Постановление N 28 от 19.07.2016 по Отчету аудита эффективности "Отвечают ли мотивационным критериям и эффективности системы оплаты труда в публичном секторе?"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности “Отвечают ли мотивационным критериям

и эффективности системы оплаты труда в публичном секторе?”

№ 28  от  19.07.2016

 (в силу 07.10.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 347-352 ст. 31 от 07.10.2016

* * *

Счетная палата в присутствии г-жи Стелы Григораш, министра труда, социальной защиты и семьи; г-жи Виорики Думбрэвяну, заместителя министра труда, социальной защиты и семьи; г-жи Елены Черней, заместителя министра просвещения; г-на Анатолия Мунтяну, заместителя министра юстиции; г-на Иона Тигиняну, вице-президента Академии наук Молдовы; г-на Григория Белостечника, ректора Экономической академии Молдовы; г-на Игоря Гужа, заместителя директора Департамента пенитенциарных учреждений; г-на Всеволода Бокшаняна, заместителя директора Национального агентства автомобильного транспорта; г-жи Тамары Георгицэ, начальника Управления реформы центрального публичного управления Государственной канцелярии; г-жи Елены Димитриу, начальника управления анализа, мониторинга расходов на персонал и работников в бюджетной сфере Министерства финансов; г-жи Анжелы Тимуш, заместителя директора Национального института экономических исследований, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности “Отвечают ли мотивационным критериям и эффективности системы оплаты труда в публичном секторе?”.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28, ст.30 и ст.31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программами аудиторской деятельности Счетной палаты (на 2015, 2016 годы)² с целью оценки систем оплаты труда в публичном секторе сквозь призму критериев, базирующихся на компетенциях и эффективности, мотивации и релевантных стандартах жизни.

Аудит был проведен в соответствии с Международными стандартами Высших органов аудита (ISSAI 100, ISSAI 300)³ и дополнительными пособиями, подход базировался на оценке соответствия законодательно-нормативной базе критериев, которые должны управлять эффективной системой оплаты труда, путем тестирования порядка внедрения и соответствующего влияния в некоторых публичных учреждениях. Аудиторская миссия руководствовалась и рекомендациями технической помощи, относящейся к институциональному развитию в рамках Проекта Твиннинга “Консолидация и укрепление внешнего публичного аудита в Республике Молдова”.

________________________

¹ Официальный монитор Республики Молдова № 237-240/864 от 31.12.2008 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

² Постановление Счетной палаты № 57 от 8.12.2014 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год”, с последующими изменениями и дополнениями; Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год”.

³ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении руководств по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

Аудиторские доказательства были получены в Министерстве труда, социальной защиты и семьи, Академии наук Молдовы, Департаменте пенитенциарных учреждений, Экономической академии Молдовы, Управлении образования, молодежи и спорта сектора Чокана, Национальном агентстве автомобильного транспорта, муниципальных предприятиях по управлению жилищным фондом № 2 и № 22, муниципальном предприятии по жилищным услугам Чокана. Также была собрана связанная с темой информация от Министерства финансов, Национального бюро статистики, Национальной кассы социального страхования, Национальной медицинской страховой компании, Государственной инспекции по труду, Государственного университета Молдовы, а также были использованы выписки из базы данных Государственной налоговой службы.

Рассмотрев представленный Отчет аудита и заслушав результаты соответствующих оценок, а также объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Разнообразие систем оплаты труда, в том числе надбавок и премий, а также других прав по оплате труда, применяемых в публичном секторе, обусловило необходимость осуществления изучения в этой области, проверив с этой целью соотнесение моделей по оплате труда с показателями результативности и эффективности в управляемых секторах.

Компетентному и достоверному, а также, безусловно, эффективному и ответственному публичному администрированию может способствовать совокупность обуславливающих факторов, релевантным был бы соответствующий подход относительно оплаты труда персонала в зависимости от профессиональных способностей и эффективности.

Аудиторская деятельность, проведенная в рамках публичных органов/субъектов, отметила отсутствие/нерелевантность государственных политик, связанных с трудовыми отношениями между государством и работником, соотнесенных с видениями и обоснованными концепциями с экономической и социальной точек зрения и, соответственно, базирующихся на критериях и дифференцированных системах оплаты труда сквозь призму задач и измеряемых результатов.

Также отмечается, что нынешняя правовая база по регулированию оплаты труда в публичных органах/субъектах не основывается на четких и единых критериях, а неоднородный подход к данной проблеме ведет к дальнейшему расхождению уровней оплаты труда по областям/учреждениям.

Существующие институциональные недостатки в отношении нормирования, тарификации и оплаты труда в публичном секторе имеют тенденцию возрастать на фоне односторонних подходов и решений путем повышения уровня оплаты труда в некоторых областях, создавая такие очевидные диспропорции в целом, на которые Счетная палата требует внимания от государственных органов.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона № 261-XVI от 5.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности “Отвечают ли мотивационным критериям и эффективности системы оплаты труда в публичном секторе?”, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1) органам публичного управления⁴ для информирования и точного внедрения мер по устранению недостатков, указанных в Отчете аудита;

2.2) Министерству труда, социальной защиты и семьи и рекомендовать в контексте Программы по ассоциированию инициировать консультации с социальными партнерами и партнерами по развитию с целью пересмотра системы тарификации и оплаты труда, переопределения принципов перестройки единой системы оплаты труда в публичном секторе;

2.3) Министерству просвещения для публикации в Официальном мониторе Республики Молдова⁵ нормативной базы, связанной с образовательным процессом;

2.4) Правительству Республики Молдова для ознакомления и рекомендовать компетентным органам:

• выявить оптимальное решение по институционализации методологической и стандартизированной базы, связанной с нормированием и тарификацией труда в публичном секторе;

• провести подробное изучение институциональных недостатков существующих систем оплаты труда в публичном секторе с целью концептуализации⁶ и начала масштабной реформы с разработкой соответствующей законодательно-нормативной базы с целью однородной оплаты труда персонала из бюджетных публичных учреждений и персонала из небюджетных публичных субъектов (самостоятельных);

___________________________

⁴ МТСЗС, МФ, МП, МЮ, МТДИ, ГК, АНМ, НБС, генеральному примару мун. Кишинэу.

⁵ Ст.68 Закона о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления № 317-XV от 18.07.2003.

⁶ На основании критериев, (I) связанных с установлением должностного оклада от: (1) квалификации лица, (2) вредности труда, (3) риска труда, (4) конфиденциальности труда, (5) ответственности труда и (II) связанных с установлением индивидуальных достижений: (6) эффективности (качества) труда, (7) объема (времени) выполненного труда, (8) спроса и предложения на рынке труда.

• утвердить график для постепенной унификации минимальной оплаты труда в бюджетном секторе и в реальном секторе, с определением финансовой устойчивости и соответствующего влияния;

2.5) Парламентской комиссии по социальной защите, здравоохранению и семье для информирования и возможного обсуждения относительно пересмотра и актуализации Стратегии в поддержку реформирования систем оплаты труда в бюджетном секторе.

3. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1.-2.3 настоящего Постановления информировать по полугодиям Счетную палату в течение 36 месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона № 261-XVI от 5.12.2008.

Утвержден:

Постановлением Счетной палаты

№ 28 от 19 июля 2016 года

ОТЧЕТ

аудита эффективности “Отвечают ли мотивационным критериям

и эффективности системы оплаты труда в публичном секторе?”

СПИСОК АББРЕВИАТУР

РЕЗЮМЕ

Тема настоящей аудиторской миссии имеет важное значение в организации и функционировании государственного управления, а система менеджмента эффективности персонала является рычагом соединения дополнительных процессов.

Для профессионального и конкурентоспособного управления фактор набора, оценки и мотивации работников является ключевым элементом. Соответственно, политика оплаты труда, неразрывно связанная с управлением рынком труда, является составной частью государственных экономических и социальных политик.

Проведенные оценки аудита в рамках компетентных органов свидетельствуют в целом о несистемном подходе, меры и действия имеют неодинаковый и нечеткий характер.

Публичные органы не организовали достоверную базу данных относительно структуры, тенденций, динамики, потребности и стоимости трудовой силы на внутреннем рынке, что лишает соответствующие органы поддержки, связанной с инициированием, обоснованием, внедрением и оценкой политик по заработной плате.

Действующая законодательно-нормативная база по оплате труда не обеспечивает установление минимальной заработной платы на уровне обеспечения достойной жизни для работников и членов их семей. Более того, уровень обеспечения достойной жизни не определен Правительством, а на порядок определения прожиточного минимума влияют методологические пробелы.

Существующие системы оплаты труда, а именно порядок установления должностного оклада, соответствующих надбавок и премий, не имеют в основе четких критериев и обоснований с экономической и социальной точек зрения относительно соотношений между различными категориями работающих.

I. ЦЕЛИ АУДИТА

Цель аудиторской миссии состояла в оценке существующих систем оплаты труда в публичной области, оценке корреляции их с уровнем производительности/эффективности работников и удовлетворения соответствующих потребностей жизни.

Исходя из того факта, что пересмотр и повышение эффективности систем заработной платы является основой в социально-экономическом развитии, аудиторская миссия была направлена на выявление принципов, которыми должна управляться четкая, последовательная и эффективная система оплаты труда, тема аудита (основная цель) была определена как: Отвечают ли мотивационным критериям и эффективности системы оплаты труда в публичном секторе?

В этой связи аудиторская миссия выявила следующие подцели:

I. Располагают ли компетентные органы публичными целями/ политиками и приоритетами в отношении оплаты труда?

II. Имеют ли системы оплаты труда в публичном секторе направленность для обеспечения удовлетворительного уровня жизни работников?

III. Соответствуют ли системы оплаты труда ряду экономически обоснованных критериев?

Подход к аудиту был направлен на систему и проблемы. Аудит был проведен в соответствии с Международными стандартами аудита (ISSAI 100, ISSAI 300), а также Пособием по аудиту эффективности. При проведении этой миссии аудиторская группа применила накопленный опыт в рамках Проекта Твиннинга “Консолидация и укрепление внешнего публичного аудита в Республике Молдова”.

Аудиторская миссия заключалась в оценке последовательности систем оплаты труда в публичном(ых) секторе/субъектах (базы правил и процедур), связи их с обеспечением достойного уровня жизни для трудоустроенных лиц и с эффективностью работников, а также в оценке порядка применения систем оплаты труда различными субъектами. Аудиторская группа проанализировала существующие государственные политики по заработной плате, обоснования, которые стояли в основе разработки, и результаты этих политик. Также были направлены рекомендации по определению единых принципов, которые можно будет применять при определении заработной платы работникам из публичного сектора, независимо от конкретной области деятельности.

Лимиты аудита

Аудиторская миссия была реализована путем оценки уровня соответствия законодательно-нормативной базы критериям, которые должны управлять эффективной системой оплаты труда путем тестирования порядка применения и влияния соответствующей базы в некоторых публичных учреждениях. Аудиторские доказательства были получены в МТСЗС, АНМ, ДПУ, ПВПСПУК, ЭАМ, УОМС Чокана, ТЛСП № 2, НААТ, МПУЖФ № 2 и № 22, МПпЖУ Чокана, была запрошена информация и от МФ, НБС, ГК, НКСС, НМСК, ГИТ, а также проанализирована информация из базы данных ГНС.

Необходимо отметить, что аудиторская миссия не имела в качестве цели определение соответствия предоставления заработной платы определенным категориям работников. Вместе с тем выявленные отклонения от законодательной базы указаны в отдельном разделе Отчета аудита.

Критерии аудита

Учитывая необходимость оценки эффективности, в качестве источников критериев аудита послужили законодательные и нормативные акты, регламентирующие осуществление деятельности (полномочия и задачи) центральными и местными органами публичного управления, стандарты и принятые меры, взятые ими обязательства касательно достижения результатов.

В качестве критериев аудита послужили и опубликованные в данной области исследования, которые указывают, что система оплаты труда охватывает следующие элементы: политики по заработной плате; принципы системы оплаты труда; состав заработной платы; формы оплаты труда в различных областях деятельности; меры по социальной защите; порядок выплаты и налогообложения заработной платы; порядок решения споров относительно заработной платы.

Источником критериев аудита послужила законодательная база ряда стран членов ЕС:

• Рамочный закон Румынии (№ 284 от 28.12.2010) о единой оплате труда персонала, оплачиваемого из публичных фондов, который предусматривает следующие принципы системы оплаты труда: a) единый характер в том смысле, что регламентирует оплату труда всех категорий персонала из бюджетного сектора путем учета прав на оплату труда, установленных специальными нормативными актами; b) верховенство закона в том смысле, что права на оплату труда устанавливаются только посредством правовой нормы, имеющей силу закона; c) справедливость и последовательность путем создания равных возможностей и равной оплаты за труд в равном объеме на основании единых принципов и норм по установлению и предоставлению заработной платы и остальных прав на оплату труда персонала из бюджетного сектора; d) финансовая устойчивость путем установления увеличенных выплат заработной платы на основании специальных годовых законов.

Также румынская единая система оплаты труда регламентирует оплату труда бюджетного персонала в зависимости от: ответственности должности, внесенного труда, количества и качества труда, социальной важности труда, конкретных условий, в которых он осуществляется, достигнутых результатов, затребованных знаний и опыта; сложности, творческого подхода и разнообразия видов деятельности; принятых решений и воздействия решений; влияния, координирования и контроля труда; контактов и коммуникации; несовместимости и специальных режимов;

• система оплаты труда государственных служащих из Финляндии¹. Для создания возможности конкурировать на рынке труда и возможного трудоустройства квалифицированных государственных служащих правительственные агентства могут самостоятельно принимать решения относительно их систем оплаты труда и оценки эффективности работников. Вместе с тем агентства не могут превышать лимиты бюджетных ассигнований, а о системе оплаты труда ведутся переговоры с правительственным офисом работников в рамках Министерства финансов Финляндии (который определяет единообразие соответствующих систем оплаты труда ). Так, системы оплаты труда состоят из трех компонентов: (1) специфический компонент профессии; (2) персональный компонент; (3) компонент эффективности учреждения. Специфический компонент профессии определяется исходя из полномочий и ответственности должности. Персональный компонент определяется ежегодно² в рамках переговоров между работником и работодателем на основании оценки эффективности работника, которая составляет до 40% от первого компонента. По причине сложности измерения эффективности учреждения этот компонент не применяется.

Риски и выявленные факторы риска

На системы оплаты труда влияют риски необеспечения: (i) достойного уровня жизни для работников; (ii) связи между квалификацией и производительностью/эффективностью труда работников с полученной заработной платой.

Так, факторами, повышающими возможность реализации рисков (смотреть приложение № 1 к Отчету), обусловленными неэффективным распределением и использованием финансовых средств, являются: (i) отсутствие государственных политик в области систем оплаты труда; (ii) отсутствие информаций, связанных с системами оплаты труда и их влиянием; (iii) неопределение понятия достойного уровня жизни; (iv) несовершенная законодательная база, а именно: (a) отсутствие связи между производительностью/эффективностью труда работников с полученной заработной платой; (b) неприменимость законодательно-нормативной базы или ее субъективное применение; (c) пробелы в регламентировании; (v) неравное установление заработной платы за выполнение того же труда (для тех же категорий работников из различных областей/отраслей) в результате отсутствия методологической базы по квалификации лиц, определению результативности, размера и ответственности выполненного труда.

Другие аспекты и методология аудита описаны в приложении № 2 к настоящему Отчету.

_____________

¹ Заключение НОАФ: https://www.vtv.fi/files/4582/Central_government_pay_systems.pdf

² Зависит от кооперирования: в рамках субъекта, с заинтересованными и вышестоящими сторонами, а также от профессиональной компетенции, эффективности труда, результативности организации и группы.

II. ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Хотя проблема оплаты труда находится в центре внимания общества и политики, очень мало внимания уделяется непосредственно системе оплаты труда как специальной области, корреляции ее с показателями эффективности/производительности работника и с его мотивацией.

Законодательство РМ точно не определяет понятие системы оплаты труда, за исключением понятий заработной платы³, тарифной системы оплаты труда⁴ и нетарифной системы оплаты труда⁵. Специальная литература⁶ предоставляет более широкое понятие, таким образом, система оплаты труда представляет собой:

__________________________

³ Ст.128 Трудового кодекса Республики Молдова № 154-XV от 28.03.2003 (далее – Трудовой кодекс); ст.2 Закона об оплате труда № 847-XV от 14.02.2002: заработная плата – любое вознаграждение или заработок, исчисляемые в денежном выражении, выплачиваемые работодателем или уполномоченным им органом работнику на основании индивидуального трудового договора за выполненный труд или за труд, который должен быть выполнен.

⁴ Тарифная система оплаты труда представляет собой совокупность нормативов, определяющих дифференциацию заработной платы в зависимости от количества, качества и условий труда, и включает тарифные сетки, тарифные ставки, тарифные коэффициенты, вилки должностных окладов и тарифно-квалификационные справочники.

⁵ Нетарифные системы оплаты труда представляют собой порядки дифференциации заработной платы в зависимости от индивидуальных и/или коллективных достижений и занимаемой работником должности.

⁶ Санда Гимпу, Александру Цикля, Трудовое право, II издание, Букурешть, Дом издательства и прессы “Şansa”, 1997, п.34.

1. с юридической точки зрения – совокупность норм, которыми устанавливаются принципы, цели, элементы и формы оплаты труда, вместе с тем регламентируя средства, методы и инструменты их достижения путем определения условий установления и выплаты заработной платы (основной заработной платы, надбавок и доплат к этой заработной плате);

2. с экономической точки зрения – последовательная совокупность мер, управляемых законом спроса и предложения, разработанных на основании ряда экономических, социальных принципов, учитываемых одновременно и связанных между собой, посредством которых определяется индивидуальная заработная плата в учреждении или отрасли.

Подход к оплате труда, как правило, сводится к субъективному восприятию контрактующих сторон: работодатель и работник. Ожидания каждой вовлеченной стороны часто являются антагонистического порядка. Тем, что может взаимно связывать и синхронизировать эти две точки зрения будет последовательная система оплаты труда и вознаграждения, которая будет учитывать цели и ожидания каждой стороны и, соответственно, эволюция которой будет предсказуема и прозрачна. Так, на нынешнем этапе развития человеческого общества система оплаты труда имеет две основные цели: (i) социальную: обеспечение достойного уровня жизни; (ii) экономическую – вознаграждение за выполненный труд.

В целом система оплаты труда преследует следующее: привлечение достаточного числа соответствующих работников; сохранение работников, приносящих удовлетворение; вознаграждение работников за приложенные усилия, за лояльность, навыки и достижения. Такая система должна отталкиваться от понимания мотиваций и перспектив каждой вовлеченной стороны. Ожидания каждой стороны могут стать предсказуемыми только в случае использования четко определенных критериев по оплате труда.

Система оплаты труда и вознаграждений должна соответствовать ряду требований, а именно: корреляция заработной платы с уровнем специализации и подготовки, необходимой для должности; соблюдение минимальной заработной платы; регламентирование длительности отпуска, числа рабочих часов, времени отдыха, показателей эффективности и критериев их оценки по каждой должности в отдельности и др. Имеется и несколько законных принципов, которые надо брать в расчет при создании такой системы оплаты труда и вознаграждений: недопущение дискриминации любого рода, справедливость, соблюдение достоинства и личной безопасности на рабочем месте и др. Система должна также учитывать и другие требования: вписываться в бюджет, осуществлять корреляцию заработной платы с уровнем индивидуальной производительности или группы, четко определять уровень ответственности, соотношение системы с рынком трудовой силы и др.

Так, соответствующая система оплаты труда должна включать для каждого работника в отдельности следующие элементы: позицию из органиграммы; уровень ответственности; полномочия и задачи, которые необходимо выполнять; показатели эффективности (измеряемые); уровень фиксированной оплаты труда, переменную оплату, связанную с показателями эффективности; простые или исключительные бонусы, которые могут быть предоставлены. Также система должна четко включать меры менеджмента, которые повлияют на оплату труда в случае невыполнения работником показателей эффективности или задач, связанных с исполнением функции, за которую он получает заработную плату. В то же время система оплаты труда устанавливается с учетом специфических условий каждого подразделения, таким образом, чтобы не пострадали первоначальные цели.

Наличие такой системы оплаты труда не устранит антагонизм между работодателем и работником, однако со временем, если система прозрачна, строго внедряется и периодически переоценивается (на основе мнений, на которые она повлияла), можно будет создать эффективный инструмент повышения результативности организации.

Исходя из вышеизложенного, аудиторская группа проводит аудитирование систем оплаты труда публичных субъектов путем оценки последовательности законодательно-нормативной базы, регламентирующей их по различным областям, реальный порядок их внедрения, а также корреляцию их с эффективностью и результативностью и отражение в отчетности.

Анализ расходов на оплату труда

Согласно данным НБС, расходы на оплату труда в национальной экономике составляли:

Таким образом, расходы на выплату заработной платы публичных учреждений составляют около 36% из общей суммы расходов на оплату труда, зарегистрированных в национальной экономике.

Размер общих бюджетных расходов и расходов на оплату труда персонала представлены следующими образом:

Исходя из представленной в таблице информации, удельный вес в ВВП расходов ГБ и МБ на оплату труда имел тенденцию к снижению с 8% в 2012 году до 7% в 2015 году, что означает реальное снижение расходов на оплату труда примерно на 1,2 млрд. леев. Аналогичная ситуация установлена и касательно удельного веса расходов на оплату труда в НПБ, который снизился с 19,8% (в 2012 году) до 18,3% (в 2015 году).

Необходимо отметить, что часть расходов, связанных с оплатой труда, согласно инструкциям МФ, относится и на другие статьи расходов, чем на ст.111. Например, расходы, связанные с оплатой труда избранных служащих на местных выборах 2015 года в сумме 54,1 млн. леев были отнесены на ст.113.45 “Товары и услуги, не отнесенные к другим подстатьям”, а 0,3 млн. леев – на ст.135.25 “Прочие трансферты населению”. И другие субъекты отразили расходы на оплату труда на другие статьи расходов, а именно АНМ (на ст.113 – 3,9 млн. леев, на ст.291 – 1,9 млн. леев), примэрия Унгень (на ст.113 – 0,8 млн. леев) и др.

Институциональная база публичных систем оплаты труда включает: Правительство – ответственно за определение приоритетов госуправления и обеспечение финансовыми средствами для внедрения соответствующих политик; ГК – ответственна за координирование процесса стратегического планирования и реализацию политики государства в области государственной службы, в частности, менеджмента человеческих ресурсов; МТСЗС – ответственно за разработку и продвижение национальной политики в области труда и заработной платы; ЦПО – ответственны за разработку систем оплаты труда в управляемых отраслях; МФ – несет ответственность за разработку СПБ и годовых законов о бюджете. Подробные компетенции ЦПО в области оплаты труда изложены в приложении № 3 к настоящему Отчету.

Необходимо отметить, что в Отчете аудита отражены основные констатации и выводы аудита, считая их релевантными для всех заинтересованных сторон (Парламента, Правительства, отраслевых министерств, других публичных органов и др.). Вместе с тем выявление недостатков систем оплаты труда в целом позволит откорректировать, унифицировать и произвести корреляцию публичных политик из этой области, что повысит мотивацию работников и, соответственно, их эффективность/производительность, в частности, и субъекта в целом.

III. ОБОБЩЕНИЕ КОНСТАТАЦИЙ

В контексте предпринятых аудиторских мероприятий были выявлены слабые пункты, которые генерировали существенные препятствия в реализации принципов эффективности и результативности систем оплаты труда, таким образом, выделенные ресурсы не способствовали достижению ряда стратегических задач. В результате,

1. хотя профильные публичные органы накапливают множество отчетов, связанных с оплатой труда, они не предоставляют достоверную информацию относительно систем оплаты труда и о стоимости труда по занимаемой должности и экономической области;

2. намерения Правительства совершенствовать системы оплаты труда с целью мотивации за производительность и профессиональную исключительность не обоснованы путем изучения и исследования влияния;

3. отсутствие строгого регламентирования относительно порядка оплаты труда публичных субъектов позволяет, наряду с действующей законодательно-нормативной базой, создавать на основании трудовых коллективных конвенций и договоров ряд новых условий, связанных с оплатой труда, с введением дополнительных финансовых обязательств, но которые не утверждены финансирующей стороной/учредителем этих публичных субъектов (Парламентом или местными советами);

4. дефицит видения относительно увеличения удельного веса расходов на оплату труда в добавленной стоимости создает препятствия для взятия обязательств перед работниками по выплате вознаграждения для обеспечения достойного уровня жизни (который не определен Правительством). Вместе с тем на оценку существующего минимума влияют методологические пробелы;

5. государственные системы оплаты труда не могут обеспечить установление и дифференцирование заработной платы правильным и прозрачным способом по причине отсутствия ориентиров для установления на определенную должность: квалификации работника, нормированного объема труда; критериев и процедур, связанных с измерением качества, эффективности и объема выполненной работы;

6. оценки аудита относительно законодательно-нормативного регламентирования в области оплаты труда свидетельствуют об отсутствии реальной и видимой связи между размером заработной платы и достигнутой работником эффективностью;

7. законодательно-нормативная база касательно заработной платы государственных служащих содержит положения об оплате труда за эффективность, достигнутую работником, однако их внедрение оставляет желать лучшего;

8. государственные политики по оплате труда в публичных учреждениях/ субъектах не базируются на единых критериях, а рассредоточение и их несоотнесение обусловили дисфункции в уровнях оплаты труда работников аналогичных категорий из различных публичных субъектов.

IV. РЕКОМЕНДАЦИИ

С целью исправления укоренившейся ситуации в аудируемой области настоящая аудиторская миссия настаивает на осуществлении ряда как немедленных, так и постепенных мероприятий и, соответственно, рекомендует компетентным органам безоговорочное внедрение соответствующих мер по реформированию в этой связи систем оплаты труда в соответствии с передовыми практиками.

Так, аудит рекомендует:

1. МФ⁸ и НБС пересмотреть отчеты, связанные с осуществлением мониторинга расходов на персонал (оплату труда), с целью унифицирования отчетности по расходам на оплату труда по категориям работников и компонентам заработной платы;

2. МП и ГК⁷ утвердить на среднесрочный период план по обеспечению разработки Национальных рамок квалификаций и/или Национальных профессиональных стандартов для всех профессий из публичного сектора;

3. МТСЗС, ГК⁷ и МФ⁸ обеспечить внедрение ЦПО и МПО положений ст.167-169 Трудового кодекса относительно разработки норм труда для всех постов/должностей из администрируемых публичных субъектов, а также пересмотр трудовых соглашений и/или должностных инструкций работников с целью наиболее полного указания служебных полномочий и/или нормативного объема труда;

4. ГК⁷ и МФ⁸ обеспечить пересмотр ЦПО и МПО (в том числе в подведомственных субъектах) штатных расписаний с целью приведения их в соответствие с Классификатором занятий Республики Молдова, утвержденным Приказом министра труда, социальной защиты и семьи № 22 от 3.03.2014, и объемом существующей работы;

5. ГК⁷ обеспечить составление ЦПО и МПО критериев и процедур по измерению объема, качества и эффективности труда работников публичных субъектов (в том числе с финансовой автономией) из находящихся в управлении областей;

6. МФ и МЮ предусмотреть бюджетные ассигнования для содержания подразделения по внедрению проекта по строительству пенитенциарного учреждения в мун. Кишинэу в результате затягивания его внедрения;

7. МП и МФ⁸ обеспечить (в том числе методологически) в учебных заведениях ведение отдельного учета расходов с целью определения стоимости образовательных услуг по специальностям и/или источникам финансирования.

________________

⁷ На основании полномочий, установленных в п.7 f), g), l), o), p) Положения об организации и функционировании Государственной канцелярии, утвержденного ПП № 657 от 6.11.2009.

⁸ На основании полномочий, установленных в п.6 (43), 46), 51), 53), 63-65), 68), 81-85) Положения об организации и функционировании Министерства финансов, утвержденного ПП № 1265 от 14.11.2008.

V. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

5. Внедрение системы финансового менеджмента и контроля в области систем оплаты труда

Согласно положениям ст.2 и ст.8 Закона № 229 от 23.09.2010⁹, органы центрального и местного публичного управления, публичные учреждения, а также распоряжающиеся средствами национального публичного бюджета автономные органы/учреждения должны обеспечить внедрение системы ФМК в соответствии с НСВК¹⁰, учитывая комплексность и область деятельности публичного субъекта.

Аудит отмечает, что хотя прошло свыше 5 лет после утверждения указанного закона и, соответственно, 4 года с момента ввода его в действие, вместе с тем, будучи утвержденными и другие нормативные акты по государственному внутреннему финансовому контролю, системы ФМК аудируемых субъектов находятся на начальном этапе внедрения. До настоящего времени по причине невовлечения или отсутствия интереса со стороны руководства публичных субъектов по внедрению указанного закона в большинстве случаев:

- не описаны и не утверждены механизмы по организации и развитию систем ФМК, исходя из специфики деятельности субъекта;

- не описаны все основные операционные процессы, связанные с деятельностью аудируемых субъектов (например, ДПУ и некоторые управления в рамках МТСЗС). Необходимо отметить, что аудируемые субъекты не располагают регистром описанных до настоящего времени процессов и тех, которые должны быть описаны;

- не внедрен менеджмент эффективности и рисков. Вместе с тем у субъектов, ведущих регистр рисков, аудит установил, что в них включены факторы риска, а не риски сами по себе. Также не указан и не администрируется риск мошенничества, в том числе в процессе оплаты труда;

- не обеспечено полное выполнение положений Программы, утвержденной ПП № 1041 от 21.12.2013¹¹.

Хотя некоторые субъекты до настоящего времени не сформировали рабочие группы по внедрению системы ФМК, они ежегодно заполняют Декларацию о надлежащем управлении, согласно которой соответствующая система соответствует национальным стандартам внутреннего контроля в публичном секторе и заполняют отчеты о самооценке системы ФМК.

Вместе с тем только в 4¹² из 11 аудируемых субъектов была внедрена деятельность по внутреннему аудиту, состоящая из совокупности произведенных мероприятий с целью обеспечения и проведения независимых и объективных консультаций путем оценки функциональности системы ФМК, предназначенной добавить ценность и улучшить операции субъекта. В случае 5 аудируемых субъектов¹³, деятельность внутреннего аудита была внедрена лишь в примэрии мун. Кишинэу (в вышестоящем органе).

В результате анализа отчетов аудита за период 2014-2015 годов СВА в рамках АНМ, ДПУ и НААТ установлено, что они содержат лишь анализ расходов на оплату труда, а не проверку правильности и соответствия выплаты заработной платы.

____________________

⁹ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

¹⁰ Национальные стандарты по внутреннему контролю в публичном секторе, утвержденные Приказом министра финансов № 51 от 23.06.2009.

¹¹ Программа развития государственного внутреннего финансового контроля на 2014-2017 годы, утвержденная ПП № 1041 от 20.12.2013.

¹² МТСЗС; НААТ; АНМ; ДПУ.

¹³ МПУЖФ № 2, МПУЖФ № 22, МПпЖУ Чокана, УОМС Чокана и ТЛПС № 2.

Подцель I: Располагают ли компетентные органы публичными целями/ политиками и приоритетами в отношении оплаты труда?

5.1.1. Владеют ли профильные публичные органы убедительной информацией относительно систем оплаты труда, применяемых в публичном секторе?

Разработка государственной политики в области оплаты труда немыслима без владения достаточной и достоверной информацией, сравнительных/эмпирических анализов стоимости труда по специальностям и областям деятельности и их эволюции.

В настоящее время учет кадров и, соответственно, их оплата труда являются комплексными и осуществляются различными публичными органами/учреждениями. Так, юридические лица обязаны представлять ряд отчетов, связанных с оплатой труда. В данном контексте в ГНС представляются отчеты о годовых доходах по заработной плате, направленных к выплате, а также подоходный налог, удержанные взносы социального и медицинского страхования; в НКСС – данные о месячной заработной плате, удержанные взносы социального страхования и оплаченные пособия социального страхования, код профессии, занимаемой работником; в НМСК – дату приема и увольнения; в НБС – указанные выше данные отражаются примерно в 7 отчетах.

Согласно информациям, представленным НБС, этот орган располагает большинством показателей, необходимых для анализа влияния политик по заработной плате (смотреть приложение № 4 к Отчету). Анализ статистических отчетов¹⁴ и информаций, представленных НБС, свидетельствует, что статистические исследования относительно стоимости трудоустроенного персонала не охватывают всех экономических агентов (например, крестьянские хозяйства), а также домашние хозяйства, которые набирают персонал. Так, в исследования включены бюджетные учреждения, независимо от численности работников, экономические единицы из реального сектора с численностью 20 и более трудоустроенных лиц и, выборочно, численностью 4-19 лиц.

Согласно данным ГРП по состоянию на 1.11.2015, Государственный регистр содержит информацию о 169,8 тыс. юридических лиц и индивидуальных предприятий. Необходимо отметить, что в это число не включены учреждения, финансируемые из бюджетов всех уровней, крестьянские хозяйства (около 380 тыс.) и некоммерческие организации (около 10 тыс.). В то же время в рамках проводимых НБС исследований накоплена информация максимум от 12,7 тыс. субъектов¹⁵ или около 7,5% от возможных субъектов.

Отсутствует ясность и в информации о численности работающих лиц. Так, в 2014 году, согласно данным НБС, было 1184,9 тыс. занятых лиц. Вместе с тем средняя численность работающих за год составляла 613,5 тыс., или на 571,4 тыс. меньше. В то же время, согласно данным НКСС, число плательщиков в БГСС составило 862,1 тыс. лиц, или на 322,8 тыс. меньше, чем численность занятых лиц.

Согласно Программе страны по достойному труду¹⁶ на 2012-2015 годы, констатировано, что “отсутствие макроэкономических прогнозов на длительный период препятствует перспективам четкого видения развития рынка труда и ограничивает проектирование жизнеспособных политик, которые обязательно охватывают и миграционные тенденции. Так, в то время, когда традиционная статистика труда концентрируется преимущественно на измерении потребности и предложения труда (как объем деятельности и заработной платы в экономике), работники сталкиваются с дефицитом достойного труда (с точки зрения заработной платы, социальной защиты, согласования профессиональной карьеры с семейной жизнью, здоровьем и безопасностью в труде) из перспектив, которые превышают традиционную цель статистики труда”. В этой связи должна предусматриваться более совершенная статистика труда для формулирования политик, базирующихся на учете, а также укреплен и расширен национальный потенциал по разработке, мониторингу и анализу показателей оценки достижений достойного труда. В настоящее время отсутствует информация, подтверждающая внедрение взятых РМ обязательств в реформировании статистики труда. Необходимо отметить, что и Счетная палата посредством ПСП № 2 от 29.01.2015¹⁷ запросила НБС пересмотреть содержание статистических отчетов, связанных с убедительными рамками отчетности относительно эволюции трудовой силы, в том числе потребности и предложения.

______________________

¹⁴ Распределение численности работников согласно размеру начисленной заработной платы за сентябрь (MUNCA2); Выплаты заработной платы и стоимость трудовой силы (M3); Мобильность работников и рабочих мест (LM); Безопасность и здоровье на работе (№ 1-SSM).

¹⁵ Публичные учреждения/бюджетные – около 3000 единиц; государственные/ муниципальные предприятия – около 400 единиц; ОО – около 650 единиц; ООО – около 7000 единиц; КХ – 30 единиц; несельскохозяйственные ИП -около 350 единиц; прочие субъекты – около 1000 единиц.

¹⁶ Утверждена/подписана в Женеве 12.06.2012, согласно Меморандуму о взаимопонимании между МТСЗС и Международной организацией труда, направленному на программу страны по достойному труду на 2012-2015 годы.

¹⁷ ПСП № 2 от 29.01.2015 “По Отчету аудита “Оказывает ли экономическое и социальное воздействие выделение публичных средств для среднего профессионального образования?””.

Согласно Конвенции МОТ № 160 по статистике труда, статистические данные о труде должны охватывать: (a) экономически активное население, занятость, безработицу и, по возможности, неполную занятость; (b) структуру и распределение экономически активного населения с целью подробного анализа, который послужит в качестве справочных данных; (c) средние доходы и рабочие часы (фактически проработанные или оплаченные рабочие часы), долю заработной платы на единицу времени и нормальную продолжительность рабочего времени; (d) структуру и распределение заработной платы; (e) стоимость труда и др. Так, статистика заработной платы и рабочих часов должна быть представлена по всем основным категориям работников и по всем основным видам экономической деятельности, а также должна быть компилирована по наиболее важным основным видам деятельности. Фактически, НБС определяет стоимость труда в зависимости от экономической деятельности, осуществляемой отчитывающимся субъектом, отсутствуют в этой связи исследования о стоимости труда по профессиям/должностям, исходя из необходимого уровня образования, отраслей и работодателя и др.

• Аудитом установлено, что НБС определяет среднюю заработную плату 2 способами: на основании ежемесячных исследований/серийно и на основании годовых исследований/серийно. Так, в первом случае (ежемесячно) в исследования включаются экономические агенты численностью 20 и более работающих и, выборочно, с 4-20 работающими, а во втором случае (за год) в исследования включаются экономические агенты с численностью 4 и более работающих и, выборочно, с 1-3 работающими. В результате, заработная плата, определенная на основании годовой серии, более точно указывает на среднемесячную заработную плату по стране, однако она имеет меньшее значение по сравнению с заработной платой, определяемой ежемесячно. Так, за 2014 год средняя заработная плата по экономике “согласно ежемесячной серии” составляла 4172 лея, а “согласно годовой серии” – 4089,7 лея или на 82,3 лея меньше. Необходимо отметить, что средняя заработная плата согласно годовой серии, определяется в конце I полугодия следующего года, что не позволяет использовать его с начала года.

В то же время, анализируя синтетические данные, представленные НКСС, аудитом установлено, что средние застрахованные доходы от заработной платы в 2014 году составили 2880,3 лея, или на 1291,7 лея меньше, чем средняя заработная плата по экономике, определенная согласно ежемесячной серии.

В результате неточное установление средней заработной платы по экономике обуславливает дополнительные расходы из ГБ. Например, на основании средней заработной платы по экономике определяется должностной оклад судей¹⁹, а заработная плата прокуроров составляет 90% от заработной платы судьи²⁰. Также и оплата труда избирательных служащих рассчитывается в зависимости от средней заработной платы по экономике за предыдущий год²¹.

__________________

¹⁸ Рассчитано исходя из установленных взносов 23% и размера фиксированных взносов в 2012 году – 4704 лея, в 2013 году – 5220 леев, в 2014 году – 5748 леев, в 2015 году – 6372 лея.

¹⁹ Ст.4 Закона об оплате труда судей № 328 от 23.12.2013: должностной оклад судьи устанавливается в размере от 3 до 5 средних заработных плат по экономике.

²⁰ Ст.60 Закона о Прокуратуре № 3 от 25.02.2016.

²¹ Ст.21 и ст.27 Кодекса о выборах № 1381-XIII от 21.11.1997.

Необходимо отметить, что хотя МТСЗС разрабатывает проект постановления Правительства об утверждении прогнозируемой среднемесячной заработной платы по экономике, соответствующее министерство не располагает информацией о порядке исчисления ее размера. Данный показатель представляется МТСЗС МЭ, согласно приложению “актуализированный прогноз макроэкономических показателей”.

• Бюджетные публичные учреждения имеют дополнительные обязательства по составлению отчетности, представляя отчеты МФ и ГК. Хотя МФ принимает множество видов информации, связанной с оплатой труда и трудоустроенным персоналом, она представляется различным управлениям (в частности, отраслевым), в результате она не обобщается в подробные отчеты по категориям работающих. Необходимо отметить, что соответствующие отчеты представляются МФ лишь учреждениями, финансируемыми из государственного бюджета и местных бюджетов. Так, хотя существует множество других публичных учреждений, финансируемых из БГСС (НКСС), ФОМС (ПМСУ), независимых регулирующих органов (ГАГА, НАРЭ, НААТ, НБМ, НКФР и др.), подразделения по внедрению проектов, государственные высшие учебные заведения, учреждения, находящиеся на самофинансировании (ОНТРО “Телерадио-Молдова”), ГП, которые выполняют обязательства государства (ГП ЦГИР “Registru”, Государственная регистрационная палата, ГП “Cadastru”, ГП ГАД) и др., которые созданы на базе публичной собственности и получают доходы на основании ряда ставок, утвержденных Парламентом или Правительством, они не представляют МФ информацию о численности персонала и соответствующих расходах на оплату труда. В результате Правительство и ЦПО не располагают информацией о системах оплаты труда этих субъектов, что ведет к препятствиям в регламентировании этих систем и их унификации.

Проведенные аудитом анализы (смотреть приложение № 5 к Отчету) о среднемесячных доходах от заработной платы одного работающего по функциональным группам показывают, что наиболее высокая заработная плата (в 2015 году) была зарегистрирована по группе “внешняя деятельность” (6,4 тыс. леев), а самая низкая – по “прочей деятельности, не отнесенной на основные группы” (1,7 тыс. леев). Тем не менее аудит установил разницу между размером заработной платы работников из той же функциональной группы, финансируемой из ГБ и МБ, отклонения составили от -46,7% до +74,9% от средней заработной платы работников, финансируемых из ГБ, что свидетельствует о различном подходе в части заработной платы в зависимости от источников финансирования.

Также значительные расхождения имеются и в заработной плате по учреждениям (смотреть приложение № 6 к Отчету). Так, в 2015 году среднемесячные доходы от заработной платы одного работающего варьировали по учреждениям, финансируемым из ГБ, от 2,3 тыс. леев до 15,0 тыс. леев, а по учреждениям, финансируемым из МБ, – от 2,8 тыс. леев до 3,5 тыс. леев. Глубокий анализ причин этих различий невозможно сделать по причине отсутствия отчетности по реальным компонентам заработной платы.

Исходя из информаций, представленных МФ, отмечается, что из-за отсутствия подробных информаций по категориям работников и компонентам заработной платы министерство не осуществляет сравнительный анализ заработной платы по должностям/постам из различных отраслей и учреждений, необходимый для унифицирования политик по оплате труда. Так, согласно Приказу министра финансов № 185 от 23.12.2013²², было утверждено множество отчетов о штатах и численности персонала с показателями и различным содержанием для различных функциональных групп, некоторые²³ из них содержали информацию по: некоторым видам функций, утвержденным и фактическим единицам персонала, полученному размеру оплаты труда (всего и по некоторым компонентам), а для других функциональных групп эти данные в отчетности, утвержденной МФ, отсутствуют (смотреть приложение № 7 к настоящему Отчету), что не позволяет сравнивать и анализировать информацию, относящуюся к оплате труда по различным отраслям. Вместе с тем УАМРПБС МФ (по причине ограниченной численности персонала) представляет лишь Оперативную информацию о расходах на персонал и численности единиц персонала, работающего в бюджетном секторе, на основании функциональной и организационной классификации.

Согласно п.20 приложения № 4 к Приказу министра финансов № 55 от 11.05.2012²⁴, МФ также регистрирует для государственных служащих штатные расписания публичных учреждений и организаций, финансируемых из ГБ, а штатные расписания, которые содержат другой персонал, представляются лишь для информации (например, технические работники). Необходимо отметить, что для постов государственных служащих установлены²⁵ согласование и регистрация штатного расписания в ГК, субъект должен лишь определить заработную плату для каждого поста.

• С целью осуществления мониторинга внедрения нормативной базы в государственной службе ГК ежегодно запрашивает от публичных органов представление информаций о применении Закона № 158-XVI от 4.07.2008²⁶ и ПП № 201 от 11.03.2009, а также представление в НБС статистических отчетов № 1-FP “Численность государственных служащих в РМ”. На основании накопленной информации ГК составляет ежегодно годовой Отчет о государственной должности и статусе государственного служащего²⁷.

ГК не представила аудиторской группе письменную информацию об анализе влияния на эффективность публичных органов в результате внедрения Закона № 48 от 22.03.2012²⁸, указав в устной форме на ответственность МТСЗС в этой области. Вместе с тем, согласно п.7 g) Положения, утвержденного ПП № 657 от 6.11.2009²⁹, “ГК обеспечивает продвижение и реализацию политики государства в области государственной службы, в частности, менеджмента человеческих ресурсов”. Однако неотъемлемой частью менеджмента человеческих ресурсов является оплата труда, посредством которой осуществляется мотивация персонала и повышение эффективности работников. В результате появляется необоснованное разделение задач между различными органами по разработке политик и оценке их влияния.

Согласно ст.40³⁰ Трудового кодекса, коллективные трудовые соглашения и коллективные конвенции на уровне отрасли и территории регистрируются в территориальной трудовой инспекции и, соответственно, в МТСЗС. Согласно информации, представленной аудиту, в период 2012-2015 годов территориальные подразделения ГИТ зарегистрировали 3909 коллективных трудовых соглашений³¹, а МТСЗС (УТОСП) зарегистрировало 17 отраслевых конвенций, 7 дополнительных соглашений³² и 14 коллективных соглашений на территориальном уровне³³. Аудиторская миссия отмечает, что при регистрации коллективных конвенций и коллективных трудовых соглашений как МТСЗС, так и ГИТ не имели законных рычагов для внесения изменений в эти соглашения, тем не менее они представляют рекомендации для приведения соглашений в соответствие с существующей законодательно-нормативной базой, которые в большинстве случаев были проигнорированы контрактующими сторонами.

_____________________

²² Не опубликовано в Официальном мониторе Республики Молдова.

²³ Юстиция, оборона, поддержание общественного порядка, образование, здравоохранение, социальное страхование и социальная помощь.

²⁴ Приказ министра финансов № 55 от 11.05.2012 “Об утверждении типовых форм штатных расписаний персонала бюджетной сферы ”.

²⁵ П.20, п24 и п.27 приложения № 5 к ПП № 201 от 11.03.2009 “О введении в действие положений Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4 июля 2008 года”.

²⁶ Закон о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4.07.2008.

²⁷ http://cancelaria.gov.md/sites/default/files/document/attachments/raport_ cu_privire_la_functia_ publica_si_statutul_ functionarului_public_0.pdf

²⁸ Закон о системе оплаты труда государственных служащих № 48 от 22.03.2012.

²⁹ Положение об организации и функционировании Государственной канцелярии, ее структуры и предельной численности, утвержденное ПП № 657 от 6.11.2009.

³⁰ Статья аннулирована 18.12.2015 согласно Закону № 205 от 20.11.2015.

³¹ 2012 – 1138 договоров, 2013 – 993 договора, 2014 – 941 договор, 2015 – 837 договоров.

³² 2012 – 4 соглашения, 2013 – 6 соглашений и 4 дополнительных соглашения, 2014 – 4 соглашения и 2 дополнительных соглашения, 2015 – 3 соглашения и 1 дополнительное соглашение.

³³ 2012 – 6 соглашений, 2013 – 4 соглашения, 2014 – 3 соглашения, 2015 – 1 соглашение.

Также, согласно ст.10 (2) c) Трудового кодекса, работодатель обязан представлять (в письменной или электронной форме), за исключением центральных и местных органов публичной власти, один экземпляр штатного расписания территориальной инспекции труда, в районе деятельности которой расположено предприятие. И в этом случае правовая норма не предоставляет ГИТ рычаги для обеспечения приведения штатного расписания в соответствие с требованиями законодательно-нормативной базы (КЗРМ).

Все указанное свидетельствует о различном отражении в отчетности некоторых аналогичных данных, что генерирует финансовые и временные расходы как для отчитывающихся субъектов, так и для публичных учреждений, получающих эти отчеты.

5.1.2. Утверждены/установлены задачи и/или ориентиры в области реструктуризации систем оплаты труда?

В результате анализа программ правительства, утвержденных в период 2015-2016 годов, в области оплаты труда аудитом установлено наличие намерений по совершенствованию систем оплаты труда с целью мотивации для повышения производительности и профессионального мастерства (в 2015 году – для работников образования и медицины), а также постепенного увеличения минимальной заработной платы по стране с целью повышения социальной защиты работников. Вместе с тем имеется намерение по корреляции уровня оплаты труда из области по борьбе с коррупцией (судей, прокуроров, работников НЦБК и НАК), в том числе путем соотнесения уровня оплаты труда прокуроров с заработной платой магистратов (судей), а также уровня оплаты труда руководителей государственных предприятий и акционерных обществ с государственным капиталом на основании ряда критериев и показателей эффективности. В этой связи необходимо отметить, что согласно опросам, реализованным Transparency International Moldova, юстиция, образование и медицина являются наиболее коррупционными областями в Республике Молдова³⁴.

Согласно существующей правовой базе³⁵, одной из основных функций министерств является осуществление мониторинга и оценки государственных политик, а также составление отчетности о их реализации. Тем не менее, в период 2014-2015 годов ЦПО не запросили и не провели исследования в области оценки влияния систем оплаты труда из РМ на мотивацию и эффективность работников.

В контексте вышеуказанного аудит отмечает, что НИЭИ на основании государственного заказа (МЭ и МТСЗС) провел следующие исследования, касающиеся темы аудита: (1) Разработка методических принципов внедрения прожиточного минимума и соответствующих рекомендаций³⁶; (2) Совершенствование методологии и оценка уровня бедности и социальной изоляции в контексте требований ЕС (2011-2014)³⁷; (3) Отчет о бедности в Республике Молдова в 2014 году; (4) Определение методов и моделей многомерного измерения влияния демографического старения на различные экономические и социальные переменные³⁸; (5) Оценка влияния демографического старения на социально-экономическое развитие³⁹.

Некоторые исследования рабочей силы были проведены ЭАМ в 2008 году: (1) Ситуация женщин на рынке труда; (2) Ситуация с трудовой силой в сельской местности; (3) Ситуация людей с ограниченными возможностями на рынке труда; (4) Ситуация молодежи на рынке труда. Последнее исследование показало, что основным критерием, которым руководствуется молодежь при выборе профессии или ремесла, представляет собой заработная плата, предоставляемая работодателем, а последний жалуется, что “молодежь не имеет профессиональных навыков, что менее ответственна, что ей сложнее работать или не желает работать”.

Указанные исследования затронули лишь касательно проблематику оплаты труда. По мнению аудита, темы исследования являются лишь результатом основной проблемы – существующие системы оплаты труда и их связь с эффективностью работников. Отмечается, что по инициативе президента АНМ, НИЭИ⁴⁰ сделал анализ законодательства в области оплаты труда (который должен быть развит путем более глубоких исследований), основными констатациями были:

______________________

³⁴ http://www.trm.md/ro/social/educa-ia-medicina-i-poli-ia-cele-mai-corupte-domenii-sondaj/

³⁵ Ст.25 (2) (b) Закона о центральном отраслевом публичном управлении № 98 от 4.05.2012.

³⁶ Разработано 27.11.2007 группой доктора экономических наук, доцентом Анатолием Рожко.

³⁷ Этап 2012 г.: “Адаптация к условиям Молдовы методологии по оценке уровня бедности, используемой в ЕС, и проведение соответствующих расчетов”. Разработано 20.12.2012 группой доктора экономических наук, доцентом Анатолием Рожко.

³⁸ Этап 2. “Оценка влияния явления старения на демо-социально-экономическое состояние и определение методов и моделей измерения влияния старения на социально уязвимые слои населения”. Разработано 20.12.2012 группой доктора экономических наук, начальника отдела Галины Савельевой.

³⁹ Ответственный за издание: Галина Савельева, доктор экономических наук, доцент.

⁴⁰ Система оплаты труда в РМ. Разработано: A. Стратан (доктор, директор Национального института экономических исследований).

1) система оплаты труда в реальном секторе экономики была дерегламентирована, была предоставлена полная автономия работодателям, действующие регламентирования имеют рекомендательный статус;

2) в стране создался необоснованно низкий уровень оплаты труда. Вместе с тем низкая цена рабочей силы не предоставляет РМ конкурентоспособную выгоду на внешних рынках, так как одной из основных причин удорожания местной продукции является рост цен на импортируемые ресурсы, а не увеличение заработной платы;

3) рост доходов от заработной платы обусловлен трудом сверхнормальной длительности рабочей недели, установленной законом (40 часов в неделю);

4) удельный вес фонда оплаты труда в ВВП снижается;

5) для существующих систем оплаты труда присуща существенная межотраслевая дифференциация в аспекте среднемесячной заработной платы, которая в 2013 году варьировала с 62% до 224% от средней заработной платы по стране;

6) в категорию лиц с низкой оплатой труда входят специалисты с высокой квалификацией, а именно: врачи, педагоги, научные работники и др.

• Источником информации относительно государственных политик в области оплаты труда является СПБ, который, в свою очередь, обеспечивает внедрение мероприятий, связанных с утвержденными политиками и правительственными стратегиями. СПБ является инструментом стратегического планирования НПБ, который определяет задачи налогово-бюджетной политики на среднесрочный период и определяет ресурсы и публичные расходы на соответствующие годы (в том числе лимиты расходов по ЦПО). Участниками по разработке СПБ являются: ГК, МФ, МЭк, ЦПО и другие публичные органы.

Для разработки СПБ создана координационная группа, которая, соответственно, формирует общие рабочие технические группы⁴¹, одной из которых является группа, ответственная за политику оплаты труда и трудоустройство в бюджетном секторе. Анализируя информацию, представленную МФ о деятельности этой рабочей группы, аудит установил, что ее протоколы по разработке СПБ на 2013-2015 годы и СПБ на 2014-2016 годы отсутствуют, а для разработки СПБ на 2015-2017 годы группа не собиралась. В результате политика по оплате труда была представлена МТСЗС, будучи согласованной с МФ в зависимости от имеющихся финансовых средств, и впоследствии была включена в СПБ на 2015-2017 годы. Необходимо отметить, что предложения МФ состояли в пересмотре (откладывании) сроков внедрения политик по причине отсутствия/ недостаточности бюджетных финансовых средств.

_______________________

⁴¹ Группа, ответственная за макроэкономические рамки, налоговую политику и ресурсы; группа, ответственная за политики и приоритеты публичных расходов, группа, ответственная за политику капитальных расходов и регионального развития, и группа, ответственная за политику оплаты труда и трудоустройство в бюджетном секторе.

В СПБ на периоды 2014-2016, 2015-2017 и 2016-2018 годов в качестве задач бюджетных политик в области оплаты труда постоянно утверждались следующие аспекты: (1) повышение социальной защиты работников из отраслей бюджетного сектора с низким уровнем оплаты путем постепенного увеличения основной заработной платы, установления нового размера минимальной заработной платы и совершенствования Единой тарифной сетки; (2) внедрение и завершение внедрения новой системы оплаты труда судей и государственных служащих; (3) внедрение единой системы оплаты труда военнослужащих, рядового и начальствующего состава, работающего в службе органов национальной обороны, безопасности государства и общественного порядка, базирующейся на месячной заработной плате. Только для СПБ 2014-2016 указывается в качестве цели: (4) завершение внедрения системы оплаты труда работников из бюджетного сектора, регламентированной Законом № 355-XVI от 23.12.2005; для СПБ 2015-2017: (5) ежегодный пересчет ежемесячной заработной платы педагогических кадров в зависимости от повышения средней заработной платы по экономике; (6) внедрение новых условий оплаты труда для прокуроров; для СПБ 2016-2018: (7) переход на годовую индексацию заработной платы бюджетных работников по мере повышения индекса потребительских цен в году, предшествующему отчетному году; (8) внедрение новой системы оплаты труда работников, согласно Единой тарифной сетке, с включением большинства существующих надбавок, доплат и премий в основную заработную плату.

В результате, исходя из предусмотренных политик по разработке и внедрению СПБ, на ЦПО не были возложены, в качестве задачи, корреляция заработной платы с обеспечением достойного уровня жизни или с существующим прожиточным минимумом; разработка ряда процедур по оценке эффективности различных работников из бюджетной системы и, соответственно, реформирование систем оплаты труда с целью мотивации и повышения эффективности деятельности работников. Вместе с тем некоторые политики по оплате труда, указанные в СПБ, не были внедрены. Так, хотя внедрение единой системы оплаты труда военных, воинского и командного состава, работающего в службе органов национальной обороны, безопасности государства и общественного порядка, базирующейся на месячной заработной плате, предусмотрено как задача для МТСЗС еще с 2012 года, до настоящего времени был разработан лишь первый вариант проекта закона, не согласованного с компетентными органами, однако его реализация должна быть инициирована с 1.04.2017 (что приведет к увеличению на 31% заработной платы по этим категориям работающих).

В контексте разработки СПБ как МФ, так и МТСЗС были озабочены в основном на оценке источников, необходимых для внедрения разработанных политик, без анализа предполагаемого влияния на мотивацию персонала и повышение эффективности/производительности труда. В этом контексте отмечается, что хотя в должностных инструкциях работников УПЗ МТСЗС указано в качестве цели “установление стратегических задач развития оплаты труда”, значительная часть их рабочего времени посвящена вторичной деятельности (петициям). Общий анализ (проведенный МФ в 2014 году) показывает, что “вопреки мерам по повышению заработной платы, внедренным в 2011-2013 годах, средняя заработная плата единицы персонала в бюджетном секторе ниже, чем прогнозируемая средняя заработная плата по экономике, и хотя расходы на персонал растут (на 18%), их удельный вес в ВВП и в публичных расходах снижается”. Аналогичная констатация МФ отмечается и при разработке СПБ на 2016-2018 годы. Вместе с тем МФ указывает на необходимость покрытия расходов на увеличение заработной платы за счет сэкономленных средств путем оптимизации численности персонала в бюджетном секторе.

В результате вышеуказанного аудит делает вывод, что в течение 2013-2015 годов компетентные ЦПО рассматривали проекты законодательно-нормативных актов в области оплаты труда только в части изменения или для более подробного описания существующей правовой базы.

Подцель II. Имеют ли системы оплаты труда в публичном секторе направленность для обеспечения удовлетворительного уровня жизни работников?

Дифференциация заработной платы работников в соответствии с различными экономическими критериями (квалификация, результативность и производительность труда и др.) должна иметь в основе единый показатель для всех работников страны. По мнению аудиторской группы, этот показатель должен исходить из обязанностей государства обеспечить достойный уровень жизни работнику и, как минимум, одному несовершеннолетнему члену его семьи.

Согласно Всеобщей декларации по правам человека, “каждый работающий имеет право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи. Также каждый человек имеет право на разумное ограничение рабочего дня и на оплачиваемый периодический отпуск...”. Аналогичные положения содержатся в Международном договоре об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 (ратифицированном 28.07.1990) и Европейской социальной хартии (пересмотренной), которая является договором Совета Европы (ратифицированном 28.09.2001).

Эти положения транспонированы в национальное законодательство. Так, согласно Конституции РМ: “Государство обязано принять меры, чтобы любой человек имел достойный уровень жизни, обеспечивающий здоровье и благосостояние его и его семьи, охватывающий питание, одежду, жилье, медицинский уход, а также необходимые социальные услуги и др.”. Необходимо отметить, что ст.4 Конституции предусматривает, что “права и свобода человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова, а при наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека, одной из сторон которых является Республика Молдова, и внутренними законами приоритет имеют международные нормы”.

Согласно Конвенции МОТ № 131 от 22.06.1970⁴², “Любое государство член Международной организации труда обязуется устанавливать систему минимальной заработной платы, которая защитит все группы работающих, условия труда которых являются такими, которые требуют, чтобы этим работникам была обеспечена соответствующая защита. Элементы, которые учитываются для определения уровня минимальной заработной платы, охватят, по мере возможности и учитывая практику и национальные условия, следующее: a) потребности работников и их семей по сравнению с общим уровнем заработной платы в стране, стоимость жизни, пособия по социальной безопасности и уровни жизни других социальных групп; b) факторы экономического порядка, в том числе требования экономического развития, производительность и интерес, который существует для реализации и поддержания высокого уровня использования рабочей силы”.

_______________________

⁴² Конвенция Международной организации труда № 131 от 22.06.1970 об установлении минимальной заработной платы с особым учетом развивающихся стран, ратифицированная Постановлением Парламента Республики Молдова № 610-XIV от 1.10.1999.

Из всего изложенного следует обязательство государства обеспечить достойный уровень жизни работникам, занимающим неквалифицированные посты, за полную трудовую программу (169 часов в месяц). В то же время нетрудоустроенные лица не могут быть обеспечены достойным уровнем жизни (за исключением лиц с особыми физическими и умственными условиями), в противном случае исчезнет мотивация трудиться, а модернизация и развитие страны будут поставлены под угрозу. Необходимо отметить, что НИЭИ в своих исследованиях указывает на необходимость введения двух минимальных социальных стандартов в области уровня жизни – физиологический прожиточный минимум и социальный прожиточный минимум.

• Аудит отмечает, что законодательство в области оплаты труда и социального обеспечения не оперирует такими понятиями как “вознаграждение, соотнесенное с человеческим достоинством” или “достойный уровень жизни”, а таким как “прожиточный минимум”.

Согласно информации, представленной НБС, размер прожиточного минимума (в 2011-2015 годах) составил:

Исходя из положений Закона № 152 от 5.07.2012⁴³, этот показатель не является обязательным для соблюдения Правительством, хотя международная правовая база и Конституция устанавливают обязательность гарантирования достойного уровня жизни.

В результате анализа Положения⁴⁴ и Методологического руководства⁴⁵ о порядке исчисления величины прожиточного минимума аудит отмечает, что часть расходов, необходимых для обеспечения достойного уровня жизни, не включены в прожиточный минимум, а именно на: приобретение/ строительство жилья; ремонт жилья; обучение для получения профессионально-технического и высшего образования; транспорт или приобретение и содержание автомобиля; отдых; приобретение бытовой техники (холодильника, морозильника, газовой плиты, телевизора, пылесоса и др.), как результат, эти потребности и не нормируются. Также при исчислении величины прожиточного минимума не учитывается начисленный и оплаченный подоходный налог. Так, в 2015 году уровень ежемесячного освобождения от подоходного налога составлял лишь 844 лея, в то время как прожиточный минимум был равен 1724 леям. Необходимо отметить, что расходы на приобретение промышленных товаров и на оплату услуг не нормированы, но определяются на основании выборочных/статистических исследований домашних хозяйств.

Вместе с тем, согласно законодательно-нормативной базе⁴⁶ для предоставления социального пособия⁴⁷, в качестве показателя благосостояния служит число жилых комнат, наличие: бойлера (газового или электрического) для подогрева воды, транспортного средства, животных (лошади, свиньи, коровы или козы), стиральной машины с автоматической программой, микроволновой печи, параболической антенны, компьютера, видеомагнитофона /DVD плеера, которые не входят в расчет прожиточного минимума. Необходимо отметить, что согласно исследованиям НИЭИ⁴⁸, указанное имущество входит в расчет прожиточного минимума в соседних странах (Румынии, Украины, России).

Исходя из того, что один работник должен обеспечить содержание как минимум одного ребенка, заработная плата одного лица должна составить в среднем около 1,7⁴⁹ нормы обеспечения достойного уровня жизни. По причине отсутствия ряда норм достойного уровня жизни очень сложно определить потребность средств для достойной жизни.

В этом контексте в рамках МОТ социальными партнерами (правительствами, профсоюзами, патронатами) была запущена (1999) концепция достойный труд с целью формулирования задачи международной политики по продвижению создания новых рабочих мест и улучшения условий труда наряду с соблюдением основополагающих социальных прав, как предусмотрено в конвенциях МОТ. В результате достойный труд является минимальным порогом, который делает разницу между бедными и уязвимыми лицами и теми, которые живут без забот вследствие их труда. Прилагательное достойное имеет этот оттенок, ссылаясь на необходимость работников иметь рабочее место и приемлемые или адекватные условия труда. Согласно некоторым подходам и оценкам⁵⁰, средства, необходимые для одной семьи из 2 лиц, составляют 18,2 тыс. леев или 9,1 тыс. леев на человека.

♦ Согласно ст.129 трудового кодекса и ст.11 Закона об оплате труда⁵¹, “Государство регулирует оплату труда работников путем установления размера минимальной заработной платы по стране, гарантированного минимального размера заработной платы в реальном секторе и тарифной ставки для I разряда оплаты труда работников бюджетной сферы, других норм и государственных гарантий, установления системы и условий оплаты труда работников учреждений и организаций, финансируемых из бюджета, регулирования фондов оплаты труда работников предприятий-монополистов”.

_____________________

⁴³ Прожиточный минимум является показателем, представляющим “стоимостную оценку минимального объема потребления материальных благ и услуг, необходимых для удовлетворения основных потребностей, сохранения здоровья и поддержания жизнедеятельности человека” и используется “при общей оценке уровня жизни населения и обосновании необходимости изменения минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по возрасту, с учетом финансовых возможностей страны”.

⁴⁴ Положение о порядке исчисления величины прожиточного минимума, утвержденное ПП № 285 от 30.04.2013.

⁴⁵ Методологическое руководство о порядке исчисления величины прожиточного минимума, утвержденное Приказом министра труда, социальной защиты и семьи № 147 от 6.09.2013.

⁴⁶ Закон о социальном пособии № 133-XVI от 13.06.2008; Положение о порядке установления и выплаты социального пособия, утвержденное ПП № 1167 от 16.10.2008.

⁴⁷ Минимально гарантированный ежемесячный доход для запроса социального пособия, согласно положениям годовых законов о бюджете, составил: на 1.01.2012 – 640 леев, на 1.11.2013 – 680 леев, на 1.11.2014 – 720 леев, на 1.04.2015 – 765 леев и на 1.10.2015 – 900 леев.

⁴⁸ Государственный заказ МЭк и МТСЗС: Разработка методических принципов внедрения прожиточного минимума и соответствующих рекомендаций. Разработано 27.11.2007 группой доктора экономических наук, доцентом Анатолием Рожко. Совершенствование методологии и оценки уровня бедности и социальной изоляции в контексте требований ЕС (2011-2014). Этап 2012 г.: “Адаптация к условиям Молдовы методологии по оценке уровня бедности, используемой в ЕС, и проведение соответствующих расчетов”. Разработано 20.12.2012 группой доктора экономических наук, доцентом Анатолием Рожко.

⁴⁹ Исходя из стажа работы, необходимого для исчисления пенсии по возрасту (для мужчин – 35 лет, для женщин – 30 лет), и среднего возраста, когда молодежь может начать трудовую деятельность – 24 года (7 лет + 12 лет лицея + 5 лет высшего образования мастерата) (в случае получения профессионального образования – 20 лет).

⁵⁰ http://www.budgetstories.md/de-ce-pleaca-tinerii-din-republica-moldova/

⁵¹ Закон об оплате труда № 847-XV от 14.02.2002.

• Так, согласно ПП № 165 от 9.03.2010, гарантированный минимальный размер заработной платы в реальном секторе начиная с 1.05.2016 составляет 2100 леев в месяц (рассчитан для полного рабочего дня, при средней продолжительности 169 часов в месяц).

Согласно ст.12 Закона № 847-XV от 14.02.2002, гарантированный минимальный размер заработной платы в реальном секторе пересматривается ежегодно Правительством в зависимости от суммарного годового роста индекса потребительских цен и прироста производительности труда на национальном уровне. Например, гарантированный минимальный размер заработной платы в реальном секторе 1845 леев⁵² начиная с 1 мая 2015 года был рассчитан исходя из: гарантированного минимального размера в прошлом году (1650 леев в месяц); индекса потребительских цен за 2014 год – 105,1%; темпа роста производительности труда – 106,7% (рассчитан как процентное отношение между темпом роста валовой добавленной стоимости (105,2%) и темпом роста среднесписочной численности работников субъектов с 4 и более работающими (98,6%). Вместе с тем, учитывая факт, что ранее в 2011 году гарантированный минимальный размер не был увеличен в условиях закона, создалась задолженность в сумме 185 леев, а в результате обсуждений между социальными партнерами договорились об установлении гарантированного минимального размера в реальном секторе 1900 леев в месяц.

В то же время для бюджетной сферы Правительство устанавливает более низкие нормы по оплате труда. Так, согласно положениям п.1 ПП № 550 от 9.07.2014⁵³, минимальная заработная плата по стране должна составлять 1000 леев в месяц.

Аудит отметил, что в бюджетной сфере за полный рабочий день (8 часов в день) самый низкий должностной оклад имеют швейцары, гардеробщики, охранники (1010 леев), уборщицы/рабочие по уходу за зелеными насаждениями (1020 леев), повара и помощники воспитателя (1060 леев) и др. Для повышения ежемесячной заработной платы этих работников некоторые субъекты предоставляют надбавки, доплаты и премии, а другие – возможность совмещения нескольких единиц персонала и увеличение продолжительности рабочего времени по сравнению с нормативной (169 часов), что констатировано и в исследованиях НИЭИ⁵⁴. Тем не менее эти действия не обеспечивают ежемесячную заработную плату, сравнимую с гарантированным минимальным размером заработной платы в реальном секторе. Так, в 2015 году из 1319 работников УОМС Чокана, которые проработали полный год, 302 лица имели среднюю заработную плату ниже, чем гарантированный минимальный размер заработной платы в реальном секторе, из которых 297 – заработную плату ниже прожиточного минимума.

_____________________

⁵² 1650* (1+0,051+0,067).

⁵³ ПП № 550 от 9.07.2014 “Об установлении размера минимальной заработной платы по стране ”.

⁵⁴ Система оплаты труда в РМ. Разработана А. Стратаном, доктором, директором Национального института экономических исследований.

Установление нового размера минимальной заработной платы обусловило перерасчет заработной платы по категориям оплаты труда работников из бюджетного сектора и оплачиваемых согласно Тарифной сетке. Согласно ст.136 (5) Трудового кодекса и ст.14 (4) Закона № 847-XV от 14.02.2002, “тарифная ставка для I квалификационного разряда на отраслевом уровне или на уровне предприятия пересматривается в зависимости от конкретных экономических условий отрасли или финансовых возможностей предприятия. При этом совокупный месячный размер оплаты труда одного работника, рассчитанный на основе тарифной системы оплаты труда, не может быть меньше установленного Правительством гарантированного минимального размера заработной платы в реальном секторе”. Необходимо отметить, что в соответствии с СПБ 2016-2018, начиная с 1.10.2017, предусматривается внедрение новой системы оплаты труда согласно Единой тарифной сетке, с установлением заработной платы для I разряда лишь 1500 леев.

Изменение путем увеличения минимальной заработной платы является обсуждаемым вопросом, деловая среда, как правило, не поддерживает этот подход, который применяется из года в год. Согласно информации представителей реального сектора, увеличение минимальной заработной платы увеличивает разницу между спросом и предложением на рынке труда и увеличит их расходы, соответственно, снизит конкурентоспособность их продукции и услуг. Вместе с тем существующие исследования в этой области свидетельствуют о несовершенстве рынка труда. Красноречивым примером в этой связи может служить информация, опубликованная ГНС. Так, в 2015 году было выявлено 358 лиц, которые задекларировали годовые доходы свыше 1 млн. леев каждый (на 14% больше по сравнению с 2014 годом (314 лиц), на общую сумму 899,52 млн. леев, из которой доходы в форме заработной платы составили 57,9%. Необходимо отметить, что наибольшая сумма дохода, полученная физическим лицом в 2015 году за счет заработной платы, была свыше 9,3 млн. леев, а в 2014 году максимальная сумма составила 8,1 млн. леев.

Отмечается, что повышение минимальной заработной платы для большинства населения означает повышение потребления для улучшения уровня жизни, значит возрастут и косвенные налоги, взыскиваемые государством, что может компенсировать повышение минимальной заработной платы в бюджетной сфере. Согласно барометру общественного мнения⁵⁵ от апреля 2016 года, на вопрос Как оцениваете доходы вашей семьи? респонденты указали: не хватает даже для самого необходимого (37,3%); хватает для самого необходимого (41,4%); хватает для достойной жизни, но не можем позволить приобрести более дорогие вещи (18%); можем приобрести и более дорогие вещи, но ограничиваемся в других областях (2,1%), имеем все, что нам необходимо, без ограничения себя (0,5%). Другим источником компенсации увеличения расходов в бюджетной сфере является регламентирование максимального дохода, допускаемого для работников автономных агентов и государственных предприятий.

• В то же время минимальная заработная плата с экономической точки зрения, кроме социальной функции, является средством снижения явления заработной платы в конверте. В информационных справках, составленных МТСЗС, которые прилагаются к проектам постановлений Правительства об увеличении гарантированного минимального размера заработной платы в реальном секторе, эта мотивация является одной из основных. Простой анализ макроэкономических показателей показывает о следующей эволюции ВВП и фонда оплаты труда:

Согласно данным Евростата⁵⁷, удельный вес оплаты труда в ВВП в ЕС (28) составляет около 47% (будучи 48% в Эстонии, 43% в Латвии, 41% в Литве и Болгарии, 31% в Румынии).

В отношении государственных политик, МТСЗС рассматривает возможность введения различных уровней минимальной заработной платы в зависимости от уровня квалификации, необходимой для занятия должности. Так, в качестве законодательной инициативы в Парламенте находится проект Закона по внесению изменений в Закон об оплате труда, посредством которого “Гарантированный минимальный размер заработной платы в реальном секторе послужит в качестве базы для дифференциации заработной платы в зависимости от квалификации, уровня профессиональной подготовки и компетенции работника, а также уровня ответственности, с которой он вовлекается в выполнение работ/функций, и их сложности”. Согласно этой же инициативе, в гарантированный минимальный размер заработной платы в реальном секторе не будет включаться плата за дополнительно выполненную работу (ночью, в дни отдыха, праздничные и нерабочие дни) и надбавка за работу во вредных условиях.

В этой связи Консалтинговая компания KPMG из Румынии опубликовала исследование⁵⁸, из которого следует, что только в 6⁵⁹ государствах членах Европейского Союза (из 22 стран, проанализированных KPMG) работникам предоставляется минимальная заработная плата дифференцированным способом, оказывая преимущество квалифицированным работникам по сравнению с неквалифицированными. Наибольшая разница между ежемесячной минимальной заработной платой для неквалифицированных работников и работников с высшей квалификацией существует в Бельгии (1500 евро и, соответственно, 4300 евро), Франции (1500 евро и, соответственно, 4400 евро) и Эстонии (420 евро и, соответственно, 1500 евро).

______________________

⁵⁵ http://ipp.md/public/files/Barometru/BOP_04.2016_prima_parte_finale-r.pdf

⁵⁶ Отчет об исполнении БГСС за 2015 год.

⁵⁷ http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/File:Distribution_of_income,_2014_(%25_share_of_GDP)_YB15.png

⁵⁸ http://adevarul.ro/economie/bani/infografie-salariul-minim-ue-tari-fac-diferente-muncitorii-necalificati-cei-pregatire-superioara-1_570689485ab6550cb8bc94c5/index.html

⁵⁹ Бельгия, Эстония, Франция, Венгрия, Люксембург и Словакия.

В РМ статистические данные свидетельствуют о следующей ситуации относительно размера заработной платы:

Так, отмечается снижение численности лиц с заработной платой меньше 2000 леев и увеличение лиц с заработной платой более 5000 леев одновременно со снижением числа лиц, которые работали полный рабочий день. Необходимо отметить, что в соответствующий анализ была включена лишь треть занятых лиц и около седьмой части трудоспособного населения.

В результате вышеуказанного отмечается, что размер минимальной заработной платы по стране и гарантированный минимальный размер заработной платы в реальном секторе не могут обеспечивать достойный уровень жизни для работников и членов их семьи. Также в глобализированном мире, в котором миграция трудовой силы является установленным явлением, сохранение минимальной заработной платы на уровне значительно ниже, чем в других странах, лишь стимулирует миграцию за границы страны, что в свою очередь приводит к отсутствию квалифицированного персонала для экономического развития страны и, соответственно, отсутствию источников для покрытия увеличивающихся потребностей средств для выплаты пенсий. В настоящее время минимальный размер заработной платы в Республике Молдова составляет около 94 евро, в то время как в Болгарии он равен 214 евро; в Румынии – 240 евро; в Латвии и Венгрии – 400 евро; в Эстонии – 420 евро; в Польше – 450 евро. В западных странах уровень намного выше (около 1500 евро). Согласно Барометру общественного мнения от апреля 2016 года, около 67,7% из интервьюированных лиц считают повышение уровня жизни одной из 3 основных проблем страны.

Подцель III. Соответствуют ли системы оплаты труда ряду экономически обоснованных критериев?

Согласно ст.3 Закона об оплате труда, оплата труда осуществляется путем применения тарифной и/или бестарифной системы оплаты труда и зависит от спроса на рабочую силу и ее предложения на рынке труда, количества, качества, сложности и условий труда, профессиональных качеств работника, результатов его труда и/или хозяйственной деятельности предприятия. Вместе с тем, согласно ст.4 этого же Закона, как тарифная, так и нетарифная система включает:

• основную заработную плату (тарифную ставку, должностной оклад) – предоставляется за работу, выполненную в соответствии с нормами труда, установленными в соответствии с квалификацией, уровнем профессиональной подготовки и компетентностью работника, качеством, ответственностью и сложностью выполняемых работ;

• дополнительную заработную плату – устанавливается в форме доплат и надбавок к основной заработной плате, других гарантированных выплат и текущих премий в соответствии с достигнутыми результатами и конкретными условиями труда;

• другие стимулирующие и компенсационные выплаты – включают вознаграждения по итогам работы за год, премии в соответствии со специальными системами и положениями, компенсации, а также другие выплаты, не предусмотренные законодательством, но не противоречащие ему.

Вместе с тем разработанная законодательно-нормативная база для оплаты труда различных областей деятельности из публичного сектора не определяет, на основании каких критериев, указанных в Законе об оплате труда, предоставляются соответствующие доплаты, надбавки и премии.

Проверки на аудируемых предприятиях за 2015 год указывают на следующий удельный вес компонентов заработной платы в общей годовой заработной плате работников:

Как следует из данных таблицы, удельный вес должностного оклада в общих выплаченных доходах от заработной платы варьирует от 16% по персоналу со специальным статусом ДПУ до 62-63% по ответственным государственным должностным лицам, а удельный вес премий за эффективность составил около 7-8%. Необходимо отметить, что согласно законодательным положениям⁶⁰, общая заработная плата государственного служащего состоит из: должностного оклада, надбавки за классный чин, надбавки за коллективные достижения, годовой премии. Хотя единовременные премии предоставляются за счет экономии, в некоторых субъектах они составляют до 22% от доходов от заработной платы. Эта ситуация свидетельствует о том, что заработная плата работников зависит в значительной мере от надбавок и доплат, предоставляемых руководством субъекта, и демотивирует достижения в публичном секторе.

Результаты аудита НОАФ о внедрении новой системы оплаты труда государственных служащих из Финляндии и оценки настоящего аудита показывают, что оценка институциональных достижений публичных органов/учреждений является проблематичной, так как является субъективной и зависит преимущественно от политических задач, возложенных на публичные органы/учреждения, а применение компонента институциональных достижений заработной платы породит множество разногласий.

В результате проведенных анализов аудит выявил следующие критерии, связанные с дифференциацией заработной платы, которые доступны для всех отраслей национальной экономики и бюджетной системы и могут быть обоснованы/измерены с экономической точки зрения: (1) квалификация лица, которая зависит от уровня знаний, необходимых для исполнения функций и трудовых навыков в данной области; (2) вредность труда – факторы, непосредственно связанные с выполненным трудом, которые отрицательно влияют на здоровье работника или его нормальный образ жизни; (3) риск труда – возможность появления/образования ряда факторов/ситуаций, которые могут повлиять на жизнь и здоровье работника; (4) конфиденциальность труда – представляет собой условия труда, которые требуют сохранения в секрете информации, которая стала известна в ходе выполнения работы или о самих работах; (5) ответственность труда – представляет собой степень, в которой принятые в ходе выполнения работы решения могут повлиять на жизнь и деятельность других лиц; (6) эффективность (качество) труда – представляет собой уровень вовлечения других лиц в проверку, переделку, мониторинг и оценку выполненного труда и/или время, использованное для выполнения работы, по сравнению с другими работниками; (7) объем (время) выполненной работы – включает объем произведенной продукции, оказанной услуги в определенный период времени и/или время, в течение которого выполняется определенная работа; (8) спрос и предложение на рынке труда – представляет собой корреляцию уровня оплаты труда в зависимости от спроса и предложения на рынке для определенной специальности/квалификации работника.

Перечисленные критерии могут быть сгруппированы в 2 категории: (I) критерии, связанные с установлением должностного оклада (1-5), и (II) критерии, связанные с определением индивидуальных достижений (6-8). В результате отмеченного аудит проверил, если существующие системы оплаты труда соответствуют указанным критериям.

______________________

⁶⁰ Закон № 48 от 22.03.2012, ст.5 и ст.8.

5.3.1. Имеются ли критерии по определению квалификации лица и уровня дифференциации заработной платы относительно квалификации, которую оно имеет?

Наиболее важным критерием при установлении заработной платы любому лицу является квалификация, необходимая для занятия поста/должности.

С целью обеспечения сбора некоторых совместимых данных (определение и передача информаций о структуре получаемой заработной платы; оценка качества структурной статистики стоимости рабочей силы и получаемой заработной платы), облегчения нахождения рабочего места для безработных, корреляции спроса рынка труда и образовательного предложения на мировом уровне МОТ разработала и пересмотрела Международный стандартизированный классификатор занятий (ISCO-08). Его положения были введены в местную нормативную базу путем принятия ПП № 461 от 2.07.2013⁶¹ и Приказа министра труда, социальной защиты и семьи № 22 от 3.03.2014.

Согласно нормативной базе, КЗРМ⁶² должен применяться во всех экономических и социальных областях и является обязательным для всех органов центрального и местного публичного управления, бюджетных единиц, для предприятий, организаций и учреждений, независимо от типа собственности и организационно-правовой формы, организаций работодателей и профсоюзных организаций, профессиональных и политических организаций, фондов, объединений и других физических и юридических лиц, действующих на территории Республики Молдова, при заполнении официальных документов во всех случаях, когда требуется указание занятия.

Необходимо отметить, что проверки аудитора установили, что в декларацию застрахованного лица (форма REV5) не включается код функции/занятия согласно КЗРМ, а в соответствии с требованиями НКСС⁶³. В результате отсутствует единый подход к составлению отчетности по коду функции. Также совмещение функций не отражается в отчетности по коду совмещаемой функции, а по коду основной функции, что приводит к искажению информации, связанной с совмещением функций.

Вместе с тем аудит отмечает, что в НААТ, МПУЖФ № 2, МПУЖФ № 22 и МПпЖУ Чокана штатные расписания на 2015 год не были приведены в соответствие с положениями КЗРМ, в рамках этих субъектов работают лица в должностях, которые не включены в классификатор. Например, большинство функций по технической поддержке в рамках НААТ называются идентично (главный специалист), что предполагает как идентичные задачи и ответственности для занимающих их лиц, так и идентичную оплату труда. Фактически, лица, занимающие должности “главный специалист”, имеют различные квалификации, ответственности и задачи, вследствие этого им был установлен и различный размер заработной платы.

В КЗРМ учитываются 4 уровня квалификации, определенные как показатели сложности и масштаба задач и выполняемых полномочий в пределах занятия. Так, функции/занятия относительно уровня необходимых знаний распределяются по следующим уровням квалификации: 4 – с высшим образованием (I, II и III цикла) лицензиат, мастерат или докторат; 3 – со средним профессионально-техническим образованием или бакалавром (I цикл); 2 – с образованием в гимназии или профессионально-техническим образованием и обучением на рабочем месте; 1 – с начальным или гимназическим образованием и краткосрочным обучением на рабочем месте. Для 2 и 3 уровней квалификации в некоторых случаях большой опыт работы и длительное обучение на рабочем месте могут заменить формальное образование.

• Из вышеуказанного, в качестве критерия по дифференциации заработной платы в зависимости от квалификации лица аудит отмечает стоимость и время обучения, необходимые для получения квалификации, соответствующей конкретному рабочему посту. Вместе с тем этот критерий свидетельствует о необходимости ограничения разницы по оплате труда между уровнями квалификации до уровня разницы между стоимостью обучения.

Проверки и оценки, проведенные аудитом, установили, что до настоящего времени в профессионально-технических учебных заведениях⁶⁴ и высших учебных заведениях отсутствует методология по установлению/расчету стоимости обучения для обучаемых специальностей. Так, в нарушение Закона о бухгалтерском учете соответствующие учреждения не составили учетные политики, которые бы исчерпывающе регламентировали исчисление стоимости оказываемых образовательных услуг. Например, ЭАМ определяет размер платы за обучение как деление общих расходов по учебному заведению за предыдущий период на численность обучаемых студентов. Впоследствии, в зависимости от спроса на обучение, стоимость контракта увеличивается (спрос больше, например, на специальность финансы – 7500 леев) или уменьшается (спрос меньше, например, на специальность кибернетика – 5500 леев). Эта ситуация, конечно, препятствует справедливому применению соответствующего критерия при дифференциации заработной платы, как следствие, должны быть приняты меры по отдельному учету расходов на образование и установлению критериев по распределению косвенных, общих и административных расходов на стоимость обучения для каждой специальности в отдельности.

• Несоответствующая ситуация продолжает существовать при установлении ориентиров для определения квалификаций, необходимых для выполнения функции. Так, согласно Концепции, утвержденной Постановлением Парламента № 253-XV от 19.06.2003⁶⁵, подготовка и профессиональное обучение подростков, молодежи и взрослого населения осуществляется в соответствии с национальными образовательными, профессиональными стандартами и стандартами занятости, соотнесенными с требованиями по квалификации национального и международного рынка труда. Также, согласно Кодексу об образовании (ст.64 и ст.97) “Квалификации в профессионально-техническом и высшем образовании присваиваются в соответствии с Национальной рамкой квалификаций, разработанной на основании стандартов занятости для каждого уровня профессионального обучения в соответствии с Европейской рамкой квалификаций и потребностями рынка труда в квалификациях”.

Аудитом установлено, что для профессионально-технического образования до июня 2016 года были утверждены стандарты занятости только для 27 профессий⁶⁶ из общего числа 350, включенных в Перечень, утвержденный ПП № 1421 от 18.12.2006⁶⁷.

Национальная рамка квалификаций для высшего образования (далее – Рамка квалификаций) была разработана в 2010 году и утверждена МПр⁶⁸ в 2013 году без публикации в Monitorul Oficial al Republicii Moldova, что влияет на ее законность. Однако, согласно новым положениям Кодекса об образовании (ст.97 (4), Рамка квалификаций должна быть утверждена Правительством.

Также, согласно ст.97 (2) Кодекса об образовании, Рамка квалификаций включает: (1) описание направления профессиональной подготовки; (2) описание квалификаций и занятий; (3) образовательные цели и компетенции (дескрипторы на уровне циклов высшего образования); (4) объем трудозатрат по каждому циклу, выраженный в переводных зачетных единицах (кредитах); (5) методы обучения, преподавания и оценивания; (6) процедуры обеспечения качества высшего образования.

Изучение аудитом Рамки квалификаций⁶⁹ и учебных планов различных высших учебных заведений по специальности “Бухгалтерский учет” I цикл⁷⁰ установлено, что отсутствует ответ на основной вопрос “Какие навыки, необходимые для выполнения определенной профессии, будут иметь выпускники?”. Как в Рамках квалификаций, так и в учебных планах необходимые навыки/знания описаны в общих/суммарных чертах, без конкретного уточнения навыков, которые должны быть получены студентами на каждом курсе лекций, чтобы иметь возможность работать по данной профессии.

Отсутствуют ориентиры для определения квалификации работников и в аудируемых субъектах. Например, согласно объяснениям МПпЖУ Чокана, категории по квалификации были присвоены работникам на основании существующих записей в их трудовых книжках, произведенных на предыдущем рабочем месте, предприятие обеспечивает лишь принятие этих лиц в свое штатное расписание без проведения дополнительной оценки их квалификации.

___________________

⁶¹ ПП № 461 от 2.07.2013 “Об утверждении структуры Классификатора занятий Республики Молдова”.

⁶² Классификатор занятий Республики Молдова, утвержденный Приказом министра труда, социальной защиты и семьи № 22 от 3.03.2014.

⁶³ http://www.cnas.md/libview.php?l=ro&idc=472&id=2903 – код профессии (id_prof) из 1 колонки приложения № 6 к пояснению, утвержденного НКСС за № 363-A от 30.12.2014 “Требования к структуре и формату электронных документов в государственной системе социального страхования (декларации застрахованных лиц – форма rev-5), представляемые ежемесячно”.

⁶⁴ Отчет аудита “Оказывает ли экономическое и социальное воздействие выделение публичных средств для среднего профессионального образования?”, утвержденный ПСП № 2 от 29.01.2015 г.

⁶⁵ Концепция профессиональной ориентации, подготовки и профессионального обучения людских ресурсов, утвержденная Постановлением Парламента № 253-XV от 19.06.2003.

⁶⁶ Приказы министра просвещения об утверждении стандартов занятости № 64 от 11.02.2013 (кондитер; слесарь-сантехник; маляр и виноградарь), № 987 от 21.10.2013 (арматурщик-бетонщик, каменщик) и № 1041 от 7.10.2014 (12831 – плотник; 13967 – электрослесарь в строительстве).

⁶⁷ Перечень специальностей (профессий) по подготовке кадров в среднем профессиональном образовании, утвержденный ПП № 1421 от 18.12.2006.

⁶⁸ http://www.edu.gov.md/ro/content/cadrul-national-al-calificarilor-0

⁶⁹ http://www.edu.gov.md/sites/default/files/cnc_36_812-stiinte_economice.pdf

⁷⁰ http://www.ase.md/admitere/ciclul-1-licenta.html#facultatea-contabilitate

5.3.2. Четко ли определены и аргументированы вредные факторы во время труда?

• В настоящее время регламентирование рабочих мест с тяжелыми и особо тяжелыми, вредными и особо вредными условиями труда и предоставление надбавок к заработной плате за это осуществляется согласно ПП № 1335 от 10.10.2002⁷¹, ПП № 152 от 19.02.2004⁷² и ПП № 1487 от 31.12.2004⁷³. Отмечается, что в аудируемых субъектах установление надбавок за работу в неблагоприятных условиях труда было произведено в отсутствие результатов аттестации рабочих мест (вредные факторы, присутствующие в деятельности персонала, не были определены и задокументированы соответствующим образом), не соблюдая, таким образом, положения п.9 Единых условий оплаты труда работников бюджетной сферы, утвержденных ПП № 381 от 13.04.2006. Вместе с тем нормативные акты не указывают четко на порядок расчета степени ухудшения здоровья работников, а также справедливый порядок оценки соответствующей компенсации. Необходимо отметить, что в бюджетной сфере предоставляется компенсация от 100 леев до 200 леев за месяц для восстановления здоровья работников, связанных с вредными факторами. В то же время в МПУЖФ для персонала, ответственного за текущий ремонт, надбавка за вредные условия труда установлена в размере 40% от тарифной ставки работника, а для персонала по санитарному обслуживанию надбавка за вредные условия труда рассчитана в размере 20% от тарифной ставки работника и надбавки за достижения (коэффициент участия в труде).

• Один из методов восстановления здоровья работников заключается в предоставлении работникам, согласно коллективным трудовым соглашениям, дополнительных дней к отпуску (АНМ и ЭАМ – 4 дня, учебные заведения от 4 до 18 дней⁷⁴) и снижении длительности рабочего дня (УОМС Чокана). Как правило, перечень рабочих мест с вредным влиянием на здоровье перенимается из нормативных актов, без адаптации их к своим условиям труда.

Аудитом установлено, что некоторые субъекты предоставляют абсолютно немотивированно дополнительные дни отдыха некоторым работникам. Так, согласно Коллективному трудовому соглашению МПУЖФ № 2 получили дополнительные дни отдыха (1) директор предприятия, главный бухгалтер и главный инженер – 8 дней; (2) административный персонал – 6 дней; (3) штукатуры-маляры, рабочие по очистке мусорных комнат, сварщики, жестянщики – 3 дня. МПпЖУ предоставило дополнительные дни отдыха: (1) директору – 8 дней; (2) заместителям, главному бухгалтеру – 6 дней, (3) начальнику автопарка, бухгалтеру, инженеру-диспетчеру – 4 дня; специалистам службы автотранспорта и механизмов и службы технической помощи – 3 дня. В то же время, согласно Коллективному трудовому соглашению МПУЖФ № 22 получили дополнительные дни отдыха: (1) директор предприятия, заместитель директора – 7 дней; (2) административный персонал, сварщики, жестянщики – 6 дней. Таким образом, отмечается отсутствие корреляции вредных факторов, присутствующих в процессе труда, и числа дней, предоставляемых дополнительно к отпуску.

• Другим способом компенсации присутствия вредных факторов является предоставление некоторым работникам льгот при выходе на пенсию. Исходя из специфики деятельности работников из пенитенциарной системы, им сокращается трудовой стаж при уходе на пенсию. Так, трудовой стаж с целью предоставления пенсии исчисляется со следующими льготами: день службы в пенитенциарных учреждениях закрытого типа, изоляторах уголовного преследования и в учреждениях, предназначенных для содержания и лечения инфекционных больных и психических больных, а также на подземных работах считается как 2 дня службы; а для других пенитенциарных учреждений, в Департаменте пенитенциарных учреждений, а также в его подразделениях, осуществляющих деятельность в местах лишения свободы, 2 дня службы считаются за 3 дня службы. Согласно опросу, проведенному в 2012 году, основным мотивом, который определил работников выбрать службу в пенитенциарной системе, было получение пенсии на выгодных условиях, в том числе в командном составе: высшем – 59%, среднем – 65%, низшем – 68%⁷⁵. Эта льгота аргументирована для персонала, прилагающего усилия при выполнении основных задач пенитенциарной системы (охраны и ресоциализации заключенных) и имеющих непосредственный контакт с заключенными, а для персонала, не имеющего контакта с заключенными, эта льгота не является обоснованной.

______________________________

⁷¹ ПП № 1335 от 10.10.2002 “Об утверждении Положения об оценке условий труда на рабочих местах и порядке применения отраслевых перечней работ, на которых могут устанавливаться компенсационные надбавки за работу в неблагоприятных условиях труда”.

⁷² ПП № 152 от 19.02.2004 “О размере компенсационных доплат за работу в неблагоприятных условиях ”.

⁷³ ПП № 1487 от 31.12.2004 “Об утверждении Типового перечня работ с тяжелыми и особо тяжелыми, вредными и особо вредными условиями труда, на которых работникам могут устанавливаться компенсационные надбавки”.

⁷⁴ Опубликовано в МО № 83-85 от 20.05.2011. Заключено между ГУОМС и Кишиневским муниципальным советом профсоюза образования и науки и согласовано с генеральным примаром, зарегистрировано в территориальной инспекции по труду Кишинэу за № 97/11 от 2.04.2011.

⁷⁵ Проведение сравнительного исследования в отношении кадровой политики и системы подбора персонала пенитенциарных учреждений и полной демилитаризации пенитенциарной системы, Кишинэу 2013, реализовано в соответствии с Планом действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы, утвержденным Постановлением Парламента № 6 от 16.02.2012.

5.3.3. Указаны ли исчерпывающе профессии и должности в отношении степени риска, конфиденциальности и ответственности в труде?

Аудит установил, что в ЭАМ, согласно приложению № 6 к Коллективному трудовому соглашению, работники, которые осуществляют деятельность с риском для здоровья (водители, охранники, машинисты, плотники, техники, механики), застрахованы от несчастных случаев на работе. Другие проверенные субъекты не выявили должности, подверженные рискам, и не оценили влияние воплощения этих рисков на здоровье и трудовые способности работников. Необходимо отметить, что жизнь и здоровье некоторых работников из бюджетного сектора подлежат государственному страхованию.

За доступ к государственной тайне законодательно-нормативная база устанавливает надбавки к заработной плате или увеличение шкалы оплаты труда. Вместе с тем субъекты во внутренних актах не указывают исчерпывающе должности/функции, которые при выполнении служебных полномочий должны обеспечивать конфиденциальность и/или тайну информаций. В этой связи некоторые функции, особенно ответственные государственные должности, уже предполагают право доступа к государственной тайне.

Хотя единодушно признана необходимость дифференциации заработной платы в зависимости от ответственности должности/функции, до настоящего времени отсутствует классификация и, соответственно, порядок оценки соответствующих компенсаций. Парадоксальная ситуация установлена при оплате труда руководства УОМС Чокана. Так, начальник управления имеет 12 степень оплаты труда и третью ступень, а заместитель начальника управления имеет 11 степень оплаты труда и четвертую ступень, а также надбавку за степень. В результате, хотя ответственность должности начальника управления выше, он получал ежемесячную заработную плату в размере 4,4 тыс. леев, а заместитель начальника – заработную плату в размере 5,2 тыс. леев. Вместе с тем среднемесячная заработная плата руководства УОМС Чокана за год (5,9 тыс. леев) меньше, чем заработная плата директоров подведомственных учреждений (7,6 тыс. леев в доуниверситетских учреждениях и 7,2 тыс. леев в дошкольных учреждениях). В результате правовая база по оплате труда не обеспечивает адекватную компенсацию ответственности в рамках труда.

5.3.4. Имеются ли обоснованные и четкие критерии по измерению качества и эффективности труда?

Измерение/определение качества и эффективности труда является обширным и подробным процессом. Критерии измерения качества труда, связанные с одной должностью, не могут применяться к другой должности и наоборот. Тем не менее часто наиболее точная оценка эффективности и качества труда достигается в результате оценки влияния деятельности работника/субъекта.

♦ Проведенные аудитом оценки в области образования свидетельствуют, что до настоящего времени МПр не разработало исчерпывающей методологии по оценке качества образовательного процесса как для доуниверситетских, так и для высших учебных заведений. Хотя имеются некоторые процедуры, которые могут быть использованы как элементы оценки, они не могут считаться полными, не прошли экспертизу и не имеют логического завершения. В результате учебные заведения не располагают эффективной системой по оценке качества и компетенций педагогического и руководящего персонала, а также не определяют влияния их деятельности на качество образовательного процесса.

Согласно Положению об аттестации педагогических кадров⁷⁶, аттестация педагогических кадров II категории осуществляется советами преподавателей УЗ или ГУОМС путем разработки и публичного представления методических работ/отчетов по самооценке и путем публичной поддержки интервью о достижениях, а для педагогических кадров I и высшей категории, а также руководящих кадров – комиссиями, созданными на республиканском уровне. Вместе с тем данное Положение не содержит критерии по оценке, основанные на достижениях учащихся (усвоенные знания и навыки). Не обеспечивает оценку качества образовательного процесса и его влияния и оценка деятельности педагогических кадров и тренеров, проводимая учебными заведениями, в рамках которых используются критерии, измеряющие только некоторые виды деятельности, связанные с основной деятельностью. Также при аттестации руководящих кадров⁷⁷ не оценивается внедрение руководителями УЗ системы финансового менеджмента и контроля⁷⁸. Необходимо отметить, что положения об аттестации, утвержденные МПр, не опубликованы в Официальном мониторе Республики Молдовы, что влияет на законность соответствующего процесса.

В результате, не является ясной необходимость аттестации педагогических и руководящих кадров в условиях, когда отсутствуют в основе критерии по оценке и влиянию их деятельности. Хотя для исправления ситуации МПр планирует, согласно утвержденным стратегиям, создание системы по оценке и оплате труда педагогических кадров, базирующейся на достижениях, она еще не разработана и не внедрена.

В этом контексте отмечается, что положения по аттестации педагогических и руководящих кадров предусматривают установленное число участия их в семинарах с различной тематикой, однако наблюдения аудита свидетельствуют, что некоторые работники ТЛ Березовского и ТЛСП № 2 участвовали в семинарах, организованных в период обучения учащихся, что влияет на нормальное проведение процесса обучения или оказание необходимых услуг ученикам. Также не обеспечивается эффективность образовательного процесса и предоставление отпуска преподавателям в течение учебного года⁷⁹.

• В результате вышеуказанного аудит выявил, что наиболее достоверным порядком оценки качества образовательного процесса является сравнение успехов учащихся согласно национальным экзаменам и среднегодовым оценкам, выставляемым преподавателями по учебным дисциплинам, однако этот метод не обеспечивает оценку всех преподавателей по всем дисциплинам.

Необходимо отметить, что в течение всего обучения знания учеников на национальном уровне тестируются только 3 раза, при окончании начального цикла (4 классов), гимназии (9 классов) и лицея (12 классов). Вместе с тем порядок проведения этих экзаменов различен⁸⁰. Как следствие, доверие к правильности оценки является различным, будучи самым большим к экзаменам на бакалавр и самым небольшим к окончанию начального цикла, однако из-за отсутствия других методов оценки качества образования соответствующие риски являются терпимыми.

Так, в результате сравнительного анализа оценки учащихся на государственных экзаменах и текущих успехов, оцененных преподавателями (проведенных за годы обучения 2013-2014 и 2014-2015 в ТЛСП № 2 и ТЛ Березовского для 21 преподавателя и, соответственно, 42 преподавателей), установлено отсутствие связи между установленной педагогической степенью и стажем работы педагогических кадров с правильностью оценки знаний учащихся. Например, среднее отклонение оценки по ученику на одного преподавателя без стажа и педагогической степени составляет 0,3 пункта; со стажем работы 3 года и без педагогической степени -1,17 пунктов; со стажем 43 года и II педагогической степенью – 2,45 пунктов; со стажем 33 года и первой педагогической степенью – 1,54 пункта. Аналогичный вывод следует из информации об оценке деятельности педагогических кадров и тренеров из ТЛСП № 2 за 2014-2015 учебный год.

В результате предоставление надбавок к должностному окладу в зависимости от педагогической степени и стажа работы не является обоснованным, так как не обеспечивается влияние на выполненную работу, а молодые педагогические кадры дискриминируются, имея заработную плату значительно ниже за ту же выполненную работу. Вследствие чего число молодых специалистов в ТЛ Березовского очень мало, из существующих в 2015 году педагогических кадров в количестве 161 единицы только 33 лица (20,5%) имеют стаж в образовании менее 10 лет, из которых только 5 лиц (3,1%) имеют стаж работы менее 3 лет.

Вместе с тем аудит отмечает отсутствие практических методов измерения эффективности некоторых видов деятельности или наличие только косвенных методов. Например, анализируя регистр деятельности, осуществляемой психологами в рамках ТЛ Березовского, и отчеты, представленные муниципальному социопедагогическому центру, установлено, что они содержат лишь данные о проводимой деятельности, не имея возможности оценить влияние их деятельности.

• Согласно протоколу № 3 Сената ЭАМ от 24.12.2013⁸¹, были утверждены критерии по оценке достижений университетских педагогических кадров, сгруппированных в 3 категории (достижения в профессиональном формировании бенефициаров; достижения в научных исследованиях и достижения по участию в институциональном развитии). Каждый критерий включает ряд показателей, которые должны быть достигнуты университетскими педагогическими кадрами и которые, согласно Положению, должны влиять на повышение качества предоставленных образовательных и научных услуг⁸². Однако оценки аудита отмечают, что прямое влияние на качество предоставленных образовательных услуг имеют показатели критерия A2 (Разработка педагогической поддержки): публикация университетских учебников, курсов, разработка программного обеспечения и учебных материалов, актуализация/улучшение учебных курсов. Однако вопрос, насколько реально помогает этот критерий студентам для лучшего усвоения материала и как применяется на практике, еще сохраняется.

Субъективный показатель представляет собой “эффективность, достигнутая студентами/ мастерантами/ докторами”, который заключается в выставлении баллов по оценке педагогических кадров (от “0” баллов до “3” баллов) в зависимости от средних конечных отметок, полученных студентами (дневного обучения) на текущих сессиях. Отметим, что полученные студентами знания проверяются и оцениваются теми же педагогическими кадрами, которые проводили курсы. В этом случае появляется риск отсутствия объективности со стороны педагогических кадров при оценке студентов, они заинтересованы в оценке студентов по более высоким баллам для получения максимального количества пунктов по этому показателю. Аналогичная ситуация установлена и на экзамене по окончанию высшего образования, где в качестве оценщиков также выступают педагогические кадры ЭАМ, а председатель комиссии назначается МП по предложению ЭАМ. Как следствие, и в этом случае сохраняется проблема доверия к правильности оценки знаний студентов.

В результате аудит выявил, что показателем качества и эффективности высшего образования может быть прием студентов на работу по полученной специальности. Отметим, что и Кодекс об образовании (ст.110 (5)) предусматривает, чтобы высшие учебные заведения осуществляли мониторинг устройства выпускников на рынке труда, однако не указываются методы и рычаги по сбору этой информации. Одним из методов будет использование базы данных НКСС, которая имеет информацию о функции/должности по каждому работнику. ЭАМ находится на начальной стадии введения этого показателя, проведя в 2016 году один общий опрос (не по специальностям) по выборке 14% из общего числа выпускников, который показал, что лишь 50% выпускников были приняты на работу по полученной специальности.

♦ Для оценки квалификации персонала из области науки и инноваций в 2004 году АНМ разработала и утвердила “Требования по квалификации по категориям работников для научных исследователей и другого персонала организаций публичного права из сферы науки и вспомогательных организаций из этой же сферы РМ”, которые включают информацию о названии должности, критерии квалификации для этой должности, а также категории по оплате труда.

Согласно Решению ВСНТР АНМ № 28 от февраля 2012 года, были утверждены показатели эффективности для оценки результатов научных исследований, сгруппированные в 6 подгрупп⁸³. Из всех этих показателей только показатели из 2 подгруппы относительно патентных изобретений могут определить влияние на реальную экономику. Так, согласно информации АНМ, за период 2012-2015 годов в ГАИС было внесено 346 заявлений по защите интеллектуальной собственности, были получены положительные заключения и выданы 219 патентных изобретений. Вместе с тем некоторые институты, подведомственные АНМ⁸⁴, в 2015 году не внесли ни одно заявление на объект интеллектуальной собственности.

Стимулирование работников для получения ожидаемых результатов, выполнения ряда работ особой важности и расширения объема работ в рамках подведомственных АНМ институтов осуществляется согласно разработанным и утвержденным положениям о стимулировании, однако в которых не предусматривается конкретно порядок, условия и критерии предоставления этих стимулов. Вместе с тем ВСНТР и ООНИС АНМ разработали такие положения в ходе проведения аудита.

♦ В отличие от исследовательских должностей для государственных служащих нет точных требований/критериев по оценке квалификации и эффективности/ производительности принятого на работу лица. Вместе с тем они оцениваются на основании ряда задач и показателей, установленных для каждого работника в отдельности.

Согласно информации, представленной ГК, из 66,3 тыс. работников, оплачиваемых за счет ГБ, в 2015 году на основании результатов деятельности были оценены 8,3 тыс. государственных служащих, из которых “очень хорошо” – 3,7 тыс. служащих (44,6%), “хорошо ” – 4,5 тыс. служащих (54,2%), “удовлетворительно” – 0,1 тыс. служащих (1,2%) и “неудовлетворительно” 3 служащих (0%). Вместе с тем удельный вес государственных служащих, оцененных “очень хорошо”, выше среднего в Прокуратуре – 98%, АНМ – 94%, Парламенте и Центре по защите персональных данных – 93%, КСТР – 90% и т.д., что не соответствует оценкам гражданского общества о деятельности соответствующих учреждений.

Проведенные ранее Счетной палатой аудиты, а также настоящий аудит констатировали, что оценка достижений государственных служащих в некоторых случаях проводится формально и имеет субъективный характер, наиболее частыми недостатками были следующие: (a) не являются измеримыми задачи и показатели достижений; (b) различные задачи этого же работника имеют одинаковое содержание и те же показатели достижений; (c) показатели, связанные с задачами, при оценке заменяются на другие показатели; (d) задачи и показатели не имеют никакой корреляции; (e) важные виды деятельности не имеют показателей достижений; (f) задачи не имеют связи с полномочиями из должностных инструкций; (g) деятельность, отраженная лицом в отчете, фактически выполнялась другими лицами; (h) распределение задач/целей между служащими не является справедливым; (i) хотя задачи и показатели достижений реализованы частично, при оценке проставляется максимальное число баллов и др.

Отсутствие четкого регламентирования относительно порядка и критериев распределения надбавки за коллективные достижения между работниками обусловило неустановление государственным служащим этой надбавки в справедливых, пропорциональных и конкурентоспособных условиях, что противоречит положениям ст.2 Закона № 48 от 22.03.2012. Например, в АНМ некоторым работникам, оцененным “очень хорошо” и “хорошо”, была установлена надбавка за достижения в размере 15% от должностного оклада, а другим работникам, хотя были оценены “очень хорошо”, были предоставлены премии в размере лишь 10% от должностного оклада. Аналогично МТСЗС предоставило надбавку за достижения некоторым работникам, которые были оценены “удовлетворительно”. Таким образом, положения Закона № 48 от 22.03.2012, связанные с определением публичным подразделениям/ органам, которым устанавливается надбавка за достижения⁸⁵, из-за отсутствия четких положений не используются при определении надбавки за достижения по каждому работнику в отдельности. Исходя из положений ст.8(3) Закона № 48 от 22.03.2012 констатировано, что работники из подразделений, имеющих вакантные функции, получают на одного работника более высокую надбавку за достижения по сравнению с надбавкой на одного работника из подразделений, не имеющих вакантных функций.

__________________________

⁷⁶ Положение об аттестации педагогических кадров дошкольного, начального, среднего, специального, дополнительного, среднего профессионального и среднего специального образования, утвержденное Приказом министра просвещения № 336 от 3.05.2013 (далее – Положение об аттестации педагогических кадров).

⁷⁷ Положение об аттестации руководящих кадров дошкольного, начального, среднего, специального, дополнительного, среднего профессионального и среднего специального образования, утвержденное Приказом министра просвещения № 454 от 31.05.2012.

⁷⁸ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010; Регламент оценки, отчетности системы финансового менеджмента и контроля и выдачи декларации о надлежащем управлении, утвержденный Приказом министра финансов № 49 от 26.04.2012.

⁷⁹ Например, директору ТЛ Дачия был предоставлен отпуск в период 30.07-4.10.2015.

⁸⁰ Приказ министра просвещения № 1058 от 2.11.2015: при окончании начального цикла тестирование проходит в том же классе обучения и с теми же наблюдателями, а оценка производится преподавателями этой же школы. При окончании гимназии тестирование проводится в общем помещении с теми же наблюдателями, а оценка производится преподавателями из специального центра. При окончании лицея тестирование проходит в других помещениях, с различными наблюдателями и оценщиками.

⁸¹ http://www.ase.md/files/documente/regulamente/interne/2.6_reg_evaluare_profi.pdf.

⁸² Ст.1.1. Положения об оценке достижений университетских педагогических кадров.

⁸³ (1). Научные публикации. (2). Патенты, патентные изобретения, новые технологии, разработанные образцы, новые сорта растений и виды животных, полезные модели, предметы искусства, продукция с правом интеллектуальной собственности, проекты технологического трансфера, экономические договора, оказанные услуги, внедрение в практику. (3). Участие в конференциях, симпозиумах, семинарах, выставках; в оценке и/или издании научных работ, в редакционных комитетах, в научных комиссиях по оценке, в разработке нормативных актов, в деятельности по научному менеджменту, в организации научных форумов, представлении в средствах массовой информации, работах по популяризации науки. (4). Международное сотрудничество, международные и национальные научные проекты, выигранные путем конкурса, предложения к проектам, направленные на конкурсы в рамках Программы PC7. (5). Курсы лекций в учебных заведениях, учебники, разработанные учебные материалы, мастеранты, вовлеченные в исследования, подготовленные доктора и кандидаты наук. (6). Оценки, представительство в академии, международных профессиональных организациях, научные и педагогические звания, почести и премии за деятельность в науке и инновациях.

⁸⁴ Институт математики и информатики; Институт энергетики; Институт химии.

⁸⁵ Персоналу структурного подразделения/органа публичной власти, оцененного на “удовлетворительно” или “неудовлетворительно” при оценке за полугодие, надбавка за коллективные достижения не устанавливается.

5.3.5. Существующие процедуры обеспечивают правильное измерение объема выполненного труда?

Важным принципом в правильности установления оплаты труда является сравнение реально выполненного объема работы с объемом, который должен быть выполнен. Так, ст.167 Трудового кодекса вводит понятие “норма труда”, под которой понимаются нормы выработки, времени, обслуживания, численности, которые устанавливаются работодателем для работников в соответствии с достигнутым уровнем техники, технологии, организации производства и труда таким образом, чтобы они в то же время соответствовали конкретным условиям предприятия и не создавали чрезмерных нагрузок для работников. Эти нормы должны быть установлены работодателем вместе с представителем работников и указаны в коллективном трудовом соглашении или в другом нормативном акте на уровне предприятия.

Согласно существующей законодательно-нормативной базе, разработка межотраслевых и отраслевых нормативов для нормирования труда производится специализированными исследовательскими институтами в определенной области по заказу министерств и других центральных органов управления. Межотраслевые нормативы утверждаются МТСЗС по согласованию с Национальной конфедерацией патроната и Национальной конфедерацией профсоюзов, а отраслевые нормативы – отраслевыми министерствами по согласованию с отраслевыми патронатами и профсоюзами⁸⁶.

Аудитом установлено, что ни в одном проверенном субъекте не разработаны и не утверждены нормы труда для каждой функции/должности/ специальности в отдельности. Также не во всех субъектах знают об объеме работы, который должен выполнить конкретный специалист. В результате появляется вопрос, каковы критерии по разработке штатного расписания, когда субъекты не знают ответ на вопрос “Что и сколько надо сделать?” и “Каким специалистом?”.

♦ МП не разработало установленную методологию и соответствующие обоснования для нормирования труда работников из учебных заведений и/или для разработки штатного расписания. Также учреждения не соблюдали требования Положения, утвержденного ПП № 98 от 4.02.2013, о применении нормативов труда, регламентирующих и обосновывающих нормативы времени и персонала. В результате разработка штатного расписания производится с учетом запросов начальников подразделений и существующих возможностей финансирования.

• Согласно ст.119 (1) и (8) Кодекса об образовании, нагрузка для педагогических кадров из высших учебных заведений состоит из 4 видов деятельности: аудиторной педагогической деятельности; внеаудиторной педагогической деятельности; деятельности исследовательской, по трансферу технологий, художественно-творческой и спортивной; методической деятельности, а общая продолжительность рабочего времени по одной научно-педагогической нагрузке (получаемая путем сложения видов деятельности) составляет 35 астрономических часов в неделю⁸⁷.Отметим, что методология по нормированию труда педагогических кадров в высшем образовании была утверждена МП лишь в апреле 2016 года⁸⁸, положение не опубликовано ни в Официальном мониторе Республики Молдовы и ни на сайте МП в результате не имеет юридической силы. Вследствие этого нормирование труда педагогических кадров в 2014 и 2015 годах отличается в одних высших учебных заведениях от других. Например, для ЭАМ учет часов производится лишь по аудиторной и внеаудиторной педагогической деятельности (педагогическая нагрузка была в среднем 750 обычных часов за год), а по ГУМ – по всем 4 видам деятельности (педагогическая нагрузка составила в среднем 1700 обычных часов за год). В 2014 году эта ситуация позволила 59 работникам работать как в ЭАМ, так и в ГУМ, а в 2015 году – 66 работникам.

___________________________

⁸⁶ Положение о порядке организации нормирования труда в отраслях национальной экономики, утвержденное ПП № 98 от 4.02.2013 (далее – Положение, утвержденное ПП № 98 от 4.02.2013).

⁸⁷ 1470 астрономических часов за год (35 часов x 4,2 недели в месяц x 10 месяцев).

⁸⁸ Приказ МП № 304 от 22.04.2016 “Рамочное положение о нормировании научно-педагогической деятельности в высшем образовании”.

Установлено, что оплата труда педагогических кадров в ЭАМ по сравнению с ГУМ выше, даже если нагрузка в 2 раза меньше. Например, один штатный университетский преподаватель, работающий как в ЭАМ, так и в ГУМ, в 2015 году получил доход в сумме 117,93 тыс. леев (за 971,25 астрономического часа) и, соответственно, 73,78 тыс. леев (за 1766,25 астрономического часа).

Также аудитом установлено, что число часов педагогической нагрузки в высшем образовании варьирует для одной и той же функции, что ведет к дискриминации при оплате труда. Так, для университетского преподавателя, работающего в ЭАМ, педагогическая нагрузка в 2014-2015 учебном году варьировала от 696,8 часа до 813,33 часа, а в 2015-2016 учебном году варьировала от 795,2 часа до 911,33 часа, имея одинаковый должностной оклад. Вместе с тем в ГУМ педагогическая нагрузка в 2014-2015 учебном году варьировала от 1602 часов до 1910 часов, а в 2015-2016 учебном году – от 1568 часов до 1934,29 часа.

Необходимо отметить, что в соответствии с Рамками квалификаций установлены 4 категории обязательных курсов, которые должны изучать студенты: основополагающие, общие, социо-человеческие и по специальности. Также индивидуально учебные заведения по каждой категории еще включают и другие предметы обучения до получения необходимых зачетных единиц (кредитов) (всего 180 зачетных единиц (кредитов)). В результате сравнения информации из Рамок квалификаций⁹⁸ и учебных планов из 4 высших учебных заведений для специальности “Бухгалтерский учет” I цикла, установлено, что общее число зачетных единиц (кредитов) одного учреждения отличается от другого от 180 до 192 единиц. Также установлены и другие недостатки: (1) невключение в учебные планы обязательных курсов; (2) различное установление зачетных единиц (кредитов) по обязательным курсам.

Согласно п.4 a) II раздела и п.1 IV раздела Руководства по внедрению Национальной системы зачетных единиц (кредитов)⁹⁰, в системе высшего образования зачетная единица (кредит) состоит из 30 часов обучения (в аудитории и индивидуальная работа). Вместе с тем, согласно положениям Рамочного плана⁹¹, корреляция часов прямого контакта и часов индивидуального обучения производится в зависимости от специфики курса/модуля и дидактически-методического обеспечения учреждения. Согласно п.44 Рамочного плана, отношение “часы прямого контакта – часы индивидуального обучения” определяется в зависимости от области профессионального формирования/программы мастерата, целей обучения, специфики курса/модуля учреждения: уровня новинки и/или сложности и дидактически-методического обеспечения и предлагается профильной кафедрой/департаментом на основании специфической методологии для каждой основной области обучения, утвержденной советом факультета, который организует соответствующие программы обучения, утверждается Сенатом университета и публикуется на электронной странице высшего учебного заведения. Отсутствие исчерпывающей методологии по определению количества часов прямого контакта и индивидуального обучения для каждого курса в отдельности, а также максимального числа преподаваемых курсов ведет к неясности относительно порядка установления курсов в различных учебных заведениях по этой же области и, соответственно, это повлияет и на среднюю стоимость обучения на определенной специальности.

_________________________

⁸⁹ http://www.edu.gov.md/sites/default/files/cnc_36_812-stiinte_economice.pdf.

⁹⁰ Утверждено Приказом МП № 140 от 25.02.2006, http://www.edu.gov.md/sites/default/files/ ordinul_nr._140 _din_27.02.2006_ ghid_de_implementare_a_ sistemului_national_de_ credite_de_studiu_snc.pdf.

⁹¹ Приказ МП № 1045 от 29.10.2015, http://www.edu.gov.md/sites/default/files/ordinul_nr._1045_din_29.10.2015_plan-cadru_pentru_studii_superioare_ciclul_i_-_licenta_ciclul_ii_-_master_studii_integrate_ciclul_iii_-_doctorat.pdf

• Согласно п.55 Кодекса об образовании “деятельность педагогических кадров в сфере общего образования реализуется 7 часов в день, соответственно 35 часов в неделю, и включает в себя: а) деятельность по преподаванию–обучению–оцениванию, практическому обучению в соответствии с рамочными учебными планами; b) дополняющую учебный процесс воспитательную деятельность; c) консультационную работу с детьми, учащимися и родителями по психолого-педагогическим проблемам; d) наставничество; e) классное руководство; f) деятельность по подготовке к реализации образовательного процесса; g) деятельность по разработке индивидуализированных учебных планов и по преподаванию–обучению–оцениванию, практическому обучению согласно учебным планам для детей и учащихся с особыми образовательными потребностями”. Вместе с тем указывается, что “педагогическая нагрузка по преподаванию–обучению–оцениванию и практическому обучению в сфере начального, гимназического и лицейского образования составляет 18 часов в неделю”. Так, правовая база устанавливает норму для одного из 7 видов деятельности, которые должны осуществляться педагогическими кадрами. В результате не ясен порядок отчетности видов деятельности, осуществляемых в остальные 17 часов рабочей недели, а также, если ненормированные виды деятельности повлияют на то, что педагогические кадры кумулируют еженедельно более 18 часов преподавания. Также неясно, какова норма для остальных видов деятельности в случае, если некоторым педагогическим кадрам распределяется менее 18 часов преподавания.

Согласно Положению об аттестации педагогических кадров, для присвоения II, I и высшей педагогической степени (которая производится один раз в 5 лет) педагогический кадр должен аккумулировать, соответственно, 50, 60 и 80 зачетных единиц (кредитов), для чего необходимо осуществление различных видов деятельности в течение одного года от 300 часов до 480 часов за год, что соответствует проведению деятельности после часов преподавания в течение от 17,6 недели до 28,2 недели.

Препятствием в правильном учете объема работы в доуниверситетских учреждениях является позднее утверждение МП право тарификации педагогических кадров в интервале 1,25 педагогических ставок (22,5 часов) –1,5 педагогической ставки (27 часов). Так, перечень педагогических кадров с завышенной трудовой нагрузкой был утвержден МП лишь 26.11.2014 (Приказ № 1174), а на 2015-2016 учебный год 2.11.2015 (Приказ № 1064).

Другая сложность, установленная аудитом, состоит в том, что рамочный учебный план (2014-2015)⁹² не указывает на общее количество часов, которые должны преподаваться в учебном году по определенной школьной дисциплине, а только их количество в неделю. В результате в случае отсутствия педагога, когда замена его другим лицом невозможна, число часов преподавания будет меньше, чем указано в школьной программе, вместе с тем это не повлияет на оплату труда педагогического кадра, так как заработная плата выплачивается ежемесячно в соответствии с утвержденной педагогической ставкой, а не по фактическим часам преподавания. Например, согласно информации ТЛ Березовского, в школьном 2014-2015 учебном году не было заменено 229 часо⁹³, однако заработная плата была выплачена в полном объеме.

Исходя из положений Кодекса об образовании (ст.13, ст.21(2), 27 (2) и (4)), каждое учебное заведение имеет школьный округ, поэтому должно знать число учеников из этого округа. В результате ежегодно приказом ГУОМС (№ 876 от 8.07.2015), руководители учебных заведений обязываются, а те, в свою очередь, обязывают педагогические кадры проводить перепись детей в возрасте 0-16 лет, проживающих в соответствующем округе, хотя данная деятельность не указана в ст.55 Кодекса об образовании как деятельность педагогических кадров. В результате нет ясности, если соответствующая деятельность входит в служебные обязанности педагогических кадров и если они получают за это заработную плату. Так, для проведения переписи детей в период август-сентябрь 2015 года в ТЛ Березовского примерно 70 педагогическим кадрам было предоставлено для возмещения от одного до 4 свободных дней в дни осенних каникул. В этом случае аудит констатирует неуказание времени, в котором проводилась перепись детей, что обуславливает риск необоснованного предоставления свободного времени и, соответственно, ненадлежащего исчисления заработной платы. Необходимо отметить, что Счетная палата поднимала проблему неэффективности, распыления и дублирования деятельности различных субъектов ОМПУ из мун. Кишинэу в учете недвижимого имущества и населения⁹⁴ с деятельностью других органов (ГП ЦГИР “Registru” и ГП “Cadastru”), а также несопоставления накопленных информаций для определения их достоверности.

Отмечается, что согласно ст.22 Кодекса об образовании “продолжительность учебного года в начальном образовании составляет 33 недели, в гимназическом и лицейском образовании – 35 недель, а в выпускных IX и XII классах – 34 недели”, а педагогическим кадрам предоставляется отпуск продолжительностью 62 дня⁹⁵, а также 3 дополнительных дня (в случае отсутствия дней по временной нетрудоспособности). В результате из 52,1 недели календарного года неясно, какую деятельность будут проводить педагогические кадры во время школьных каникул, которые составляют от 8,3 недели до 10,3 недели в году.

Также неясна деятельность технического и вспомогательного персонала из доуниверситетских учреждений (врача – терапевта, медицинской сестры, лаборанта, статиста и др.) и из высших учебных заведений (персонала столовой, персонала из общежитий, гардеробщиков, медицинского персонала и др.), которым предоставляется годовой отпуск 28 календарных дней (4 недели) в период каникул⁹⁶.

___________________________

⁹² https://docs.google.com/viewer?a=v&pid=forums& srcid=MDk5MjI3OTcxNzg3NDYwMTU5NjgBMTQ1ODEx MTI0ODQ5 MTU5Nj E4MzIBdHp6Zl9vUGp VdjhKATAuMQEBdjI.

⁹³ 23 часа математики, 136 часов физики, для румынского языка и литературы и всемирной литературы – 70 часов, причиной было отсутствие преподавателя из-за болезни, другие отсутствия, национальное тестирование, обучение (сессии), совпадение с нерабочими праздничными днями (1 мая, 9 мая и день города)

⁹⁴ Постановление Счетной палаты № 35 от 28.06.2013.

⁹⁵ Ст.299 Трудового кодекса.

⁹⁶ Около 13,1-15,1 недель – для доуниверситетских учебных заведений и около 4-6 недель – для высших учебных заведений.

На основании указанных ГУОМС мун. Кишинэу (на основании ряда норм, утвержденных МП 21.08.1999, неопубликованных и впоследствии аннулированных) были разработаны и впоследствии утверждены МСК решения⁹⁷ об утверждении штатных расписаний доуниверситетских учебных заведений (начальных школ, гимназий и лицеев). Необходимо отметить, что нормы, связанные с введением ряда единиц персонала в 2015-2016 учебном году, выше по сравнению с указанными для 2014-2015 учебного года. Тем не менее, по сравнению со штатами персонала, утвержденными МП, утвержденные решением МСК штаты предусматривают больше руководящих и административных должностей, иногда они завышены (например, руководящий персонал ТЛ Березовского составляет 10 единиц⁹⁸). Так, если ранее предусматривалась единица “заместитель директора по педагогической деятельности и воспитанию”, то сейчас эти должности являются отдельными, что приводит к увеличению штатов до 1,5 единицы по учреждению. Также, если ранее предусматривалось до 3 должностей бухгалтера-кассира, то сейчас разрешено до 4,5 единицы; секретарь-машинистка – была одна единица, сейчас – до 2 единиц и др.

Одновременно с внедрением новой “формулы по финансированию” и переходу учебных заведений на “финансовую самостоятельность” численность бухгалтерского персонала в этих учреждениях увеличилась, а в централизованных бухгалтериях снизилась, но не в такой мере. Например, в течение последних лет из централизованной бухгалтерии УОМС Чокана были освобождены от обслуживания 4 лицея и приостановлена деятельность 3 учреждений, что привело к снижению штатных должностей на 5 единиц бухгалтеров, в то время как в каждом лицее было введено 3,5 единицы бухгалтера и экономиста. Необходимо отметить, что на одно учреждение, обслуживаемое УОМС Чокана, приходится около 2,8 единицы персонала (бухгалтер, техник, руководитель). Так, в результате предоставления учебным заведениям статуса “юридического лица” имеет место увеличение штатных расписаний и, соответственно, бюджетных расходов на их содержание, а также снижение качества труда бухгалтерского персонала, о чем Счетная палата обратила внимание МПр еще в 2013 году⁹⁹.

Аудитом установлено, что в настоящее время отсутствуют нормативы для определения должностных единиц и персонала для дошкольных учреждений/садиков, продолжают применяться нормы, утвержденные МП в 1999 году. Вместе с тем, согласно обращениям дошкольных учреждений, некоторые штатные должности заменяются другими. Например, за счет единиц рабочего по обслуживанию зданий и прачки была введена единица секретаря.

____________________________

⁹⁷ Решения МСК № 6/43 от 3.10.2014 и № 3/9 от 19.05.2015 “Об утверждении штатных расписаний доуниверситетских, дошкольных и внешкольных учебных заведений из муниципия Кишинэу”.

⁹⁸ Директор, заместитель директора по педагогическим проблемам (3 единицы), заместитель директора по воспитанию (1,5 единицы), заместитель директора по музыке и хореографии (2 единицы), заместитель директора по иностранным языкам (0,5 единицы), заместитель директора по хозяйственной части и его помощник.

⁹⁹ Отчет аудита Проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова” в Министерстве просвещения за период 2006-2012 годов, утвержденный ПСП № 2 от 25.01.2013.

• По причине путаницы относительно определения понятий “должностные штаты”, “штатное расписание” и “штатные окладные ведомости” аудитом установлено, что доуниверситетские учреждения не имеют утвержденные должностные штаты. Так, должностные штаты должны исчерпывающе включать должности и число единиц, в которое должны входить, в частности, педагогические кадры (математика, румынский язык и др.) и руководители кружков. Затем, на основании норм времени и возможных внутренних совмещений должно быть составлено штатное расписание и в конце штатные окладные ведомости с указанием лица, принятого на соответствующую должность, и заработной платы, с актуализацией их в случае увольнения/приема персонала. Фактически утверждаются штатные расписания и тарифные списки, которые содержат все виды указанной информации, но без указания источника финансирования этих штатов. В результате нельзя быстро установить число постов, которые должны быть заняты, в том числе в зависимости от источников покрытия соответствующих расходов (связанных с формулой: начальных, гимназических, лицейных классов учреждения; профилем; питанием), а также какие функции/посты были заняты (в том числе путем совмещения) и кем.

• Анализируя должностные инструкции одного дошкольного учреждения, установлено, что в них не указывается объем работы, который должен быть выполнен работником, а также критерии проверки качества выполненной работы (в том числе ссылки на другие нормативные акты), за исключением прачки и помощника воспитателя (няни). Вместе с тем некоторые полномочия четко не разграничены (между директором и методистом; начальником по хозяйственным проблемам и рабочим по обслуживанию здания; поваром и помощником повара; помощником повара и мойщиком посуды), полномочия слишком общие (начальник по хозяйственным проблемам), неясен объем работы, который должен быть выполнен в часы работы (музыкальные руководители), полномочия идентичны для различных постов (охранник-дворник, охранник), полномочия, не свойственные занимаемой должности (кладовщик)¹⁰⁰, полномочия являются совмещением многих занятий (рабочий по обслуживанию здания¹⁰¹).

Изучив должностные инструкции руководящего персонала ТЛ Березовского¹⁰², аудитом установлено неравномерное распределение полномочий между руководством учреждения (без учета общего объема работы, приходящегося на полномочия одного лица). Так, тарификация персонала (педагогического) и составление ведомости учета рабочего времени были распределены одному лицу, а составление расписания уроков – 4 лицам. Также в должностных инструкциях точно не указано, кто руководит и координирует деятельность, связанную с человеческими ресурсами (прием и увольнение с должности). Работа с личными делами работников и учеников, трудовыми книжками и приказами возложена на секретаря-машинистку.

Необходимо отметить, что учебные заведения, находящиеся на самофинансировании, и УОМС из секторов мун. Кишинэу не имеют в штатах отдельных единиц персонала, ответственных за человеческие ресурсы, имеющих и соответствующее образование. Эти полномочия зачастую передаются секретарю-машинистке (иногда без указания этого факта во внутренних приказах). Управление кадров имеется лишь в ГУОМС, что нелогично и нефункционально, так как полномочия, связанные с управлением человеческими ресурсами, предоставлены всем директорам учебных заведений. В результате неясно, какой объем работы выполняет это управление в ГУОМС, если абсолютный удельный вес деятельности, связанной с менеджментом человеческими ресурсами, выполняется другими работниками, не имеющими необходимого образования. Аудит отмечает, что в ведомостях учета рабочего времени не указывается число часов, совмещенных работниками, что не дает возможности быстро установить правильность начисления заработной платы. В этом контексте отмечается ненадлежащая практика составления приказов по оплате совмещения должностей в конце месяца, в котором имело место совмещение, в то время как факт выполнения дополнительного объема работы и время его осуществления должны быть указаны в трудовом соглашении до выполнения работы, а констатация его выполнения указывается в ведомости учета рабочего времени и/или в акте приема выполненных работ.

♦ Отсутствуют обоснования для утвержденного штатного расписания (2920 единиц¹⁰³) и в пенитенциарной системе Республики Молдова. ДПУ не разработал ни типовые должностные штаты для пенитенциарных учреждений. В результате проведенного аудитом анализа за период 2014-2015 годов установлено, что число заключенных, приходящихся на одного работника пенитенциарной системы (за исключением ДПУ), составило в 2014 году – 3,1 заключенных, а в 2015 году – 3,4 заключенных. Исходя из положений, установленных приказом министра юстиции по утвержденному штатному расписанию, число заключенных на одного работника должно составлять в среднем 3,5 единицы¹⁰⁴. Вместе с тем аудит установил, что в зависимости от пенитенциарного учреждения число задержанных на одного работника варьирует от 0,5 единицы (пенитенциарное учреждение № 10 с.Гояны) до 9,7 единицы (пенитенциарное учреждение № 15 г. Крикова).

Согласно приказу министра юстиции¹⁰⁵, численность персонала ДПУ на 2013 год была утверждена в количестве 134 единиц, а в июне 2014 года была увеличена до 139 единиц без соответствующей мотивации и обоснования этого решения. Аудит отмечает, что необходимая численность персонала в рамках ДПУ и объем работы для каждого работника не являются обоснованными, а оценка выполнения задач деятельности подразделений ДПУ производится суммарно/в общем без соотнесения полномочий и фактически осуществленной деятельности. Эта ситуация ведет к риску завышения необходимого числа единиц персонала.

________________________

¹⁰⁰ Санитарная уборка и обустройство территории, защита ребенка от любой формы насилия.

¹⁰¹ Ремонт мебели, водопровода, канализации, системы отопления, дверей, окон и др..

¹⁰² Директор, заместитель директора по педагогическим проблемам (3 единицы), заместитель директора по воспитанию (1,5 единицы), заместитель директора по музыке и хореографии (2 единицы), заместитель директора по иностранным языкам (0,5 единицы), заместитель директора по хозяйственной части и его помощник.

¹⁰³ ПП № 1310 от 24.11.2008 о Департаменте пенитенциарных учреждений.

¹⁰⁴ Максимально допустимое число задержанных в тюрьмах РМ, утвержденное приказами министра юстиции, составило в 2014 и 2015 годах – 8654 задержанных.

¹⁰⁵ Приказ № 566 от 17.12.2012 “Об утверждении штатной окладной ведомости персонала центрального аппарата Департамента пенитенциарных учреждений.

Из общего числа единиц персонала ДПУ 7 единиц являются государственными служащими и 7 единиц – гражданскими служащими, остальные единицы – военизированный персонал (в том числе отдел финансов, отношений с общественностью, секретариат и др.). Согласно п.6.5.6 Плана действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы, утвержденного Постановлением Парламента № 6 от 16.02.2012, в период 2012-2014 годов должна быть пересмотрена кадровая политика и система подбора персонала пенитенциарных учреждений, полная демилитаризация пенитенциарной системы. Однако до настоящего времени эти действия не были реализованы. В настоящее время разработан проект закона о системе пенитенциарной администрации, но некоторые его положения сохраняют для работников военизированную систему, в частности, связанную с полученными специальными званиями. Так, вместо того, чтобы работники были дифференцированы в зависимости от их роли в выполнении основных обязанностей пенитенциарной системы (охрана и ресоциализация заключенных) и подведомственной иерархии, они продолжают иметь военные звания и, соответственно, получают дополнительные льготы.

♦ Анализы, проведенные в рамках АНМ и МТСЗС, показывают, что нормы труда для государственных служащих ограничиваются лишь временными нормами (40 часов в неделю). Только библиотека им. Андрея Лупана АНМ 5.01.2015 утвердила нормы работы для библиотечной деятельности работников и для их научно-энциклопедической деятельности.

В результате анализа состава должностных штатов МТСЗС аудит установил, что при определении вида функций в рамках ряда управлений не учитывались положения Закона № 155 от 21.07.2011¹⁰⁶. Так, хотя в рамках УФМП МТСЗС преимущественная деятельность представляет собой реализацию политик (бухгалтерского учета, бюджетного процесса), а деятельность по разработке политик (законодательно-нормативных актов) практически отсутствует, в его составе имеются лишь консультанты.

Не обеспечивают идентификацию объема работы и предписания из положений подразделений и из должностных инструкций. Так, УПЗ МТСЗС осуществляет деятельность, которая не была включена в положение, в результате появляется риск, что управление не сможет выполнить в целом основные обязанности. УПЗП МТСЗС до 20.10.2015 функционировало в отсутствие собственного положения о деятельности. Также ОК МТСЗС не актуализировал должностные инструкции работников, а в должностных инструкциях 2 работников ЮУ АНМ не указана деятельность, осуществляемая в рамках рабочей группы по государственным закупкам и в комиссии по списанию основных средств. Так, должностные инструкции не отражают реально осуществляемую работником деятельность, что определяет риск того, что подразделения аудируемых субъектов реально не выполняют установленные в положении о деятельности полномочия, а осуществляют другую деятельность, которая не была на них возложена.

• В отсутствие норм и обоснований были утверждены и штатные расписания НААТ¹⁰⁷, которые в течение 2015 года были увеличены со 107 единиц до 120 единиц. Так, каждое подразделение в рамках НААТ функционирует на основании Плана деятельности, в котором установлены его основные виды деятельности, а составление отчетности о выполнении производится ежеквартально, консолидируясь в Годовом отчете¹⁰⁸ о деятельности НААТ, эти виды деятельности не распределены на основании каких-либо норм по работникам с целью отслеживания объема работы/их эффективности.

• Штатные расписания МПУЖФ № 2, МПУЖФ № 22 и МПпЖУ Чокана утверждены ГУЖКХБ без того, чтобы эти предприятия обосновали и мотивировали потребность в персонале, что может привести к завышению численности персонала. Так, в 2015 году в МПУЖФ № 2 из 94 утвержденных единиц работало 52 работника (53,2 %), а в МПУЖФ № 22 из 127 единиц работало 47 единиц (37%), в том числе: административный персонал по 10 единиц (83,3%), обслуживающий персонал – 40 единиц (48,8%) и, соответственно, 37 единиц (32,2%). МП не имеют разработанных норм выработки для каждой должности, исключение – “Типовые нормы времени и тарифы для санитарных услуг”. Также МП не ведут учет объема выполненной работы по каждому работнику в отдельности, особенно, выполненной административным персоналом.

Аудит установил, что отсутствие объема работы для занятия работников в течение всего рабочего времени ведет к невозможности увеличения заработной платы. Так, в течение 2015 года служба технической помощи МППЖУ Чокана из 1760 заказов, которые должны были быть выполнены, выполнило лишь 951 заказ (54 %). Необходимо отметить, что хотя в журналах службы указывается время, в течение которого был выполнен заказ, тем не менее эта информация не обобщена и, соответственно, неизвестно, какой процент рабочего времени использован для устранения аварий в общем оплачиваемом рабочем времени. Также сектор авто и механизмов МППЖУ Чокана обеспечил выполнение плана в пропорции 34,75% (7124 рабочих часа из 20500 запланированных).

• МЮ и ДПУ не обосновали измеряемыми нормами труда должностные штаты подразделения по внедрению Проекта строительства пенитенциарного учреждения в Кишинэу¹⁰⁹. Из общего числа 8 единиц персонала 7 единиц должны финансироваться из государственного бюджета и/или донаций, а 1 единица – за счет гранта, предоставленного БРСЕ¹¹⁰. Оплата их труда была установлена в протоколе от 1.08.2014¹¹¹ заседания Комитета по надзору ПВПСПУК в размере от 10,6 тыс. леев до 21,3 тыс. леев для единиц, финансируемых из бюджета, и 1,6 тыс. евро для единицы, финансируемой за счет гранта. В качестве мотивации этих размеров было указано, что “поскольку 7 работников ПВПСПУК должны поступить из пенитенциарной системы, им необходимо компенсировать потери, связанные с продвижением на последующую специальную степень и высшую квалификационную категорию, потерю трудового стажа для определения пенсии, потерю других надбавок, установленных ПП № 650 от 12.06.2006”. В результате заработная плата, установленная в рамках ПВПСПУК, от 16,1% до 74,2% выше заработной платы, которую получает лицо в рамках пенитенциарной системы.

Трудовые соглашения с работниками ПВПСПУК предусматривают: продолжительность работы 40 часов в неделю; получение единовременных премий по случаю национальных, профессиональных праздников и празднования юбилея, не превышающих размера 2 ежемесячных заработных плат; предоставление отпуска продолжительностью 28 календарных дней и материальной помощи в размере ежемесячной заработной платы. Вместе с тем в договоре отсутствуют положения относительно норм труда, связанных с полномочиями работников ПВПСПУК, однако указывается, что в случае необходимости они могут привлекаться к дополнительному труду, который оплачивается в повышенном размере, без указания источников покрытия расходов. Более того, для осуществления деятельности ПВПСПУК должно получать помощь рабочей группы пенитенциарного учреждения № 13¹¹² и Компании по технической помощи. В результате появляется риск оплаты труда за время, в котором не осуществлялась никакая деятельность, а также дополнительная оплата труда за работу в сверхурочное время. Также в 2014 и 2015 годах за счет образовавшейся экономии работники ПВПСПУК, финансируемые из бюджета, по случаю дня ДПУ получили единовременные премии в сумме 66,0 тыс. леев и, соответственно, 76,2 тыс. леев. Необходимо отметить, что Комитет по надзору ПВПСПУК не утвердил каких-либо решений, предоставляющих право выплачивать материальную помощь и другие премии/надбавки работникам ПВПСПУК.

Аудитом установлено, что запланированная для начала строительства пенитенциарного учреждения деятельность не была реализована, задержка составила около 18 месяцев. Все же из всех понесенных расходов в сумме 3383,1 тыс. леев расходы на оплату труда составили 2889,0 тыс. леев, или 85,4%. В этом периоде был проведен ремонт 2 кабинетов, приобретена вычислительная техника, закуплена мебель. В результате вышеуказанного аудит отмечает отсутствие связи между системой оплаты труда работников ПВПСПУК и объемом выполненной работы.

• Аналогичная ситуация была установлена аудитом и в рамках проекта “Повышение эффективности сети социальной поддержки”¹¹³. Так, согласно операционному пособию проекта (п.31 и п.32) “доверительные задачи, в том числе менеджмент финансов и закупки должны администрироваться Управлением экономики, финансов и бухгалтерского учета МТСЗС, получая лишь помощь от соответствующих местных и международных экспертов”. Фактически деятельность преимущественно была осуществлена контрактованными консультантами, что не обеспечивает повышения компетенций/квалификации работников этого управления.

__________________________

¹⁰⁶ Закон об утверждении Единого классификатора государственных должностей № 155 от 21.07.2011, согласно которому консультанты выполняют задачи в области разработки политик, осуществления мониторинга и оценки их внедрения; при необходимости осуществляет экспертизу и доработку проектов законодательных/нормативных актов, а специалисты выполняют взаимосвязанные задачи в области реализации политик.

¹⁰⁷ Постановление Правительства № 539 от 23.04.2008 “О создании Национального агентства автомобильного транспорта”.

¹⁰⁸ Опубликовано в Официальном мониторе Республики Молдова № 128-133 от 13.05.2016 (ст.201-202);

¹⁰⁹ ПП № 173 от 12.03.2014 о Подразделении по внедрению Проекта строительства пенитенциарного учреждения в Кишинэу.

¹¹⁰ Рамочное соглашение между Республикой Молдова и Банком развития Совета Европы для реализации Проекта строительства пенитенциарного учреждения в Кишинэу. Общая стоимость проекта составляет 44,5 млн. евро, из которых: 39,0 млн. евро – кредит, 1,0 млн. евро – грант, 4,5 млн. евро – взнос Правительства РМ.

¹¹¹ Протокол № 1 от 1.08.2014 заседания Комитета по надзору Подразделения по внедрению Проекта строительства пенитенциарного учреждения в Кишинэу.

¹¹² Приказ ДПУ № 268 от 22.09.2014.

¹¹³ Закон о ратификации Финансового соглашения между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития для реализации проекта "Повышение эффективности сети социальной поддержки" № 174 от 28.07.2011, заключенного между Правительством РМ и МАР в размере 22,9 млн. СПЗ, или 37,0 млн. долларов США. Проект включает 2 взаимосвязанных компонента: Компонент I – предназначен для софинансирования программ социального пособия и пособий на холодный период года и Компонент II, который предусматривает финансирование инвестиций для институционального укрепления системы социальной защиты. Согласно приложению № 1 Соглашения, финансовые средства Компонента II использованы для выполнения: работ, приобретения ценностей, оказания неконсультационных услуг, консультационных услуг и обучения для поддержания укрепления институционального потенциала МТСЗС внедрять, измерять и мониторизировать эффективность программ социальных пособий, в том числе путем оказания поддержки МТСЗС для внедрения проекта.

Совмещение должностей и работа по совместительству

♦ Согласно п.1 приложения № 4 к ПП № 201 от 11.03.2009¹¹⁴, выполнение государственным служащим, помимо основной деятельности, другой постоянной или временной работы, производится в свободное от основной работы время. Аудитом установлено, что лица, которые совмещали временно вакантные должности (даже и в течение многих лет), были отмечены в табелях учета рабочего времени за работу, выполняемую в течение полного рабочего дня (8 часов). Так, работа по совместительству осуществлялась в период времени, когда работник должен был выполнять свои основные обязанности. Из-за отсутствия нормирования труда внутреннее и внешнее совмещение функций в рабочее время приводит к риску, что одна из функций не будет выполнена на надлежащем уровне или что объем работы был установлен неправильно и не требует такого числа единиц персонала, какое было утверждено. Вместе с тем увеличение количества функций на уровне субъекта и их последующее совмещение способствует повышению уровня заработной платы работника. Так, в АНМ в 2015 году в среднем было 15,5 вакантной единицы (от 6 месяцев до 3,4 года), некоторые совмещались без указания времени выполнения дополнительных обязанностей и если они не влияют на выполнение основных полномочий. Аналогичная ситуация относительно необоснования времени совмещения функций установлена и в МТСЗС.

♦ Деятельность, связанная с внедрением проекта “Финансовая поддержка для участия РМ в рамочной исследовательско-инновационной программе Европейского Союза ОРИЗОНТ 2020”, совмещалась и работниками ВСНТР АНМ¹¹⁵ (без указания времени, в котором осуществлялась эта деятельность). Аудит установил, что размер оплаты труда, выплаченной в рамках проекта работникам ВСНТР, различен, однако в заключенных договорах и актах выполненных работ точно не указано, какие услуги были оказаны и порядок оценки их выполнения, чем не соблюдались и положения п.4.5.3.1 Типовой инструкции, утвержденной ПП № 618 от 5.10.1993¹¹⁶. Обратная ситуация отмечается по сторонним лицам, в договорах и актах которых указывается, какой вид работ/деятельности оплачивается.

В рамках деятельности по финансовому менеджменту Программы установлено и неразделение обязанностей и ответственностей, что противоречит положениям ст.9 и ст.14 Закона № 229 от 23.09.2010, а также ст.12 Закона № 199 от 16.07.2010¹¹⁷. Так, индивидуальные трудовые соглашения с президентом АНМ и главным ученым секретарем АНМ были заключены с главным ученым секретарем АНМ и, соответственно, с президентом АНМ.

• В 2015 году ДПУ выплатил некоторым работникам пенитенциарной системы вознаграждения в сумме 799,5 тыс. леев за участие их в 2 проектах¹¹⁸. Предоставление этих вознаграждений производилось при отсутствии определения деятельности, которая должна быть осуществлена каждым лицом в отдельности. Так, персонал ДПУ предоставлял услуги в рамках проектов в основное рабочее время, что обуславливает риск оплаты их труда за исполнение основных полномочий, за которые выплачивается заработная плата из государственного бюджета.

________________________

¹¹⁴ ПП № 201 от 11.03.2009 “О введении в действие положений Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4 июля 2008 года”.

¹¹⁵ Оплата труда составила 831,5 тыс. леев.

¹¹⁶ ПП № 618 от 5.10.93 “Об утверждении Правил по разработке организационных и распорядительных документов и Типовой инструкции по ведению делопроизводства в органах центрального отраслевого публичного управления и местного самоуправления РМ”.

¹¹⁷ Закон о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности № 199 от 16.07.2010.

¹¹⁸ “Снижение передачи инфекционных заболеваний и уменьшение рискованного поведения, ассоциированного с потреблением наркотиков, путем внедрения программы замены шприцов в пенитенциаре” и “Усиление контроля за ВИЧ в Республике Молдова, 2015-2017”.

♦ В результате анализа данных из Отчета за 2015 год о выполнении плана по сети, штатам и контингенту (смотреть приложение № 7 к Отчету) установлено, что в большинстве областей должностные штаты не заполнены, наиболее драматичная ситуация сложилась по вспомогательному и обслуживающему персоналу из области образования (например: УОМС Чокана – 74,7%, ТЛСП № 2 – 67,7%), по социальным работникам и др. Постоянное наличие вакантных мест может свидетельствовать об отсутствии потребности в них этих субъектов и/или о непривлекательности оплаты их труда.

Анализируя текучесть работников ТЛ Березовского, аудит установил, что она выше по персоналу с небольшой оплатой труда, по нему сохраняется наличие вакантных мест и совмещение многих должностей. Так, персонал с невысокой оплатой труда совмещает более одной должности для повышения своего уровня заработной платы, таким образом:

Аудит установил, что в УОМС Чокана из 55 утвержденных единиц бухгалтеров/экономистов на начало года было 17 вакантных единиц, а по состоянию на 1.09.2015 – 19 единиц персонала. В результате в течение года большинство работников бухгалтерии (34 лица) совмещали вакантные должности и те, персонал которых находился в отпуске и в отпуске по временной нетрудоспособности. Необходимо отметить, что ежемесячная заработная плата бухгалтеров составляет до 3172 лея (смотреть приложение № 9 к Отчету). В результате для повышения привлекательности должности за счет вакантных функций может предоставляться надбавка за совместительство от 50% до 100% от должностного оклада вакантной должности. Необходимо отметить, что при совмещении должностей УОМС Чокана выплачивает лишь заработную плату, относящуюся к должностному окладу, без предоставления надбавок и доплат.

Отсутствие ряда четких нормативов труда для занятия лица в течение нормального рабочего дня (40 часов в неделю) приводит к завышению утвержденных единиц должностей и позволяет совмещать должности в основное рабочее время. Например, в УОМС за 3 автомобилями числятся 4 единицы водителей, в результате одна должность водителя совмещается 2 водителями. Также установлено, что объем работы, приходящийся на 1 машину, составил в 2015 году в среднем один час в день, что позволяет одному водителю совмещать 0,95 единицы рабочего для обслуживания здания/офиса УОМС Чокана.

Согласно положениям ст.30 (2) Закона № 355 от 23.12.2005¹¹⁹, руководящим работникам и профессорско-преподавательскому составу не разрешается совмещение должностей в течение рабочего дня. Аудитом установлено, что 5 работников УОМС Чокана трудоустроены путем совместительства в те же или различные учебные заведения, подведомственные УОМС Чокана, совмещая от 0,5 до 1 единицы должности, и были одновременно учтены в табелях по учету рабочего времени в нескольких учебных заведениях. Также 12 педагогических кадров, оплачиваемых УОМС Чокана, получали заработную плату и в Национальном агентстве по куррикулуму и оценке за участие в организованных им экзаменах и оценках. Так как оплата труда данных лиц производится за единицу времени, а не за объем часов преподавания, неясно, в какой интервал времени работает лицо в одном учреждении и в какой период времени – в другом учреждении. В результате появляется риск двойной оплаты труда работников или невыполнение полного объема работы.

___________________________

¹¹⁹ Закон о системе оплаты труда в бюджетной сфере № 355-XVI от 23.12.2005.

Эта ситуация обусловлена отсутствием ряда эффективных процедур внутреннего контроля при составлении табелей учета рабочего времени и проверки их правильности. Например: менеджмент ТЛ Березовского не обеспечил эффективный внутренний контроль за правильностью составления табелей учета рабочего времени. Так, в результате контроля, проведенного централизованной бухгалтерией УОМС Чокана 25.02.2015, установлено отсутствие на службе в дни каникул 58 работников (преподавателей и технического персонала) и наличие 158 лиц. Из отсутствующих лиц 24 лицам (согласно приказу ТЛ Березовского от 25.02.2015) был предоставлен свободный день (возмещаемый) за различные виды деятельности, осуществленные вне рабочего времени (без указания дополнительной деятельности ранее в табелях учета рабочего времени), 11 работников были освобождены от работы без приказа, а 6 лиц мотивировали отсутствие. В результате 8 работников отсутствовали немотивированно, что привело к перерасчету заработной платы за день отсутствия.

5.3.6. Каким является механизм по корреляции заработной платы к спросу и предложению на рынке труда?

Согласно отчетам УОМС Чокана, в 2015 году из 1960 единиц функций и 1936 соответствующих должностей было трудоустроено лишь 1626 лиц. Поскольку законодательная/нормативная база не позволяет увеличивать заработную плату вакантных должностей, УОМС Чокана не может повысить привлекательность этих должностей, что приводит к снижению качества оказываемых УОМС и подведомственными учебными заведениями услуг. Низкая оплата труда по некоторым должностям по сравнению с оплатой труда по другим должностям на рынке труда приводит к чрезвычайно высокой текучести кадров. Так, в 2015 году текучесть кадров по должности помощника воспитателя (няни) составила 108%, по охранникам – 33%, по другому техническому и вспомогательному персоналу – 34,1%, бухгалтерам – 19,2%, преподавателям – 16,1% и др. Аналогичная ситуация была установлена и в других учреждениях. Так, в АНМ, МТСЗС и ЭАМ посты заняты на уровне около 90%, что свидетельствует о хронической недостаточности трудовой силы.

Ограничены в приведении заработной платы в соответствие к уровню спроса и предложения на рынке труда МПУЖФ № 2, МПУЖФ № 22 и МПпЖУ Чокана. Эта ситуация обусловлена тем, что их хозяйственная деятельность зависит от выделенного им размера средств муниципального бюджета и уровня тарифов на оказываемые услуги, которые утверждаются МСК. В результате эти предприятия не могут увеличивать заработную плату работникам одновременно с повышением минимально гарантированного размера заработной платы в реальном секторе. Так, хотя начиная с 1.05.2015 должен применяться минимально гарантированный размер заработной платы в реальном секторе в сумме 1,9 тыс. леев, ГУЖКХБ откорректировало/пересмотрело Единую тарифную сетку для работников муниципальных предприятий с соответствующими изменениями с опозданием на 7 месяцев (начиная с 1.01.2016). Также ГУЖКХБ с 2008 года не пересматривало должностной оклад административного персонала МПпЖУ Чокана.

В отличие от других аудируемых субъектов НААТ, имея в качестве рычагов надбавки и премии, имеет возможность повышать привлекательность своих должностей и сохранять квалифицированный персонал в рамках предприятия. Также НААТ предоставляет работникам ежегодно дополнительные отпускные от 1 дня до 3 дней в зависимости от трудового стажа в рамках учреждения (от 3 лет).

5.4. ПРОЧИЕ КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

5.4.1. Неодинаковый подход к системам оплаты труда

• Парадоксальная ситуация установлена в регулировании оплаты труда в бюджетном секторе. С одной стороны, согласно Трудовому кодексу, работодатель и работник могут договариваться о системе оплаты труда в рамках субъекта, а с другой стороны, система оплаты труда в этом секторе регламентирована специальными законами. Вместе с тем, если в реальной экономике работодатель обеспечивает и финансирование взятых обязательств, то в учреждениях, финансируемых из бюджета, работодатель и финансирующая сторона являются различными лицами. Так, хотя работодатель подписывает коллективные трудовые конвенции/соглашения, это не обеспечивает и финансирование взятых обязательств. В результате финансирующая сторона (Парламент или местный совет), хотя не дает согласие для взятия на себя ряда дополнительных финансовых обязательств (смотреть приложение № 8 к настоящему Отчету), она их терпит. Например, коллективное трудовое соглашение ЭАМ не было согласовано с МП, а договор ТЛСП № 2 не был согласован с МСК. Также эта ситуация приводит к неодинаковой дифференциации уровня оплаты труда между различными учреждениями.

• Системы оплаты труда, внедренные в рамках публичных учреждений, не обеспечивают справедливую дифференциацию заработной платы в зависимости от квалификации работника. Так, Закон об оплате труда государственных служащих не указывает, на основании каких критериев были установлены различные уровни оплаты труда для работников из различных видов учреждений¹²⁰, хотя они занимают одни и те же должности, предусматривающие выполнение одних и тех же задач, одинаковые полномочия и ответственности.

Например, оплата труда внутренних аудиторов в рамках МТСЗС, АНМ, ДПУ и примэрии мун. Кишинэу подпадает под действие Закона № 48 от 22.03.2012. В зависимости от учреждения разница в оплате труда составляет до 4 уровней (от 4 до 8 или от 7 до 11). В НААТ работники ПВА, хотя и выполняют идентичные задачи и полномочия с внутренними аудиторами из публичного сектора, оплачиваются различно исходя из тарифной заработной платы, утвержденной МТДИ, и размера сметы расходов, утвержденной на эту цель Правительством. Согласно Консолидированному годовому отчету относительно ГВФК за 2015 год, разработанному МФ (Управлением гармонизации ГВФК), до настоящего времени Комиссия по сертификации в области внутреннего аудита в публичном секторе выдала сертификаты только 50 внутренним аудиторам. Так, в нарушение положений Приказа МФ № 100 от 29.08.2012¹²¹ 10 из 18 работников аудируемых ПВА (55,5 %)¹²² не были сертифицированы, таким образом, не была обеспечена объективная оценка профессиональной подготовки и практического опыта в области внутреннего аудита по каждому работнику в отдельности. Вместе с тем среднемесячная заработная плата, выплаченная работникам аудируемых ПВА, варьирует от 4,9 тыс. леев до 16,7 тыс. леев, без учета их квалификации:

____________________

¹²⁰ Виды публичных учреждений: (1) самостоятельные публичные органы; (2) министерства и другие центральные специализированные органы; (3) органы, подведомственные министерствам и другим центральным специализированным органам и мун. Кишинэу; (4) территориальные подразделения органов и местные публичные органы II уровня и мун. Бэлць, внутренние аудиторы оплачивались по тарифной заработной плате в пределах степеней оплаты труда 4-11 (2,8 тыс. леев – 5,88 тыс. леев).

¹²¹ Приказ министра финансов № 100 от 29.08.2012 “Об утверждении Положения о сертификации внутренних аудиторов публичного сектора”.

¹²² НААТ – 5 работников; АНМ – 3 работника; МТСЗС – 1 работник; ДПУ – 1 работник.

Аналогичная ситуация установлена и в оплате труда бухгалтеров. Так, для должности главного бухгалтера, который руководит и организует финансово-бухгалтерский менеджмент публичных учреждений, в зависимости от вида учреждения, установлен уровень оплаты труда от 8 до 16 (в зависимости от ступени оплаты труда предусмотрено от 3600 леев до 7560 леев). По аудируемым субъектам заработная плата главных бухгалтеров варьировала от 52,5 тыс. леев до 312,4 тыс. леев за год (или от 4,4 тыс. леев до 26,0 тыс. леев ежемесячно).

Эта ситуация связана и с отсутствием ряда общих нормативов по нормированию труда в единицах бухгалтерского учета. Так, нормативы персонала централизованных бухгалтерий при ГУОМС и УОМС¹²³ предусматривают должность бухгалтера/экономиста для: 4 учебных заведений, одного детского сада с более 6 группами, на каждые 400 единиц персонала, на каждые 20 млн. леев бюджетных ассигнований и др. Проведя сравнительный анализ объема работы бухгалтерских подразделений в рамках аудируемых субъектов установлено, что объем работы бухгалтерского персонала намного меньше, чем нормы по централизованным бухгалтериям:

• Также при выполнении ряда технических функций существуют различные “нормы труда”, которые используются при разработке штатного расписания:

Однако отметим, что определение очищенных/обслуживаемых площадей фактически не представляет собой норму труда, так как не указано, сколько раз в день это должно быть произведено.

• Аудит установил, что некоторые публичные органы/учреждения, которые имеют в иерархии публичных субъектов аналогичные функции, задачи и полномочия, имеют различные системы оплаты труда. Анализируя положения Коллективного трудового соглашения на уровне НМСК и Положение о порядке предоставления и выплаты прав по стимулированию оплаты труда работникам НКСС, а также действующие законодательно-нормативные акты, констатируем различные подходы к оплате труда работникам этих учреждений. В результате ежемесячные расходы на оплату труда на одного работника в НМСК по сравнению с НКСС примерно в 2 раза больше (должностной оклад – в 1,5 раза; надбавки и доплаты – в 6,4 раза; премии за достижения – в 1,8 раза).

• Хотя согласно ПП № 539 от 23.04.2008 система оплаты труда персонала НААТ должна соответствовать положениям ПП № 743 от 11.06.2002¹²⁴, фактически она лишь частично основывается на этих положениях. Так, только должностной оклад¹²⁵ работников НААТ базируется на тарифной системе, но который составляет только около третьей части из общих доходов от оплаты труда, остальное занимают надбавки и премии. Аудиту не были представлены обоснования, стоящие в основе установления умножающих коэффициентов (от 1,5 до 8), используемых при определении должностного оклада, а также критерии, используемые при установлении размера коэффициента для определенной функции/должности. Работники НААТ получают ежеквартальные и годовые надбавки за достижения по результатам деятельности учреждения, которые выплачиваются пропорционально проработанному времени в размере от 30 % до 100 % от должностного оклада, а также ежемесячные надбавки за интенсивность труда. Система оплаты труда НААТ согласована с МТДИ и Правительством путем утверждения штатных окладных ведомостей персонала¹²⁶ и бюджета НААТ¹²⁷. В результате применения множества надбавок и премий средняя заработная плата по НААТ в 2015 году составила 15,8 тыс. леев (в том числе: руководство НААТ – 47,7 тыс. леев; операционные менеджеры – 22,5 тыс. леев; инспекторы – 12,8 тыс. леев; специалисты – 14,2 тыс. леев; бухгалтера – 18,0 тыс. леев; водители – 9,1 тыс. леев).

• Уровень оплаты труда работников МП ежегодно регламентируется¹²⁸ ГУЖКХБ, которое устанавливает размер тарифной заработной платы в зависимости от квалификации рабочих, имея в качестве базы гарантированный минимальный размер заработной платы в реальном секторе (ПП № 165 от 9.03.2010). Что касается структуры общей заработной платы, то она слабо регламентируется, без определения размера надбавок и критериев по их предоставлению. Не регламентируются на уровне предприятия порядок и критерии распределения надбавок и премий, которые предоставляются директорами муниципальных предприятий по собственному видению. В результате, находясь в аналогичных условиях деятельности, общая заработная плата директора МПУЖФ № 2 на 47,5% выше, чем заработная плата директора МПУЖФ № 22, причиной было предоставление некоторых дополнительных премий и надбавок, что в конечном счете привело к тому, что МПУЖФ № 2 завершило 2015 год с убытками в сумме 57,1 тыс. леев, а МПУЖФ № 22 получило прибыль в сумме 71,6 тыс. леев.

• Хотя Закон об оплате труда государственных служащих уже дифференцирует уровень заработной платы в зависимости от компетенции (главная, старшая или простая должность), введение ступеней оплаты труда (9 или 5), которое зависит, в основном, от трудового стажа, искажает эту градацию. Вместе с тем трудовой стаж является лишь фактором, который влияет на квалификацию персонала, основным фактором является образование. Аудит констатирует, что путем надбавок к заработной плате за трудовой стаж фактически оплачиваются опыт и преданность работника предприятию, но, конечно же, не качество и эффективность выполняемого труда.

• Согласно положениям п.8 (3) ПП № 331от 28.05.2012¹²⁹ и п.14 Единых условий оплаты труда, утвержденных ПП № 381 от 13.04.2006¹³⁰, руководитель органа публичного управления имеет право на единовременные премии с согласия вышестоящего органа. Вместе с тем для ответственных государственных должностей, в частности, из центральных органов в Законе № 355-XVI от 23.12.2005 четкие положения о порядке и частоте предоставления единовременных премий отсутствуют. В результате президенту АНМ в течение 2015 года, согласно распоряжениям президента или заместителя президента АНМ, были предоставлены единовременные премии, в некоторых случаях, с согласия премьер-министра, а в других случаях в отсутствие соответствующего согласия (8,7 тыс. леев). Также в период 2014-2015 годов в МТСЗС 3 министра на основании приказов, подписанных ими, получили единовременные премии по случаю праздников на общую сумму 44,9 тыс. леев в отсутствие соответствующего согласия. Предоставление руководству ДПУ единовременных премий и надбавок за интенсивность труда в сумме 42,3 тыс. леев и, соответственно, 20,3 тыс. леев, хотя и было произведено на основании приказов МЮ, оно не содержит соответствующих обоснований и мотиваций. Необходимо отметить, что ответственное государственное лицо имеет политическую функцию, поэтому и оценка его деятельности может быть произведена с политической точки зрения, в результате в составе его заработной платы не могут быть другие компоненты, чем должностной оклад.

_________________________

¹²³ Решение МСК № 1/7 от 22.01.2008 “Об утверждении типовых штатов и нормативов персонала централизованных бухгалтерий при Главном управлении образования, молодежи и спорта и секторов муниципия Кишинэу”.

¹²⁴ ПП № 743 от 11.06.2002 “Об оплате труда работников хозрасчетных предприятий”.

¹²⁵ Должностной оклад работников НААТ был исчислен как соотношение между гарантированным минимальным размером заработной платы и умножающим коэффициентом, установленным для каждой должности в отдельности, который отличается от 1,5 до 8 единиц.

¹²⁶ Приказ МТДИ № 31 от 12.03.2015.

¹²⁷ Постановление Правительства № 737 от 20.10.2015 “Об утверждении бюджета НААТ на 2015 год”.

¹²⁸ Путем изменения Приказа ГУЖКХБ № 10/64-c от 10.05.2010 о Единой тарифной сетки для рабочих МПУЖФ № 1-23 и муниципальных предприятий по жилищным услугам секторов.

¹²⁹ ПП № 331 от 28.05.2012 “Об оплате труда государственных служащих”.

¹³⁰ ПП № 381 от 13.04.2006 “Об условиях оплаты труда работников бюджетной сферы”.

• Работники со специальным статусом не оплачивают взносы в бюджет государственного социального страхования и, соответственно, в случае болезни им не выплачивается пособие за временную нетрудоспособность (которое освобождено от оплаты подоходного налога), однако им сохраняется заработная плата (которая подлежит обложению подоходным налогом).

В области образования (смотреть приложение № 9 к Отчету).

Аудит свидетельствует о неодинаковом подходе к совместительству функций руководителями учебных заведений. Так, руководителям доуниверситетских УЗ (школ) разрешается совмещать 0,5 единицы функции преподавателя в рамках рабочего дня директора, а директор дошкольных УЗ (детских садов) может совмещать до 0,25 единицы воспитателя и только вне рабочего дня директора.

Согласно законодательно-нормативной базе¹³¹, в случае превышения более чем на 25% числа классов или учеников по сравнению с установленными нормами заместителям директора, а также директору предоставляется вознаграждение за руководство в размере 10%. Предоставление этой надбавки является необоснованным в условиях, когда численность заместителей директора зависит от размера учебного заведения, соответственно, объем их работы сравним с объемом работы заместителей директоров небольших школ, где и число заместителей является меньшим.

Учет работы воспитателей детских садов ведется за 7 или 14 часов в день, а когда совмещаются обе смены, учитываются 12 часов (или 1,75 от должностного оклада). Таким образом, за 2 часа оплачиваются одновременно два воспитателя.

Отсутствует единый подход и при предоставлении отпусков педагогическому персоналу дошкольных и доуниверситетских учреждений. Так, в первом случае предоставляется 42 календарных дня, а во втором случае 62 календарных дня, что не имеет соответствующего обоснования.

Необходимо отметить, что согласно коллективному трудовому соглашению на муниципальном уровне для многих категорий должностей предоставляются дополнительные дни к отпуску, обоснование которых неясно аудиту. Так, шеф-повару к 28 дням отпуска предоставляются 7 дополнительных дней, а повару эти дни не предоставляются. Аудит также установил, что некоторым “профсоюзным членам” были предоставлены дополнительно 3 дня к отпуску (детский сад 177), хотя деятельность в профсоюзе не приводит к повышению эффективности в деятельности воспитателя.

• Согласно приложению № 16 к ПП № 381 от 13.04.2006, оплата замещаемых часов (по причине временной нетрудоспособности, отпуска за собственный счет, отсутствия штатного педагогического кадра (в том числе по причине утверждения с задержкой повышенной педагогической ставки) производится в размере 41 лея или 33 леев за час в зависимости от образования преподавателя (высшее или среднее специальное). Необходимо отметить, что эти тарифы действуют с 1.09.2014 и не подлежат ежегодной индексации, как делается по должностному окладу педагогического кадра. Так, в течение одного месяца на одну педагогическую ставку приходится около 76 часов преподавания и поэтому одному педагогическому кадру без педагогической степени и трудового стажа начисляется заработная плата в размере около 41,8 лея за час (без отпускного пособия и материальной помощи), а педагогическому кадру с высшей педагогической степенью и трудовым стажем свыше 20 лет начисляется заработная плата в размере около 72,8 лея за час (без отпускного пособия и материальной помощи). В то же время часовая тарифная ставка 41 лей включает: надбавку за ученую степень или научно-педагогическое звание и отпускное пособие в размере 17% от исчисленной часовой ставки. Так, при замещении часов сравнимая часовая ставка составляет 34 лея или от 7,8 лея до 38,8 лея меньше, чем заработная плата согласно педагогической ставке. В результате появляется риск (по причине непривлекательности предоставленного вознаграждения), что часы преподавания не будут заменены другими преподавателями и поэтому не будет соблюдено количество часов согласно учебному плану по предметам, что повлияет на качество образования. В то же время преподаватель, который пропустил (мотивированно) соответствующие часы, не пострадает в оплате труда за невыполнение количества часов по предмету.

Оплата труда педагогических кадров, работающих по совместительству, является несправедливой по сравнению с постоянно работающими педагогическими кадрами. Так, с педагогическими кадрами, работающими по совместительству, заключается договор на период учебного года 1.09 – 31.05. Хотя они выполняют тот же объем работы (фактические часы преподавания) как и основной персонал, последние получают заработную плату за один месяц (в летний период), в котором не преподают. Также при исчислении годовой премии работающим по совместительству начисляется меньший размер премии по причине невключения в фактически проработанное время летних месяцев.

Неясен и дифференцированный подход к порядку исчисления средней заработной платы в учебных заведениях. Так, согласно п.5 приложения № 1 к ПП № 426 от 26.04.2004¹³², для педагогических кадров доуниверситетского образования в расчетный период берутся “12 последних календарных месяцев, предшествовавших событию”, а для педагогических кадров университетского образования – 3 календарных месяца работы, предшествовавшие событию. В результате неясно, какие были критерии/ анализы при установлении этого дифференцированного периода/продолжительности, в то время как система оплаты труда является аналогичной для обеих стадий образования.

__________________________

¹³¹ П.2 к справке из таблицы № 2 к приложению № 1 ПП № 381 от 13.04.2006.

¹³² ПП № 426 от 26.04.2004 “Об утверждении Порядка исчисления средней заработной платы”.

Согласно изменениям, внесенным в ПП № 381 от 13.04.2006, начиная с 1 июня 2016 года надбавку за трудовой стаж будут получать и работники, трудоустроенные в бюджетные учреждения по рабочим профессиям. В этом случае непонятен порядок исчисления стажа работы по профессии (только от занимаемой должности или от всех рабочих должностей), учитывая то, что большинство рабочих должностей, финансируемых из бюджета, не требуют квалификации.

В области пенитенциарных учреждений

Согласно законодательным положениям¹³³, военнослужащие, рядовой и начальствующий состав органов национальной обороны, государственной безопасности и общественного порядка получают к должностному окладу надбавки за (i) воинское (специальное) звание; (ii) выслугу лет; (iii) категорию квалификации; (iv) специальные условия деятельности, интенсивность труда, а также за выполнение в срочном режиме ряда специальных заданий большой важности; (v) специфику деятельности некоторых категорий другого персонала из указанных органов. С целью более четкого регламентирования порядка оплаты труда был утвержден приказ ДПУ¹³⁴ об оплате труда, который содержит следующие недостатки:

• должностные оклады некоторых низших должностей могут быть выше должностных окладов более высоких постов. Также некоторые лица, занимающие более низкие должности (специалист, главный специалист и др.), имеют звания и, соответственно, надбавку за специальное звание аналогичную или выше, чем некоторые лица, занимающие высшие должности (начальник службы, начальник управления). Эта ситуация не мотивирует персонал на принятие большей ответственности и повышение индивидуальной эффективности;

• в Стратегии реформы правового сектора на 2011–2016 годы отмечается, что набор персонала пенитенциарной системы, как правило, производится в одностороннем порядке, большинство работающих приходит из рядов полиции и им сохраняются военные звания, а опыт других стран свидетельствует, что выполнение основных обязанностей пенитенциарной системы (охрана и ресоциализация заключенных) может быть реализовано только тогда, когда персонал обучен в подведомственных специализированных учебных заведениях. Вместе с тем до настоящего времени надбавка за выслугу лет (40% от должностного оклада, включая специальное звание), которая не имеет прямой связи с индивидуальными достижениями работников, предоставляется за выслугу лет во всех военизированных органах, хотя специфика деятельности в пенитенциарной системе другая, чем в армии или полиции;

• сотрудники пенитенциарной системы (рядовой и начальствующий состав) получают надбавку за квалификационную категорию¹³⁵, которая устанавливается специалистам II, I категорий и высшей категории “мастер” в размере 15, 20 и, соответственно, 30% от должностного оклада. Согласно Положению¹³⁶, квалификационная категория представляет собой уровень знаний и профессиональной подготовки сотрудника пенитенциарной системы, эффективность и прогресс, полученные в своей области деятельности¹³⁷, и присваивается в результате оценки комиссиями по присвоению квалификационных категорий, которые состоят из: заместителей генеральных директоров; начальников управлений; руководителей подведомственных подразделений.

Аудит так и не смог определить, за какие конкретные знания и полномочия присваивается квалификационная категория и каковы достижения работника с самой высокой квалификационной категорией по сравнению с работником без квалификационной категории. Также неясно, по каким критериям производится оценка работников для присвоения квалификационных степеней и как руководство ДПУ (не имеющее стаж деятельности в пенитенциарной системе) может оценить этих работников. Необходимо отметить, что это Положение было согласовано и с МТСЗС;

• Аудит установил отсутствие обоснования для предоставления центральному аппарату ДПУ надбавок за службу в подразделениях специального назначения или исполнение служебных полномочий в экстремальных условиях (25% от должностного оклада) и за постоянное нахождение работников в составе, имея обязанности вмешаться когда есть необходимость в любое время дня и ночи для решения срочных проблем, в том числе вне рабочего времени и больше нормированного времени, учитывая особенности, предусмотренные ст.19 Закона о пенитенциарной системе № 1036-XIII от 17.12.1996 (25% от должностного оклада). Так, работники аппарата ДПУ не являются частью единиц специального назначения, а их служебные обязанности не имеют прямой и постоянной связи с заключенными. В результате в 2015 году были понесены нерегламентированные расходы¹³⁸ в сумме 799,7 тыс. леев (479,5+320,2);

• В рамках ДПУ ежемесячное вознаграждение за итоги деятельности по подразделению установлено (50% от должностного оклада) для всех работников центрального аппарата ДПУ без анализа выполнения показателей достижений¹³⁹. Вместе с тем содержание этих показателей не относится к деятельности центрального аппарата ДПУ, а к пенитенциарным учреждениям. В результате неэффективные расходы, понесенные бюджетом, составили 2804,2 тыс. леев;

• Надбавка за специальные условия деятельности, интенсивность труда, а также за выполнение в срочном режиме ряда специальных задач большой важности (80% от месячного фонда оплаты труда), а также надбавка за особые условия деятельности в пенитенциарной системе (30% от должностного оклада) предоставляются всем работникам центрального аппарата ДПУ для повышения должностного оклада;

• Аудиту не были представлены обоснования относительно предоставления надбавки за оперативные расследования (50% от должностного оклада) персоналу из других управлений/отделов¹⁴⁰, чем работникам Управления безопасности и оперативных расследований, что может свидетельствовать о ненадлежащем распределении ответственностей между подразделениями ДПУ.

______________________________

¹³³ Закон о системе оплаты труда в бюджетной сфере № 355-XVI от 23.12.2005.

¹³⁴ Приказ ДПУ № 146 от 15.05.2014 об утверждении ряда положений в области оплаты труда воинского и командного состава пенитенциарной системы.

¹³⁵ Ст.21 (1) c) Закона о системе оплаты труда в бюджетной сфере № 355 от 23.12.2005.

¹³⁶ Положение о присвоении квалификационных категорий сотрудникам пенитенциарной системы Министерства юстиции, утвержденное Приказом № 117 от 22.05.2012 (согласовано с МТСЗС).

¹³⁷ Присвоение квалификационных категорий преследует следующие цели: повышение профессиональной компетенции; совершенствование знаний и практических навыков; продвижение по службе и развитие профессиональной карьеры. Оценка кандидатов для присвоения квалификационных категорий производится на основании следующих критериев: (1) знание тематики, изученной в рамках профессиональной подготовки на месте службы; (2) знание служебных полномочий согласно должностной инструкции; (3) знание и правильное применение нормативных актов, регламентирующих служебную деятельность; (4) анализ достигнутых в служебной деятельности результатов.

¹³⁸ ПП № 650 от 12.06.2006 “Об оплате труда военнослужащих, рядового и начальствующего состава органов национальной обороны, государственной безопасности, общественного порядка и правоохранительных органов”.

¹³⁹ (1) Недопущение случаев совершения преступлений в заключении: постоянное снижение нарушений режима и законности заключения – 10%; (2) Прогрессивное внедрение программ по ресоциализации задержанных или программ индивидуализации исполнения наказания – 10%; (3) Прогрессивное вовлечение задержанных в работу или постоянное увеличение объема оказываемых ими услуг (работ) – 10%; (4) Эффективное администрирование финансовых средств и имущества с целью улучшения условий содержания задержанных – 10%; (5) Постоянное совершенствование уровня профессиональной подготовки сотрудников и повышение служебной дисциплины – 10 %.

¹⁴⁰ Начальнику Управления режима и надзора, общей инспекции и аналитической деятельности; директору и заместителям директоров ДПУ.

5.4.2. Соответствие оплаты труда

В отсутствие процедур по оценке деятельности работников, установленных обоснований и критериев работникам аудируемых субъектов были предоставлены платежи, имеющие стимулирующий характер, будучи понесенными нерегламентированные расходы в сумме 1075,1 тыс. леев¹⁴¹, необоснованные расходы – 12344,9 тыс. леев¹⁴² и неэффективные расходы – 7197,5 тыс. леев¹⁴³.

• В нарушение положений п.6 приложения № 1 к ПП № 381 от 13.04.2006¹⁴⁴, педагогическим работникам УОМС Чокана, занимающим руководящие должности, была начислена надбавка за педагогическую категорию как от заработной платы за руководство (192,9 тыс. леев директорам), так и от установленной педагогической нагрузки, однако должна была быть начислена от одной из них. Такая же ситуация была установлена и в ТЛСП № 2, где надбавка за педагогическую категорию была исчислена как от заработной платы за руководство, так и от педагогической нагрузки в сумме, соответственно, 60,6 тыс. леев и 29,2 тыс. леев (в том числе соответствующие отпускные). Мотивом этой ситуации являются письма, поступившие от Министерства экономики и торговли от 9.06.2006 и МТСЗС № 01-2230 от 25.05.2016, в которых представлены пояснения о порядке расчета заработной платы руководящему персоналу учебных заведений, а также и от педагогической нагрузки. Вместе с тем эти письма не указывают, как должно быть интерпретировано слово “или” из вышеуказанного нормативного акта. В результате указания МТСЗС из этих писем противоречат нормативной базе. Необходимо отметить, что об этой ситуации ПСП № 2 от 29.01.2015 было информировано как МП, так и МТСЗС, однако не были приняты меры по одинаковому применению нормативной базы.

___________________________

¹⁴¹ НААТ – 70,19 тыс. леев (надбавка за знание иностранного языка, надбавка за работу сверх программы – не предусмотренных внутренней нормативной базой); ДПУ – 799,7 тыс. леев (надбавка за экстремальные условия и надбавка за постоянное нахождение в составе– не относится к деятельности аппарата ДПУ); ТЛСП № 2 – 2,5 тыс. леев; ЭАМ – 93,4 тыс. леев (надбавка за стаж работы, предоставленная рабочим – 18,9 тыс. леев, индивидуальная надбавка – 18,5 тыс. леев, надбавка, предоставленная МП – 44,2 тыс. леев, за психоэмоциональные усилия -11,8 тыс. леев); АНМ – 95,4 тыс. леев (премии к юбилею, не предусмотренные внутренней нормативной базой – 4,1 тыс. леев, увеличение уровня оплаты труда – 91,3 тыс. леев); МТСЗС – 13,9 тыс. леев (премии к юбилею).

¹⁴² НААТ – 8620,4 тыс. леев (надбавка за интенсивность труда, премии за достижения); МПУЖФ № 2 – 427,0 тыс. леев (надбавка за достижения, надбавка за интенсивность труда, доплата за счет специальных средств); МПУЖФ № 22 – 266,7 тыс. леев (надбавка за интенсивность труда, материальная помощь, доплата за счет специальных средств); МПпЖУ Чокана – 106,9 тыс. леев (премии за объем выполненных работ); ДПУ – 799,5 тыс. леев (деятельность в проекте); ТЛСП № 2 – 42,1 тыс. леев (годовые премии – 4,7 тыс. леев, надбавка за участие в национальной сборной – 37,4 тыс. леев); ЭАМ – 172,4 тыс. леев (отпускные за психоэмоциональные усилия – 121,2 тыс. леев, премии ректору – 51,2 тыс. леев); АНМ – 1909,9 тыс. леев (надбавки и доплаты – 1078,4 тыс. леев, деятельность в проекте – 831,5 тыс. леев).

¹⁴³ ДПУ – 2866,8 тыс. леев (вознаграждение по итогам деятельности – 2804,2 тыс. леев, премии к отпуску – 62,6 тыс. леев); ПВП – 2889,0 тыс. леев (расходы по оплате труда персонала); УОМС Чокана – 271,4 тыс. леев (надбавка за педагогическую степень директорам учебных заведений – 192,9 тыс. леев, единовременные премии – 78,5 тыс. леев); ТЛСП № 2 – 60,6 тыс. леев (надбавка за педагогическую степень директорам учебных заведений); ЭАМ – 115,1 тыс. леев (содержание Сената – 82,6 тыс. леев, премия к юбилею – 32,5 тыс. леев); МПр – 940,9 тыс. леев (содержание СИСР из 9 высших учебных заведений); АНМ – 8,7 тыс. леев (премия президенту); МТСЗС – 44,9 тыс. леев (единовременные премии министрам).

¹⁴⁴ Педагогическим работникам, в том числе занимающим руководящие должности, которым в соответствии с Положением об аттестации педагогических работников доуниверситетского образования, утвержденным МПр, были присвоены педагогические категории высшая, I и II, устанавливается надбавка к заработной плате в размере, соответственно, 50, 40 и 30 процентов к месячному окладу соответственно руководящей должности или установленной педагогической нагрузке.

Поскольку менеджерская деятельность предполагает другие навыки, чем педагогические, аудит считает, что надбавка за педагогическую категорию, исчисленная от заработной платы за руководство, представляет собой неэффективные расходы.

• В нарушение положений ст.32 (3) Закона № 355 от 23.12.2005¹⁴⁵ ТЛСП № 2 не обосновал и не задокументировал в соответствующем порядке начисление, а также снижение или увеличение годовых премий¹⁴⁶, предоставленных педагогическим и техническим работникам. Вместе с тем директору ТЛСП № 2 был увеличен размер годовой премии на 2,5 тыс. леев без согласия вышестоящего органа (ГУОМС).

• Не обоснован и не оправдан соответствующим образом приказ ГУОМС о предоставлении директору и 3 тренерам из ТЛСП № 2¹⁴⁷ надбавок в сумме 37,4 тыс. леев за проведение с максимальной результативностью процесса обучения и тренировки и за подготовку некоторых спортсменов с высокими достижениями, предусмотренных в п.6 приложения № 5 из ПП № 381 от 13.04.2006.

________________________

¹⁴⁵ По результатам деятельности работники бюджетных единиц, включая работников, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих деятельность судебных инстанций, прокуратуры, органов центрального и местного публичного управления, имеют право в начале отчетного года или, по обстоятельствам, в конце учебного года на годовую премию по результатам прошлого года/закончившегося учебного года в размере не менее одной месячной основной заработной платы (тарифной ставки или должностного оклада). Годовая премия может быть уменьшена или ее могут лишить работников, которые в течение года неэффективно или ненадлежащим образом осуществляли профессиональную деятельность либо имели нарушения, за которые были наказаны в дисциплинарном порядке.

¹⁴⁶ 137,2 тыс. леев (148,7 тыс. леев, учитывая пособия на соответствующий отпуск).

¹⁴⁷ Соответственно 22,7 тыс. леев, 13,8 тыс. леев, 0,6 тыс. леев, 0,3 тыс. леев.

• Необходимо отметить, что ни один нормативный акт (в том числе Коллективное соглашение на национальном уровне) не указывает, что означает слово “юбилей”. Вместе с тем, согласно DEX-у, “юбилей” представляет собой праздник, отмечаемый один раз в 50 лет. В результате в МТСЗС премии к юбилею выдавались по достижению возраста 25 лет, 35 лет и 60 лет (13,9 тыс. леев), в ДПУ – 30 лет, 40 лет, 50 лет и 60 лет. В ЭАМ, согласно Коллективному соглашению (отраслевого уровня) и Коллективному трудовому соглашению, “юбилей” отмечается в возрасте 40 лет, 50 лет, 60 лет и 70 лет, в то же время были предоставлены премии к юбилею (32,5 тыс. леев) лицам, достигшим возраста 50 лет, 55 лет, 60 лет, 65 лет, 70 лет, 75 лет, 80 лет. Также размер премий к юбилею варьировал в ЭАМ от 500 леев до 3500 леев в отсутствие ряда критериев и четко определенных расчетов.

• Согласно положениям п.9 приложения № 3 к Коллективной трудовой конвенции от 14.12.2010¹⁴⁸ и п.28 Коллективного трудового соглашения на 2013-2015 годы за повышенные психоэмоциональные усилия руководящему персоналу и педагогам по специальностям предоставляется дополнительный отпуск в количестве 7 календарных дней, а условия предоставления этого отпуска устанавливаются в коллективном или индивидуальном трудовом соглашении. Так, ЭАМ предоставила такой дополнительный отпуск без указания в коллективном трудовом соглашении, в индивидуальных трудовых соглашениях, в должностных инструкциях работников, а также в приказах о предоставлении этих отпусков, что представляют собой повышенные психоэмоциональные усилия для каждой должности в отдельности. Соответствующий отпуск был предоставлен ЭАМ и некоторым обслуживающим работникам/рабочим (16 слесарям), таким образом, были понесены нерегламентированные расходы в сумме 11,8 тыс. леев и необоснованные расходы в сумме 121,2 тыс. леев.

• При установлении ежемесячных премий, доплат за совмещение профессий или функций, расширение зон обслуживания или увеличение объема выполненных работ и надбавки за высокую результативность в работе, интенсивность труда, а также выполнение некоторых особо важных или срочных работ, эти стимулы не были обоснованы из-за отсутствия информации о виде и объеме выполненных работ, уровне повышения объема выполненных работ, а также персонального вклада каждого работника, как указано в ст.29 (7), ст.30 (2) Закона № 355 от 23.12.2005 и п.15 ПП № 47 от 12.01.2007¹⁴⁹. Этот субъективный подход при предоставлении премий и надбавок дает рычаги руководству публичных учреждений устанавливать собственные лимиты по оплате труда для каждой должности, что приводит в итоге к указанным расхождениям между заработной платой однородных функций. Отметим, что в предложениях, представленных начальниками подразделений относительно размера надбавки за интенсивность труда, увеличение объема выполненных работ и ежемесячных премий, отсутствуют необходимые доказательства по документированию/обоснованию дополнительных обязательств или выполнению особо важных или срочных работ и персональному вкладу каждого работника. Например, при отсутствии соответствующих обоснований в 2015 году АНМ предоставила (сотрудникам отделов науки и ООНИС) надбавки и доплаты, были понесены дополнительные расходы в сумме 1078,4 тыс. леев. Аналогичная ситуация установлена в НААТ – 8620,4 тыс. леев, МПУЖФ № 2 – 427,0 тыс. леев, МПУЖФ № 22 – 266,7 тыс. леев, МПпЖУ Чокана – 106,9 тыс. леев, УОМС Чокана – 78,5 тыс. леев, ТЛСП № 2 – 4,7 тыс. леев и т.д.

Предоставление работающему персоналу различных единовременных премий также было осуществлено МТСЗС, АНМ, ЭАМ, МПУЖФ № 2, НААТ, ДПУ, ПВП ДПУ в отсутствие ряда единых критериев по установлению их размера и служебной записки главного бухгалтера о наличии суммы экономии по фонду оплаты труда, сформированной на момент предоставления премии¹⁵⁰. Например, согласно объяснениям, представленным АНМ, эти премии были предоставлены в некоторых случаях в фиксированных суммах (по случаю зимних праздников; Дня АНМ; 8 марта; праздников Пасхи; Дня независимости/Limba noastră; Дня науки), а в других случаях – в % от должностного оклада (День государственного служащего), учитывая фактически проработанное работником время в соответствующем году, тем не менее аудит констатировал, что эти критерии не применялись одинаково для всех работников. Так, по случаю зимних праздников размер премии на одного работника варьировал от 10,9% до 92,7% от должностного оклада, а по случаю праздников Пасхи от 100 леев до 1500 леев.

Аналогичные премии предоставлялись и другими аудируемыми субъектами: УОМС Чокана (централизованной бухгалтерии – 7,3 тыс. леев (от 170 леев до 400 леев), централизованному обслуживающему персоналу – 0,5 тыс. леев (по 130 леев), методическому кабинету (100 леев)), ТЛ Березовского – 71,0 тыс. леев (160 работникам от 100 леев до 4000 леев).

• МП предоставило премии (в 2015 году) ректору ЭАМ за IV квартал 2014 года и I полугодие 2015 года без указания, согласно каким процедурам оценки деятельности и на основании каких анализов установлены эти надбавки, осуществляя таким образом необоснованные расходы в размере 51,2 тыс. леев. Вместе с тем МП предоставило ему за 2015 год надбавку к заработной плате в размере 43% от должностного оклада, делая ссылку на положения нормативного акта (п.10 ПП № 195 от 3.03.2013¹⁵¹), которые не предоставляют это право, осуществив таким образом нерегламентированные расходы в размере 44,2 тыс. леев.

____________________

¹⁴⁸ Коллективная конвенция (на уровне отрасли) на 2011-2015 годы Министерства просвещения и Генерального совета профсоюза образования и науки от 14.12.2010.

¹⁴⁹ ПП № 47 от 12.01.2007 “Об оплате труда работников учреждений и организаций публичного права в сфере науки и инноваций, финансируемых из государственного бюджета”.

¹⁵⁰ П.13 Единых условий оплаты труда, утвержденных ПП № 381 от 13.04.2006.

¹⁵¹ ПП № 195 от 13.03.2013 “Об условиях оплаты труда работников государственных высших учебных заведений, действующих в условиях финансовой автономии”.

• Не соблюдая положения п.12 ПП № 195 от 13.03.2013, а также то, что размер, показатели и сроки предоставления премий определяются учредителем (МП), в отсутствие согласия учредителя ректору ЭАМ была предоставлена надбавка в размере 20% от должностного оклада, были понесены нерегламентированные расходы в размере 18,5 тыс. леев.

• По причине непринятия мер по подтверждению права доступа к государственной тайне АНМ необоснованно увеличила уровень оплаты труда 3 работникам, что привело к увеличению расходов по заработной плате в 2014 и 2015 годах на 91,3 тыс. леев. В ходе аудита АНМ снизила уровень оплаты труда этим служащим.

• Согласно действующему законодательству, руководство высшего учебного заведения состоит из 4 органов: Сената, Совета по стратегическому и институциональному развитию, Административного совета и ректора (избранных на срок 5 лет). Установление численности (до 101 лица) и состава¹⁵² членов Сената основывается на Положении¹⁵³, утвержденном МП в 2011 году, не опубликованном в Официальном мониторе Республики Молдова. Необходимо отметить, что как Сенат, так и ССИР являются 2 структурами, которые в соответствии с Хартией ЭАМ¹⁵⁴ имеют те же полномочия и компетенции (разработка Плана стратегического развития, разработка и утверждение бюджета учреждения и др.). В результате непонятна необходимость такого большого количества руководящих органов, содержание которых осуществляется учреждением и учредителем (соответственно, студентом и налогоплательщиком).

Согласно положениям ст.104 и ст.108 (8) Кодекса об образовании, члены ССИР¹⁵⁵ получают ежемесячное вознаграждение в размере средней заработной платы по экономике (он заседает один раз в квартал). Так, в ЭАМ в период июль-декабрь 2015 года состоялось 3 заседания ССИР, которые длились по 3 часа каждое, понеся расходы на оплату труда в размере 137,7 тыс. леев (в том числе соответствующие взносы), или 3,8 тыс. леев за каждый час деятельности для каждого представителя министерств, и 1,3 тыс. леев – для каждого представителя ЭАМ. Вместе с тем отметим, что 3 из 9 членов присутствовали лишь на 2 заседаниях, однако получали заработную плату ежемесячно без учета их присутствия и объема выполненной работы. В результате установление в законодательной базе фиксированной заработной платы без учета реально выполненной работы приводит к увеличению расходов учебных заведений. Аналогичная ситуация отмечается и в других 8 учебных заведениях¹⁵⁶, которые понести расходы в сумме 940,95 тыс. леев (включая ЭАМ).

Другой порядок отмечается при оплате труда членов Сената ЭАМ (56 членов), который производился согласно решению Сената в форме доплаты к заработной плате в размере 200 лей за каждое присутствие на заседании, что не предусмотрено законодательством и привело к понесению в 2015 году неэффективных расходов в сумме 82,6 тыс. леев за 7 заседаний.

• Индивидуальные трудовые соглашения между директорами МПУЖФ № 2 и МПУЖФ № 22 и генеральным примаром мун. Кишинэу были заключены 15.07.2014 и, соответственно, 8.12.2014 на установленный периодв 3 месяца, которые в течение последних 2 лет на основании ряда распоряжений генерального примара продлевались на 3 месяца. Эта ситуация приводит к снижению независимости и ответственности менеджеров МПУЖФ в обеспечении эффективного менеджмента предприятия. Вместе с тем эта ситуация свидетельствует о чрезмерном вмешательстве в деятельность МПУЖФ со стороны ряда учреждений, которые не имеют согласия его учредителя (МСК).

• Аудитом установлено невзятие на учет ГП ГРП учреждений, подведомственных ДПУ (пенитенциарных учреждений № 8 и № 12 г. Бендер), что противоречит многим регламентированным положениям¹⁵⁷ и, соответственно, отсутствует регистрация их в ГНС. В результате, хотя соответствующие пенитенциарные учреждения удерживают подоходный налог у источника выплаты от своих работников, согласно положениям Налогового кодекса Республики Молдова эти пенитенциарные учреждения не представляют налоговые отчеты и информацию о подоходном налоге, удержанном у источника выплаты от работников. Необходимо отметить, что в аналогичной ситуации учреждения, подведомственные МВД и МП, расположенные в г. Бендеры, зарегистрированы в налоговых органах РМ и предоставляют соответствующие отчеты.

______________________

¹⁵² Научно-педагогический корпус – 65-75%; студенты, лица с ученой степенью – 20-25% и вспомогательный персонал – 5-10%.

¹⁵³ Положение о занятии руководящих должностей и выборе руководящих органов в высших учебных заведениях РМ, утвержденное Приказом МПр № 697 от 4.11.2011.

¹⁵⁴ http://www.ase.md/regulamente/carta-asem.html.

¹⁵⁵ Координирует разработку Плана стратегического институционального развития, включающего общее видение, миссию, стратегию развития образовательного учреждения и важнейшие мероприятия и представляет его на утверждение сенату; осуществляет мониторинг и оценку эффективности использования финансовых средств и представляет на утверждение сенату проект бюджета образовательного учреждения; утверждает типовой контракт на обучение и размер платы за обучение; обеспечивает институциональный менеджмент в отношении прав интеллектуальной собственности и трансфера технологий.

¹⁵⁶ ГУМ, ТУМ, ГПУ имени Иона Крянгэ, Тираспольский ГУ, ГУ им. Алеку Руссо, ГУФКС, ГУ имени Григория Цамблак, ГУ им. Богдана-Петричейку Хашдеу.

¹⁵⁷ Положение о государственном учете центральных отраслевых органов публичного управления и органов местного публичного управления, утвержденное ПП № 1004 от 29.08.2006; Закон об информатизации и государственных информационных ресурсах № 467-XV от 21.11.2003; ПП № 272 от 6.03.2002 “О мерах по созданию автоматизированной информационной системы”.

5.4.3. Неодинаковые подходы к налогообложению различных видов доходов

В результате неодинакового налогообложения различных доходов существует риск декларирования доходов от заработной платы, как других видов доходов, что позволит снизить налоговые давления на них.

• В настоящее время налогообложение доходов от заработной платы отличается от налогообложения доходов индивидуального предпринимателя. Так, исчисление взносов социального и медицинского страхования производится в первом случае путем процентной доли (29% (23+6) и 9% (4,5+4,5)), а во втором случае в фиксированной сумме (6372 леев и, соответственно, 4056 леев), что ведет к снижению бюджетных доходов в случае, когда годовые доходы индивидуальных предпринимателей превышают 22,0 тыс. леев и, соответственно, 45,1 тыс. леев. Например, в случае, когда только 5 консультантов МТСЗС были бы трудоустроены путем заключения трудового соглашения, они должны были бы оплатить в 2014 году в НПБ на 214,7 тыс. леев больше, чем оплатили в качестве индивидуальных предпринимателей.

• Действующая законодательная база устанавливает, что из доходов от заработной платы работодатель оплачивает и удерживает взносы и налоги в пропорции от 32,3% до 39,1% из расходов, понесенных работодателем (чистая заработная плата), или от 47,7% до 64,3% от общего дохода (заработной платы) работника.

Вместе с тем доходы от дивидендов облагаются 12% налогом на доход, удержанным из прибыли предприятия, и 6% налогом на доход с суммы выплаченных дивидендов, удержанных у источника выплаты (последнее представляет собой окончательное его удержание (доход больше не будет облагаться налогом). В случае, когда в качестве источника выплаты заработной платы будут служить доходы от дивидендов, работодатель понесет расходы в размере лишь 17,3% от чистой заработной платы или 20,9% от общей заработной платы работника. Таким образом, расходы снизятся от 26,8% до 43,4% от общей заработной платы работника. Например:

5.4.4. Относительно отдельного ведения учета расходов

Согласно законодательным положениям, учетная политика представляет собой совокупность основных концепций, качественных характеристик, правил, методов и процедур, утвержденная руководством субъекта для ведения бухгалтерского учета и составления финансовых отчетов. Большинство аудируемых субъектов не разработали соответствующие процедуры для отдельного ведения учета расходов (по источникам финансирования или по виду оказываемых услуг), таким образом, не были соблюдены положения ст.16 закона № 113-XVI от 27.04.2007.

Необходимо отметить, что отсутствие в учебных заведениях ряда критериев по разделению всех расходов по компонентам формулы финансирования (начальное, гимназическое, лицейское, по учреждению), назначениям бюджетных ассигнований (по профилю, питание) и видам оказываемых услуг (аренды, образовательные и др.) представляет собой препятствие для внедрения предыдущих рекомендаций Счетной палаты¹⁵⁸.

Аудит установил отсутствие непрерывности бухгалтерского учета в некоторых проверенных субъектах. Так, в результате сравнения регистрации расходов на оплату труда из аналитического и синтетического учета аудитом установлены расхождения по МТСЗС, АНМ, ДПУ, ТЛСП № 2. Аудит также выявил расхождения между размером задекларированных в ГНС доходов от заработной платы и доходов, направленных к выплате, зарегистрированных в аналитическом и синтетическом учете (в МТСЗС на 10,8 тыс. леев; в АНМ на 19,5 тыс. леев; в ДПУ на 33,3 тыс. леев; в ТЛСП на 1,3 тыс. леев меньше, чем указано в форме № 2 и на 2,6 тыс. леев меньше, чем в аналитическом учете). Необходимо отметить, что объяснения, представленные этими бухгалтериями, не подтверждены документами и соответствующими бухгалтерскими регистрациями. Одной из причин этих отклонений является и то, что МТСЗС не вело учет доходов работников, направленных к выплате, в “Персональной карточке учета доходов в форме заработной платы и других платежей, произведенных патроном в пользу работников в соответствующем году, а также подоходного налога, удержанного из этих выплат” ни в 2014 году, ни в 2015 году.

В результате анализа учетных политик МПпЖУ Чокана, МПУЖФ № 2 и № 22 установлено отсутствие каких-либо критериев для аналитического учета расходов в зависимости от видов оказываемых услуг¹⁵⁹. Вследствие этого учетные политики МП не являются релевантными и полными и требуют актуализации. Также тарифные политики, применяемые учредителем (МСК) и менеджментом МП, не соответствуют требованиям относительно аналитического обоснования и, соответственно, надлежащего регламентирования затрат и операционных доходов по всем услугам, оказываемым предприятием. В результате вышеизложенного установлено, что себестоимость оказываемых услуг не определена МП, а отсутствие четких политик по формированию себестоимости ведет к риску несоответствия реальности тарифов, применяемых на жилищно-коммунальные услуги.

______________________

¹⁵⁸ ПСП № 37 от 31.07.2012: Принять меры для оптимизации и экономии бюджетных средств, используемых на содержание зданий учебных заведений; незамедлительно определить потребности для реализации образовательных программ; ПСП № 2 от 25.01.2013: Установить категории расходов, которые служат основанием для определения удельного веса стоимостных нормативов для одного ученика и для учреждения, а также обоснование соответствующими расчетами удельного веса этих нормативов.

¹⁵⁹ Затраты и расходы, включенные в стоимость услуг и работ, прямые затраты на оплату труда и косвенные производственные затраты (износ оборудования и зданий, другие затраты материалов, косвенные затраты заработной платы и др.); косвенные затраты предприятия, которые не могут быть прямо распределены на объекты и порядок их распределения; порядок распределения прямых и косвенных затрат между различными видами продукции и услуг; виды расходов, которые должны быть покрыты за счет рентабельности; первичные документы, которые определяют признание доходов от продажи продукции, неустановление стоимости малоценных и быстроизнашивающихся предметов, которые списываются на момент сдачи в эксплуатацию и др.

VI. Действия, предпринятые субъектами

для устранения недостатков, установленных

предыдущим внешним публичным аудитом

Аудируемые субъекты не устранили полностью недостатки, установленные Счетной палатой в рамках предыдущих аудитов, игнорируя большинство направленных рекомендаций и требований.

Так, рекомендации, направленные ПСП № 35 от 28.06.2013¹⁶⁰ и, соответственно, ПСП № 21 от 8.04.2014¹⁶¹, были проигнорированы почти всеми ОМПУ из мун. Кишинэу, на уровне муниципальных предприятий было внедрено лишь 3 рекомендации из 40 соответствующих рекомендаций.

Компетентные органы не приняли меры с целью устранения системных недостатков, указанных Счетной палатой в предыдущих аудитах, а именно, о необходимости регламентирования: (1) порядка установления уровня оплаты труда работников офисов/подразделений по внедрению проектов и критериев по определению потребности в персонале¹⁶²; (2) определения реального объема труда, оказываемого в случае совмещения должностей и др. Также МТСЗС не приняло меры с целью выполнения требований, указанных в ПСП № 2 от 29.01.2015¹⁶³.

____________________

¹⁶⁰ По Отчету аудитов бюджетов и управления публичным имуществом в 2012 году в административно-территориальных единицах мун. Кишинэу.

¹⁶¹ По Отчету аудита соответствия администрирования публичных фондов в рамках муниципальных предприятий за 2013 год.

¹⁶² Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год, утвержденный ПСП № 20 от 25.06.2015: “анализ информаций, представленных МФ относительно расходов на оплату труда работников инвестиционных проектов (27 проектов) свидетельствует, что они варьируют от одного проекта к другому, менеджеры проектов получают заработную плату от 300 (евро/долларов США) (проект “Безопасность переливания крови в РМ”) до 3925,7 (евро/долларов США) (проект “Программа Cadru 7”, администрируемый Академией наук Молдовы).

¹⁶³ Пересмотр системы оплаты труда в учебных заведениях.

VII. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

Аудиторская миссия обобщает тем, что системы оплаты труда в публичном секторе в целом и по областям не имеют в основе концептуальные ориентиры и, соответственно, не обеспечивают корреляцию уровня заработной платы с достижениями работников и их мотивацию. Так, правовая база (законодательная и нормативная), регламентирующая систему оплаты труда, является неоднозначной, неоднородной и непоследовательной. Продолжающиеся изменения свидетельствуют о дефиците видения, которые являются некомплексными и фрагментарными.

Обобщая совокупность недостатков и пробелов, внешний публичный аудит настаивает на возможных решениях по их устранению, основными являются переосмысление законодательно-нормативной базы в смысле соотнесения систем оплаты труда с результатами в духе экономичности, эффективности и результативности.

Настоящий Отчет аудита был разработан на основании деятельности, реализуемой аудиторской группой в следующем составе: старшие государственные контролеры Надежда Ионицэ и Александру Лысый, государственные контролеры Татьяна Унгуряну и Василе Секриеру.