Постановление N 26 от 30.10.2018 о контроле конституционности ст.52 ч.(6) Закона № 10 от 3 февраля 2009 года о государственном надзоре за общественным здоровьем и п.21 пп.1) лит. е) Национальной программы иммунизации на 2016-2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 1113 от 6 октября 2016 года (обращение № 136а/2018)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности ст.52 ч.(6) Закона № 10 от 3 февраля 2009 года

о государственном надзоре за общественным здоровьем и п.21 пп.1) лит.е)

Национальной программы иммунизации на 2016-2020 годы, утвержденной

Постановлением Правительства № 1113 от 6 октября 2016 года

(обращение № 136а/2018)

№ 26  от  30.10.2018

 (в силу 30.10.2018) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 430-439 ст. 163 от 23.11.2018

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Михай ПОАЛЕЛУНЖЬ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Георгия Реницэ,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 1 октября 2018 г.,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Республики Молдова Владимира Односталко, представленное в Конституционный суд 1 октября 2018 года, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.a) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, о контроле конституционности ст.52 ч.(6) Закона № 10 от 3 февраля 2009 года о государственном надзоре за общественным здоровьем и п.21 пп.1) лит.е) Национальной программы иммунизации на 2016–2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 1113 от 6 октября 2016 года.

2. Автор обращения считает, что оспариваемые положения противоречат ст.4, ст.16, ст.23, ст.24, ст.28, ст.31, ст.35, ст.43, ст.53 и ст.54 Конституции.

3. Определением Конституционного суда от 2 октября 2018 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

4. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Президента, Парламента, Правительства и Государственного университета медицины и фармакологии имени Николая Тестемицану.

5. В открытом пленарном заседании Конституционного суда участвовали автор обращения Владимир Односталко, и его представитель адвокат Фадей Нагачевский, начальник службы представительства в Конституционном суде и правоохранительных органах общего юридического управления Секретариата Парламента Валериу Кучук, государственный секретарь Министерства юстиции Эдуард Сербенко и государственный секретарь Министерства здравоохранения, труда и социальной защиты Алена Сербуленко, а также народный адвокат по правам ребенка Майя Бэнэреску.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

6. Статья 52 Закона № 10 от 3 февраля 2009 года о государственном надзоре за общественным здоровьем содержит положения о профилактической вакцинации населения против инфекционных болезней. Согласно ч.(6) данной статьи, допуск детей в коллективы, образовательные учреждения и учреждения для отдыха обусловлен наличием у них прививок, предусмотренных систематической профилактической вакцинацией.

7. Во исполнение законодательных положений о здравоохранении населения, включая ст.52 Закона № 10 от 3 февраля 2009 года о государственном надзоре за общественным здоровьем, Правительство вынесло Постановление № 1113 от 6 октября 2016 года об утверждении Национальной программы иммунизации на 2016–2020 годы.

8. Согласно п.21 пп.1) лит.е) Национальной программы иммунизации на 2016–2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 1113 от 6 октября 2016 года, допускаются в детские коллективы, при отсутствии аргументированных и документированных медицинских противопоказаний, только дети, вакцинированные в соответствии с требованиями Национальной программы.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

9. Применимые положения Конституции:

Статья 4

Права и свободы человека

«(1) Конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова.

(2) При наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека, одной из сторон которых является Республика Молдова, и внутренними законами приоритет имеют международные нормы».

Статья 16

Равенство

«(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения».

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

«(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность».

Статья 35

Право на образование

«(1) Право на образование обеспечивается обязательным общим образованием, лицейским и профессиональным образованием, высшим образованием, а также другими формами обучения и повышения квалификации.

[…]».

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

«(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы».

10. Применимые положения Закона № 10 от 3 февраля 2009 года о государственном надзоре за общественным здоровьем:

Статья 1

Предмет и цель закона

«(1) Настоящий закон регулирует организацию государственного надзора за общественным здоровьем, устанавливая общие требования к общественному здоровью, права и обязанности физических и юридических лиц, порядок организации системы государственного надзора за общественным здоровьем.

(2) Целью настоящего закона является обеспечение оптимальных условий для максимальной реализации потенциала здоровья каждого индивидуума на протяжении всей жизни посредством организованных усилий общества по предупреждению заболеваний, охране и продвижению здоровья населения, улучшению качества жизни».

Статья 52

Профилактическая вакцинация населения

«(1) Профилактическая вакцинация населения против инфекционных болезней включает систематическую профилактическую вакцинацию, вакцинацию по эпидемическим показаниям, а также рекомендуемую вакцинацию.

(2) Систематическая профилактическая вакцинация гарантируется и обеспечивается государством для возрастных категорий и групп населения, установленных Национальной программой по иммунизации.

(3) Список инфекционных болезней, против которых осуществляется систематическая профилактическая вакцинация, и перечень групп риска утверждаются Министерством здравоохранения, труда и социальной защиты.

(4) Условия, показания и порядок организации вакцинации по эпидемическим показаниям устанавливаются Министерством здравоохранения, труда и социальной защиты.

(5) Порядок организации рекомендуемой вакцинации устанавливается Министерством здравоохранения, труда и социальной защиты.

(6) Допуск детей в коллективы, образовательные учреждения и учреждения для отдыха обусловлен наличием у них прививок, предусмотренных систематической профилактической вакцинацией».

11. Применимые положения Национальной программы иммунизации на 2016–2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 1113 от 6 октября 2016 года:

«[…]

21. Задача 2: Обеспечение охвата иммунизацией не менее 95% населения целевых возрастных групп на национальном уровне путем обеспечения равного и всеобщего доступа к услугам по иммунизации, гарантированного государством для всех граждан, на основе использования инновационных стратегий, адаптированных к местным условиям, будет реализовано путем проведения следующих мероприятий:

1) Предоставление бесплатных услуг по обязательной иммунизации вакцинами, включенными в Программу, в рамках Единого пакета обязательной медицинской помощи, при обращении пациентов в любое учреждение родовспоможения или первичной медицинской помощи на территории страны:

a) создание условий для систематического оказания услуг по проведению иммунизации новорожденных в учреждениях родовспоможения путем ежедневного проведения вакцинации против вирусного гепатита B и для иммунизации вакциной БЦЖ, по крайней мере, не менее 2 раз в неделю;

b) мониторинг прививочного статуса каждого человека путем внедрения в практику электронных форм учета иммунизации, которые станут составной частью информационных систем в здравоохранении и заменят существующие медицинские формуляры;

c) оценка качества данных об иммунизации путем проверки достоверности проведенной вакцинации, соответствия анализируемых данных и точности информации в отношении численности целевой группы населения с регулярным проведением анализа и использованием этих данных на всех административных уровнях;

d) создание условий для систематического оказания услуг по проведению иммунизации в кабинетах и пунктах иммунизации при учреждениях первичной медицинской помощи, а по необходимости – посредством мобильных бригад, обычно еженедельно, но не менее одного раза в месяц;

e) обеспечение допуска в детские коллективы, при отсутствии аргументированных и документированных медицинских противопоказаний, только детей, вакцинированных в соответствии с требованиями настоящей Программы;

f) предоставление населению платных услуг по иммунизации в частных и публичных медико-санитарных учреждениях, вакцинами, не входящими в перечень бесплатных вакцин, предусмотренных Программой.

[…]».

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

12. В определении от 2 октября 2018 года Конституционный суд отметил, что предметом рассматриваемого обращения является статья 52 ч.(6) Закона № 10 от 3 февраля 2009 года о государственном надзоре за общественным здоровьем и п.21 пп.1) лит.е) Национальной программы иммунизации на 2016–2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 1113 от 6 октября 2016 года. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль данного вида нормативных актов относится к компетенции ratione materiae Конституционного суда.

13. Согласно ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты Парламента обладают правом обращения в Конституционный суд.

14. Конституционный суд отметил, что ст.52 Закона № 10 от 3 февраля 2009 года ранее подвергалась конституционному контролю, но в связи с констатацией равенства голосов конституционных судей при принятии решения производство по делу было прекращено (см. ОКС № 1 от 22 января 2013 года). Таким образом, сохраняется презумпция конституционности данной статьи. При этих обстоятельствах Конституционный суд вправе высказываться ex novo по вопросу соответствия Конституции оспариваемых нормативных положений. Следует отметить, что ст.42 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции не регламентирует эту ситуацию.

15. Конституционный суд подчеркнул, что, помимо проверки соблюдения процессуальных требований приемлемости обращения, данный этап предполагает и уяснение соотносимости прав, на которые ссылается автор обращения. Если ответ является отрицательным, конституционный контроль прекращается и оспариваемые нормативные положения считаются конституционными. В случае утвердительного ответа Конституционный суд приступает к анализу оспариваемых положений с точки зрения качества закона и соразмерности вмешательства.

16. Автор обращения полагает, что в результате принятия оспариваемых нормативных положений были нарушены конституционные нормы ст.16 («Равенство»), ст.24 («Право на жизнь, физическую и психическую неприкосновенность»), ст.28 («Интимная, семейная и частная жизнь»), ст.31 («Свобода совести»), ст.35 («Право на образование») и ст.43 («Право на труд и защиту труда»).

17. В содержании оспариваемых положений Конституционный суд не обнаружил вмешательства в права, гарантированные ст.24, ст.31 и ст.43. Оспариваемые положения не устанавливают обязательную вакцинацию и наложение санкций на родителей, которые сопротивляются вакцинации их детей. Обязанности, предполагающие применение уголовных санкций в случае их несоблюдения, не имеют ничего общего с запретом допуска детей в коллективы, образовательные учреждения и учреждения для отдыха (см., mutatis mutandis, дело Adalah – Правовой центр по правам арабского меньшинства в Израиле против Министерства социальной защиты, рассмотренное Верховным судом Израиля 4 июня 2013 г., §47, мнение судьи Эдны Арбель). Вакцинация детей не производится против воли их родителей и не нарушает физическую неприкосновенность детей. Более того, родители не ограничены в выражении свободы сознания. Конституционный суд считает, что в этом случае не ограничивается право на труд и охрану труда.

18. Тем не менее оспариваемыми положениями совершается вмешательство в осуществление права на образование, гарантированного ст.35 Конституции, и права на частную жизнь ребенка, гарантированного ст.28 Высшего закона. Если соотносимость первого права является бесспорным, соотносимость второго права не кажется столь ясной. Она оправдана возможностью интегрирования всех детей в детские коллективы и учреждения для отдыха. Как указал ЕСПЧ в решении по делу Бэрбулеску против Румынии [MC], 5 сентября 2017 г., §70, понятие «частная жизнь» имеет широкое значение, которое не подлежит исчерпывающему определению. Это понятие включает право на индивидуальное развитие, безотносительно от того, касается оно личности или личной свободы. Понятие «частной жизни» не ограничивается понятием «интимного круга», в котором лицо живет своей личной жизнью, как считает нужным, полностью исключая контакт с внешним миром. «Частная жизнь» включает право на «социальную частную жизнь», то есть возможность лица развивать свою социальную идентичность. В этом плане право на уважение частной жизни предполагает возможность вступления в контакт с другими людьми с целью налаживания и развития отношений. Возможность интегрирования всех детей в детские коллективы и рекреационные учреждения составляет один из аспектов их социальной частной жизни. При этом нельзя утверждать, что имеет место вмешательство в семейную жизнь, которая образует другой аспект, защищаемый ст.28 Высшего закона. Не привитые дети и их родители могут свободно осуществлять свое право на семейную жизнь, и оспариваемые нормативные положения не ущемляют их в этом.

19. В этом случае Конституционному суду предстоит выяснить, с точки зрения ст.28 и ст.35 Конституции, если оспариваемые нормативные положения соблюдают стандарты качества закона и соразмерности. Вывод, вытекающий из анализа Конституционного суда, может обнаружить нарушение ст.16 Конституции.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТ.28 И СТ.35 В СОЧЕТАНИИ СО СТ.16 КОНСТИТУЦИИ

1. Аргументы автора обращения

20. Автор обращения указывает на ограничение доступа детей к образованию положениями ст.52 ч.(6) Закона № 10 от 3 февраля 2009 года о государственном надзоре за общественным здоровьем и п.21 пп.1) лит.е) Национальной программы иммунизации на 2016–2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 1113 от 6 октября 2016 года, предусматривающими, что допуск детей в детские коллективы, образовательные и рекреационные учреждения обусловлен их систематической профилактической вакцинацией.

21. По мнению автора обращения, приняв эти нормативные положения, государство устанавливает «вакцинацию путем шантажа». Ограничение указанных прав может быть допущено государством в отношении не привитых детей только в качестве исключительной меры, на определенный период, в случае эпидемии. При этом эпидемии должны быть объявлены принятием закона, а дети должны обучаться дома.

2. Аргументы органов власти

22. Президент Республики Молдова не представил своего письменного мнения.

23. В поступившем в Конституционный суд от Парламента Республики Молдова мнении отмечается, что оспариваемые положения преследуют цель охраны здоровья населения, обеспечения его безопасности и предупреждения распространения инфекционных болезней. Именно коллективы и образовательные учреждения, где собираются много детей, контактируя между собой в ограниченных пространствах, образуют самую благоприятную среду для распространения инфекций. Поскольку вакцинация является самым действенным способом борьбы с болезнями, Парламент считает обращение необоснованным и подлежащим отклонению.

24. Правительство не представило своего письменного мнения. В пленарном заседании Конституционного суда представитель Правительства Эдуард Сербенко подчеркнул, что обращение является необоснованным, его следует отклонить, поскольку право на образование имеет относительный характер и в некоторых случаях может быть ограничено.

25. В мнении Министерства здравоохранения, труда и социальной защиты отмечается, что оспариваемые положения обеспечивают реализацию права детей на охрану здоровья и создание обстановки защищенности и безопасной образовательной среды. Вакцинация – единственное эффективное средство, способствующее предупреждению детской заболеваемости и воспитанию здорового молодого поколения. Право на образование имеет такое же важное значение, что и право на охрану общественного здоровья. Но при определенных обстоятельствах право на образование, в силу своего относительного характера, подлежит ограничению. Допуск детей в дошкольные и школьные учреждения, обусловленный их вакцинацией, является соразмерным ограничением права на образование. Это ограничение преследует цель охраны здоровья ребенка и общества в целом.

26. Согласно письменному мнению народного адвоката по правам ребенка, причины, по которым родители отказываются от вакцинации своих детей, являются: религиозные убеждения; неуверенность в качестве вакцин и вероятность побочных эффектов и противопоказаний; отсутствие информации, предоставляемой врачами, о рисках и пользе вакцинации. Допуск детей в коллективы и образовательные учреждения и учреждения для отдыха, обусловленный их вакцинацией, является неоправданным и дискриминационным условием в системе обязательного общего образования и противоречит ст.35 Конституции (закрепляющей право на образование). В открытом заседании Конституционного суда народный адвокат по правам ребенка Майя Бэнэреску, отметила, что право на образование не носит абсолютный характер и при определенных обстоятельствах может быть ограничено. Однако данное право может быть ограничено только в исключительных случаях и на непродолжительный период времени, это ограничение никоим образом не должно привести к полной изоляции ребенка от образовательных учреждений. Запрещая ребенку посещение учебных заведений, государство должно предоставлять ему различные альтернативные формы образования.

27. В направленной в Конституционный суд точке зрения Государственного университета медицины и фармакологии имени Николая Тестемицану подчеркивается, что оспариваемые меры способствуют нераспространению детской заболеваемости, поддержанию здоровья детей и предотвращению возникновения новых случаев инфекционных болезней или эпидемий. Благодаря вакцинам за последние 50–60 лет были искоренены или доведены до единичных случаев более 10 тяжелых инфекционных болезней, таких как оспа, полиомиелит, дифтерия, столбняк, корь, краснуха, эпидемический паротит, вирусный гепатит B и др. В настоящее время более 50 болезней контролируются путем вакцинации. Прививки являются важными в терапии рака и многих хронических и гнойных инфекций. На взгляд Всемирной организации здравоохранения, вакцинация населения благоприятно влияет на общественное здоровье. Благодаря этой мере за последние 50–60 лет выросла продолжительность жизни. Отсутствие прививок, как правило, приводит к возникновению эпидемий, росту заболеваемости и смертности. Эпидемии можно предотвратить, только если уровень иммунитета населения достигает 95%. В заключение отмечается позитивный эффект вакцинации на общественное здоровье.

3. Оценка Конституционного суда

28. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, вступившего в силу для Республики Молдова 26 апреля 1993 года, государства-участники обязуются принять необходимые меры для здорового развития ребенка, предупреждения и лечения эпидемических, эндемических и иных болезней и борьбы с ними. Согласно ст.11 Европейской социальной хартии, действующей в Республике Молдова с 1 января 2002 года, стороны обязуются принять подходящие меры для устранения причины заболевания и предотвращения эпидемий, эндемий и других заболеваний. Также Парламентская Ассамблея Совета Европы в Рекомендации 1317 (1997) о вакцинации в Европе призывает государства-члены Совета вырабатывать (1) программы по вакцинации всего населения, поскольку вакцины являются самыми эффективными и менее затратными средствами для предотвращения инфекционных болезней, и обеспечивать действенный эпидемиологический надзор; и (2) оказывать щедрую финансовую помощь в кампаниях по вакцинации с целью предупреждения и искоренения инфекционных болезней.

29. В Республике Молдова политика по вакцинации детей считается важным инструментом в их защите как с точки зрения права каждого ребенка на охрану здоровья, так и с точки зрения заинтересованности общества в искоренении эпидемий, унесших в прежние годы множество жизней.

30. Конституционный суд отмечает, что проблема, поднятая в обращении – допуск детей в коллективы, образовательные учреждения и учреждения для отдыха, обусловленный вакцинацией, – является одним из важных аспектов социально-политических дебатов во многих демократических обществах. Данная проблема обнаруживает все признаки «трагедии общих благ» (см. Garrett Hardin, The Tragedy of the Commons, Science, том.162, № 3859, 1968, стр.1243–1248). Большая часть медицинских работников, в том числе из Республики Молдова, придерживаются мнения о «групповом иммунитете». Групповой иммунитет защищает людей, которые по серьезным причинам не были привиты: новорожденных, которые еще не достигли нужного возраста для вакцинации, лиц в летах, у которых иммунная система недостаточно функционирует, или лиц с ослабленной иммунной системой, а именно: тяжелобольных или лиц, проходивших химиотерапию. Коллективный иммунитет защищает и немногочисленную группу привитых людей, организм которых не реагирует на лечение. Групповой иммунитет действует только тогда, когда в обществе существует высокий уровень привитых людей и этот уровень поддерживается. Уровень группового иммунитета зависит от числа родителей, согласившихся делать прививки своим детям. Этот уровень снижается по мере сокращения числа родителей, не одобряющих вакцинацию своих детей. Общее благо, которое становится объектом трагедии, является общественное здоровье. Трагедия указывает на существующую дилемму. Многие родители принимают решение не в пользу вакцинации, ссылаясь на «прирожденный» иммунитет своих детей. Однако, по мнению большинства специалистов, в действительности дети пользуются групповым иммунитетом благодаря привитым детям. Усиление этого процесса может нанести ущерб групповому иммунитету, а следовательно – здоровью каждого.

31. Разногласия между сторонниками и оппонентами вакцинации детей часто решаются в суде. Ниже Конституционный суд приводит несколько особо важных решений, принятых высшими инстанциями других государств.

СРАВНИТЕЛЬНОЕ ПРАВО

32. Практика Верховного суда США в этой области начинается с делом Якобсон против Массачусетса, 197 U.S. 11 (1905). Согласно жалобе заявителя, в 1902 году комиссия г.Кембриджа по здравоохранению заставила всех жителей города, которые в 1897 году отказались от прививок, пройти бесплатно вакцинацию и ревакцинацию с целью обеспечения общественного здоровья. В случае отказа применялись наказания. Заявитель указал, что наложение властями штрафа или осуждение к тюремному заключению в случае игнорирования или отказа от вакцинации нарушает его свободу. Судья Харлан, составивший заключение Верховного суда, указал на то, что по вопросу вакцинации существуют противоположные теории. Он исходил из предположения, что эти противоположные теории не были чужды законодательному органу штата Массачусетс, который был вынужден выбрать одну из них. По мнению судьи Харлана, не входит в обязанности трибунала или суда присяжных определить, какая из этих двух теорий является более эффективной в борьбе против болезней. Законодательный орган мог установить этот факт на основании всех доступных ему материалов. Законодательный орган пришел к выводу, что вакцинация является эффективным средством, может, самым эффективным из существующих, чтобы пресечь все зло, которое наносит эпидемия оспы, поразившая все население. В этом случае Верховный суд США проявил уважение к выбору законодательного органа штата Массачусетс.

33. Вынесенное Верховным судом США решение по делу Zucht v. King, 260 U.S. 174 (1922), описывает ситуацию, аналогичную той, которая рассматривается в этом деле. Были обжалованы постановления муниципия Сан-Антонио штата Техас, которые обуславливали допуск в публичные и частные школы от наличия прививок. Судья Brandeis, составивший заключение Верховного суда, подчеркнул, что эти постановления не предоставляли властям произвольную власть, а наделяли их широкими полномочиями в сфере охраны общественного здоровья. Заявление Rosalyn Zucht было отклонено, поскольку не поднимало существенные вопросы с точки зрения Конституции.

34. Решением [2017] EWHC125 (Fam) Макдональд, судья отдела семейного права Высшего суда Соединенного Королевства, высказался по заявлению местного органа относительно введения вакцины Haemophilus Influenza Tip b (Hib) и пневмококкового конъюгата несовершеннолетнему СЛ, мама которого сопротивлялась этому. Проведенный анализ и вывод, к которому пришла мама ребенка, не совпадали с заключением эксперта. Поскольку благосостояние – очень широкое понятие, а принцип высшего интереса ребенка преобладает над высшим медицинским интересом, суд вынес решение в пользу вакцинации СЛ, отдав предпочтение неоспоримому заключению эксперта.

35. В деле Adalah – Правовой центр по правам арабского меньшинства в Израиле против Министерства социальной защиты, рассмотренное Верховным судом Израиля 4 июня 2013 г., §47, судья Эдна Арбель, составившая заключение суда, рассмотрела заявление группы родителей, пожаловавшихся на то, что их дети пострадали от различных побочных эффектов после того, как им ввели обязательную вакцину. Они подчеркнули, что среди медиков и населения существуют различные мнения об эффективности вакцин и тяжести побочных эффектов этих вакцин. По их мнению, необходимо позволить родителям самим решать: делать своим детям прививки или нет. Верховный суд Израиля отметил, что оспариваемое законодательство является соразмерным. Суд не заменил законодателя, а только проанализировал, если его выбор отвечает требованиям соразмерности.

36. В Европе ряд конституционных судов столкнулись с феноменом обжалования законов об обязательной вакцинации.

37. В решении U-I-127/01 от 12 февраля 2004 года Конституционный суд Словении заявил, что, поскольку ст.51.3 Конституции Словении разрешает осуществление мероприятий по охране здоровья без согласия лица, законодательный орган может для реализации этой цели устанавливать обязательную вакцинацию. Польза вакцин для здоровья населения и всего общества превосходит любой ущерб, который может быть нанесен лицам, а также их побочные эффекты. Польза обязательной вакцинации для людей и членов всего общества превосходит последствия вмешательства в конституционные права людей.

38. Конституционный суд бывшей югославской Республики Македония в решении U.br. 30/2014 от 8 октября 2014 года установил, что обязательная вакцинация является допустимым ограничением права лица свободно и добровольно решать относительно мер, касающихся его здоровья и тела, и права лица на защиту физической неприкосновенности и добровольное медицинское лечение, поскольку она необходима для охраны общественного здоровья. Обычная вакцинация составляет одну из специальных мер против инфекционных болезней. Вакцинация защищает не только привитое лицо, сделавшее прививку, но и создает коллективный иммунитет населения, предотвращая распространение инфекционных болезней. Охрана здоровья ребенка оправдывает отрицание свободы выбора родителей, поскольку право ребенка на здоровье превосходит свободу выбора родителей. Суд Македонии установил, что польза обязательной вакцинации и ее эффекты для здоровья людей и общества превосходит вмешательство в конституционные права лиц и не является чрезмерной мерой. Допуск детей в учреждения начального образования только после предъявления медицинской справки, подтверждающей иммунизацию, не является дискриминационной практикой и не нарушает право на образование.

39. Конституционный суд Словакии в решении Pl. ÚS10/13 от 10 декабря 2014 года установил, что значимость охраны общественного здоровья против вспышек инфекционных болезней превосходит значимость защиты лица от ограничения его физической и психической неприкосновенности как одна из сторон права на уважение частной жизни. Суд Словакии пришел к такому выводу, рассмотрев заявление с точки зрения конфликта между двумя конкурирующими ценностями: охрана общественного здоровья и защита неприкосновенности лица от любого незаконного вмешательства. Обязательная вакцинация равнялась вмешательству в осуществление права на уважение частной жизни, включающего физическую и психическую неприкосновенность лица. Суд Словакии рассмотрел вмешательство с точки зрения правомерности преследуемой цели, его необходимости и соразмерности в узком смысле, оценивая вероятность осуществления обеих конкурирующих ценностей и применения формулы Роберта Алекси, в соответствии с которой определенное значение придается как интенсивности вмешательства в осуществление одной ценности, так и степени реализации другой ценности. Решающим этапом стала оценка того, какую ценность необходимо защитить и как это скажется на конкурирующую ценность.

40. В решении Pl. ÚS16/14 от 27 января 2015 года Конституционный суд Чехии высказался по вопросу о конституционности требования о вакцинации в качестве условия для допуска детей в детский сад. Суд установил, что это требование не нарушает право на образование, закрепленное в ст.33 Хартии основных прав и свобод Чехии, отметив, что оспариваемые положения преследовали правомерную цель охраны общественного здоровья. Как средство для иммунизации населения против определенных инфекций вакцинация составляет социальное благо, требующее проявления ответственности со стороны каждого члена общества. Чтобы обеспечить охрану здоровья всего населения, вакцинация требует социальной солидарности со стороны тех, которые не так много рискуют при вакцинации. Вакцинация достаточного большинства населения способствует нераспространению инфекций и создает коллективный иммунитет. Чем выше уровень вакцинации общества, тем больше ее эффективность. Чешский суд заключил, что оспариваемые положения не нарушали право заявителя на образование. Условие о вакцинации детей для того, чтобы они могли посещать детские сады, является разумным требованием для достижения преследуемой цели (охрана общественного здоровья).

41. В постановлении 2015–458 QPC от 20 марта 2015 года Конституционный совет Франции отметил, что обязательная вакцинация была направлена против трех тяжелых инфекционных или неискоренимых болезней. Конституционный совет указал, что законодательный орган вправе вырабатывать политику о вакцинации для охраны людей и общественного здоровья. Не входит в ведение Совета ставить под сомнение, в научном или технологическом плане, меры, предпринимаемые законодательным органом, или выяснять, если цель охраны здоровья могла быть достигнута другими способами, поскольку мероприятия, установленные законом, не являлись явно неподходящими для реализации преследуемой цели.

42. Конституционный суд Сербии постановлением IUz-48/2016 от 26 октября 2017 года проверил конституционность и соответствие международным договорам некоторых положений Закона об охране населения против инфекционных болезней, в частности об обязательной вакцинации детей. Суд Сербии отметил, что обязательная вакцинация является вмешательством в осуществление права лица на физическую неприкосновенность. Она предусмотрена законом и является правомерной целью для охраны здоровья. Кроме того, эта мера служит охране общественного здоровья и обусловлена необходимостью не допустить распространения инфекционных болезней. По мнению Конституционного суда Сербии, государственные органы пользуются определенной свободой усмотрения в принятии мер для охраны здоровья населения против этих болезней. Анализируя, в частности, утверждения о том, что не привитые дети, которые лишены конституционного права на образование, подвержены дискриминации по сравнению с привитыми детьми, суд Сербии отметил, что допуск детей в образовательные учреждения обусловлен их вакцинацией. Этот факт не может быть связан с дискриминацией в области права на образование. Реальность такова, что все дети определенного возраста должны делать прививки, за исключением тех, кому прививки противопоказаны. Эта обязанность относится ко всем лицам определенной группы в соответствии с принципом равенства перед законом. Утверждение о том, что лица, отказывающиеся от вакцинации, то есть не соблюдающие законную обязанность, подвержены дискриминации по сравнению с лицами, соблюдающими эту обязанность, является неприемлемым, поскольку эти две категории лиц не находятся в сопоставимой ситуации.

43. Принятое Конституционным судом Италии Постановление № 5/2018 от 22 ноября 2017 года имело в основе два заявления, которые были отправлены из региона Венето. Оспаривался указ, имеющий силу закона и обязывающий проводить вакцинацию детей в возрасте до 16 лет десятью вакцинами. Во-первых, итальянский суд подчеркнул целесообразность принятия подобного закона, учитывая (1) профилактический характер вакцин; и (2) критический уровень вакцинации в Италии. Принимая во внимание неудовлетворительный уровень вакцинации в Италии и тенденцию его драматического снижения, суд Италии отметил, что принятие данного законодательства вписывается в пределы свободы усмотрения и политической ответственности государственных органов, которые должны были оценивать, на основании сведений об эпидемиологической ситуации, настоятельную необходимость вмешательства. Конституционный суд подчеркнул, что не существует научной базы у бытующей в общественных кругах тенденции рассматривать вакцинацию как излишнее и опасное средство.

Анализ Конституционного суда

(i) О соблюдении стандарта качества закона

44. Выше Конституционный суд установил применимость ст.28 и ст.35 Конституции. Для этого, во-первых, Конституционный суд рассмотрит, если ограничение предусмотрено законом, как требует ст.54 ч.(2) Высшего закона, а также второй параграф ст.8 Европейской конвенции о правах человека. Любой закон, ограничивающий права и основные свободы, должен соблюдать стандарт качества. В частности, нормативные положения должны быть ясными, чтобы лица, которым они предназначены, могли понимать их содержание и сферу действия с тем, чтобы скорректировать свое поведение и предвидеть их последствия.

45. Ст.52 ч.(6) Закона № 10 от 3 февраля 2009 года о государственном надзоре за общественным здоровьем составляет основной нормативный акт, ограничивающий частную жизнь и право на образование не привитых детей, которые хотят посещать образовательные и рекреационные учреждения. Согласно части (4) данной статьи, условия, показания и порядок организации вакцинации по эпидемическим показаниям устанавливаются Министерством здравоохранения, труда и социальной защиты.

46. Правительство Постановлением № 1113 от 6 октября 2016 года утвердило Национальную программу иммунизации на 2016–2020 годы. Программа развивает положения Закона о государственном надзоре за общественным здоровьем. Пункт 21 пп.1) лит.е) предусматривает допуск в детские коллективы, при отсутствии аргументированных и документированных медицинских противопоказаний, только детей, вакцинированных в соответствии с требованиями настоящей программы. Ст.52 ч.(6) Закона № 10 от 3 февраля 2009 года не содержит уточнения «при отсутствии аргументированных и документированных медицинских противопоказаний», однако это требование необходимо принимать во внимание в случае систематического толкования режима вакцинации, исходя из конкретизирующего положения ч.(4) ст.52 Закона № 10 от 3 февраля 2009 года.

47. Конституционный суд подчеркивает, что оспариваемые положения сформулированы достаточно четко. Является ясной обязанность, подлежащая исполнению, а типы обязательных вакцин и календарь вакцинации установлены в приложении к Национальной программе иммунизации на 2016–2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 1113 от 6 октября 2016 года.

48. Исходя из текстуального и систематического толкования, оспариваемые нормативные положения являются достаточно ясными для адресатов (родителей/опекунов детей и компетентных органов). Таким образом, Конституционный суд считает, что эти положения соблюдают стандарт качества закона.

(ii) О наличии правомерной цели и разумной взаимосвязи с оспариваемыми нормативными положениями

49. Согласно ст.1 ч.(2) Закона № 10 от 3 февраля 2009 года, целью данного закона является «обеспечение оптимальных условий для максимальной реализации потенциала здоровья каждого индивидуума на протяжении всей жизни посредством организованных усилий общества по предупреждению заболеваний, охране и продвижению здоровья населения, улучшению качества жизни». С другой стороны, утвержденная Постановлением Правительства № 1113 от 6 октября 2016 года Национальная программа иммунизации на 2016–2020 годы предусматривает задачу обеспечения охвата иммунизацией не менее 95% населения.

50. Конституционный суд обращает внимание, что оспариваемые нормативные акты преследуют две цели: охрану здоровья каждого ребенка и охрану здоровья общества в целом. Общим знаменателем этих двух целей является защита прав, свобод и достоинства других лиц, предусмотренная в ст.54 ч.(2) Конституции.

51. Мера, которую выбрал законодатель, заключается в запрете допуска в коллективы и образовательные и рекреационные учреждения не привитых детей при отсутствии противопоказаний. Данная мера способствует росту уровня вакцинации среди детей, а значит, и реализации вышеуказанных целей. От вакцинации выигрывают не только не привитые дети, но и другие категории населения, на которые может негативно отразиться отсутствие прививок у этих детей, в том числе новорожденные, лица с противопоказаниями и сопротивляемостью организма к вакцинам и др. Иными словами, оспариваемые нормативные положения, с одной стороны, ограничивают основные права, а с другой стороны, способствуют их продвижению.

52. В большинстве случаев вакцинация имеет позитивный эффект, непосредственно влияя на жизнь и здоровье привитых людей. Чем выше уровень вакцинации, тем больше групповой иммунитет. В этой связи Конституционный суд с уважением относится к соображениям, высказанным в точках зрения Парламента, Министерства здравоохранения, труда и социальной защиты Республики Молдова и Государственного университета медицины и фармакологии имени Николая Тестемицану. В пользу вакцинации высказывается подавляющее большинство экспертов в медицинской отрасли. Позицию специалистов разделяет и Конституционный суд. Опыт прошлых лет, свидетельствующий о вспышках эпидемий, вызвавших высокую смертность среди населения, сравниваемый с полным искоренением некоторых болезней в результате системной вакцинации населения, а также отсутствие четкого заключения о вреде вакцин, указывают на существенную вероятность реализации правомерной цели при помощи оспариваемых мер.

53. Более того, если позволить не привитому ребенку, у которого нет противопоказаний к введению вакцин, свободно участвовать в образовательной и рекреационной деятельности вместе с другими детьми, которым вакцины противопоказаны, последние могут заболеть. Школы и учреждения отдыха составляют благоприятную среду для распространения инфекционных болезней.

54. Таким образом, цели, преследуемые оспариваемыми нормативными актами, соответствуют правомерной цели, предусмотренной Конституцией. Кроме того, существует причинная связь между избранными средствами и правомерной целью, предусмотренной Конституцией.

(iii) О наличии менее интрузивных мер

55. Благодаря проведению теста на наличие менее интрузивных мер можно узнать, если законодатель мог принять такие законодательные меры, которые оказывались бы столь же эффективными для реализации преследуемой правомерной цели, но меньше ограничивали бы защищаемое основное право, по сравнению с оспариваемыми положениями. При вероятности обнаружения других средств, которые в меньшей мере ущемляют указанные основные права, но столь же эффективно способствуют реализации преследуемой правомерной цели, Конституционный суд должен признать неконституционными оспариваемые нормативные положения.

56. Конституционный суд отмечает, что другие государства вводили или вводят различные законные меры для реализации правомерной цели по охране здоровья людей и общества в целом. Речь идет об уголовных санкциях, которые применяются в отношении родителей, отказывающихся от вакцинации своих детей, несмотря на отсутствие медицинских противопоказаний (аннулированный в 2017 году раздел L3116–4 Code de la Sante Publique [Кодекса общественного здоровья] Франции предусматривал шестимесячное тюремное заключение и штраф в размере 3750 евро), или отказе государственных органов в предоставлении родителям ежегодного пособия на воспитание детей, предусмотренном Законом Израиля о национальном страховании, 5755–1995, и новым Законом Австралии о финансовой системе от 1999 года (раздел, предусматривающий помощь семьям). Конституционный суд считает, что с точки зрения проблемы, поднятой в настоящем деле, эти два вида мер не ущемляют частную жизнь и право на образование не привитых детей, однако нет уверенности в том, что они способны обеспечить достижение преследуемой правомерной цели лучше, чем оспариваемые меры. Более того, они могут ущемить другие права, порождая еще более неблагоприятные последствия для лица. Нью-Йорк решил наложить штрафы на школы за каждый день посещения занятий не привитыми детьми. Присутствие этих детей на занятиях сказывается на ежегодном бюджете школы (см. параграф 24 мнения судьи D. Barak Erez, в деле Adalah – Правовой центр по правам арабского меньшинства в Израиле против Министерства социальной защиты, рассмотренном Верховным судом Израиля 4 июня 2013 г.). И тем не менее для Республики Молдова, где публичные школы финансируются за счет государственного бюджета, такое решение не подходит. И проведение кампаний по информированию населения о пользе вакцинации не является более эффективным для реализации преследуемой правомерной цели, чем запрет доступа в коллективы и образовательные учреждения и учреждения для отдыха не привитых детей, за исключением тех, кому вакцины противопоказаны. Нельзя переоценить и влияние кампаний advocacy, учитывая, что переубедить родителей, придерживающихся определенных нравственных и/или научных убеждений, порой является затруднительным.

57. Конституционный суд не может согласиться с автором обращения, который считает, что государственные органы могут использовать ограничение указанных прав не привитых детей лишь в качестве исключительной меры, на определенный период и только при вспышке эпидемии. Это решение не является столь же действенным в реализации преследуемой правомерной цели по простой причине, что распространение эпидемий происходит и потому, что некоторые дети не делают прививки и таким образом становятся уязвимыми к инфекционным болезням.

58. Учитывая, что на данный момент не существует менее интрузивной меры в осуществление права на частную жизнь и права на образование, которая способствовала так же эффективно реализации преследуемой правомерной цели, Конституционный суд считает, что тест минимального вмешательства исчерпан.

(iv) Об обеспечении справедливого равновесия между конкурирующими принципами

59. Оспариваемыми нормативными положениями преследуются цели охраны здоровья детей и охраны общественного здоровья против тяжелых болезней, которые стремительно распространяются, если снижается уровень вакцинации. Меры по реализации этих целей ограничивают допуск в коллективы не привитых детей, для вакцинации которых не существуют противопоказания, на определенный период времени, до введения им вакцин. Конституционный суд должен сопоставить принцип охраны здоровья, с одной стороны, и принцип доступа к образованию и принцип уважения частной жизни, с другой стороны.

60. Конституционный суд исходит из предпосылки незначительного риска и значительной пользы вакцинации для ребенка, как свидетельствует консенсус, существующий в научных медицинских кругах.

61. Конституционный суд подчеркивает, что отказ от вакцинации ребенка, в отношении которого не существуют медицинские противопоказания, приводит не только к правомерному запрету их допуска в коллективы и образовательные учреждения и учреждения для отдыха, но и порождает риск заболевания ребенка. Потеря здоровья негативно сказывается и на другие права ребенка. Именно здоровье позволяет ребенку свободно осуществить другие свои права. Имеется в виду его внутренняя свобода – психологическая и физическая свобода, которая помогает испытывать радость к жизни.

62. Конституционный суд отмечает, что некоторым детям прививки противопоказаны, но они могут быть допущены в коллективы и образовательные и рекреационные учреждения. Здоровье этих детей подвержено опасности в том случае, если в коллективах и учреждениях находятся не привитые дети, у которых нет противопоказаний к вакцинам и которые могут являться носителями инфекционных болезней. Нельзя игнорировать последствия контакта индивидуума со своими невинными сверстниками. Ведь личные права осуществляются не в вакуумном пространстве, а в организованном обществе.

63. Конституционный суд отмечает, что является необходимым укрепление группового иммунитета. Эффект группового иммунитета сокращает вероятность заболеваемости индивидуумов. Те, которые отказываются от иммунизации, пользуются коллективным иммунитетом, поскольку они живут в защищенном от болезней пространстве. Отказ некоторых родителей от вакцинации своих детей, в отношении которых не существуют противопоказания, подрывает этот коллективный иммунитет. Ограничение допуска этих детей в коллективы и образовательные учреждения и учреждения для отдыха должен побудить родителей отказываться от концепции, в соответствии с которой родительские права проявляются в виде права собственности над детьми. Родители, которые необоснованно не соглашаются на введение вакцин их детям, поступают как в «трагедии общих благ», где каждый индивидуум, который стремится действовать только в личных интересах, вредит общему интересу.

64. Ограничение допуска в коллективы, образовательные учреждения и учреждения для отдыха безосновательно не привитых детей не является чрезмерно жесткой мерой по отношению к праву на образование и праву на уважение частной жизни. Родители, которые не дают согласия на вакцинацию своих детей, хотя для вакцинации не имеются противопоказания, могут обратиться к альтернативным образовательным методам. В плане отдыха осуществление социальной частной жизни этих детей, родители которых не соглашаются делать им прививки, несмотря на отсутствие медицинских противопоказаний, не является ключевым аспектом их права на уважение частной жизни.

65. Конституционный суд отмечает, что государство Республика Молдова обязано защищать детей от инфекционных болезней, представляющих опасность для их жизни и здоровья. Государство Республика Молдова также обязано защищать общественное здоровье, включая здоровье тех, которые в силу противопоказанности вакцин не могут быть привиты. Требования родителей, которые хотят, чтобы их не привитые дети, которые могут быть привиты, могли участвовать в общественную жизнь сообщества, допуская их в коллективы, образовательные учреждения и учреждения для отдыха, имеют весомое, но не преобладающее над охраной общественного здоровья значение.

66. Кроме того, Конституционный суд считает объективно и разумно оправданным, в плане допуска в коллективы, образовательные учреждения и учреждения для отдыха, дифференцированное отношение к привитым детям, по сравнению с не привитыми детьми, но которые могут быть привиты.

67. Конституционный суд заключает, что положения ст.52 ч.(6) Закона о государственном надзоре за общественным здоровьем соответствуют ст.28, ст.35 и ст.16 Конституции, в той мере, в какой они не применяются к детям, в отношении которых существуют аргументированные и документированные медицинские противопоказания. Не вступают в противоречие с нормами ст.28, ст.35 и ст.16 Основного закона и положения п.21 пп.1) лит.е) Национальной программы иммунизации на 2016–2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 1113 от 6 октября 2016 года.

Исходя из вышеизложенного, руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать конституционными положения ст.52 ч.(6) Закона о государственном надзоре за общественным здоровьем, в той мере, в какой они не применяются к детям, в отношении которых существуют аргументированные и документированные медицинские противопоказания.

2. Признать конституционными положения п.21 пп.1) лит.е) Национальной программы иммунизации на 2016–2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 1113 от 6 октября 2016 года.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».