирует сумму социальных выплат, перечисленных на счет владельца банковского счета, и возвращает сумму на счет НКСС. Ту же обязанность имеет и «Poşta Moldovei» по возврату необоснованно выплаченных сумм в течение 10 дней.

Вместе с тем существуют ситуации в случае перевода денег на карточку, когда баланс недоступен в размере, подлежащем возврату из-за снятия средств со счета, соответственно финансовые учреждения не имеют возможности блокировать и вернуть их.

Согласно законодательству²³ необоснованно выплаченные суммы должны быть взысканы с их получателей. В то же время Национальная касса предпринимает все возможные меры для возврата сумм, перечисленных после смерти получателя. Как правило, члены семьи, которые получили необоснованно эти средства, возвращают их в добровольном порядке, по поручению о возмещении. Однако в этих случаях не составляются решения о их возмещении, и эти переплаты не принимаются на учет. Действующее национальное законодательство не содержит нормы о порядке взыскания с третьих лиц сумм в виде пенсии, полученной необоснованно после смерти получателя.

Полное возмещение необоснованно выплаченных сумм пенсии или пособия не может быть реализовано из-за того, что НКСС не располагает необходимыми рычагами и не имеет возможности удержать из последующих платежей, выплачиваемых членам семей (пенсии по случаю потери кормильца и единовременного пособия) суммы, полученные необоснованно. Отсутствие четко скоординированного процесса по выявлению переплат и предпринятых действий для возврата необоснованно выплаченных сумм определяет неэффективное использование финансовых средств.

____________________

²³ Ст.56 (4) Закона о государственной системе социального страхования № 489-XIV от 8.07.1999 (далее – Закон № 489-XIV от 8.07.1999).

4.4. Организация бухгалтерского учета, а также база по отчетности требуют совершенствования/улучшения.

Законодательство²⁴ определяет информацию, которая должна содержаться в годовых отчетах об исполнении бюджетов, также было установлено и содержание Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования и отчетов-компонентов²⁵. В этом контексте отмечается, что он содержит отчеты об исполнении БГСС. Министерство финансов²⁶ утвердило формуляры отчетов об исполнении БГСС и Методологические нормы о порядке их составления. Вместе с тем установлена недостаточность детализированных положений о порядке отражения показателей БГСС по части исполнено, оплачено и фактически, а также неточности в части отражения дебиторской задолженности, поскольку ссылка делается на счета задолженности НКСС. Этот факт создает трудности при проверке правильности и точности их составления.

Финансовая отчетность НКСС осуществляется в соответствии с собственным Планом счетов, который, однако, не согласован с общим планом, поскольку структурирован в другом формате. Инструкция о бухгалтерском учете в НКСС была согласована с Министерством финансов. НКСС разработала таблицу транспонирования счетов Бюджетной классификации в результате предыдущих рекомендаций Счетной палаты. Вместе с тем процедура бухгалтерского учета остается сложной, учитывая тот факт, что пособия к начислению и выплате группируются по-разному в информационной системе и соответственно в представленных отчетах. Одни содержат один вид пособия, другие содержат различные виды социальных выплат (пенсий, пособий), которые оплачиваются из разных бюджетов. Впоследствии отчеты об исполнении бюджета структурированы по другому принципу – в соответствии с бюджетной классификацией, а в отчетах о результативности – по функциональным группам.

Бухгалтерский учет – это очень сложный процесс, который предполагает многочисленные операции, такие как: расчет пособий согласно отчетам по видам плательщиков, оплата по видам плательщиков, возврат неуплаченных платежей по видам плательщиков. Вместе с тем при установлении переплат ведется отдельный учет, они начисляются и возвращаются. Кроме того, есть и другие виды возврата необоснованно выданных платежей, которые не принимаются на учет в качестве переплаты. Существуют различные виды удержаний (в счет переплат, исполнительные листы, алименты) и т.д. Учет всех этих операций обеспечивается посредством мемориальных ордеров, генерируемых Информационной системой бухгалтерского учета на основе бухгалтерских записей, введенных вручную в систему, согласно отчетам и другим подтверждающим документам (выписки банковских счетов). Этот способ ведения учета является специфическим только для НКСС.

Инструкция о бухгалтерском учете была недавно пересмотрена, в соответствии с рекомендациями Счетной палаты, но не содержит достаточно сведений относительно порядка учета этих операций. Так, инструкция описывает лишь порядок их отражения на счетах бухгалтерского учета и составления главной книги. Порядок ведения учета по видам операций и мемориальных ордеров не описан. В контексте того, что отчеты об исполнении БГСС не генерируются автоматически системой бухгалтерского учета, не были разработаны внутренние процедуры, касающиеся процесса обобщения сведений, представленных Министерству финансов согласно действующей Бюджетной классификации, а также не описаны контрольные мероприятия в рамках этого процесса.

Недостаточность внутренних нормативных положений, касающихся отчетности об исполнении БГСС, усложнила этот процесс, требуя дополнительных усилий на составление отчетов.

В то же время в 2017 году начался процесс внедрения в рамках Информационной системы “Социальная защита” формирования отчетов по начислению и уплате социальных пособий с их автоматической интеграцией в систему бухгалтерского учета. Таким образом, были описаны шаги по необходимым документам и корреспонденции счетов при составлении бухгалтерских справок для каждого типа выплаты, для обеспечения их правильной отчетности. Этот факт призван устранить риски, выявленные настоящей миссией.

Другая ситуация касается полноты отражения долгов в отчетах об исполнении БГСС. В прошлом году в ходе аудита было установлено, что для ряда выплат не отражается остаток задолженности перед получателями. Порядок организации бухгалтерского учета НКСС обеспечивает суммарный синтетический учет по каждой категории выплат, без ведения аналитического учета получателей и обязательств перед ними. Аналитический учет задолженности, состоящей из выплат, предъявленных к оплате, но не востребованных получателями, обеспечивается ИС “Социальная защита”. Таким образом, было установлено, что остаток задолженности по социальным выплатам, не востребованной получателями, возвращается плательщиками на счет НКСС с уменьшением и остатка задолженности в бухгалтерском учете в синтетическом аспекте. Эта ситуация была обусловлена тем, что ежемесячно в информационной системе, при предъявлении пособий к выплате, рассчитывается как выплата за текущий месяц, так и остаток возмещенных ранее задолженностей. Таким образом, остаток задолженности, отраженный в отчетах, представляет собой существующий баланс у плательщиков (32,1 млн.леев). Вместе с тем сумма средств, возвращенных на счет НКСС на конец года, составила 44,8 млн.леев. В этом случае остаток, отраженный в отчетах об исполнении бюджета, является неполным. В то же время этот факт не влияет на право бенефициаров на получение соответствующего пособия.

Кроме того, в ходе предыдущего аудита было установлено, что отсутствуют правовые нормы о назначении ответственных лиц и механизма возврата платежей, выплаченных необоснованно получателям социального пособия и пособия на холодный период года, которые выявляются Социальной инспекцией.

В этом контексте Счетная палата направила требование Министерству труда, социальной защиты и семьи (нынешнее Министерство здравоохранения, труда и социальной защиты), которое должно было обеспечить установление в нормативной базе ответственных лиц и механизма возврата платежей, выплаченных получателям социального пособия и пособия на холодный период года, а также отражения НКСС средств, которые должны быть возвращены. В ходе проведенной проверки в НКСС было установлено, что в учете отражаются только фактически возмещенные суммы, а министерством не определен механизм регистрации и отражения всех выявленных переплат. Так, не установлен порядок передачи переплат, выявленных уполномоченными органами контроля. НКСС не владеет данными об этих суммах и не имеет оснований для их регистрации, из-за чего их невозможно отразить в бухгалтерском учете. Следовательно, НКСС ведет учет перечисленных, оплаченных и возвращенных сумм, а ведение учета сумм, подлежащих возврату, не входит в ее обязанности.

____________________

²⁴ Ст.73 (4) Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.

²⁵ Приказ министра финансов № 38 от 17.02.2017.

²⁶ Приказ министра финансов № 38 от 17.02.2017.

4.5. Выполнение требований и внедрение рекомендаций, направленных Счетной палатой

В результате проведения предыдущих аудиторских миссий²⁷ было направлено 35 требований и 55 рекомендаций, срок реализации которых истек. Анализ выполнения требований и внедрения рекомендаций показывает, что они были реализованы на уровне более 80% и могут быть исключены из режима мониторинга, а некоторые требования и рекомендации сформулированы повторно настоящим аудитом на основании констатаций и выводов аудита.

Вместе с тем в ходе одной из аудиторских миссий была сформулирована рекомендация о необходимости приведения в соответствие Национальной кассой внутренних правил и нормативных положений, касающихся ведения Государственного регистра индивидуального учета в государственной системе социального страхования. В этой связи Национальная касса внесла предложения по изменению Положения о Государственном регистре индивидуального учета в государственной системе социального страхования²⁸ Министерству здравоохранения, труда и социальной защиты и представила заключение на проект об утверждении изменений и дополнений, которые вносятся в Постановление Правительства № 418 от 3.05.2000. Эти изменения и дополнения не были утверждены, соответственно рекомендация повторно излагается в настоящем Отчете.

Выполнение требований и внедрение рекомендаций по каждому постановлению в отдельности представлено подробно в приложении № 3 к настоящему Отчету аудита.

____________________

²⁷ Постановление Счетной палаты № 39 от 27.10.2015 “По Отчету аудита эффективности пенсионной системы Республики Молдова”; Постановление Счетной палаты № 11 от 19.05.2016 “об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2015 год”; Постановление Счетной палаты № 12 от 19.05.2016 “по Отчету аудита эффективности администрирования и мониторинга задолженности перед бюджетом государственного социального страхования”; Постановление Счетной палаты № 18 от 18.05.2017 “по Отчетам аудита соответствия в сочетании с аудитом эффективности и финансового аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год”.

²⁸ Постановление Правительства № 418 от 3 мая 2016 года “О создании Государственного регистра индивидуального учета в государственной системе социального страхования”.

V. АСПЕКТЫ, КАСАЮЩИЕСЯ НЕПРЕРЫВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Национальная касса социального страхования является публичным органом национального уровня, который администрирует и управляет системой государственного социального страхования Республики Молдова и миссия которой состоит в обеспечении функционирования устойчивой службы социального страхования, необходимой обществу, которая в пределах средств ежегодно утверждаемого бюджета государственного социального страхования гарантирует социальную защиту участников государственной системы социального страхования.

Деятельность НКСС в 2017 году была ориентирована на реализацию ежегодного Плана мероприятий по реализации Стратегии развития Национальной кассы социального страхования на 2016 – 2020 годы и других релевантных документов Правительства Республики Молдова.

В целом процесс реализации целей и задач был в основном ориентирован на более эффективное администрирование и управление государственной системой социального страхования, обеспечение социальной защиты участников государственной системы социального страхования, совершенствование законодательной базы и т. д.

Вместе с тем аудит отмечает, что НКСС в 2017 году, наряду с выполнением обязанностей по назначению и выплате социальных пособий в соответствии с действующей законодательно-нормативной базой, реализовала в сжатые сроки и приоритетные мероприятия, связанные с внедрением новых положений закона²⁹, путем проведения двух этапов валоризации пенсий по возрасту и пенсий по ограниченным возможностям на 1 апреля, в результате внесения изменений в закон незадолго до предусмотренной даты. В то же время начиная с 1 января 2017 года к ней перешел процесс по назначению и выплате пенсий от силовых структур, который также потребовал больше времени для подготовки/обучения специалистов, создания технических условий и т. д.

Своевременное и качественное выполнение мер, направленных на социальную защиту и обеспечение граждан, успешное продвижение реформы пенсионной системы, предоставление качественных услуг клиентам зависит от персонала, который работает в рамках Национальной кассы и ее территориальных офисов. В этом контексте отмечается нехватка квалифицированных кадров. Из числа утвержденного персонала для НКСС в 1404 единицы, в том числе государственные должности – 1217 единиц, в настоящее время работают 882 государственных служащих, а текучесть кадров очень высока.

Специалисты с опытом работы вынуждены справляться с двойной задачей: обеспечивать проведение основных процессов, в том числе за недостающих специалистов, одновременно обеспечивая и обучение молодых сотрудников, которые уходят при первой возможности наниматься на более оплачиваемую работу. Таким образом, отсутствие персонала приведет к невозможности обеспечения непрерывности передачи институционального опыта новому поколению специалистов, и, соответственно, ставит под угрозу и непрерывность деятельности НКСС с точки зрения исполнения обязанностей в оптимальные сроки и достижения поставленных целей.

____________________

²⁹ Закон № 156-XIV от 14.10.1998.

VI. ДРУГИЕ СВЕДЕНИЯ

6.1. На полноту исполнения доходов и расходов БГСС может повлиять отрицательно недостаточное регламентирование контроля в отношении пособий по временной нетрудоспособности.

Доходы³⁰ бюджета государственного социального страхования формируются из взносов социального страхования, трансфертов из государственного бюджета и других доходов (процентных отчислений, пеней за несвоевременную уплату взносов), предусмотренных законом.

В доходной части Отчета Правительства об исполнении БГСС отражаются исполненные³¹ доходы, то есть операции (поступления/выбытия) на счетах Национальной кассы социального страхования. Суммы, поступающие ежедневно на казначейские счета, перечисляются Министерством финансов на счета НКСС³² с составлением и передачей Национальной кассе Регистра доходов³³. Вместе с тем с казначейских счетов были возвращены переплаченные суммы, внесенные в качестве взносов, пеней за несвоевременную уплату и/или штрафа в БГСС.

Согласно установленным нормам³⁴ в части доходов и расходов бюджета государственного социального страхования отражаются и платежи, осуществляемые на рабочем месте, которые представляют собой пособия по временной нетрудоспособности. По данному аспекту был установлен риск на будущие периоды, который может повлиять на правильность отражения и, соответственно, поступления доходов БГСС. Пособия по временной нетрудоспособности являются выплатами социального страхования, которые выплачиваются работодателем своим работникам в соответствии с требованиями законодательства, в счет социального страхования и удерживаются из взносов социального страхования, подлежащих уплате за соответствующий месяц³⁵.

Поскольку эти суммы отражаются в отчетности на основании деклараций работодателей, эта область подвергнута риску необоснованного увеличения расходов и, соответственно, снижения доходов. Ранее НКСС была наделена правом контроля за правильностью назначения, исчисления и выплаты указанного пособия в аспекте расходов, осуществляемых из средств БГСС. Отмечается, что начиная с 28.10.2016 были внесены изменения в Закон № 131 от 8.06.2012³⁶, согласно которым Национальная касса была исключена из Списка контрольных органов и их сфер деятельности. Тем не менее на протяжении 2017 года НКСС проводила проверки правильности назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности с выявлением недопустимых расходов на общую сумму 5,1 млн.леев, а также с начислением пеней в размере 1,0 тыс.леев. Кроме того, были учтены и результаты проверок, проведенных другими учреждениями (финансовой инспекцией).

Начиная с 2018 года контроль за правильностью назначения, исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности осуществляет Государственная инспекция труда³⁷. Таким образом, НКСС не владеет полномочиями по проверке этих платежей, при этом не регламентирован порядок инициирования, проведения проверок в данной области, а также передачи информации о их результатах, для обеспечения соответствующего отражения и подтверждения этих расходов.

____________________

³⁰ Ст.11 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

³¹ Приказ МФ № 38 от 17.02.2017.

³² Приказ министра финансов № 216 от 28.12.2015 “Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Методологических норм организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений (далее – Приказ министра финансов № 216 от 28.12.2015).

³³ Приказ министра финансов № 215 от 28.12.2015 “Об утверждении Методологических норм о кассовом исполнении бюджетов-компонентов национального публичного бюджета посредством казначейской системы Министерства финансов; Регистр доходов государственного бюджета/бюджета государственного социального страхования/фондов обязательного медицинского/местных бюджетов (Форма-006).

³⁴ Приказ МФ № 38 от 17.02.2017.

³⁵ Ст.24 (1) Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

³⁶ Закон о государственном контроле предпринимательской деятельности № 131 от 8.06.2012.

³⁷ Ст.30 Закона о пособиях по временной нетрудоспособности и других пособиях социального страхования № 289-XV от 22.07.2004.

6.2. Система финансового менеджмента и контроля, созданная в рамках НКСС, требует дальнейшего совершенствования с акцентом на ее эффективности и выявлении возможностей для улучшения операционных процессов.

Национальная касса в соответствии с требованиями законодательства³⁸ создала систему комплексного контроля для предупреждения возможных ошибок и рисков. Аудиторская оценка системы внутреннего контроля НКСС показывает, что была внедрена функциональная система финансового менеджмента и контроля, основанная на благоприятной контрольной среде, которая постоянно стремится к совершенствованию методов, механизмов и процессов работы. Внутренний аудит осуществляется посредством независимой и объективной оценочной деятельности, призванной прибавлять ценности и улучшать осуществляемые процессы.

Таким образом, в процессе укрепления системы НКСС определила и описала 64 основных процесса деятельности. Описание операционных процессов предоставило возможность менеджменту учреждения идентифицировать и оценивать риски, прогнозировать процессы и задачи, на которых выявленные риски могут повлиять, а также определить действия, которые должны быть предприняты для их управления.

Однако исходя из констатаций, изложенных в настоящем Отчете аудита, отмечается, что, хотя контрольные мероприятия в большинстве случаев определены и описаны, они должны быть пересмотрены в контексте их актуализации в рамках всех операционных процессов и/или подразделений. Описание процессов, в некоторых случаях, не содержат все элементы установленных ключевых контролей или конкретное определение ответственного лица. Следует отметить, что те же риски были выявлены и внутренним аудитом в рамках аудиторских миссий в отношении операционных действий и процессов субъекта.

____________________

³⁸ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

VII. РЕКОМЕНДАЦИИ АУДИТА

Рекомендации Министерству здравоохранения, труда и социальной защиты:

1) обеспечить регулирование процесса и порядка установления выплат для пенсионеров из состава силовых структур, с указанием документов и единых форматов документов, представленных соответствующими структурами, в целях повышения их ответственности и представления достоверных, полных и достаточных данных для установления права на запрашиваемый вид пособия (4.1.2);

2) предусмотреть возможность установления процедуры пересмотра дел, переданных силовыми структурами, с точки зрения обоснованности и правильности установления размера пенсии (4.1.1);

3) обеспечить регулирование процесса установления и документирования сумм социальных пособий, полученных необоснованно третьими лицами после смерти получателя, для обеспечения их возмещения в полном объеме и в разумные сроки (4.3);

4) обеспечить установление порядка передачи переплат, необоснованно выплаченных получателям социальной помощи и помощи на холодный период года, выявленных уполномоченными органами контроля, для гарантирования полноты их регистрации и отчетности НКСС (4.4);

5) обеспечить приведение в соответствие нормативных положений, касающихся ведения Государственного регистра индивидуального учета в государственной системе социального страхования (4.5);

6) обеспечить разработку механизма по порядку инициирования и осуществления контроля за правильностью назначения, исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности, а также установления порядка представления отчетов о результатах Национальной кассе социального страхования в оптимальные сроки (6.1);

Рекомендации Министерству финансов:

7) скорректировать Методологические нормы о порядке составления отчетов об исполнении бюджета государственного социального страхования в части отражения дебиторской задолженности в отчетах об исполнении БГСС, с обеспечением их соответствия с Планом счетов НКСС и Инструкцией о бухгалтерском учете (4.4);

Рекомендации Министерству здравоохранения, труда и социальной защиты и Агентству публичных услуг:

8) обеспечить механизмы по информированию Национальной кассы социального страхования о регистрации случаев смерти для их соотнесения с правом на получение социальных выплат (4.2).

Рекомендации Национальной кассе социального страхования:

9) урегулировать надлежащее составление пенсионных дел лиц из состава силовых структур в аспекте установления минимального пакета необходимых документов, с обеспечением пересмотра, в случае необходимости, полученных дел и их пополнения необходимыми подтверждающими документами (4.1.2);

10) пересмотреть и дополнить внутренние нормативные акты и разработать методические материалы в сфере назначения пенсий и социальных пособий для лиц из числа силовых структур, в целях обеспечения правильного применения законодательства (4.1.2);

11) установить процедуры и действия по применению на практике законодательных положений³⁹ относительно контроля за достоверностью документов, подтверждающих страховой стаж и денежное содержание (доходов), выдаваемых уполномоченными органами, с установлением критериев отбора документов, которые должны быть проверены (4.1.2);

12) установить дополнительные процедуры контроля в отношении процесса валоризации пенсий, для обеспечения точности отражения данных в Информационной системе (4.2);

13) разработать порядок мониторинга решений о предоставлении/перерасчете пенсий, созданных/разработанных и утвержденных в ИС “Социальная защита”, в целях обеспечения прав бенефициаров (4.2);

14) определить контингент получателей минимальной пенсии по возрасту и обеспечить надлежащее распределение по счетам сумм пенсий, разницы пенсии по возрасту и ее индексации (4.2);

15) выявить возможности информирования Правительства относительно сумм задолженностей, которые должны быть выплачены получателям в следующем году, для обеспечения прозрачности и полноты информации, содержащейся в Годовом отчете об исполнении БГСС (4.4).

____________________

³⁹ Ст.49 (3) Закона № 1544-XII от 23.06.1993.

VIII. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ РУКОВОДСТВА И ЛИЦ, НАДЕЛЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЯМИ

ПО УПРАВЛЕНИЮ ФИНАНСОВОЙ ОТЧЕТНОСТЬЮ

Ответственность Национальной кассы социального страхования состояла в:

- администрировании бюджета государственного социального страхования и внедрении программ в соответствии с принятыми задачами и показателями результативности;

- обеспечении управления средствами бюджета государственного социального страхования и администрирования публичного имущества, находящегося в управлении, в соответствии с принципами надлежащего управления;

- проведении мониторинга и анализа исполнения бюджета государственного социального страхования с составлением и представлением Министерству финансов и Министерству здравоохранения, труда и социальной защиты ежемесячных, квартальных и годовых отчетов о его исполнении в объеме и в сроки, установленные Министерством финансов, в том числе о результативности в рамках программ и обеспечении их публикации;

- составлении и представлении финансовой отчетности на основании Закона о бухгалтерском учете и в соответствии со сроками и требованиями, установленными Министерством финансов;

- составлении годового отчета об исполнении бюджета государственного социального страхования, его согласовании с Министерством здравоохранения, труда и социальной защиты, Министерством финансов, представлении в установленные сроки Правительству на рассмотрение и утверждение, а также обеспечении его публикации.

Ответственность Министерства здравоохранения, труда и социальной защиты состояла в проведении мониторинга и анализа исполнения бюджета государственного социального страхования, а также достигнутой результативности в рамках программ.

Ответственность Министерства финансов состояла в том, чтобы:

- разработать и утвердить, на основании Закона о бухгалтерском учете и в соответствии с Планом счетов бухгалтерского учета, методологии по бухгалтерскому учету в бюджетной системе, в том числе о бухгалтерском учете исполнения бюджета государственного социального страхования;

- разработать и утвердить необходимую методологию по внедрению нормативно-законодательных актов в области публичных финансов, а также оказывать методическую помощь в бюджетном процессе.

IX. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ АУДИТОРОВ

Ответственность аудиторской группы состояла в оценке того, если Отчет Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования был составлен в соответствии с утвержденной базой по отчетности, путем применения соответствующих аудиторских процедур для получения достаточных и уместных аудиторских доказательств, обеспечивающих достаточные основания для выражения аудиторского мнения.

В рамках аудита было применено профессиональное суждение и сохранен профессиональный скептицизм при:

- применении и выполнении аудиторских процедур в ответ на выявленные риски, чтобы получить достаточные и уместные аудиторские доказательства в целях предоставления базы для аудиторского мнения;

- оценке базы по отчетности, в том числе порядка представления операций и событий, и в какой степени он обеспечивает всестороннее и полное представление информации;

- сообщении лицам, ответственным за управление, основных констатаций, выводов и рекомендаций аудита⁴⁰.

Более детальная информация об ответственности аудиторов представлена в приложении № 2 к настоящему Отчету аудита.

____________________

⁴⁰ ISSAI 1260 “Информирование по вопросам аудита лиц, ответственных за руководство субъекта”, утвержденный Постановлением Счетной палаты № 7 от 10.03.2014.

Приложение № 1

Релевантная информация об аудируемой области

Национальная касса социального страхования является автономным органом публичной власти национального уровня со статусом юридического лица, осуществляющим руководство и управление государственной системой социального страхования. Миссия Национальной кассы состоит в обеспечении функционирования устойчивой службы социального страхования, необходимой обществу, которая в пределах средств ежегодно утверждаемого бюджета государственного социального страхования гарантирует социальную защиту участников государственной системы социального страхования.

Организационная структура Национальной кассы социального страхования

Национальной кассой руководит председатель, который назначается Правительством Республики Молдова. Надзор за деятельностью НКСС осуществляет Административный совет.

Национальная касса имеет в подчинении 40 деконцентрированных территориальных подразделений, без образования юридического лица, называемые территориальными кассами.

Релевантная законодательная и нормативная базы

Юридические, организационные и финансовые основы формирования и использования финансовых средств в 2017 году регулируются:

• Законом о бюджете государственного социального страхования на 2017 год № 286 от 16.12.2016;

• Законом о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014;

• Законом о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007;

• Законом о государственной пенсионной системе № 156-XIV от 14.10.1998;

• Законом о государственной системе социального страхования № 489-XIV от 8.07.1999;

• Законом о пособиях по временной нетрудоспособности и других пособиях социального страхования № 289-XV от 22.07.2004;

• Законом о страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний № 756-XIV от 24.12.1999;

• Законом о государственном контроле предпринимательской деятельности № 131 от 8.06.2012;

• Законом о дополнительной социальной защите некоторых получателей пенсий и некоторых категорий населения № 1591-XV от 26.12.2002;

• Законом о государственных социальных пособиях для некоторых категорий граждан № 499-XIV от 14.07.1999;

• Законом о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел № 1544-XII от 23.06.1993;

• Постановлением Правительства “О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий военнослужащим, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, сотрудников Национального центра по борьбе с коррупцией и пенитенциарной системы” № 78 от 21.02.1994;

• Постановлением Правительства “О передаче функций по выплате пенсий и социальных пособий военнослужащим, исполнявшим службу по контракту, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, пенитенциарной системы, офицерам охраны и сотрудникам органов государственной безопасности и Национального центра по борьбе с коррупцией” № 1427 от 28.12.2016;

• Постановлением Правительства “Об утверждении Положения о порядке исчисления пенсий и о порядке подтверждения страхового стажа для назначения пенсий” № 165 от 21.03.2017;

• Постановлением Правительства “Об утверждении Положения о порядке выплаты пенсий в государственной пенсионной системе и социальных пособий” № 929 от 15.08.2006;

• Постановлением Правительства “Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты пособия на погребение” № 1442 от 19.12.2006;

• Постановлением Правительства “Об утверждении Положения об условиях назначения, порядке исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности” № 108 от 3.02.2005;

• Постановлением Правительства “О пособиях семьям с детьми” № 1478 от 15.11.2002.

• Постановлением Правительства “Об утверждении Устава Национальной кассы социального страхования” № 937 от 13.11.2014.

Анализ исполнения БГСС за 2017 год, млн. леев

Аналитическая информация об исполнении БГСС

В 2017 году бюджет государственного социального страхования по части доходов был исполнен на общую сумму 17818,7 млн. леев, и был сформирован из следующих источников:

Рис.1. Структура исполненных доходов

Исполненные расходы БГСС составили 17614,6 млн.леев и были распределены на следующие области:

Рис.2. Структура исполненных расходов

Приложение № 2

Методология и сфера подхода к аудиту

На основании ст.31 и ст.32 Закона об организации и функционировании Счетной палаты Республики Молдова № 260 от 7.12.2017 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2018 год, утвержденной Постановлением № 75 от 29.12.2017, Счетная палата провела финансовый аудит Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2017 бюджетный год.

Сфера аудита охватила:

• Отчет об исполнении общих показателей бюджета государственного социального страхования за 2017 год (Форма № 1 НКСС);

• Отчет об исполнении подпрограмм расходов бюджета государственного социального страхования за 2017 год (Форма № 2 НКСС);

• Отчет об исполнении бюджета государственного социального страхования по состоянию на 1 января 2018 года (Форма № 4 НКСС);

• Отчет об исполнении бюджета государственного социального страхования по части расходов и нефинансовых активов по состоянию на 1 января 2018 года (Форма № 4.1 НКСС).

Цель аудита заключалась в выражении мнения о том, что Отчет Правительства об исполнении БГСС за 2017 бюджетный год представляет достоверное и реальное положение в соответствии с утвержденной базой по отчетности⁴¹.

____________________

⁴¹ Приказ министра финансов № 38 от 17.02.2017.

Общие задачи аудита состояли в:

➢ Получении разумных доказательств о степени, в которой отчеты-компоненты Отчета Правительства не содержат существенных искажений вследствие мошенничества или ошибок, позволяющих аудитору выразить мнение о степени, в которой отчеты представлены, со всех точек зрения в соответствии с применимой базой по отчетности;

➢ Представлении Отчета и сообщении результатов в соответствии с выводами аудита.

В ходе аудиторской миссии при проведении аудиторских мероприятий и процедур аудиторская группа руководствовалась ISSAI: 200, 1200, 1230, 1240, 1250, 1260, 1300, 1315, 1320 1500, 1520, 1530, 1570, 1700 и др.

Сфера аудита. Исходя из порога существенности и в результате определения областей с высокой вероятностью возникновения рисков, аудиту были подвергнуты: доходы от взносов обязательного государственного социального страхования; расходы на пенсии социального страхования, в частности пенсии по возрасту, которые были подвергнуты процессу валоризации, и дополнительные расходы (разница до минимальной пенсии); расходы на пенсии социальной помощи, в частности пенсии получателей из числа силовых структур, как новая глава расходов; пособия по материнству и пособия по воспитанию ребенка в возрасте до 3 лет; финансовая поддержка. Также существенными были и расходы на оказание социальной помощи, которые были проаудированы в рамках предыдущей миссии, а в рамках настоящей миссии рассматривалось устранение выявленных нарушений.

Подход аудита. Для получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих высказанное мнение, аудиторы применили подход, основанный на процедурах по существу, поскольку миссия не была основана на системе внутреннего контроля субъекта, считая, что цели аудита не могут быть достигнуты с проведением контрольных тестов. При прямом подходе по существу аудиторы использовали процедуры по существу, которые представляют собой проведенные тестирования для получения аудиторских доказательств с целью выявления самых значительных ошибок в финансовых отчетах. Так, были протестированы данные на уровне отдельных операций, была использована нестатистическая выборка, применяемая на основе функциональной материальности, аудиторские доказательства были собраны в рамках Национальной кассы социального страхования и территориальных касс социального страхования.

Конкретные задачи аудита были установлены в результате применения аналитических процедур и понимания аудируемой области и состояли в:

➢ подтверждении того, что существенные элементы доходов от взносов обязательного государственного социального страхования были правильно зарегистрированы/отражены в бухгалтерском учете, а также достоверно отражены в отчетности, с проверкой бухгалтерских записей и соответствия записей данным из регистров доходов и в Сводном отчете о начислении, использовании и перечислении взносов государственного социального страхования, а внесенные корректировки (по платежам на рабочем месте и возмещенным суммам) были обоснованны;

➢ подтверждении того, что расходы на пенсии по возрасту были начислены и оплачены регламентированно, а также правильно зарегистрированы/отражены в бухгалтерском учете с установлением выборки из 100 пенсионных дел (ТКСС Чокана, ТКСС Рышкань, ТКСС Чентру, ТКСС Хынчешть, ТКСС Бэлць). Для получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих мнение аудиторов, были подвергнуты оценке существенные элементы с применением нестатистической выборки, с учетом размера пенсии, элементов, составляющих размер пенсии, в том числе: разница пенсии по возрасту, индексация разницы пенсий по возрасту, разница пенсии за страховой стаж нестрахового периода, валоризация пенсии по возрасту. Эти элементы были протестированы через призму утверждений относительно правильности, полноты, наличия и точности, как в части их начисления на основании решений, утвержденных на уровне территориальных касс социального страхования, так и их выплаты, и соответствующего отражения на счетах;

➢ подтверждении того, что расходы на выплату пенсий получателям из числа силовых структур были начислены и выплачены регламентированно, а также правильно зарегистрированы/отражены в бухгалтерском учете с установлением выборки из 13 пенсионных дел, которая впоследствии была расширена до 45 дел из-за выявленных нарушений. Доказательства были собраны в НКСС, для получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих мнение аудиторов, были подвергнуты оценке существенные элементы с применением нестатистической выборки. Так, была проанализирована выплаты пенсий, переданных от силовых структур, а также назначение и выплата пенсий НКСС. Учитывая тот факт, что это новый процесс, было необходимо аудирование и некоторых дополнительных аспектов, таких как передача документов НКСС;

➢ подтверждении того, что расходы на пособия по материнству и расходы на пособия по воспитанию ребенка в возрасте до 3 лет были начислены и выплачены регламентированно, а также правильно зарегистрированы/отражены в бухгалтерском учете со сбором доказательств в рамках ТКСС Чокана и ТКСС Чентру на основании 14 отобранных дел.

Вместе с тем, с учетом специфики бухгалтерского учета НКСС и порядка составления отчетов об исполнении БГСС, была проанализирована в целом регистрация доходов и расходов в бухгалтерском учете и сверены данные с теми, которые отражены в отчетах по исполнению БГСС.

В целях подтверждения констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были получены в результате применения методов предварительной оценки системы внутреннего контроля и процедур по существу, с учетом значимости, уровня материальности и выявленных рисков, с применением различных техник и методов (анализ, рассмотрение, подтверждение, перерасчеты, интервьюирование и др.), путем проверки первичных документов, данных из Информационной системы “Социальная защита” и бухгалтерских регистров, анализа показателей и некоторых существенных данных, а также путем изучения объяснений лиц, занимающих ответственные должности.

В ходе аудиторской миссии в качестве критериев аудита послужили положения законодательства, регламентирующие условия назначения, начисления, регистрации, выплаты и учета финансовых средств на пенсии по возрасту и выслугу лет, финансовую поддержку лиц в результате наступления инвалидности и в случае потери кормильца, финансовой поддержки лиц из числа силовых структур, порядок исполнения доходов БГСС, нормативные акты, регулирующие бухгалтерский учет, финансовый менеджмент и внутренний контроль и др.

Ответственность аудитора

Как часть аудита в соответствии с ISSAI аудит был проведен на основании профессиональных суждений и скептицизма. В ходе аудита:

• были выявлены и оценены риски существенного искажения индивидуальных финансовых ситуаций, вызванные либо мошенничеством, либо ошибкой; запланированы и проведены аудиторские процедуры в ответ на соответствующие риски и были получены достаточные и уместные аудиторские доказательства для предоставления основания для аудиторского мнения;

• было достигнуто понимание внутреннего контроля, релевантного для аудита, в целях планирования адекватных аудиторских процедур, но не имея целью выражение мнения об эффективности внутреннего контроля субъекта;

• была проведена оценка степени адекватности используемой учетной политики, а также представления информации, осуществляемых руководством;

• было сформулировано заключение о степени адекватности использования руководством бухгалтерского учета на основе непрерывности деятельности и оценено на основе полученных аудиторских доказательств, если существует серьезная неопределенность в отношении событий или условий, которые могут породить существенные сомнения в способности субъекта продолжать свою деятельность. Выводы аудитора основаны на аудиторских доказательствах, полученных до даты составления настоящего Отчета. Однако будущие события или условия могут убедить субъект не осуществлять в дальнейшем свою деятельность на основе принципа непрерывности;

• былы оценены общее представление, структура и содержание отдельных финансовых ситуаций, том числе презентации и оценки, если финансовые отчеты отражают операции и события, лежащие в их основе, таким образом, чтобы обеспечить достоверное представление.

Кроме того, лицам, ответственным за управление, среди других аспектов, были доведены запланированный охват и график проведения аудита, а также основные выводы миссии внешнего публичного аудита, в том числе недостатки внутреннего контроля, выявленные в ходе аудита, с обсуждением направленных рекомендаций.

Приложение № 3

Внедрение требований и рекомендаций, изложенных

в предыдущих Постановлениях Счетной палаты

____________________

⁴² Требование изложено повторно согласно рекомендации № 1 из настоящего Отчета.

⁴³ Требования и рекомендации не актуальны.

⁴⁴ Требование и рекомендация изложены повторно согласно рекомендации № 5.

⁴⁵ Требование изложено повторно согласно рекомендации № 4.