Hotărîre nr.28 din 19.07.2016 cu privire la Raportul auditului de performanţă "Întrunesc criterii motivaţionale şi de performanţă sistemele de remunerare în sectorul public?"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la Raportul auditului de performanţă

“Întrunesc criterii motivaţionale şi de performanţă

sistemele de remunerare în sectorul public?”

nr. 28  din  19.07.2016

 (în vigoare 07.10.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 347-352 art. 31 din 07.10.2016

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa dnei Stela Grigoraş, ministrul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei; dnei Viorica Dumbrăveanu, viceministrul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei; dnei Elena Cernei, viceministrul Educaţiei; dlui Anatol Munteanu, viceministrul Justiţiei; dlui Ion Tighineanu, vicepreşedintele Academiei de Ştiinţe a Moldovei; dlui Grigore Belostecinic, rectorul Academiei de Studii Economice din Moldova; dlui Igor Guja, director adjunct al Departamentului Instituţiilor Penitenciare; dlui Vsevolod Bocşanean, director adjunct al Agenţiei Naţionale Transport Auto; dnei Tamara Gheorghiţă, şeful Direcţiei reforma administraţiei publice centrale a Cancelariei de Stat; dnei Elena Dimitriu, şeful Direcţiei analiza, monitorizarea cheltuielilor de personal şi a angajaţilor în sectorul bugetar a Ministerului Finanţelor; dnei Angela Timuş, director adjunct al Institutului Naţional de Cercetări Economice, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere din cadrul autorităţilor şi instituţiilor auditate, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului de performanţă «Întrunesc criterii motivaţionale şi de performanţă sistemele de remunerare în sectorul public?”.

______________________

¹Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.237-240/864 din 31.12.2008 (în continuare – Legea nr.261-XVI din 05.12.2008).

Misiunea de audit a fost realizată în temeiul art.28, art.30 şi art.31 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008 şi în conformitate cu Programele activităţii de audit (2015, 2016)², avînd drept scop evaluarea sistemelor de salarizare din domeniul public, prin prisma criteriilor bazate pe competenţe şi performanţă, motivaţie şi standarde relevante de viaţă.

______________________

²Hotărîrea Curţii de Conturi nr.57 din 08.12.2014 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015”, cu modificările şi completările ulterioare; Hotărîrea Curţii de Conturi nr.46 din 14.12.2015 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016”.

Auditul a fost efectuat conform Standardelor Internaţionale ale Instituţiilor Supreme de Audit (ISSAI 100, ISSAI 300)³ şi manualelor adiţionale, abordarea fiind bazată pe evaluarea întrunirii de către cadrul legal-normativ a criteriilor ce urmează să guverneze un sistem de salarizare eficient, prin testarea modului de implementare şi impactului de rigoare la unele entităţi publice. Misiunea de audit s-a călăuzit şi de recomandările asistenţei tehnice aferente dezvoltării instituţionale în cadrul Proiectului Twinning “Consolidarea şi întărirea auditului public extern în Republica Moldova”.

______________________

³Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”; Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

Probele de audit au fost acumulate la Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, Academia de Ştiinţe a Moldovei, Departamentul Instituţiilor Penitenciare, Academia de Studii Economice, Direcţia Educaţie, Tineret şi Sport a sect. Ciocana, Agenţia Naţională Transport Auto, Întreprinderile Municipale de Gestionare a Fondului Locativ nr.2 şi nr.22, Întreprinderea Municipală pentru Servicii Locative Ciocana. De asemenea, au fost colectate informaţii conexe de la Ministerul Finanţelor, Biroul Naţional de Statistică, Casa Naţională de Asigurări Sociale, Compania Naţională de Asigurări în Medicină, Inspectoratul de Stat al Muncii, Universitatea de Stat din Moldova, precum şi au fost folosite extrase din baza de date a Serviciului Fiscal de Stat.

Examinînd Raportul prezentat şi audiind rezultatele evaluărilor de rigoare, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

varietatea sistemelor de salarizare, inclusiv a sporurilor şi premiilor, precum şi a altor drepturi de natură salarială aplicabile în sectorul public au determinat necesitatea efectuării unui studiu în acest domeniu, verificînd în acest scop raportarea modelelor de salarizare la indici de rezultate şi performanţă în sectoarele gestionate.

O administraţie publică competentă şi credibilă, implicit, eficientă şi responsabilă poate persevera printr-un cumul de factori pre-condiţie, relevantă fiind abordarea corespunzătoare în materie de salarizare a personalului în funcţie de abilităţile profesionale şi de performanţă.

Activităţile de audit realizate în cadrul autorităţilor/entităţilor publice au consemnat absenţa/irelevanţa politicilor publice aferente raporturilor de muncă stat-angajat, racordate la viziuni şi concepţii fundamentate din punct de vedere economic şi social, respectiv, bazate pe criterii şi sisteme diferenţiate de remunerare prin prisma obiectivelor şi rezultatelor măsurabile.

De asemenea, se atestă că actualul cadru juridic de reglementare a remunerării muncii în autorităţile/entităţile publice nu are la bază criterii clare şi unice, iar abordarea neuniformă a problematicii în cauză generează în continuare discrepanţe ale nivelurilor de salarizare per domenii/instituţii.

Slăbiciunile instituţionale persistente în materie de normare, tarifare şi salarizare în sectorul public au tendinţa să se amplifice pe fundalul abordărilor şi deciziilor unilaterale, prin majorarea nivelului de remunerare pentru unele domenii, creînd astfel disproporţii evidente per ansamblu, asupra cărui fapt Curtea de Conturi sensibilizează autorităţile statului.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului de performanţă “Întrunesc criterii motivaţionale şi de performanţă sistemele de remunerare în sectorul public?”, anexat la prezenta Hotărîre.

2. Prezenta Hotărîre şi Raportul de audit se remit:

2.1. autorităţilor administraţiei publice⁴, pentru informare şi implementarea punctuală a măsurilor de remediere a deficienţelor elucidate în Raportul de audit;

2.2. Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei şi se recomandă, în contextul Agendei de Asociere, iniţierea unor consultări cu partenerii sociali şi de dezvoltare în vederea revizuirii sistemului de tarifare şi remunerare, redefinirii principiilor de reconstituire a unui sistem unitar de salarizare în sectorul public;

2.3. Ministerului Educaţiei, pentru publicarea în Monitorul Oficial al Republicii Moldova⁵ a cadrului normativ aferent procesului educaţional;

2.4. Guvernului Republicii Moldova, pentru documentare şi dispunerea autorităţilor competente:

• identificarea unei soluţii optime de instituţionalizare a cadrului de metodologie şi standardizare aferent normării şi tarifării muncii în sectorul public;

• efectuarea unui studiu amplu privind slăbiciunile instituţionale ale actualelor sisteme de remunerare în sectorul public, în scopul conceptualizării⁶ şi demarării unei reforme de anvergură, cu elaborarea cadrului legal-normativ aferent, avînd în vedere salarizarea unitară a personalului din entităţile publice bugetare şi a celui din entităţile publice nebugetare (autonome);

• aprobarea unui calendar pentru uniformizarea graduală a minimului de salarizare din sectorul bugetar şi cel din sectorul real, cu cuantificarea sustenabilităţii financiare şi impactului de rigoare;

2.5. Comisiei parlamentare protecţie socială, sănătate şi familie, pentru informare şi posibile dezbateri asupra reconsiderării şi reactualizării Strategiei în susţinerea reformării sistemelor de salarizare în sectorul public.

______________________

⁴MMPSF, MF, MEd, MJ, MTID, CS, AŞM, BNS, Primarului general al mun. Chişinău.

⁵Art.68 din Legea nr.317-XV din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale.

⁶În baza criteriilor (I) aferente stabilirii salariului funcţiei: (1) calificarea persoanei, (2) nocivitatea muncii, (3) riscul muncii, (4) confidenţialitatea muncii, (5) responsabilitatea muncii; şi (II) aferente stabilirii performanţei individuale: (6) eficienţa (calitatea) muncii, (7) volumul (timpul) muncii prestate, (8) cererea şi oferta pe piaţa muncii.

3. Despre măsurile întreprinse privind executarea subpunctelor 2.1-2.3 din prezenta Hotărîre, se va informa semestrial Curtea de Conturi în termen de 36 de luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

4. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008.

Aprobat:

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.28 din 19 iulie 2016

RAPORTUL

auditului de performanţă “Întrunesc criterii motivaţionale şi de

 performanţă sistemele de remunerare în sectorul public?”

REZUMAT

Tematica prezentei misiuni de audit reprezintă o dimensiune importantă în organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, sistemul de management al performanţei personalului angajat fiind o pîrghie de asamblare a proceselor adiţionale.

Pentru o administraţie profesionistă şi competitivă, factorul recrutării, evaluării şi motivării angajaţilor constituie un element-cheie. Respectiv, politica salarială indisolubil legată de gestionarea pieţei muncii este parte componentă a politicilor economice şi sociale publice.

Evaluările de audit efectuate în cadrul autorităţilor de resort denotă o abordare per ansamblu nesistemică, măsurile şi acţiunile avînd un caracter neuniform şi incoerent.

Autorităţile publice nu au organizat o bază de date autentică privind structura, tendinţele, dinamica, necesarul şi costul forţei de muncă pe piaţa internă, ceea ce lipseşte autorităţile respective de suportul aferent iniţierii, fundamentării, implementării şi evaluării politicilor salariale.

Cadrul legal-normativ actual privind retribuirea muncii nu asigură stabilirea salariului minim la nivelul asigurării unui trai decent angajaţilor şi membrilor familiilor lor. Mai mult, nivelul de asigurare a unui trai decent nu este cuantificat de Guvern, iar modul de cuantificare a nivelului minimului de existenţă este afectat de lacune metodologice.

Sistemele de salarizare existente, adică modul de stabilire a salariului de funcţie, sporurilor şi premiilor aferente, nu au la bază criterii clare şi fundamentate din punct de vedere economic şi social privind raportul între diferite categorii de salariaţi.

I. OBIECTIVELE AUDITULUI

Scopul misiunii de audit a constat în evaluarea sistemelor de salarizare existente în domeniul public, evaluarea corelării acestora cu nivelul de productivitate/performanţă al angajaţilor şi satisfacerea necesităţilor respective de trai.

Pornind de la faptul că reconsiderarea şi eficientizarea sistemelor de salarizare constituie un pilon în dezvoltarea socioeconomică, misiunea de audit s-a axat pe identificarea principiilor care urmează să guverneze un sistem de salarizare clar, coerent şi eficient, tema auditului (obiectivul general) fiind: Întrunesc criterii motivaţionale şi de performanţă sistemele de remunerare în sectorul public?.

În acest sens, misiunea de audit a identificat următoarele subobiective:

I. Dispun autorităţile de resort de obiective/politici publice şi priorităţi în materie de remunerare a muncii?

II. Întrunesc sistemele de salarizare în sectorul public repere pentru asigurarea unui nivel satisfăcător de trai al angajaţilor?

III. Corespund sistemele de salarizare unor criterii economic fundamentate?

Abordarea de audit s-a axat pe sistem şi pe probleme. Auditul a fost efectuat în conformitate cu Standardele Internaţionale de Audit (ISSAI 100, ISSAI 300), precum şi cu Manualul de audit al performanţei. În efectuarea acestei misiuni echipa de audit a aplicat experienţa acumulată în cadrul Proiectului Twinning “Consolidarea şi întărirea auditului public extern în Republica Moldova”.

Misiunea auditului a constat în evaluarea coerenţei sistemelor de salarizare în sectorul/entităţile public(e) (cadrul de reguli şi proceduri), legăturii acestora cu asigurarea unui trai decent pentru persoanele angajate în cîmpul muncii şi cu performanţele angajaţilor, precum şi în evaluarea modului de aplicare a sistemelor de salarizare de către diferite entităţi. Echipa de audit a analizat politicile publice salariale existente, fundamentările care au stat la baza elaborării şi efectele acestor politici. De asemenea, au fost înaintate recomandări privind determinarea unor principii unice care vor putea fi aplicate la stabilirea salariilor angajaţilor din sectorul public, indiferent de domeniul concret de activitate.

Limitele de audit

Misiunea de audit a fost realizată prin evaluarea gradului de corespundere a cadrului legal-normativ criteriilor ce urmează să guverneze un sistem de salarizare eficient, prin testarea modului de aplicare şi impactului cadrului respectiv la unele entităţi publice. Probele de audit au fost acumulate la MMPSF, AŞM, DIP, UIPCPC, ASEM, DETS Ciocana, LTPS nr.2, ANTA, ÎMGFL nr.2 şi nr.22, ÎMpSL Ciocana, fiind solicitate unele informaţii şi de la MF, BNS, CS, CNAS, CNAM, ISM, precum şi examinate unele informaţii din baza de date a SFS.

De menţionat că misiunea de audit nu a avut ca scop determinarea conformităţii acordării salariilor unei anumite categorii de angajaţi. Totodată, abaterile depistate de la cadrul legal sînt indicate într-un compartiment separat al Raportului de audit.

Criteriile de audit

Avînd în vedere indispensabilitatea evaluării performanţei, drept surse ale criteriilor de audit au servit actele legislative şi normative ce reglementează realizarea activităţilor (atribuţiile şi sarcinile) de către autorităţile administraţiilor publice centrale şi locale, standardele şi măsurile adoptate, angajamentele asumate de către acestea în ceea ce priveşte atingerea rezultatelor.

În calitate de criteriu de audit au servit şi studiile publicate în domeniu, care indică că sistemul de salarizare cuprinde următoarele elemente: politicile salariale; principiile sistemului de salarizare; componentele salariului; formele de salarizare în diferite domenii de activitate; măsurile de protecţie socială; modalităţile de plată şi impozitare a salariilor; modalităţile de soluţionare a litigiilor cu privire la salarizare.

O sursă a criteriilor de audit a servit cadrul legal al unor ţări membre ale UE:

• Legea-cadru a României (nr.284 din 28.12.2010) privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, care stabileşte următoarele principii ale sistemului de salarizare: a) caracterul unitar, în sensul că reglementează salarizarea tuturor categoriilor de personal din sectorul bugetar prin luarea în considerare a drepturilor de natură salarială stabilite prin acte normative speciale; b) supremaţia legii, în sensul că drepturile de natură salarială se stabilesc numai prin norme juridice care au forţa legii; c) echitate şi coerenţă, prin crearea de oportunităţi egale şi remuneraţie egală pentru muncă de valoare egală, pe baza principiilor şi normelor unitare privind stabilirea şi acordarea salariului şi a celorlalte drepturi de natură salarială ale personalului din sectorul bugetar; d) sustenabilitate financiară, prin stabilirea de majorări salariale în baza legilor speciale anuale.

De asemenea, sistemul unitar de salarizare român reglementează remunerarea personalului bugetar în raport cu: responsabilităţile postului, munca depusă, cantitatea şi calitatea muncii, importanţa socială a muncii, condiţiile concrete în care aceasta se desfăşoară, rezultatele obţinute, cunoştinţele şi experienţa solicitată; complexitatea, creativitatea şi diversitatea activităţilor; judecata şi impactul deciziilor; influenţa, coordonarea şi supervizarea muncii; contactele şi comunicarea; incompatibilităţile şi regimurile speciale;

• sistemul de salarizare a funcţionarilor publici din Finlanda¹. Pentru a putea concura pe piaţa muncii şi a putea angaja funcţionari performanţi, agenţiile guvernamentale pot decide de sine stătător cu privire la sistemele lor de salarizare şi de evaluare a performanţei angajaţilor. Totodată, agenţiile nu pot depăşi limitele bugetelor alocate, iar sistemele de salarizare sînt negociate cu Oficiul Guvernamental al angajaţilor din cadrul Ministerului de Finanţe al Finlandei (care determină uniformizarea sistemelor respective de salarizare). Astfel, sistemele de salarizare se constituie din trei componente: (1) componenta specifică profesiei; (2) componenta personală; (3) componenta performanţei instituţiei. Componenta specifică profesiei se determină reieşind din atribuţiile şi responsabilităţile postului. Componenta personală se determină anual², în cadrul negocierilor între angajat şi angajator, în baza evaluării performanţei angajatului şi care constituie pînă la 40% din prima componentă. Din cauza dificultăţii de măsurare a performanţei instituţiei, această componentă nu este aplicată.

Riscurile şi factorii de risc identificaţi

Sistemele de salarizare sînt afectate de riscuri de neasigurare a: (i) unui nivel de trai decent pentru angajaţi; (ii) legăturii între calificarea şi productivitatea/eficienţa muncii angajaţilor cu retribuţia primită.

Astfel, factorii care sporesc probabilitatea de realizare a riscurilor (vezi Anexa nr.1 la Raport) generatoare de distribuire şi utilizare ineficientă a mijloacelor financiare sînt: (i) lipsa politicilor publice în domeniul sistemelor de salarizare; (ii) lipsa informaţiilor aferente sistemelor salariale şi impactului acestora; (iii) nedefinirea noţiunii nivel de trai decent; (iv) cadrul legal imperfect, cum ar fi: (a) lipsa legăturii între productivitatea/eficienţa angajaţilor cu salariul acordat; (b) inaplicabilitatea cadrului legal-normativ sau aplicarea subiectivă a acestuia; (c) lacune de reglementare; (v) stabilirea inegală a salariilor pentru prestarea aceleiaşi munci (pentru aceleaşi categorii de lucrători din domenii/ramuri diferite) urmare a lipsei cadrului metodologic privind calificarea persoanelor, determinarea eficienţei, volumului şi responsabilităţii muncii prestate.

Alte aspecte de aplicare şi de metodologie a auditului sînt descrise în Anexa nr.2 la prezentul Raport.

__________________

¹Opinia ONAF: https://www.vtv.fi/files/4582/Central_government_pay_systems.pdf

²Depinde de cooperarea: în cadrul entităţii, cu părţile interesate şi cu superiorii, precum şi de competenţa profesională, performanţa muncii, performanţa organizaţiei şi grupului.

II. INFORMAŢII GENERALE

Deşi problema salarizării este în centrul atenţiei societăţii şi politicului, foarte puţin se atrage atenţie asupra sistemului de salarizare propriu-zis, ca domeniu special, corelării acestuia cu indicatorii de eficienţă/productivitate a angajatului şi cu motivarea lui.

Legislaţia RM nu defineşte în mod explicit noţiunea sistem de salarizare, cu excepţia noţiunilor salariu³, sistem tarifar de salarizare⁴ şi sisteme netarifare de salarizare⁵. Literatura de specialitate⁶ oferă o definiţie mai largă, astfel sistemul de salarizare reprezintă:

1. din punct de vedere juridic – ansamblul normelor prin care sînt stabilite principiile, obiectivele, elementele şi formele salarizării muncii, reglementînd totodată mijloacele, metodele şi instrumentele de înfăptuire ale acestora, prin determinarea condiţiilor de stabilire şi de acordare a salariilor (salariilor de bază, adaosurile şi sporurile la acest salariu);

2. din punct de vedere economic – ansamblul coerent de măsuri, guvernat de legea cererii şi a ofertei, conceput pe baza unor principii economice, sociale, luate în considerare simultan şi interconectat, prin care se diferenţiază salariile individuale într-o entitate sau ramură.

Abordarea institutului de salarizare de regulă se reduce la percepţia subiectivă a părţilor contractante: angajator şi angajat. Aşteptările fiecărei părţi implicate deseori sînt de natură antagonistă. Ceea ce ar putea interacţiona şi sincroniza cele două puncte de vedere ar fi un sistem coerent de salarizare şi recompense, care să ţină cont de obiectivele şi aşteptările fiecărei părţi, respectiv, a cărui evoluţie să fie predictibilă şi transparentă. Astfel, la etapa actuală de dezvoltare a societăţii umane, un sistem de salarizare are două scopuri principale: (i) social: asigurarea unui nivel de trai decent; (ii) economic – recompensarea muncii depuse.

În ansamblu, un sistem de salarizare urmăreşte: atragerea unui număr suficient de angajaţi corespunzători; păstrarea angajaţilor care dau satisfacţie; recompensarea angajaţilor pentru efortul depus, pentru loialitate, experienţă şi realizări. Un astfel de sistem ar trebui să plece de la înţelegerea motivaţiilor şi perspectivelor fiecărei părţi implicate. Aşteptările fiecărui actor pot deveni predictibile numai în cazul utilizării unor criterii de salarizare clar definite.

Sistemul de salarizare şi recompense ar urma să acopere un şir de cerinţe, mai cu seamă: corelarea salariului cu nivelul de specializare şi pregătire solicitat de post; respectarea salariului minim; reglementarea duratei concediului, numărului de ore lucrate, timpului de odihnă, indicatorilor de performanţă şi criteriilor de evaluare ale acestora pe fiecare post în parte etc. Există şi nişte principii legale care trebuie luate în calcul la crearea unui sistem de salarizare şi recompense: cel al nediscriminării de orice natură, al echităţii, respectării demnităţii şi securităţii persoanei la locul de muncă etc. Sistemul trebuie să mai ia în calcul şi alte cerinţe: încadrarea în buget, corelarea salariului cu nivelul de productivitate individual sau al echipei, definirea clară a nivelului de responsabilitate, corelarea sistemului cu piaţa forţei de muncă etc.

Astfel, un sistem de salarizare corespunzător ar urma să conţină, pentru fiecare angajat în parte, următoarele elemente: poziţia din organigramă; nivelul de responsabilitate; atribuţiile şi sarcinile care trebuie îndeplinite; indicatorii de performanţă (măsurabili); nivelul de salarizare fix, cel variabil corelat cu indicatorii de performanţă; bonusurile ordinare sau excepţionale care pot fi acordate. De asemenea, ar fi cazul să conţină clar măsurile de management care ar putea afecta salariatul în cazul neîndeplinirii de către acesta a indicatorilor de performanţă sau a sarcinilor postului pentru care este remunerat. În acelaşi timp, sistemul de salarizare se stabileşte prin luarea în considerare a condiţiilor specifice fiecărei unităţi, astfel încît să nu afecteze scopurile înfiinţării acestora.

Existenţa unui sistem de salarizare nu va remedia antagonismul dintre angajat şi angajator, însă în timp, dacă sistemul este transparent, implementat riguros şi reevaluat periodic (pe baza feedback-ului celor afectaţi de el), se va putea constitui într-un instrument eficient de creştere a rezultatelor organizaţiei.

Reieşind din cele menţionate, echipa de audit percepe auditarea sistemelor de salarizare din entităţile publice prin evaluarea coerenţei cadrului legal-normativ ce le reglementează pe diferite domenii, modului real de implementare a acestora, precum şi corelării şi raportării acestora la eficienţă şi performanţă.

Analiza cheltuielilor salariale

Conform datelor BNS, cheltuielile pentru salarizare în economia naţională constituie:

Astfel, cheltuielile de salarizare aferente entităţilor publice constituie circa 36% din totalul cheltuielilor de salarizare înregistrate de economia naţională.

Mărimea cheltuielilor bugetare totale şi a celor privind salarizarea personalului se prezintă astfel:

Reieşind din informaţia prezentată în tabel, ponderea în PIB a cheltuielilor BS şi BL pentru retribuirea muncii a avut o tendinţă de descreştere, de la 8% în 2012 la 7% în 2015, ceea ce înseamnă o diminuare reală a cheltuielilor pentru remunerarea muncii de circa 1,2 mld.lei. O situaţie similară se constată şi privitor la ponderea cheltuielilor pentru remunerarea muncii în BPN, care s-au diminuat de la 19,8% (în 2012) pînă la 18,3% (în 2015).

De menţionat că o parte din cheltuielile aferente remunerării muncii, conform instrucţiunilor MF, se raportează la alte articole de cheltuieli decît art.111. De exemplu, cheltuielile aferente remunerării funcţionarilor electorali la alegerile locale din 2015, în sumă de 54,1 mil.lei, au fost raportate la art.113.45 “Mărfuri şi servicii neatribuite altor alineate”, iar 0,3 mil.lei – la art.135.25 “Alte transferuri către populaţie”. Şi alte entităţi au raportat cheltuielile salariale la alte articole de cheltuieli, cum ar fi AŞM (la art.113 – 3,9 mil.lei, la art.291 – 1,9 mil.lei), primăria or.Ungheni (la art.113 – 0,8 mil.lei) etc.

Cadrul instituţional al sistemelor de salarizare publice include: Guvernul – responsabil de stabilirea priorităţilor de guvernare şi asigurarea resurselor financiare pentru implementarea politicilor aferente; CS – responsabilă de coordonarea procesului de planificare strategică şi realizarea politicii statului în domeniul serviciului public, în special al managementului resurselor umane; MMPSF – responsabil de elaborarea şi promovarea politicii naţionale în domeniul muncii şi salarizării; APC – responsabile de elaborarea sistemelor de salarizare în domeniile gestionate; MF – responsabil de elaborarea CBTM şi a legii bugetare anuale. Competenţele detaliate ale APC în domeniul retribuirii muncii sînt expuse în Anexa nr.3 la prezentul Raport.

De menţionat că în Raportul de audit sînt elucidate principalele constatări şi concluzii ale auditului, considerîndu-le relevante pentru toate părţile interesate (Parlament, Guvern, ministerele de resort, alte autorităţi publice etc.). Totodată, identificarea deficienţelor de ansamblu ale sistemelor de salarizare publice va permite corectarea, uniformizarea şi corelarea politicilor publice din acest domeniu, ceea ce ar creşte motivarea angajaţilor şi, respectiv, eficienţa/productivitatea lor, în particular, şi al entităţii, în general.

__________________

³Art.128 din Codul muncii al Republicii Moldova nr.154-XV din 28.03.2003 (în continuare – Codul muncii); art.2 din Legea salarizării nr.847-XV din 14.02.2002: salariu – orice recompensă sau cîştig evaluat în bani, plătit salariaţilor de către angajator sau de organul împuternicit de acesta, în temeiul contractului individual de muncă, pentru munca executată sau ce urmează a fi executată.

⁴Sistemul tarifar de salarizare reprezintă totalitatea normativelor care determină diferenţierea salariului, în funcţie de cantitatea, calitatea şi condiţiile de muncă, şi include reţelele tarifare, salariile tarifare, coeficienţii tarifari, grilele de salarii ale funcţiei şi îndrumările tarifare de calificare.

⁵Sistemele netarifare de salarizare reprezintă modalităţi de diferenţiere a salariilor în dependenţă de performanţele individuale şi/sau colective şi funcţia deţinută de salariat.

⁶Sanda Ghimpu, Alexandru Ţiclea, Dreptul muncii, ediţia a II-a, Bucureşti, Casa de Editură şi Presă “Şansa”, 1997, p.34.

III. SUMARUL CONSTATĂRILOR

În contextul acţiunilor de audit întreprinse, au fost identificate punctele slabe care au generat impedimente semnificative în realizarea principiilor eficienţei şi eficacităţii sistemelor de remunerare a muncii, astfel resursele alocate necontribuind la atingerea unor obiective strategice. Prin urmare,

1. deşi autorităţile publice de profil acumulează o multitudine de rapoarte aferente salarizării, acestea nu oferă informaţii concludente în materie de sisteme de salarizare şi privind costul muncii în funcţie de ocupaţie şi domeniul economic;

2. intenţiile Guvernului de perfecţionare a sistemelor de salarizare în vederea motivării pentru productivitate şi excelenţă profesională nu sînt fundamentate prin studii şi cercetări de impact;

3. lipsa unor reglementări stricte asupra modului de salarizare a angajaţilor din entităţile publice permite, pe lîngă cadrul legal-normativ în vigoare, instituirea în baza convenţiilor şi contractelor colective de muncă a unor clauze noi aferente salarizării, cu impunerea obligaţiunilor financiare suplimentare, dar care nu sînt aprobate de finanţatorul/fondatorul acestor entităţi publice (Parlamentul sau consiliile locale);

4. deficitul de viziuni privind majorarea ponderii cheltuielilor salariale în valoarea adăugată creează impedimente pentru asumarea faţă de salariaţi a unei retribuţii la nivelul asigurării unui trai decent (care nu este cuantificat de Guvern). Totodată, evaluarea minimului de existenţă este afectat de lacune metodologice;

5. sistemele publice de salarizare nu pot asigura stabilirea şi diferenţierea salariilor în mod corect şi transparent din cauza lipsei reperelor pentru determinarea la un anumit post a: calificării angajatului; volumului normat de muncă; criteriilor şi procedurilor aferente măsurării calităţii, eficienţei şi volumului muncii prestate;

6. evaluările auditului privind reglementările legal-normative în domeniul salarizării denotă lipsa unei legături reale şi vizibile între mărimile salariilor şi performanţele înregistrate de angajat;

7. cadrul legal-normativ privind salarizarea funcţionarilor publici conţine prevederi privind remunerarea performanţelor înregistrate de angajat, însă implementarea acestuia lasă loc de mai bine;

8. politicile publice de remunerare a muncii în instituţiile/entităţile publice nu se bazează pe criterii unice, iar dispersarea şi necorelarea acestora au generat disfuncţii în nivelurile de salarizare a angajaţilor de categorii similare din diferite entităţi publice.

IV. RECOMANDĂRI

În sensul redresării situaţiei încetăţenite în domeniul auditat, prezenta misiune de audit stăruie asupra unor acţiuni atît imediate cît şi graduale, respectiv, recomandă autorităţilor de resort implementarea fără echivoc a măsurilor de rigoare aferente reformării, în acest sens, a sistemelor de salarizare în conformitate cu bunele practici.

Astfel, auditul recomandă:

1. MF⁸ şi BNS să revizuiască rapoartele aferente monitorizării cheltuielilor de personal (retribuirii muncii), în vederea unificării raportării cheltuielilor salariale pe categorii de angajaţi şi componentele salariului;

2. MEd şi CS⁷ să aprobe un plan pe termen mediu de asigurare a elaborării Cadrului Naţional al Calificărilor şi/sau a Standardelor naţionale ocupaţionale pentru toate ocupaţiile aferente sectorului public;

3. MMPSF, CS⁷ şi MF⁸ să asigure implementarea de către APC şi APL a prevederilor art.167-169 din Codul muncii privind elaborarea normelor de muncă pentru toate posturile/funcţiile din entităţile publice administrate, precum şi revizuirea contractelor de muncă şi/sau fişelor de post ale angajaţilor în scopul indicării cît mai complete a atribuţiilor de serviciu şi/sau a volumului normat de muncă;

4. CS⁷ şi MF⁸ să asigure revizuirea de către APC şi APL (inclusiv la entităţile din subordine) a statelor de funcţiuni/personal în scopul ajustării acestora la prevederile Clasificatorului Ocupaţiilor din Republica Moldova, aprobat prin Ordinul ministrului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei nr.22 din 03.03.2014, şi la volumul de muncă existent;

5. CS⁷ să asigure perfectarea de către APC şi APL a criteriilor şi procedurilor de măsurare a volumului, calităţii şi eficienţei muncii angajaţilor din entităţile publice (inclusiv cu autonomie financiară) din domeniile gestionate;

6. MF şi MJ să revadă alocaţiile bugetare aferente întreţinerii Unităţii de implementare a Proiectului de construcţie a penitenciarului din mun.Chişinău, ca urmare a tergiversării implementării acestuia;

7. MEd şi MF⁸ să asigure (inclusiv metodologic) în instituţiile de învăţămînt ţinerea evidenţei separate a cheltuielilor în scopul determinării costului serviciilor educaţionale pe specialităţi şi/sau pe surse de finanţare.

__________________

⁷În baza competenţelor stabilite în pct.7 lit.f), g), l), o), p) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Cancelariei de Stat, aprobat prin HG nr.657 din 06.11.2009.

⁸În baza atribuţiilor stabilite în pct.6 subpct.43), 46), 51), 53), 63-65), 68), 81-85) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor, aprobat prin HG nr.1265 din 14.11.2008.

V. CONSTATĂRILE AUDITULUI

5. Implementarea sistemului de management financiar şi control în domeniul sistemelor de salarizare

Potrivit prevederilor art.2 şi art.8 din Legea nr.229 din 23.09.2010⁹, autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, instituţiile publice, precum şi autorităţile/instituţiile autonome care gestionează mijloace ale bugetului public naţional urmează să asigure implementarea sistemului de MFC în conformitate cu SNCI¹⁰, ţinînd cont de complexitatea şi domeniul de activitate al entităţii publice.

Auditul denotă că, deşi au trecut peste 5 ani de la aprobarea Legii nominalizate şi, respectiv, 4 ani de la intrarea acesteia în vigoare, totodată fiind aprobate şi alte acte normative privind controlul financiar public intern, sistemele de MFC ale entităţilor auditate sînt la etapa incipientă de implementare. Pînă în prezent din cauza neimplicării sau lipsei interesului din partea conducerii entităţilor publice privind implementarea Legii nominalizate, în majoritatea cazurilor:

- nu sînt descrise şi aprobate mecanismele de organizare şi dezvoltare a sistemelor de MFC reieşind din specificul activităţilor entităţii;

- nu sînt descrise toate procesele operaţionale de bază aferente activităţii entităţilor auditate (de exemplu, DIP şi unele direcţii din cadrul MMPSF). De menţionat că entităţile auditate nu dispun de un registru al proceselor descrise pînă la moment şi a celor ce urmează a fi descrise;

- nu este implementat managementul performanţelor şi al riscurilor. Totodată, la entităţile care ţin registrul riscurilor, auditul a constatat că în acesta sînt incluşi factorii de risc, şi nu riscurile ca atare. De asemenea, nu este indicat şi gestionat riscul de fraudă, inclusiv în procesul salarizării;

- nu este asigurată executarea deplină a prevederilor Programului aprobat prin HG nr.1041 din 21.12.2013¹¹.

Deşi unele entităţi pînă în prezent nu au format grupurile de lucru privind implementarea sistemului de MFC, acestea emit anual Declaraţia privind buna guvernare, potrivit căreia sistemul respectiv este conform standardelor naţionale de control intern în sectorul public şi îndeplinesc Rapoartele de autoevaluare a sistemului de MFC.

Totodată, doar în 4¹² din cele 11 entităţi auditate a fost implementată activitatea de audit intern, care constituie un ansamblu de acţiuni efectuate în scopul asigurării şi consilierii independente şi obiective, prin evaluarea funcţionalităţii sistemului de MFC destinat să adauge valoare şi să amelioreze operaţiunile entităţii. În cazul a 5 entităţi auditate¹³, activitatea de audit intern a fost implementată doar la Primăria mun. Chişinău (organ ierarhic superior).

Urmare a analizei rapoartelor de audit din perioada 2014-2015 ale SAI din cadrul AŞM, DIP şi ANTA, s-a constatat că acestea conţin doar o analiză a cheltuielilor privind retribuirea muncii, nu şi verificarea corectitudinii şi conformităţii achitării salariilor.

__________________

⁹Legea nr.229 din 23.09.2010 privind controlul financiar public intern.

¹⁰Standardele naţionale de control intern în sectorul public, aprobate prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.51 din 23.06.2009.

¹¹Programul de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2014-2017, aprobat prin HG nr.1041 din 20.12.2013.

¹²MMPSF; ANTA; AŞM; DIP.

¹³ÎMGFL nr.2, ÎMGFL nr.22, ÎMPSL Ciocana, DETS Ciocana şi LTPS nr.2.

Subobiectivul I: Dispun autorităţile de resort de obiective/politici publice şi priorităţi în materie de remunerare a muncii?

5.1.1 Deţin autorităţile publice de profil informaţii concludente privind sistemele de salarizare aplicabile sectorului public?

Elaborarea unor politici publice în domeniul salarizării este de neconceput fără deţinerea informaţiilor suficiente şi credibile, analize comparative/empirice aferente costului muncii pe specialităţi şi domenii de activitate şi evoluţia acestuia.

În prezent, evidenţa resurselor umane şi, respectiv, salarizarea acestora este complexă şi este efectuată de diverse autorităţi/instituţii publice. Astfel, persoanele juridice sînt obligate să prezinte un şir de dări de seamă aferente salarizării. În context, la SFS se raportează veniturile salariale anuale îndreptate spre plată, precum şi impozitul pe venit, contribuţiile de asigurări sociale şi asigurările medicale reţinute; la CNAS – salariul lunar, contribuţiile de asigurări sociale reţinute şi prestaţiile de asigurări sociale achitate, codul profesiei deţinute de angajat; la CNAM – data angajării şi concedierii; la BNS – datele indicate mai sus se raportează în circa 7 rapoarte.

Potrivit informaţiilor prezentate de BNS, această autoritate dispune de majoritatea indicilor necesari analizei impactului politicilor salariale (vezi Anexa nr.4 la Raport). Analiza rapoartelor statistice¹⁴ şi informaţiilor prezentate de BNS relevă că cercetările statistice privind costul personalului angajat nu au cuprins toţi agenţii economici (spre exemplu, gospodăriile ţărăneşti), precum şi gospodăriile casnice care angajează personal. Astfel, în cercetare sunt cuprinse instituţiile bugetare indiferent de numărul de salariaţi, unităţile economice din sectorul real cu 20 şi mai multe persoane angajate şi, selectiv, cele cu 4-19 persoane.

Conform datelor CÎS cu situaţia la 01.11.2015, Registrul de stat conţinea informaţii despre 169,8 mii de persoane juridice şi întreprinzători individuali. De menţionat că în acest număr nu sînt incluse instituţiile finanţate din bugetele de toate nivelurile, gospodăriile ţărăneşti (circa 380 mii) şi organizaţiile necomerciale (circa 10 mii). În acelaşi timp, în cadrul cercetărilor efectuate BNS a acumulat informaţii maximum de la 12,7 mii entităţi¹⁵, sau la circa 7,5% din entităţile posibile.

Nu există o claritate nici în informaţia privind numărul de salariaţi. Astfel, în 2014 conform datelor BNS existau 1184,9 mii de persoane ocupate. Totodată, numărul mediu de salariaţi pe an era de 613,5 mii, sau cu 571,4 mii mai puţin. În acelaşi timp, conform datelor CNAS, numărul de contribuabili în BASS a constituit 862,1 mii persoane, sau cu 322,8 mii mai puţin decît numărul celor ocupate.

Conform Programului de Ţară privind Munca Decentă¹⁶ pentru 2012-2015, se constată că “lipsa unei prognoze macroeconomice pe termen lung inhibă perspectivele unei viziuni clare asupra evoluţiei pieţei muncii şi limitează proiectarea unor politici viabile care să încapsuleze neapărat şi tendinţele migraţionale. Astfel, în timp ce statistica tradiţională a muncii se concentrează preponderent pe măsurarea cererii şi ofertei de muncă (ca volum de activitate şi salarii în economie), lucrătorii se confruntă cu deficit de muncă decentă (din punct de vedere al salariilor, protecţiei sociale, reconcilierii carierei profesionale cu viaţa de familie, sănătăţii şi securităţii în muncă) din perspective care depăşesc scopul tradiţional al statisticii muncii”. În acest sens, urma să fie asigurată o mai bună statistică a muncii pentru formularea politicilor bazate pe evidenţe, precum şi fortificată şi extinsă capacitatea naţională de elaborare, monitorizare şi analiză a indicatorilor de evaluare a progresului de muncă decentă. În prezent nu există informaţii care ar confirma implementarea angajamentelor asumate de RM în reformarea statisticii muncii. De menţionat că şi Curtea de Conturi prin HCC nr.2 din 29.01.2015¹⁷ a solicitat BNS revizuirea dărilor de seamă statistice aferente unui cadru de raportări concludente privind evoluţia forţei de muncă, inclusiv cererea şi oferta.

Conform Convenţiei nr.160 a OIM privind statistica muncii, datele statistice privind munca trebuie să cuprindă: (a) populaţia economic activă, ocuparea, şomajul şi, după posibilităţi, subocuparea; (b) structura şi repartizarea populaţiei economic active în scopul unei analize detaliate, care vor servi drept date de referinţă; (c) veniturile medii şi orele de lucru (orele de lucru efectiv lucrate sau plătite), cota salariului pe unitate de timp şi durata normală a timpului de muncă; (d) structura şi distribuirea salariului; (e) costul muncii etc. Astfel, statistica salariilor şi orelor de lucru urmează să fie prezentată pe toate categoriile principale de salariaţi şi pe toate activităţile economice principale, precum şi urmează a fi compilată după cele mai importante ocupaţii de bază. De fapt, BNS determină costul muncii în funcţie de activităţile economice desfăşurate de entităţile raportoare, lipsind în acest sens cercetările privind costul muncii pe meserii/posturi reieşind din studiile necesare, ramura şi entitatea angajatoare etc.

• Auditul a stabilit că BNS determină salariul mediu în 2 moduri: în baza cercetării/seriei lunare şi în baza cercetării/seriei anuale. Astfel, în primul caz (lunar), în cercetare sînt incluşi agenţii economici cu 20 şi mai mulţi salariaţi şi, selectiv, cu 4-20 de salariaţi, iar în al doilea caz (anual), în cercetare sînt incluşi agenţii economici cu 4 şi mai mulţi salariaţi şi, selectiv, cu 1-3 salariaţi. Prin urmare, salariul determinat în baza seriei anuale relevă mai exact salariul mediu lunar pe ţară, însă acesta are o valoare mai mică faţă de cel determinat lunar. Astfel, pentru anul 2014 salariul mediu pe economie “conform seriei lunare” constituia 4172 lei, iar “conform seriei anuale” – 4089,7 lei, sau cu 82,3 lei mai puţin. De menţionat că salariul mediu conform seriei anuale se determină la sfîrşitul I semestru al anului ulterior celui cercetat, ceea ce nu permite utilizarea acestuia de la începutul anului.

În acelaşi timp, analizînd datele sintetice prezentate de CNAS, auditul a constatat că veniturile medii salariale asigurate în 2014 au constituit 2880,3 lei, sau cu 1291,7 lei mai puţin decît salariul mediu pe economie determinat conform seriei lunare.

Prin urmare, stabilirea inexactă a salariului mediu pe economie condiţionează cheltuieli suplimentare din BS. De exemplu, în baza salariului mediu pe economie se stabileşte salariul de funcţie al judecătorilor¹⁹, iar salariul procurorilor reprezintă 90% din salariul judecătorului²⁰. De asemenea, şi salarizarea funcţionarilor electorali se calculează în funcţie de salariul mediu pe economie pe anul precedent²¹.

De menţionat că deşi MMPSF elaborează proiectul hotărîrii de Guvern privind aprobarea salariului mediu lunar pe economie prognozat, ministerul respectiv nu deţine informaţii privind modul de calculare a cuantumului acestuia. Indicatorul în cauză este prezentat MMPSF de către MEc, conform anexei “prognoza actualizată a indicatorilor macroeconomici”.

• Instituţiile publice bugetare au obligaţii suplimentare de raportare, prezentînd dări de seamă MF şi CS. Deşi MF recepţionează mai multe tipuri de informaţii aferente salarizării şi personalului angajat, acestea sînt prezentate diferitor direcţii (în special, la cele de ramură), ca urmare nefiind generalizate rapoarte detaliate pe categorii de angajaţi. De menţionat că rapoartele respective sînt prezentate MF doar de instituţiile finanţate din bugetul de stat şi bugetele locale. Astfel, deşi există multe alte instituţii publice finanţate din BASS (CNAS), FAOAM (IMSP), regulatori independenţi (ASAC, ANRCEI, ANRE, ANTA, BNM, CNPF etc.), unităţi de implementare a proiectelor, instituţii de învăţămînt superior de stat, instituţii la autogestiune (IPNA “Teleradio-Moldova”), ÎS ce îndeplinesc obligaţiuni ale statului (ÎS CRIS “Registru”, ÎS Camera Înregistrării de Stat, ÎS Cadastru, ÎS ASD) etc., care sînt fondate în baza patrimoniului public şi îşi asigură veniturile în baza unor taxe aprobate de Parlament sau Guvern, acestea nu prezintă MF informaţii privind numărul de personal şi cheltuielile salariale aferente. Ca urmare, Guvernul şi APC nu dispun de informaţii privind sistemele de salarizare aferente acestor entităţi, ceea ce condiţionează impedimente în reglementarea acestor sisteme şi în uniformizarea lor.

Analizele efectuate de audit (vezi Anexa nr.5 la Raport) privind veniturile medii lunare salariale ale unui angajat pe grupe funcţionale relevă că cele mai mari salarii (în 2015) au fost înregistrate la grupa “activitatea externă” (6,4 mii lei), iar cele mai mici – la “alte activităţi neatribuite la grupe principale” (1,7 mii lei). Totodată, auditul constată diferenţe între cuantumul salariilor angajaţilor din aceleaşi grupe funcţionale finanţate din BS şi cele din BL, abaterile constituind de la -46,7% pînă la +74,9% din salariul mediu al angajaţilor finanţaţi din BS, ceea ce denotă abordări diferite în materie de salarii în raport cu sursele de finanţare ale acestora.

De asemenea, diferenţe esenţiale există şi în salariile medii pe instituţii (vezi Anexa nr.6 la Raport). Astfel, în 2015 veniturile medii lunare salariale ale unui angajat au variat pe instituţiile finanţate din BS de la 2,3 mii lei pînă la 15,0 mii lei, iar la cele finanţate din BL – de la 2,8 mii lei pînă la 3,5 mii lei. O analiză aprofundată a cauzelor acestor discrepanţe nu este posibil de efectuat din cauza lipsei raportării componentelor reale ale salariilor.

Reieşind din informaţiile prezentate de MF, se relevă că, din lipsa informaţiilor detaliate pe categorii de angajaţi şi pe componente ale salariului, ministerul nu efectuează o analiză comparativă a salarizării pe funcţii/posturi din diferite ramuri şi instituţii, necesară uniformizării politicilor salariale. Astfel, potrivit Ordinului ministrului finanţelor nr.185 din 23.12.2013²², au fost aprobate mai multe Rapoarte privind statele şi efectivul de personal cu indicatori şi conţinut diferit pentru diverse grupe funcţionale, unele²³ din acestea conţinînd informaţii privind: unele tipuri de funcţii, unităţile de personal aprobate şi efective, valoarea retribuţiei primite (total şi pe unele componente), iar pentru alte grupe funcţionale aceste date în rapoartele aprobate de MF lipsesc (vezi Anexa nr.7 la prezentul Raport), ceea ce nu permite confruntarea şi analiza informaţiilor aferente salarizării pe diferite ramuri. Totodată, DAMCPASB a MF (din cauza numărului limitat de personal) prezintă doar Informaţia operativă privind cheltuielile de personal şi numărul de unităţi de personal angajat în sectorul bugetar, în baza Clasificaţiei funcţionale şi organizaţionale.

De asemenea MF, conform pct.20 din Anexa nr.4 la Ordinul ministrului Finanţelor nr.55 din 11.05.2012²⁴, înregistrează pentru funcţionarii publici schemele de încadrare ale autorităţilor şi instituţiilor publice finanţate din BS, iar schemele de încadrare care conţin alt personal se prezintă doar pentru informare (de exemplu angajaţii tehnici). De menţionat că pentru posturile de funcţionari publici este stabilită²⁵ avizarea şi înregistrarea statului de personal la CS, entitatea urmînd doar să stabilească salariul pentru fiecare post.

• În scopul monitorizării implementării cadrului normativ în serviciul public, CS solicită anual de la autorităţile publice prezentarea informaţiilor privind aplicarea Legii nr.158-XVI din 04.07.2008²⁶ şi HG nr.201 din 11.03.2009, precum şi prezentarea la BNS a Raportului statistic nr.1-FP “Numărul funcţionarilor publici în RM”. În baza informaţiilor acumulate, CS întocmeşte anual Raportul cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public²⁷.

CS nu a prezentat echipei de audit informaţii scrise privind analiza impactului performanţelor autorităţilor publice, urmare a implementării Legii nr.48 din 22.03.2012²⁸, menţionînd în formă verbală responsabilitatea MMPSF în acest domeniu. Totodată, conform pct.7 lit.g) din Regulamentul aprobat prin HG nr.657 din 06.11.2009²⁹ “CS asigură promovarea şi realizarea politicii statului în domeniul serviciului public, în special al managementului resurselor umane”. Însă, o parte integrantă a managementului resurselor umane reprezintă salarizarea, prin intermediul căreia are loc motivarea personalului şi creşterea performanţelor angajaţilor. Ca urmare, apare o divizare nejustificată a sarcinilor între diferite autorităţi privind elaborarea politicilor şi evaluarea impactului acestora.

Conform art.40³⁰ din Codul muncii, contractele colective de muncă şi convenţiile colective de nivel ramural şi teritorial se înregistrau la inspectoratul teritorial de muncă şi, respectiv, la MMPSF. Potrivit informaţiilor prezentate auditului, în perioada 2012-2015 subdiviziunile teritoriale ale ISM au înregistrat 3909 contracte colective de muncă³¹, iar MMPSF (DRMPS) a înregistrat 17 convenţii ramurale, 7 acorduri adiţionale³² şi 14 convenţii colective de nivel teritorial³³. Misiunea de audit relevă că la înregistrarea convenţiilor colective şi contractelor colective de muncă atît MMPSF, cît şi ISM nu aveau pîrghii legale pentru a impune modificarea acestor acorduri, totuşi ei prezentau recomandări pentru conformarea contractelor la cadrul legal-normativ existent, care, în marea majoritate, erau ignorate de părţile contractante.

De asemenea, conform art.10 alin.(2) lit.c) din Codul muncii, angajatorii sînt obligaţi să prezinte (în formă scrisă sau electronică), cu excepţia autorităţilor publice centrale şi locale, un exemplar al statelor de personal inspecţiei teritoriale de muncă în a cărei rază de competenţă este amplasată unitatea. Şi în acest caz, norma legală nu acordă ISM pîrghii pentru a asigura conformarea statelor de personal la cerinţele cadrului legal-normativ (CORM).

Cele indicate relevă raportarea diferită a unor date similare, ceea ce generează cheltuieli financiare şi de timp atît pentru entităţile raportoare, cît şi pentru cele publice beneficiare de aceste rapoarte.

__________________

¹⁴Repartizarea efectivului de salariaţi conform mărimii salariului calculat pentru luna septembrie (MUNCA2); Cîştigurile salariale şi costul forţei de muncă (M3); Mobilitatea salariaţilor şi locurilor de muncă (LM); Securitatea şi sănătatea în muncă (Nr.1-SSM).

¹⁵Instituţii publice/bugetare – circa 3000 unităţi; întreprinderi de stat/municipale – circa 400 unităţi; SA – circa 650 unităţi, SRL – circa 7000 unităţi, GŢ – 30 unităţi; ÎI non-agricole – circa 350 unităţi; alte entităţi – circa 1000 unităţi.

¹⁶Aprobat/semnat la Geneva la 12.06.2012, conform Memorandumului de înţelegere între MMPSF şi Organizaţia Internaţională a Muncii vizînd programul de ţară privind munca decentă pentru 2012-2015.

¹⁷HCC nr.2 din 29.01.2015 “Cu privire la Raportul auditului “Generează impact economic şi social alocarea fondurilor publice pentru învăţămîntul secundar profesional?””

¹⁸Calculat reieşind din contribuţiile stabilite de 23% şi valoarea contribuţiilor fixe în 2012 – 4704 lei, în 2013 – 5220 lei, în 2014 – 5748 lei, în 2015 – 6372 lei.

¹⁹Art.4 din Legea nr.328 din 23.12.2013 privind salarizarea judecătorilor: salariul de funcţie al judecătorilor se stabileşte în cuantum de la 3 la 5 salarii medii pe economie.

²⁰Art.60 din Legea nr.3 din 25.02.2016 cu privire la Procuratură.

²¹Art.21 şi art.27 din Codul electoral nr.1381-XIII din 21.11.1997.

²²Nepublicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

²³Justiţie, apărare, menţinerea ordinii publice, învăţămînt, ocrotirea sănătăţii, asigurarea şi asistenţa socială.

²⁴Ordinul ministrului Finanţelor nr.55 din 11.05.2012 “Cu privire la aprobarea formularelor-tip ale schemelor de încadrare pentru personalul angajat în sectorul bugetar”.

²⁵Pct. 20, pct.24 şi pct.27 din Anexa nr.5 la HG nr.201 din 11.03.2009 “Privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.158-XVI din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public”.

²⁶Legea nr.158-XVI din 04.07.2008 “Cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public”.

²⁷http://cancelaria.gov.md/sites/default/files/document/attachments/raport_cu_privire_la_functia_publica_si_statutul_functionarului_public_0.pdf 

²⁸Legea nr.48 din 22.03.2012 “Privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici”.

²⁹Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea, structurii şi efectivului-limită ale Cancelariei de Stat, aprobat prin HG nr.657 din 06.11.2009.

³⁰Articol abrogat la 18.12.2015, conform Legii nr.205 din 20.11.2015.

³¹2012 – 1138 contracte, 2013 – 993 contracte, 2014 – 941 contracte, 2015 – 837 contracte.

³²2012 – 4 convenţii, 2013 – 6 convenţii şi 4 acorduri adiţionale, 2014 – 4 convenţii şi 2 acorduri adiţionale, 2015 – 3 convenţii şi 1 acord adiţional.

³³2012 – 6 convenţii, 2013 – 4 convenţii, 2014 – 3 convenţii, 2015 – 1 convenţie.

5.1.2 Sînt aprobate/stabilite obiective şi/sau repere în domeniul restructurării sistemelor de salarizare?

Urmare a analizei programelor de guvernare aprobate în perioada 2015-2016 în domeniul salarizării, auditul constată prezenţa intenţiilor de perfecţionare a sistemelor de remunerare, în vederea motivării pentru productivitate şi excelenţă profesională (în 2015 – pentru angajaţii din educaţie şi medicină), precum şi majorarea graduală a salariului minim pe ţară, în vederea creşterii protecţiei sociale a salariaţilor. Totodată, există intenţia de corelare a nivelului de salarizare a responsabililor din domeniul anticorupţie (judecători, procurori, angajaţi ai CNA şi CNI), inclusiv prin corelarea nivelului de remunerare a procurorilor cu cel al magistraţilor (judecătorilor), precum şi remunerarea conducătorilor întreprinderilor de stat şi ai societăţilor pe acţiuni cu capital de stat în baza unor criterii şi indicatori de performanţă. De menţionat în acest sens că, potrivit sondajelor realizate de Transparency International Moldova, justiţia, educaţia şi medicina sînt cele mai corupte domenii din Republica Moldova³⁴.

Conform cadrului legal existent³⁵, una din funcţiile de bază ale ministerelor este monitorizarea şi evaluarea politicilor publice, precum şi raportarea asupra realizării lor. Totuşi, în perioada 2014-2015 APC nu au solicitat şi nu au efectuat cercetări în domeniul evaluării impactului sistemelor de salarizare din RM asupra motivării şi performanţelor angajaţilor.

În contextul celor invocate, auditul relevă că INCE, în baza comenzii de stat (MEc şi MMPSF), a efectuat următoarele cercetări care au tangenţă cu tema auditului: (1) Elaborarea principiilor metodice de implementare a minimului de existenţă şi recomandărilor respective³⁶; (2) Perfecţionarea metodologiei şi evaluarea nivelurilor de sărăcie şi excluziune socială în contextul cerinţelor UE (2011-2014)³⁷; (3) Raport privind sărăcia în Republica Moldova în 2014; (4) Determinarea metodelor şi modelelor de măsurare multidimensională a impactului îmbătrînirii demografice asupra diferitor tipuri de variabile economice şi sociale³⁸; (5) Evaluarea efectelor îmbătrînirii demografice asupra dezvoltării socioeconomice³⁹.

Unele cercetări ale forţei de muncă au fost efectuate de ASEM în 2008: (1) Situaţia femeilor pe piaţa muncii; (2) Situaţia forţei de muncă în mediul rural; (3) Situaţia persoanelor defavorizate pe piaţa muncii; (4) Situaţia tinerilor pe piaţa muncii. Ultima cercetare a relevat că principalul criteriu după care se ghidează tinerii în alegerea profesiunii sau meseriei îl reprezintă salariul oferit de angajator, iar aceştia din urmă se plîng că “tinerii nu au experienţă profesională, că sînt mai puţin responsabili, cu ei este mai dificil de lucrat sau nu doresc să lucreze”.

Cercetările menţionate au abordat doar tangenţial problematica salarizării. În opinia auditului, temele cercetate sînt doar efecte ale problemei principale – sistemele de salarizare existente şi legătura acestora cu performanţa angajaţilor. Se relevă că, la iniţiativa preşedintelui AŞM, INCE⁴⁰ a efectuat o analiză a legislaţiei salariale (care urmează a fi dezvoltată prin studii mai aprofundate), principalele constatări fiind:

1. sistemul de salarizare în sectorul real al economiei a fost dereglementat, fiind acordată autonomie deplină angajatorilor, reglementările rămase în vigoare avînd statut de recomandare;

2. în ţară s-a creat un nivel nejustificat de scăzut al salariilor. Totodată, preţul mic la forţa de muncă nu oferă RM avantaje concurenţiale pe pieţele externe, deoarece una din cauzele principale ale scumpirii produselor indigene este creşterea preţurilor la resursele importate şi nu majorarea salariilor;

3. creşterea veniturilor salariale s-a datorat muncii prestate în afara duratei normale a săptămînii de muncă stabilite prin lege (40 de ore pe săptămînă);

4. ponderea fondului de remunerare a muncii în PIB este în descreştere;

5. pentru sistemele actuale de salarizare este inerentă o diferenţiere interramurală semnificativă în aspectul salariului mediu lunar, care în 2013 a variat de la 62% pînă la 224% din salariul mediu pe ţară;

6. în categoria persoanelor cu remunerare scăzută intră specialişti de calificare înaltă, precum medici, pedagogi, cercetători etc.

• O sursă de informaţii privind politicile publice în domeniul salarizării este CBTM, care, la rîndul său, asigură implementarea acţiunilor aferente politicilor şi strategiilor guvernamentale aprobate. CBTM este instrumentul de planificare strategică a BPN, care stabileşte obiectivele politicii bugetar-fiscale pe termen mediu şi determină cadrul de resurse şi cheltuieli publice pe anii respectivi (inclusiv limitele de cheltuieli pe APC). Participanţii la elaborarea CBTM sînt: CS, MF, MEc, APC şi alte autorităţi publice.

Pentru elaborarea CBTM este înfiinţat Grupul coordonator, care, respectiv, formează patru grupuri tehnice de lucru generale⁴¹, unul din care este grupul responsabil de politica remunerării şi angajării în sectorul bugetar. Analizînd informaţiile prezentate de MF privind activitatea acestui grup de lucru, auditul a constatat că procesele-verbale ale acestuia privind elaborarea CBTM 2013-2015 şi CBTM 2014-2016 lipsesc, iar pentru elaborarea CBTM pe anii 2015-2017 grupul nu s-a reunit. Ca urmare, politica salarială a fost prezentată de MMPSF, fiind coordonată cu MF în funcţie de cadrul de resurse financiare disponibil şi ulterior inclusă în CBTM 2015-2017. De menţionat că propunerile MF au constat în revizuirea (amînarea) termenelor de implementare a politicilor din cauza lipsei/insuficienţei resurselor financiare bugetare.

În CBTM pe perioadele 2014-2016, 2015-2017 şi 2016-2018, ca obiective ale politicilor bugetare în domeniul salarizării erau aprobate constant următoarele aspecte: (1) sporirea protecţiei sociale a salariaţilor cu retribuţie mică din ramurile sectorului bugetar prin majorarea graduală a salariilor de bază, stabilirea noii mărimi a salariului minim şi perfecţionarea Reţelei tarifare unice; (2) implementarea şi finalizarea implementării noului sistem de salarizare a judecătorilor şi funcţionarilor publici; (3) implementarea unui sistem unic de salarizare a militarilor, efectivului de trupă şi corpului de comandă angajaţi în serviciul organelor apărării naţionale, securităţii statului şi ordinii publice, bazat pe salarii lunare. Doar pentru CBTM 2014-2016 se indica ca obiectiv; (4) finalizarea implementării sistemului de salarizare a angajaţilor din sectorul bugetar reglementat prin Legea nr.355-XVI din 23.12.2005; pentru CBTM 2015-2017; (5) recalcularea anuală a salariilor lunare ale cadrelor didactice în funcţie de creşterea salariului mediu pe economie; (6) implementarea noilor condiţii de salarizare pentru procurori; pentru CBTM 2016-2018; (7) trecerea la indexarea anuală a salariilor angajaţilor bugetari pe măsura creşterii indicelui preţurilor de consum în anul precedent anului gestionar; (8) implementarea unui nou sistem de salarizare a angajaţilor salarizaţi conform Reţelei tarifare unice, cu înglobarea majorităţii sporurilor, adaosurilor şi premiilor existente în salariul de bază.

Prin urmare, reieşind din politicile preconizate pentru elaborarea şi implementarea CBTM, în sarcina APC nu s-a pus ca obiectiv corelarea salariilor cu asigurarea unui nivel de trai decent sau cu minimul de existenţă; elaborarea unor proceduri de evaluare a performanţei diferitor angajaţi din sistemul bugetar şi, respectiv, de reformare a sistemelor de salarizare în scopul motivării şi creşterii performanţei angajaţilor. Totodată, unele politici salariale indicate în CBTM nu au fost implementate. Astfel, deşi implementarea unui sistem unic de salarizare a militarilor, efectivului de trupă şi corpului de comandă angajaţi în serviciul organelor apărării naţionale, securităţii statului şi ordinii publice, bazat pe salarii lunare este indicată ca obiectiv pentru MMPSF încă din anul 2012, pînă în prezent a fost elaborat doar un prim proiect de lege necoordonat cu autorităţile de resort, dar realizarea acestuia trebuie iniţiată din 01.04.2017 (ceea ce va determina majorarea cu 31% a salariilor acestor categorii de angajaţi).

În contextul elaborării CBTM, atît MF, cît şi MMPSF s-au preocupat în principal de evaluarea surselor necesare pentru implementarea politicilor elaborate, fără a analiza impactul preconizat asupra motivării personalului şi creşterii eficienţei/productivităţii muncii. În acest context se relevă că, deşi în fişele postului angajaţilor DPS a MMPSF este indicată ca sarcină “stabilirea obiectivelor strategice de dezvoltare a retribuirii muncii”, o bună parte din timpul de lucru al acestora este dedicată unor activităţi secundare (petiţiilor). Analiza sumară (efectuată în 2014 de MF) indica că “în pofida măsurilor de majorare a salariilor, implementate în 2011-2013, salariul mediu pe unitate de personal în sectorul bugetar este mai mic decît salariul mediu prognozat pe economie, iar, deşi cheltuielile de personal sînt în creştere (cu 18%), ponderea acestora în PIB şi în cheltuielile publice descreşte”. O constatare similară a MF se relevă şi la elaborarea CBTM 2016-2018. Totodată, MF indică necesitatea acoperirii costurilor de majorare a salariilor din contul resurselor economisite prin optimizarea numărului de personal din sectorul bugetar.

Urmare a celor menţionate, auditul concluzionează că pe parcursul anilor 2013-2015, APC de resort au examinat proiecte de acte legal-normative în domeniul salarizării doar de modificare sau de detaliere a cadrului juridic existent.

__________________

³⁴http://www.trm.md/ro/social/educa-ia-medicina-i-poli-ia-cele-mai-corupte-domenii-sondaj/

³⁵Art.25 alin.(2) lit.(b) din Legea nr.98 din 04.05.2012 privind administraţia publică centrală de specialitate.

³⁶Elaborat la 27.11.2007 de echipa doctorului în ştiinţe economice, conferenţiar cercetător, Anatol Rojco.

³⁷Etapa a.2012: “Adaptarea la condiţiile Moldovei a metodologiei de evaluare a sărăciei utilizate în UE şi efectuarea calculelor corespunzătoare”. Elaborat la 20.12.2012 de echipa doctorului în ştiinţe economice, conferenţiar cercetător, Anatol Rojco.

³⁸Etapa 2. “Evaluarea impactului fenomenului de îmbătrînire asupra stării demo-socio-economice şi determinarea metodelor şi modelelor de măsurare a impactului îmbătrînirii asupra variabilelor sociale”. Elaborat la 20.12.2012 de echipa doctorului în ştiinţe economice, şef secţie Galina Savelieva.

³⁹Responsabil pentru ediţie: Galina Savelieva, doctor în economie, conferenţiar cercetător.

⁴⁰Sistemul de salarizare în RM. Elaborat: A. Stratan (doctor habilitat, director al Institutului Naţional de Cercetări Economice).

⁴¹Grupul responsabil de cadrul macroeconomic, politica fiscală şi cadrul resurselor; grupul responsabil de politicile şi priorităţile cheltuielilor publice; grupul responsabil de politica cheltuielilor capitale şi dezvoltării regionale şi grupul responsabil de politica remunerării şi angajării în sectorul bugetar.

Subobiectivul II. Întrunesc sistemele de salarizare în sectorul public repere pentru asigurarea unui nivel satisfăcător de trai al angajaţilor?

Diferenţierea salariului angajaţilor în corespundere cu diferite criterii economice (calificarea, eficienţa şi productivitatea muncii etc.) urmează să aibă la bază un indicator comun pentru toţi angajaţii din ţară. În opinia echipei de audit, acest indicator trebuie să rezulte din obligaţiunea statului de a asigura un nivel de trai decent lucrătorului şi cel puţin unui membru minor al familiei sale.

Conform Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului, “Orice om care munceşte are dreptul la o remuneraţie echitabilă şi satisfăcătoare care să-i asigure lui, precum şi familiei sale o existenţă conformă cu demnitatea umană. De asemenea, orice persoană are dreptul la o limitare rezonabilă a timpului de muncă, precum şi la concedii periodice plătite...”. Prevederi similare se conţin în Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale din 16.12.1966 (ratificat la 28.07.1990) şi Carta socială europeană (revizuită), care este un tratat al Consiliului Europei (ratificată la 28.09.2001).

Aceste prevederi sînt transpuse în legislaţia naţională. Astfel, conform Constituţiei RM: “Statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea, lui şi familiei lui, cuprinzînd hrana, îmbrăcămintea, locuinţa, îngrijirea medicală, precum şi serviciile sociale necesare etc.”. De menţionat că art.4 din Constituţie prevede că “drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte, iar dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale”.

Conform Convenţiei OIM nr.131 din 22.06.1970⁴², “Orice stat membru al Organizaţiei Internaţionale a Muncii se angajează să stabilească un sistem de salarii minime, care să protejeze toate grupurile de salariaţi ale căror condiţii de muncă sînt de asemenea natură, încît acestor salariaţi trebuie să li se asigure o protecţie corespunzătoare. Elementele, care se iau în considerare pentru a determina nivelul salariilor minime, vor cuprinde, pe măsura posibilităţilor şi ţinîndu-se seama de practica şi condiţiile naţionale, următoarele: a) nevoile lucrătorilor şi ale familiilor lor faţă de nivelul general al salariilor în ţară, costul vieţii, prestaţiile de securitate socială şi nivelurile de trai ale altor grupuri sociale; b) factorii de ordin economic, inclusiv cerinţele dezvoltării economice, productivitatea şi interesul, care există pentru a realiza şi a menţine un înalt nivel de folosire a forţei de muncă.”

Din cele expuse rezidă obligaţia statului de a asigura un nivel de trai decent angajaţilor ce ocupă posturi necalificate, pentru un program complet de muncă (169 ore pe lună). În acelaşi timp, persoanele neangajate în cîmpul muncii nu pot fi asigurate cu un trai decent (excepţie fiind persoanele cu condiţii fizice şi mintale deosebite), în caz contrar va dispărea motivarea de a munci, iar modernizarea şi dezvoltarea ţării va fi pusă în pericol. De menţionat că INCE în cercetările sale indică necesitatea introducerii a două standarde sociale minime în domeniul nivelului de trai – minimul de existenţă fiziologic şi minimul de existenţă social.

• Auditul relevă că legislaţia în domeniul salarizării şi asigurării sociale nu operează cu aşa noţiuni ca “remuneraţie conformă cu demnitatea umană” sau “nivel de trai decent”, ci cu “minimul de existenţă”.

Conform informaţiilor prezentate de BNS, valoarea minimului de existenţă (2011-2015) a constituit:

Reieşind din prevederile Legii nr.152 din 05.07.2012⁴³, acest indicator nu este obligatoriu de a fi respectat de către Guvern, deşi cadrul juridic internaţional şi Constituţia stabilesc obligativitatea garantării unui nivel de trai decent.

Urmare a analizei prevederilor Regulamentului⁴⁴ şi Ghidului⁴⁵ cu privire la modul de calculare a mărimii minimului de existenţă, auditul relevă că o serie de cheltuieli necesare asigurării unui nivel de trai decent nu sînt incluse în minimul de existenţă, cum ar fi: procurarea/construcţia locuinţei; reparaţia locuinţei; studiile în învăţămîntul vocaţional-tehnic şi superior; de transport sau de procurare şi întreţinere a automobilului; odihnă; procurarea tehnicii de uz casnic (frigider, congelator, aragaz, televizor, aspirator etc.), ca urmare aceste necesităţi nici nu sînt normate. De asemenea, la calcularea minimului de existenţă nu s-a luat în considerare impozitul pe venit calculat şi achitat. Astfel, în 2015 nivelul scutirii lunare de impozitul pe venit era de doar 844 lei, în timp ce minimul de existenţă era de 1724 lei. De menţionat că, cheltuielile pentru procurarea mărfurilor industriale şi pentru achitarea serviciilor nu sînt normate, dar se determină în baza cercetării selective/statistice a gospodăriilor casnice.

Totodată, conform cadrului legal-normativ⁴⁶ pentru acordarea ajutorului social⁴⁷, ca indicator de bunăstare serveşte numărul camerelor locuibile, existenţa: boilerului (pe gaz sau electric) pentru încălzirea apei, vehiculelor, animalelor (cai, porci, vaci sau capre), maşinii de spălat cu program automat, cuptorului cu microunde, antenei parabolice, calculatorului, videocasetofonului/DVD playerului, care nu intră în calculul minimului de existenţă. De menţionat că, conform cercetărilor INCE⁴⁸, bunurile menţionate intră în calculul minimului de existenţă în ţările vecine (România, Ucraina, Rusia).

Reieşind din faptul că un salariat trebuie să asigure întreţinerea cel puţin a unui copil, salariul unei persoane trebuie să constituie în medie circa 1,7⁴⁹ norme de asigurare a unui trai decent. Din cauza lipsei unor norme de trai decent, este foarte dificil de stabilit necesarul surselor pentru un trai decent.

În acest context, în cadrul OIM a fost lansat (1999) de către partenerii sociali (guverne, sindicate, patronate) conceptul muncă decentă, avînd ca scop formularea unui obiectiv politic internaţional privind promovarea creării locurilor noi de muncă şi îmbunătăţirea condiţiilor de muncă, de rînd cu respectarea drepturilor sociale fundamentale, aşa cum sînt definite în convenţiile OIM. Prin urmare, munca decentă este pragul minim care face diferenţa între cei săraci şi vulnerabili şi cei care trăiesc fără griji de pe urma muncii lor (nu cei bogaţi!). Adjectivul decent are această conotaţie, referindu-se la nevoia lucrătorilor de a avea un loc de muncă şi condiţii de muncă acceptabile sau adecvate. Conform unor abordări şi estimări⁵⁰, mijloacele necesare unei familii din 2 persoane constituie 18,2 mii lei, sau 9,1 mii lei/persoană.

♦ Conform art.129 din Codul muncii şi art.11 din Legea salarizării⁵¹, “Statul reglementează retribuirea muncii salariaţilor prin stabilirea mărimii salariului minim pe ţară, cuantumului minim garantat al salariului în sectorul real şi salariului tarifar pentru categoria I de salarizare a salariaţilor din sectorul bugetar, altor norme şi garanţii de stat, prin stabilirea sistemului şi condiţiilor de salarizare a salariaţilor din instituţiile şi organizaţiile finanţate de la buget, prin reglarea fondurilor de salarizare a salariaţilor din întreprinderile monopoliste”.

• Astfel, conform HG nr.165 din 09.03.2010, cuantumul minim garantat al salariului în sectorul real începînd cu 01.05.2016 constituie 2100 lei pe lună (calculat pentru un program complet de lucru, în medie de 169 de ore pe lună).

Conform art.12 din Legea nr.847-XV din 14.02.2002, cuantumul minim garantat al salariului în sectorul real se reexaminează anual de Guvern, în funcţie de creşterea sumară anuală a indicelui preţurilor de consum şi a ratei de creştere a productivităţii muncii la nivel naţional. De exemplu, cuantumul minim garantat al salariatului în sectorul real de 1845 lei⁵², începînd cu 1 mai 2015, a fost calculat reieşind din: cuantumul minim garantat stabilit în anul precedent (1650 lei pe lună); indicele preţurilor de consum pentru anul 2014 – 105,1%; rata de creştere a productivităţii muncii – 106,7% (calculat ca raportul procentual dintre rata de creştere a valorii adăugate brute (105,2%) şi rata de creştere a numărului scriptic mediu al salariaţilor din unităţile cu 4 şi mai mulţi salariaţi (98,6%). Totodată, ţinînd cont de faptul că anterior, în anul 2011, cuantumul minim garantat nu a fost majorat în condiţiile legii, s-a creat o restanţă de 185 lei, iar urmare a discuţiilor între partenerii sociali, s-a convenit stabilirea cuantumului minim garantat al salariului în sectorul real de 1900 lei pe lună.

În acelaşi timp, pentru sfera bugetară Guvernul stabileşte norme mai mici de salarizare. Astfel, conform prevederilor pct.1 din HG nr.550 din 09.07.2014⁵³, salariul minim lunar pe ţară trebuie să fie în mărime de minimum 1000 lei pe lună.

Auditul a consemnat că, în sfera bugetară, pentru un program complet de muncă (8 ore pe zi) cel mai mic salariu de funcţie îl au uşierii, garderobierii, paznicii (1010 lei), dereticătoarele/îngrijitorii de spaţii (1020 lei), bucătarii şi ajutorii de educator (1060 lei) etc. Pentru majorarea salariilor lunare ale acestor angajaţi, unele entităţi le acordă suplimente, adaosuri, sporuri şi premii, iar altele – posibilitatea de cumulare a mai multor unităţi de personal şi majorarea programului de muncă faţă de cel normal (169 ore), fapt constatat şi în studiile INCE⁵⁴. Totuşi, nici aceste acţiuni nu asigură un salariu lunar comparabil cu cuantumul minim garantat al salariului în sectorul real. Astfel, în 2015, din 1319 de angajaţi ai DETS Ciocana ce au lucrat anul complet, 302 persoane au avut un salariu mediu mai mic decît minimul garantat din sectorul real, din care 297 – un salariu mai mic ca minimul de existenţă.

Stabilirea noului cuantum al salariului minim a condiţionat recalcularea salariilor pe categoriile de salarizare a angajaţilor din sectorul bugetar şi celor remuneraţi conform Reţelei tarifare. Conform art.136 alin.(5) din Codului muncii şi art.14 alin.(4) din Legea nr.847-XV din 14.02.2002, “Salariul tarifar pentru categoria I de calificare la nivel de ramură sau de unitate se reexaminează în funcţie de condiţiile economice concrete ale ramurii sau în funcţie de posibilităţile financiare ale unităţii. Totodată, cuantumul lunar total al salariului unui angajat, calculat în baza sistemului tarifar de salarizare, nu poate fi mai mic decît cuantumul minim garantat al salariului în sectorul real, stabilit de Guvern”. De menţionat că, conform CBTM 2016-2018, începînd cu 01.10.2017 se preconizează implementarea unui nou sistem de salarizare conform Reţelei Tarifare Unice, cu stabilirea salariului pentru I categorie de doar 1500 lei.

Modificarea prin majorare a salariului minim constituie o chestiune discutabilă, mediul de afaceri, de regulă, nu susţine abordarea în felul cum are loc ani în şir. Potrivit reprezentanţilor sectorului real, majorarea salariului minim accentuează disproporţiile între cererea şi oferta pe piaţa muncii şi ar creşte cheltuielile acestora, respectiv, ar diminua concurenţa produselor şi serviciilor acestora. Totodată, studiile existente în acest domeniu relevă imperfecţiunea pieţei muncii. Un exemplu elocvent în acest sens poate servi informaţia publicată de SFS. Astfel, pentru anul 2015 au fost identificate 358 de persoane care au declarat venituri anuale de peste 1 mil.lei fiecare (cu 14% mai mult decît în 2014 (314 de persoane)), în sumă totală de 899,52 mil.lei, din care veniturile sub formă de salarii au constituit 57,9%. De menţionat că cea mai mare sumă a venitului obţinut de către o persoană fizică în anul 2015, exclusiv din salariu, a fost de peste 9,3 mil.lei, iar în anul 2014 suma maximă a constituit peste 8,1 mil.lei.

Se relevă că creşterea salariului minim pentru majoritatea populaţiei înseamnă creşterea consumului pentru îmbunătăţirea nivelului de trai, deci vor creşte şi impozitele indirecte încasate de stat, ceea ce va putea compensa creşterea salariului minim în sfera bugetară. Conform Barometrului opiniei publice⁵⁵ din aprilie 2016, la întrebarea Cum apreciaţi veniturile familiei dumneavoastră? respondenţii au indicat: nu ne ajung nici pentru strictul necesar (37,3%); ne ajung pentru strictul necesar (41,4%); ne ajung pentru un trai decent, dar nu ne permitem procurarea unor bunuri mai scumpe (18%); reuşim să procurăm şi unele bunuri mai scumpe, dar cu restrîngeri în alte domenii (2,1%), reuşim să avem tot ce ne trebuie fără să ne limităm la ceva (0,5%). O altă sursă de compensare a creşterii cheltuielilor în sfera bugetară este reglementarea venitului maxim admis pentru angajaţii agenţiilor autonome şi întreprinderilor de stat.

• În acelaşi timp, salariul minim din punct de vedere economic, pe lîngă funcţia socială, constituie un mijloc de diminuare a fenomenului salariu în plic. În notele informative, întocmite de MMPSF, care însoţesc proiectele de hotărîri ale Guvernului privind majorarea cuantumului minim garantat al salariului în sectorul real această motivare este una de bază. O simplă analiză a indicatorilor macroeconomici relevă următoarea evoluţie a PIB şi fondului de salarizare:

Conform datelor Eurostat⁵⁷, ponderea remunerării muncii în PIB, în UE (28) constituie circa 47% (fiind de 48% în Estonia, 43% în Letonia, 41% în Lituania şi Bulgaria, 31% în România).

În materie de politici publice, MMPSF examinează posibilitatea introducerii diferitor niveluri de salarii minime în funcţie de nivelul de calificare necesar pentru a ocupa o funcţie. Astfel, în calitate de iniţiativă legislativă, în Parlament se află proiectul de lege de modificare a Legii salarizării, prin care “Cuantumul minim garantat al salariului în sectorul real va servi drept bază pentru diferenţierea salariilor de funcţie în raport cu calificarea, gradul de pregătire profesională şi competenţa salariatului, precum şi de gradul de răspundere pe care îl implică lucrările/funcţiile executate şi complexitatea lor”. Conform aceleiaşi iniţiative, în cuantumul minim garantat al salariului din sectorul real nu se vor include plata pentru lucrul suplimentar (de noapte, în zile de repaus, de sărbătoare şi nelucrătoare) şi sporul pentru munca prestată în condiţii nocive.

În acest sens, Compania de consultanţă financiară KPMG România a publicat un studiu⁵⁸ din care reiese că doar în 6⁵⁹ state membre ale Uniunii Europene (din 22 de ţări analizate de KPMG) angajatorii oferă salariul minim în mod diferenţiat, avantajîndu-i pe salariaţii calificaţi faţă de cei necalificaţi. Cele mai mari diferenţe între salariul minim lunar pentru necalificaţi şi pentru superior calificaţi se regăsesc în Belgia (1500 euro şi, respectiv, 4300 euro), Franţa (1500 euro şi, respectiv, 4400 euro) şi Estonia (420 euro şi, respectiv, 1500 euro).

În RM datele statistice relevă următoarea situaţie privind mărimea salariilor:

Astfel, se relevă o micşorare a numărului persoanelor cu salarii mai mici de 2000 lei şi creşterea persoanelor cu salarii mai mari de 5000 lei, concomitent cu micşorarea numărului de persoane ce au lucrat luna deplină. De menţionat că în analiza respectivă au fost incluşi doar o treime din persoanele ocupate şi circa o şeptime din populaţia aptă de muncă.

Urmare a celor menţionate, se denotă că cuantumurile salariului minim pe ţară şi minimului garantat al salariului în sectorul real nu pot asigura un nivel de trai decent pentru salariaţi şi membrii familiei acestora. De asemenea, într-o lume globalizată, în care migraţia forţei de muncă este un fenomen consacrat, menţinerea unui salariu minim substanţial mai mic decît cel din alte state doar stimulează migrarea peste hotarele ţării, ceea ce la rîndul său determină lipsa personalului calificat pentru dezvoltarea economică a ţării şi, respectiv, lipsa surselor pentru acoperirea necesarului crescînd de resurse pentru achitarea pensiilor. În prezent, cuantumul minim al salariului în Republica Moldova este de circa 94 euro, în timp ce în Bulgaria este de circa 214 euro; în România – 240 euro, în Letonia şi Ungaria – 400 euro, în Estonia – 420 euro, în Polonia – 450 euro. În ţările vestice nivelul este mult mai ridicat (în jur de 1500 euro). Conform Barometrului opiniei publice din aprilie 2016, circa 67,7% din intervievaţi consideră ridicarea nivelului de trai una din cele 3 principale probleme ale ţării.

__________________

⁴²Convenţia Organizaţiei Internaţionale a Muncii nr.131 din 22.06.1970 privind fixarea salariilor minime, în special în ce priveşte ţările în curs de dezvoltare, ratificată prin Hotărîrea Parlamentului Republicii Moldova nr.610-XIV din 01.10.1999.

⁴³Minimul de existenţă este un indicator ce reprezintă “mărimea valorică a volumului minim de consum al bunurilor materiale şi a serviciilor pentru satisfacerea necesităţilor principale, menţinerea sănătăţii şi pentru susţinerea viabilităţii omului” şi se foloseşte “la evaluarea generală a nivelului de trai al populaţiei şi argumentarea necesităţii de modificare a mărimilor salariului minim şi pensiei minime pentru limită de vîrstă, reieşind din posibilităţile financiare ale statului”.

⁴⁴Regulamentul cu privire la modul de calculare a mărimii minimului de existenţă, aprobat prin HG nr.285 din 30.04.2013.

⁴⁵Ghidul metodologic cu privire la modul de calculare a mărimii minimului de existenţă, aprobat prin Ordinul ministrului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei nr.147 din 06.09.2013.

⁴⁶Legea nr.133-XVI din 13.06.2008 cu privire la ajutorul social; Regulamentul cu privire la modul de stabilire şi plată a ajutorului social, aprobat prin HG nr.1167 din 16.10.2008.

⁴⁷Venitul lunar minim garantat pentru solicitarea ajutorului social, conform prevederilor legilor bugetare anuale, a constituit: la 01.01.2012 – 640 lei, la 01.11.2013 – 680 lei, la 01.11.2014 – 720 lei, la 01.04.2015 – 765 lei şi la 01.10.2015 – 900 lei.

⁴⁸Comanda de stat a MEc şi MMPSF: Elaborarea principiilor metodice de implementare a minimului de existenţă şi recomandărilor respective. Elaborat la 27.11.2007 de echipa doctorului în ştiinţe economice, conferenţiar cercetător, Anatol Rojco. Perfecţionarea metodologiei şi evaluarea nivelurilor de sărăcie şi excluziune socială în contextul cerinţelor UE (2011-2014). Etapa a.2012: “Adaptarea la condiţiile Moldovei a metodologiei de evaluare a sărăciei utilizate în UE şi efectuarea calculelor corespunzătoare”. Elaborat la 20.12.2012 de echipa doctorului în ştiinţe economice, conferenţiar cercetător, Anatol Rojco.

⁴⁹Reieşind din vechimea în muncă necesară calculării pensiei pentru limită de vîrstă (pentru bărbaţi –35 ani, pentru femei – 30 ani) şi vîrsta medie cînd un tînăr poate începe activitatea de muncă – 24 ani (7 ani + 12 ani de liceu + 5 ani studii superioare de master) (în cazul învăţămîntului profesional – 20 ani).

⁵⁰http://www.budgetstories.md/de-ce-pleaca-tinerii-din-republica-moldova/

⁵¹Legea salarizării nr.847-XV din 14.02.2002.

⁵²1650* (1+0,051+0,067).

⁵³HG nr.550 din 09.07.2014 “Privind stabilirea cuantumului salariului minim pe ţară”.

⁵⁴Sistemul de salarizare în RM. Elaborat de A. Stratan, doctor habilitat, director al Institutului Naţional de Cercetări Economice.

⁵⁵http://ipp.md/public/files/Barometru/BOP_04.2016_prima_parte_finale-r.pdf

⁵⁶Raport privind executarea BASS pe anul 2015.

⁵⁷http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/File:Distribution_of_income,_2014_(%25_share_of_GDP)_YB15.png

⁵⁸http://adevarul.ro/economie/bani/infografie-salariul-minim-ue-tari-fac-diferente-muncitorii-necalificati-cei-pregatire-superioara-1_570689485ab6550cb8bc94c5/index.html

⁵⁹Belgia, Estonia, Franţa, Ungaria, Luxemburg şi Slovacia.

Subobiectivul III. Corespund sistemele de salarizare unor criterii economic fundamentate?

Potrivit art.3 din Legea salarizării, retribuirea muncii se efectuează prin aplicarea sistemului tarifar şi/sau sistemelor netarifare de salarizare şi depinde de cererea şi oferta forţei de muncă pe piaţa muncii, de cantitatea, calitatea, complexitatea muncii şi condiţiile de muncă, calităţile profesionale ale salariatului, rezultatele muncii lui şi/sau de rezultatele activităţii economice ale entităţii. Totodată, conform art.4 din aceeaşi Lege, atît sistemul tarifar, cît şi cel netarifar includ:

• salariul de bază (salariul tarifar, salariul funcţiei) – se acordă pentru munca executată în conformitate cu normele de muncă potrivit calificării, gradului de pregătire profesională şi competenţei salariatului, calităţii, gradului de răspundere pe care îl implică lucrările executate şi complexitatea lor;

• salariul suplimentar – se stabileşte sub formă de adaosuri şi sporuri de bază, alte plăţi garantate şi premii curente, în conformitate cu rezultatele obţinute şi condiţiile de muncă concrete;

• alte plăţi de stimulare şi compensare – includ recompensele conform rezultatelor activităţii anuale, premiile potrivit sistemelor şi regulamentelor speciale, plăţile de compensare, precum şi alte plăţi neprevăzute de legislaţie şi care nu contravin acesteia.

Totodată, cadrul legal-normativ elaborat pentru salarizarea diferitor domenii de activitate din sectorul public nu determină în baza căror criterii indicate în Legea salarizării se acordă suplimentele, sporurile şi premiile aferente.

Verificările la entităţile auditate pentru anul  2015 au relevat următoarea pondere a componentelor salariului în salariul total anual al angajaţilor:

După cum se relevă din datele tabelului, ponderea salariului funcţiei în totalul veniturilor salariale achitate variază de la 16% la personalul cu statut special al DIP pînă la 62-63% la demnitarii publici, iar ponderea premiilor pentru performanţă constituie circa 7-8%. De menţionat că, conform prevederilor legale⁶⁰ salariul de bază a funcţionarului public este constituit din: salariul de funcţie, sporul pentru grad de calificare, sporul pentru performanţa colectivă, premiul anual. Deşi premiile unice se acordă din contul economiilor, în unele entităţi acestea constituie pînă la 22% din veniturile salariale. Această situaţie denotă că salariile angajaţilor depind într-o măsură mare de sporurile şi suplimentele acordate de conducerea entităţii şi demotivează performanţele în sectorul public.

Rezultatele auditului ONAF privind implementarea noului sistem de salarizare a funcţionarilor publici din Finlanda şi evaluările prezentului audit denotă că evaluarea performanţelor instituţionale ale autorităţilor/instituţiilor publice este problematică, deoarece este subiectivă şi depinde într-o măsură preponderentă de obiectivele politice puse în sarcina autorităţilor/instituţiilor publice, iar aplicarea componentei performanţei instituţionale a salariului ar naşte mai multe controverse.

Urmare a analizelor efectuate, auditul a identificat următoarele criterii aferente diferenţierii salariilor, care sînt valabile pentru toate ramurile economiei naţionale şi sistemului bugetar şi pot fi fundamentate/măsurate din punct de vedere economic: (1) calificarea persoanei, care depinde de nivelul studiilor necesare exercitării funcţiilor şi de experienţa în muncă în domeniul dat; (2) nocivitatea muncii – factorii legaţi direct de munca prestată, care influenţează negativ sănătatea angajatului sau modul normal de viaţă al acestuia; (3) riscul muncii –probabilitatea de apariţie/producere a unor factori/situaţii care pot afecta viaţa şi sănătatea angajatului; (4) confidenţialitatea muncii – reprezintă condiţiile de muncă care cer păstrarea în secret a informaţiilor aflate în cadrul prestării muncii sau a însăşi muncii prestate; (5) responsabilitatea muncii – reprezintă gradul în care deciziile luate în cadrul prestării muncii pot afecta viaţa şi activitatea altor persoane; (6) eficienţa (calitatea) muncii – reprezintă gradul de implicarea a altor persoane în verificarea, repararea, monitorizarea şi evaluarea muncii prestate şi/sau timpul folosit pentru prestarea muncii comparativ cu alţi angajaţi; (7) volumul (timpul) muncii prestate – reprezintă volumul producţiei fabricate, serviciului prestat într-un timp anumit şi/sau volumul timpului în care se prestează o anumită muncă; (8) cererea şi oferta pe piaţa muncii – reprezintă corelarea nivelului de salarizare în funcţie de cererea şi oferta de pe piaţă pentru o anumită specialitate/calificare a angajatului.

Criteriile enumerate pot fi grupate în 2 categorii: (I) criterii aferente stabilirii salariului funcţiei (1-5) şi (II) criterii aferente stabilirii performanţei individuale (6-8). Urmare celor enunţate, auditul a verificat dacă sistemele de salarizare existente corespund criteriilor indicate.

__________________

⁶⁰Legea nr.48 din 22.03.2012, art.5 şi art.8.

5.3.1 Există criterii de determinare a calificării persoanei şi nivelului de diferenţiere a salariilor în raport cu calificarea ce o deţine?

Criteriul cel mai important în stabilirea salariului unei persoanei este calificarea necesară pentru a deţine un post/funcţie.

În scopul asigurării colectării unor date compatibile (definirea şi transmiterea informaţiilor despre structura cîştigurilor salariale; evaluarea calităţii statisticilor structurale ale costului forţei de muncă şi ale cîştigurilor salariale), facilitării găsirii unui loc de muncă pentru şomeri, corelării cererii pieţei muncii şi ofertei educaţionale la nivel mondial, OIM a elaborat şi revizuit Clasificatorul internaţional standardizat al ocupaţiilor (ISCO-08). Prevederile acestuia au fost transpuse în cadrul normativ autohton prin adoptarea HG nr.461 din 02.07.2013⁶¹ şi Ordinului nr.22 din 03.03.2014 al ministrului Muncii Protecţiei Sociale şi Familiei.

Conform cadrului normativ, CORM⁶² urmează a fi aplicat în toate domeniile de activitate economică şi socială şi este obligatoriu pentru toate autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, unităţile bugetare, întreprinderi, organizaţii şi instituţii, indiferent de tipul de proprietate şi forma de organizare juridică, organizaţii patronale, sindicale, profesionale şi politice, fundaţii, asociaţii şi alte persoane juridice şi fizice care îşi desfăşoară activitatea pe teritoriul Republicii Moldova, la completarea documentelor oficiale ori de cîte ori se cere indicarea ocupaţiei.

De menţionat că verificările auditorului au stabilit că în declaraţia persoanei asigurate (formularul REV5) nu se include codul funcţiei/ocupaţiei conform CORM, dar conform cerinţelor CNAS⁶³. Prin urmare, nu există o modalitate unică de raportare a codului funcţiei. De asemenea, cumulul de funcţii nu se raportează după codul funcţiei cumulate, dar la codul funcţiei de bază, prin ce are loc distorsionarea informaţiilor aferente cumulului de funcţii.

Totodată, auditul menţionează că în cazul ANTA, ÎMGFL nr.2, ÎMGFL nr.22 şi ÎMPSL Ciocana, statele de funcţii pentru anul 2015 nu au fost ajustate la prevederile CORM, în cadrul acestor entităţi activînd angajaţi în funcţii care nu sînt incluse în acesta. De exemplu, majoritatea funcţiilor de suport din cadrul ANTA sînt denumite identic (specialist principal), ceea ce presupune atît sarcini şi responsabilităţi identice pentru titularii acestora, cît şi salarii tarifare identice. De fapt, titularii funcţiilor “specialist principal” dispun de calificări diferite, responsabilităţi şi sarcini diferite, ca rezultat al cărora le-au fost stabilite şi salarii tarifare diferite.

În CORM se evidenţiază 4 niveluri de calificare, determinate ca indici de complexitate şi amploare a sarcinilor şi atribuţiilor exercitate în limitele ocupaţiei. Astfel, funcţiile/ocupaţiile în raport cu nivelul studiilor necesare se raportează la următoarele niveluri de calificare: 4 – cu studii superioare (ciclul I, II şi III) de licenţă, de master sau postuniversitare de doctorat; 3 – cu studii vocaţional/tehnice post-secundare sau superioare de licenţă (ciclul I); 2 – cu studii liceale sau vocaţional/tehnice şi instruire la locul de muncă; 1 – cu studii primare sau gimnaziale şi instruire pe termen scurt la locul de muncă. Pentru nivelurile 2 şi 3 de calificare, în unele cazuri experienţa mare de lucru şi instruirea de lungă durată la locul de muncă pot înlocui studiile formale.

• Din cele relatate, drept criteriu de diferenţiere a salariilor în funcţie de calificarea persoanei auditul denotă costul şi timpul studiilor necesare pentru obţinerea calificării aferente unui post concret de muncă. Totodată, acest criteriu denotă necesitatea limitării diferenţei de salarizare între nivelurile de calificare la nivelul diferenţei între costul aferent instruirii.

Verificările şi evaluările efectuate de audit au constatat că pînă în prezent la instituţiile de învăţămînt vocaţional-tehnic⁶⁴ şi de învăţămînt superior nu există o metodologie de stabilire/calculare a costului de studii pentru specialităţile predate. Astfel, contrar prevederilor Legii contabilităţii, entităţile respective nu au întocmit politici contabile care ar reglementa exhaustiv calculaţia costului serviciilor educaţionale prestate. De exemplu, ASEM determină mărimea taxei pentru studii ca raportul dintre cheltuielile totale pe instituţie pentru perioada precedentă şi numărul de studenţi instruiţi. Ulterior, în funcţie de cererea de instruire, valoarea contractului se majorează (cererea este mare, de exemplu, la specialitatea finanţe – 7500 lei) sau se micşorează (cererea este mică, de exemplu, la specialitatea cibernetica – 5500 lei). Această situaţie, desigur, împiedică aplicarea echitabilă a criteriului respectiv la diferenţierea salariului funcţiei, urmînd a fi întreprinse măsuri de evidenţă separată a cheltuielilor educaţionale şi stabilirea criteriilor de repartizare a cheltuielilor indirecte, generale şi administrative la costul instruirii pentru fiecare specialitate în parte.

• O situaţie nepotrivită continuă să persiste la stabilirea reperelor pentru determinarea calificărilor necesare exercitării unei funcţii. Astfel, conform Concepţiei aprobate prin Hotărîrea Parlamentului nr.253-XV din 19.06.2003⁶⁵, pregătirea şi instruirea profesională a adolescenţilor, tinerilor şi adulţilor se efectuează în conformitate cu standardele naţionale ocupaţionale, profesionale şi educaţionale, corelate cu cerinţele de calificare ale pieţei muncii naţionale şi internaţionale. De asemenea, conform Codului educaţiei (art.64 şi art.97) “Calificările în învăţămîntul profesional tehnic şi superior se atribuie în conformitate cu Cadrul Naţional al Calificărilor, elaborat în baza standardelor ocupaţionale pentru fiecare nivel al învăţămîntului profesional, în corespundere cu Cadrul European al Calificărilor şi cu necesitatea de calificări pe piaţa muncii”.

Auditul constată că, pentru învăţămîntul vocaţional-tehnic pînă în iunie 2016 au fost aprobate standarde ocupaţionale doar pentru 27 meserii⁶⁶ din totalul de 350 de meserii incluse în Nomenclatorul aprobat prin HG nr.1421 din 18.12.2006⁶⁷.

Cadrul Naţional al Calificărilor pentru învăţămîntul superior (în continuare Cadrul calificărilor), a fost elaborat în 2010 şi aprobat de MEd⁶⁸ în 2013, fără a fi publicat în Monitorul Oficial al RM, ceea ce afectează legalitatea lui. Însă, conform noilor prevederi ale Codului educaţiei (art.97 alin.(4)) Cadrul calificărilor urmează a fi aprobat de Guvern.

De asemenea, potrivit art.97 alin.(2) din Codul educaţiei, Cadrul calificărilor include: (1) descrierea domeniilor de formare profesională; (2) descrierea calificărilor şi ocupaţiilor; (3) finalităţile de studiu şi competenţele (descriptorii de nivel pe cicluri de studii superioare); (4) volumul de muncă necesar pentru fiecare ciclu de studii, exprimat în credite de studii transferabile; (5) metodele de învăţare, predare şi evaluare; (6) procedurile de asigurare a calităţii în învăţămînt.

Examinarea auditului a Cadrului calificărilor⁶⁹ şi a planurilor de învăţămînt din diferite instituţii superioare pentru specialitatea “Contabilitate” ciclul I⁷⁰ a constatat că lipseşte răspunsul la principala întrebare “Ce abilităţi necesare exercitării unei profesiei vor avea absolvenţii?”. Atît în Cadrul calificărilor, cît şi în planurile de învăţămînt, abilităţile/cunoştinţele necesare sînt descrise în linii generale/sumar, fără o specificare concretă a abilităţilor ce urmează a fi obţinute de studenţi la fiecare curs de lecţii pentru a putea exercita profesia dată.

Nu există repere pentru determinarea calificării angajaţilor nici la entităţile auditate. De exemplu, potrivit explicaţiilor ÎMPSL Ciocana, categoriile de calificare, au fost acordate angajaţilor în baza înscrierilor existente în carnetele de muncă a acestora, efectuate la locul anterior de muncă, întreprinderea asigurînd doar încadrarea acestor persoane în statele sale de personal, fără a efectua o evaluare suplimentară a calificării acestora.

____________________

⁶¹HG nr.461 din 02.07.2013 “Privind aprobarea structurii Clasificatorului ocupaţiilor din Republica Moldova”.

⁶²Clasificatorul ocupaţiilor din Republica Moldova, aprobat prin Ordinul ministrului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei nr.22 din 03.03.2014.

⁶³http://www.cnas.md/libview.php?l=ro&idc=472&id=2903  – codul profesiei (id_prof) din coloana 1 din Anexa nr.6 la explicaţia aprobată de CNAS cu nr.363-A din 30.12.2014 “Cerinţe privind structura şi formatul documentelor electronice ale evidenţei individuale în sistemul public de asigurări sociale (declaraţiile persoanelor asigurate – formularul rev-5), prezentate lunar”.

⁶⁴Raportul auditului “Generează impact economic şi social alocarea fondurilor publice pentru învăţămîntul secundar profesional?”, aprobat prin HCC nr.2 din 29.01.2015

⁶⁵Concepţia privind orientarea, pregătirea şi instruirea profesională a resurselor umane, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.253-XV din 19.06.2003.

⁶⁶Ordinele ministrului Educaţiei cu privire la aprobarea standardelor ocupaţionale nr.64 din 11.02.2013 (cofetar; lăcătuş instalator tehnică sanitară; zugrav; viticultor), nr.987 din 21.10.2013 (fierar-betonist; pietrar-zidar) şi nr.1041 din 07.10.2014 (12831 - dulgher; 13967 - lăcătuş-electrician în construcţii).

⁶⁷Nomenclatorul meseriilor (profesiilor) pentru instruirea şi pregătirea cadrelor în învăţămîntul secundar profesional, aprobat prin HG nr.1421 din 18.12.2006.

⁶⁸http://www.edu.gov.md/ro/content/cadrul-national-al-calificarilor-0

⁶⁹http://www.edu.gov.md/sites/default/files/cnc_36_812-stiinte_economice.pdf

⁷⁰http://www.ase.md/admitere/ciclul-1-licenta.html#facultatea-contabilitate

5.3.2 Sînt clar determinaţi şi argumentaţi factorii nocivi din cîmpul muncii?

• În prezent, reglementarea locurile de muncă cu condiţii grele şi deosebit de grele, vătămătoare şi deosebit de vătămătoare şi acordarea sporurilor la salariu pentru acestea se efectuează conform HG nr.1335 din 10.10.2002⁷¹, HG nr.152 din 19.02.2004⁷² şi HG nr.1487 din 31.12.2004⁷³. Se menţionează, că la entităţile auditate, stabilirea sporurilor pentru munca prestată în condiţii nefavorabile s-a efectuat în lipsa rezultatelor atestării locurilor de muncă (factorii nocivi prezenţi în activitatea personalului nu au fost determinaţi şi documentaţi corespunzător), nerespectînd astfel prevederile pct.9 al Condiţiilor unice de salarizare a personalului din unităţile bugetare aprobate prin HG nr.381 din 13.04.2006. Totodată, actele normative nu indică clar modul de calculare a gradului de deteriorare a sănătăţii angajaţilor, precum şi modul just de evaluare a compensaţiei aferente. De menţionat că în sfera bugetară se acordă o compensaţie de la 100 lei pînă la 200 lei pe lună pentru recuperarea sănătăţii angajaţilor afectaţi de factorii nocivi. În acelaşi timp la ÎMGFL, pentru personalul responsabil de reparaţia curentă, sporul pentru nocivitatea muncii s-a stabilit în mărime de 40 % din salariul tarifar al angajatului, iar în cazul personalului de deservire sanitară, sporul pentru nocivitate, s-a calculat în mărime de 20% din suma salariului tarifar şi sporului de performanţă (coeficient de participare în muncă).

• O modalitate de recuperare a sănătăţii angajaţilor reprezintă oferirea, conform contractelor colective de muncă, angajaţilor a unor zile suplimentare la concediu (AŞM şi ASEM – 4 zile, instituţiile de învăţămînt de la 4 pînă la 18 zile⁷⁴) şi micşorarea duratei zilei de muncă (DETS Ciocana). De regulă, lista posturilor de muncă cu influenţe nocive asupra sănătăţii sînt preluate din actele normative, fără ca entităţile să le adapteze la condiţiile lor de muncă.

Auditul constată că unele entităţi acordă absolut nemotivat zile suplimentare de odihnă unor angajaţi. Astfel, potrivit Contractului colectiv de muncă al ÎMGFL nr.2, au beneficiat de concedii suplimentare de odihnă (1) directorul întreprinderii, contabilul-şef şi inginerul-şef – 8 zile; (2) personalul administrativ – 6 zile; (3) tencuitorii-zugravii, lucrătorii de curăţare a camerelor de gunoi, sudorii, tinichigiii – 3 zile. ÎMPSL Ciocana a acordat concediu de odihnă suplimentar: (1) directorului – 8 zile; (2) adjuncţilor, contabilului-şef – 6 zile, (3) şefului parcului auto, contabilului, inginerilor-dispecer – 4 zile; specialiştilor serviciului auto şi mecanisme şi serviciului asistenţă tehnică – 3 zile. În acelaşi timp, potrivit Contractului colectiv de muncă al ÎMGFL nr.22, au beneficiat de concedii suplimentare de odihnă: (1) directorul întreprinderii, directorul adjunct – 7 zile; (2) personalul administrativ, sudorii şi tinichigiii – 6 zile. Astfel, se relevă lipsa corelării factorilor nocivi prezenţi în procesul de muncă şi numărul de zile acordate suplimentar la concediu.

• Un alt mod de compensare a prezenţei factorilor nocivi îl constituie acordarea unor angajaţi a facilităţilor la pensionare. Reieşind din specificul activităţii lucrătorilor din sistemul penitenciar, aceştia beneficiază de reducerea vechimii în muncă la pensionare. Astfel, vechimea în muncă în vederea acordării pensiei se calculează cu următoarele înlesniri: o zi de serviciu în instituţii penitenciare de tip închis, izolatoare de urmărire penală şi în instituţiile destinate pentru deţinerea şi tratarea bolnavilor contagioşi şi bolnavilor psihici, precum şi la lucrări în subteran, se consideră ca 2 zile de serviciu; iar pentru celelalte instituţii penitenciare, în Departamentul instituţiilor penitenciare, precum şi în subdiviziunile acestuia care îşi desfăşoară activitatea în locurile de privaţiune de libertate, 2 zile de serviciu se consideră ca 3 zile de serviciu. Conform unui sondaj realizat în anul 2012, principalul motiv care a determinat lucrătorii să aleagă serviciul în sistemul penitenciar a fost obţinerea pensiei în condiţii avantajoase, inclusiv la corpul de comandă: superior – 59%, mediu – 65%, inferior – 68%⁷⁵. Această facilitate este argumentată pentru personalul ce depune eforturi la îndeplinirea obiectivelor de bază ale sistemului penitenciar (paza şi resocializarea deţinuţilor) şi au contact nemijlocit cu deţinuţii, iar pentru personalul ce nu are contact cu deţinuţii această facilitate nu este justificată.

________________________

⁷¹HG nr.1335 din 10.10.2002 “despre aprobarea Regulamentului cu privire la evaluarea condiţiilor de muncă la locurile de muncă şi modul de aplicare a listelor ramurale de lucrări pentru care pot fi stabilite sporuri de compensare pentru munca prestată în condiţii nefavorabile”

⁷²HG nr.152 din 19.02.2004 “Cu privire la cuantumul sporului de compensare pentru munca prestată în condiţii nefavorabile”.

⁷³HG nr.1487 din 31.12.2004 “Cu privire la aprobarea Listei-tip a lucrărilor şi locurilor de muncă cu condiţii grele şi deosebit de grele, vătămătoare şi deosebit de vătămătoare pentru care salariaţilor li se stabilesc sporuri de compensare”.

⁷⁴Publicat în MO nr.83-85 din 20.05.2011. Încheiat între DGETS şi Consiliul municipal Chişinău al sindicatului Educaţiei şi Ştiinţei şi coordonat de Primarul general, înregistrat la Inspectoratul teritorial de muncă Chişinău cu nr.97/11 din 02.04.2011.

⁷⁵Studiu comparativ privind politica de angajare şi sistemul de recrutare a personalului în instituţiile penitenciare şi privind demilitarizarea completă a sistemului penitenciar. Chişinău 2013, realizat conform Planului de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.6 din 16.02.2012.

5.3.3 Sînt indicate exhaustiv profesiile şi posturile în raport cu gradul de risc, de confidenţialitate şi de responsabilitate în muncă?

Auditul a stabilit că la ASEM, conform Anexei nr.6 la Contractul colectiv de muncă, angajaţii care desfăşoară activităţi cu risc de afectare a sănătăţii (şoferii, paznicii, lăcătuşii, electricienii, tîmplarii, tehnicienii, mecanicii) sînt asiguraţi împotriva accidentelor de muncă. Alte entităţi verificate nu au identificat posturile de muncă supuse riscurilor şi nu au evaluat impactul de producere a acestor riscuri asupra sănătăţii şi capacităţii de muncă a angajaţilor. De menţionat că viaţa şi sănătatea unor angajaţi din sectorul bugetar sînt supuse asigurării de stat.

Pentru acces la secretul de stat, cadrul legal-normativ stabileşte sporuri salariale sau majorarea gradului de salarizare. Totodată, entităţile în actele interne nu indică exhaustiv posturile/funcţiile care în exercitarea atribuţiilor de serviciu urmează să asigure confidenţialitatea şi/sau secretul informaţiilor. În această ordine de idei, unele funcţii, în special cele de demnitate publică, prezumă dreptul de acces la secretul de stat.

Deşi este unanim recunoscută necesitatea diferenţierii salariilor în funcţie de responsabilitatea postului/funcţiei, pînă în prezent nu există o clasificare şi, respectiv, o modalitate de evaluare a compensaţiilor aferente. O situaţie paradoxală se constată în salarizarea conducerii DETS Ciocana. Astfel, şeful Direcţiei are gradul 12 de salarizare şi treapta întîi, iar şeful adjunct de Direcţie are gradul 11 de salarizare şi treapta a patra, precum şi spor pentru grad. Ca urmare, deşi responsabilitatea funcţiei de şef de direcţie este mai mare, acesta a beneficiat de un salariu lunar de 4,4 mii lei, iar şeful adjunct – de un salariu de 5,2 mii lei. Totodată, salariile medii lunare pe an ale conducerii DETS Ciocana (5,9 mii lei) sînt mai mici decît salariile directorilor instituţiilor subordonate (7,6 mii la instituţii preuniversitare şi 7,2 mii la instituţii preşcolare). În consecinţă, cadrul juridic aferent salarizării nu asigură o compensare adecvată a responsabilităţilor în cadrul muncii.

5.3.4 Există criterii fundamentate şi clare de măsurare a calităţii şi eficienţei muncii?

Măsurarea/determinarea calităţii şi eficienţei unei munci constituie un proces amplu şi detaliat. Criteriile de măsurare a calităţii muncii aferente unui post nu pot fi aplicate altui post şi invers. Totuşi, deseori, cea mai exactă evaluare a eficienţei şi calităţii unei munci se obţine urmare a evaluării impactului activităţii angajatului/entităţii.

♦ Evaluările efectuate de audit în domeniul învăţămîntului a relevat că, pînă în prezent, MEd nu a elaborat o metodologie exhaustivă de evaluare a calităţii procesului educaţional atît pentru instituţiile de învăţămînt preuniversitar, cît şi pentru cele superioare. Deşi există unele proceduri ce pot fi folosite ca elemente de evaluare, acestea nu pot fi considerate depline, nu sînt expertizate şi nu au o finalitate logică. Ca urmare, instituţiile de învăţămînt nu dispun de un sistem eficient de evaluare a calităţii şi a competenţelor personalului didactic şi de conducere, precum şi nu determină impactul activităţii acestora asupra calităţii procesului educaţional.

Potrivit Regulamentului de atestare a cadrelor didactice⁷⁶, atestarea pentru gradul didactic II se efectuează de către consiliile profesorale ale IÎ sau a DGETS, prin elaborarea şi prezentarea publică a lucrărilor metodice/rapoartelor de autoevaluare şi prin susţinerea publică a interviului de performanţă, iar pentru gradele didactice I şi superior, precum şi a celui managerial – de către comisiile constituite la nivel republican. Totodată, Regulamentul în cauză nu conţine criterii de evaluare bazate pe reuşitele elevilor (cunoştinţele şi deprinderile asimilate). Nu asigură evaluarea calităţii procesului educaţional şi impactul acestuia, nici evaluarea activităţilor cadrelor didactice şi ale antrenorilor efectuate de instituţiile de învăţămînt, în cadrul cărora sînt folosite criterii ce măsoară doar unele activităţi conexe activităţii de bază. De asemenea, la atestarea cadrelor de conducere⁷⁷, nu se evaluează implementarea de către conducătorii IÎ a sistemului de management financiar şi control⁷⁸. De menţionat că regulamentele privind atestarea, aprobate de MEd, nu sînt publicate în Monitorul Oficial al RM, ceea ce afectează legalitatea procesului respectiv.

Prin urmare, nu este clară necesitatea atestării cadrelor didactice şi de conducere în condiţiile în care acestea nu au la bază criterii de evaluare a impactului activităţii lor. Deşi pentru redresarea situaţiei, MEd planifică, conform strategiilor aprobate, constituirea unui sistem de evaluare şi salarizare a cadrelor didactice bazat pe performanţă, acesta încă nu este elaborat şi implementat.

În acest context, se relevă că regulamentele de atestare a cadrelor didactice şi de conducere prevăd participarea acestora la un număr stabilit de seminare cu tematici diferite, însă observaţiile de audit denotă că, unii angajaţi din cadrul LT Berezovschi şi LTPS nr.2 au participat la seminare organizate în perioada de instruire a elevilor, ceea ce afectează desfăşurarea normală a procesului de studii sau prestarea serviciilor necesare elevilor. De asemenea, nu asigură eficienţa procesului educaţional, nici acordarea concediului de odihnă profesorilor pe parcursul anului de studiu⁷⁹.

• Urmare a celor indicate mai sus, auditul a identificat că cea mai credibilă modalitate de evaluare a calităţii procesului educaţional este compararea reuşitelor elevilor conform examenelor naţionale şi mediei anuale acordate de profesori la disciplina de studiu, însă această metodă nu asigură evaluarea tuturor profesorilor de la toate disciplinele.

De menţionat că, pe parcursul anilor de studii, cunoştinţele elevilor, la nivel naţional, sînt testate doar de 3 ori, la absolvirea ciclului primar (4 clase), gimnazial (9 clase) şi liceal (12 clase). Totodată, modul de desfăşurare a acestor examene este diferit⁸⁰. Deci, încrederea în corectitudinea evaluării este diferită, fiind cea mai mare pentru examenele de bacalaureat şi cea mai mică la absolvirea ciclului primar, dar din lipsa altor metode de evaluare a calităţii educaţiei riscurile aferente sînt tolerate.

Astfel, urmare a analizei comparative a evaluării elevilor la examenele de stat şi reuşitele curente evaluate de profesori (efectuate pentru anii de învăţămînt 2013-2014 şi 2014-2015 de LTPS nr.2 şi LT Berezovschi pentru 21 de profesori şi, respectiv, 42 de profesori) s-a constatat lipsa unei legături între gradul didactic acordat şi vechimea muncii a cadrului didactic cu corectitudinea evaluării cunoştinţelor elevilor. De exemplu, abaterea medie de evaluare per elev la un profesor fără vechime şi grad didactic este de 0,3 puncte; cu vechimea muncii de 3 ani şi fără grad didactic -1,17 puncte; cu o vechime de 43 de ani şi grad didactic II – 2,45 de puncte; cu o vechime de 33 de ani şi grad didactic întîi – 1,54 de puncte. O concluzie similară se relevă din informaţia privind evaluarea activităţilor cadrelor didactice şi antreprenorilor din LTPS nr.2 pentru anul de studiu 2014-2015.

Ca urmare, acordarea sporurilor la salariu în funcţie de gradul didactic şi vechimea în muncă nu este justificată, deoarece nu asigură un impact asupra muncii prestate, iar cadrele didactice tinere sînt discriminate, avînd un salariu esenţial mai mic pentru acelaşi lucru efectuat. Drept urmare, numărul tinerilor specialişti în LT Berezovschi este foarte mic, din 161 de cadre didactice existente în anul 2015, doar 33 de persoane (20,5%) aveau o vechime în învăţămînt mai mică de 10 ani, din care doar 5 persoane (3,1%) aveau o vechime mai mică de 3 ani.

Totodată, auditul menţionează lipsa unor metode practice de măsurare a eficienţei unor activităţi, sau existenţa doar a unor metode indirecte. De exemplu, analizînd registrul activităţilor desfăşurate de către psihologii din cadrul LT Berezovschi şi dările de seamă prezentate Centrului socio-pedagogic municipal s-a constatat că, acestea conţin doar date privind activităţile desfăşurate, fiind imposibil de evaluat impactul activităţii acestora.

• Conform procesului-verbal nr.3 al Senatului ASEM din 24.12.2013⁸¹ au fost aprobate criteriile de evaluare a performanţei cadrului didactic universitar grupaţi în 3 categorii (performanţă în formarea profesională a beneficiarilor; performanţă în cercetarea ştiinţifică şi performanţă privind participarea la dezvoltarea instituţională). Fiecare criteriu include o serie de indicatori care urmează a fi atinşi de către cadrele didactice universitare şi care, conform Regulamentului, urmează să aibă un impact asupra creşterii calităţii serviciilor educaţionale şi ştiinţifice oferite⁸². Evaluările auditului, însă, relevă că un impact direct asupra calităţii serviciilor educaţionale oferite îi au indicatorii din cadrul criteriului A2 (Elaborarea suportului didactic): publicarea manualelor universitare, a cursurilor, elaborarea softurilor şi a materialelor curriculare, actualizarea/îmbunătăţirea curriculumurilor cursurilor. Însă, întrebarea cît de real ajută acest criteriu studenţii la asimilarea mai bună a materialului şi cum să-l aplice în practică, încă persistă.

Un indicator subiectiv reprezintă “performanţa obţinută de studenţi/masteranzi/doctoranzi”, care constă în acordarea punctajelor de evaluare a cadrului didactic (de la “0” puncte pînă la “3” puncte) în funcţie de media notelor finale obţinute în sesiunile curente de către studenţi (cu frecvenţă de zi). Menţionăm că competenţele dobîndite de student sînt verificate şi apreciate de aceleaşi cadre didactice care au ţinut cursul. În acest caz, apare riscul lipsei obiectivităţii din partea cadrelor didactice la evaluarea studenţilor, aceştia fiind cointeresaţi în a evalua studenţii cu o notă mai mare pentru a obţine punctajul maxim la acest indicator. Situaţie similară se constată şi la examenul de finalizare a studiilor superioare, unde în calitate de evaluatori sînt, de asemenea, cadrele didactice din cadrul ASEM, iar preşedintele comisiei este numit de MEd, la propunerea ASEM. Deci şi în acest caz persistă problema încrederii în corectitudinea evaluării cunoştinţelor studenţilor.

Prin urmare, auditorul a identificat ca indicator al calităţii şi eficienţei învăţămîntului superior poate să fie angajarea studenţilor în cîmpul muncii după specialitatea primită. Menţionăm că şi Codul educaţiei (art.110 alin.(5)) prevede ca fiecare instituţie de învăţămînt superior să monitorizeze angajarea absolvenţilor pe piaţa muncii, însă nu specifică metodele şi pîrghiile de acumulare a acestei informaţii. Una din pîrghii ar fi utilizarea bazei de date a CNAS, care deţine informaţia privind funcţia/postul per angajat. ASEM se află în stadiul incipient de introducere a acestui indicator, efectuîndu-se în anul 2016 un sondaj general (nu pe specialităţi) pe un eşantion de 14% din numărul total de absolvenţi, care a relevat că doar 50% din absolvenţi s-au angajat în cîmpul muncii după specialitatea primită.

♦ Pentru evaluarea calificării personalului din cadrul ştiinţei şi inovării, în anul 2004, AŞM a elaborat şi aprobat “Cerinţele de calificare pe categoriile de salarizare pentru cercetătorii ştiinţifici şi alţi lucrători din cadrul organizaţiilor de drept public din sfera ştiinţei şi a organizaţiilor auxiliare din aceeaşi sferă ale RM”, în care se includ informaţiile cu privire la denumirea funcţiei, criteriile de calificare pentru această funcţie, precum şi categoria de salarizare.

Conform Deciziei nr.28 din februarie 2012 a CSŞDT a AŞM au fost aprobaţi indicatorii de performanţă pentru evaluarea rezultatelor cercetărilor ştiinţifice grupate în 6 subseturi⁸³. Din toţi aceşti indicatori, doar cei din subsetul 2 privind brevetele de invenţii, pot determina un impact asupra economiei reale. Astfel, potrivit informaţiei AŞM, în perioada 2012-2015, la AGEPI, s-au depus 346 de cereri de protejare a proprietăţii intelectuale, fiind primite avize pozitive şi eliberate 219 de brevete de invenţii. Totodată, unele instituţii din subordinea AŞM⁸⁴, în anul 2015, nu au depus nici o cerere de obiect al proprietăţii intelectuale.

Stimularea angajaţilor pentru obţinerea rezultatelor scontate, executarea unor lucrări de importanţă deosebită şi extinderea volumului de muncă în cadrul instituţiilor din subordinea AŞM se efectuează potrivit regulamentelor elaborate şi aprobate cu privire la stimulente, însă, în care nu se prevede concret modul, condiţiile şi criteriile de acordare a acestor stimulente. Totodată, CSŞDT şi SDIII a AŞM au elaborat astfel de regulamente pe parcursul desfăşurării auditului.

♦ Spre deosebire de funcţiile de cercetători, pentru funcţionarii publici nu sînt cerinţe/criterii exacte de evaluare a calificării şi eficienţei/productivităţii persoanei angajate. Totodată, aceştia sînt evaluaţi în baza unor obiective şi indicatori stabiliţi pentru fiecare angajat în parte.

Conform informaţiilor prezentate de CS, din 66,3 mii angajaţi salarizaţi din contul BS, în anul 2015, în baza rezultatelor de activitate au fost evaluaţi 8,3 mii de funcţionari publici din care cu calificativul “foarte bine” – 3,7 mii funcţionari (44,6%), “bine” – 4,5 mii funcţionari (54,2%), “satisfăcător” – 0,1 mii funcţionari (1,2%) şi “nesatisfăcător” – 3 funcţionari (0%). Totodată, ponderea funcţionarilor publici evaluaţi cu calificativul “foarte bine” este peste medie la Procuratură – 98%, AŞM - 94%, Parlament şi Centrul pentru protecţia datelor cu caracter personal – 93%, CCA – 90% etc., ceea ce nu corespunde cu aprecierile societăţii civile privind activitatea entităţilor respective.

Auditurile efectuate anterior de Curtea de Conturi, precum şi prezentul audit constată că evaluarea performanţei funcţionarilor publici, în unele cazuri, se efectuează formal şi are un caracter subiectiv, cele mai frecvente deficienţe fiind: (a) obiectivele şi indicatorii de performanţă nu sînt măsurabili; (b) diferite obiective ale aceluiaşi angajat au acelaşi conţinut şi aceiaşi indicatori de performanţă; (c) indicatorii aferenţi obiectivelor, la evaluare, sînt înlocuiţi cu alţi indicatori; (d) obiectivele şi indicatorii nu au nici o corelaţie; (e) activităţile importante nu au indicatori de performanţă; (f) obiectivele nu au legătură cu atribuţiile din fişele de post; (g) activităţile raportate de către o persoană de fapt sînt executate de alte persoane; (h) repartizarea sarcinilor/obiectivelor între funcţionari nu este echitabilă; (i) deşi obiectivele şi indicatorii de performanţă sînt realizaţi parţial, la evaluare se acordă un punctaj maxim etc.

Absenţa unor reglementări explicite privind modul şi criteriile de repartizare a sporului pentru performanţa colectivă între angajaţi, a determinat neacordarea funcţionarilor publici a acestui spor în condiţii echitabile, proporţionale şi competitive, ceea ce contravine prevederilor art.2 al Legii nr.48 din 22.03.2012. De exemplu, la AŞM, unor angajaţi evaluaţi cu calificativul “foarte bine” şi “bine” li s-a acordat spor de performanţă în mărime de 15% din salariu de funcţie, iar la alţi angajaţi, deşi au fost evaluaţi - “foarte bine” li s-a acordat premiu în mărime de doar 10% din salariu de funcţie. Similar, MMPSF a acordat spor de performanţă unor angajaţi care au fost evaluaţi cu calificativul “satisfăcător”. Astfel, prevederile Legii nr.48 din 22.03.2012, aferente determinării subdiviziunilor/autorităţilor publice cărora li se acordă spor de performanţă⁸⁵, din lipsa unor prevederi explicite, nu se utilizează la determinare sporului de performanţă aferent fiecărui angajat în parte. Reieşind din prevederile art.8 alin.(3) din Legea nr.48 din 22.03.2012, se constată că angajaţii din subdiviziunile care au funcţii vacante, per angajat beneficiază de spor de performanţă mai mare, comparativ cu sporul per angajat din subdiviziunile care nu au funcţii vacante.

______________________

⁷⁶Regulamentul de atestare a cadrelor didactice din învăţămîntul preşcolar, primar, secundar, special, complementar, secundar profesional şi mediu de specialitate, aprobat prin Ordinul ministrului Educaţiei nr.336 din 03.05.2013 (în continuare – Regulamentul de atestare a cadrelor didactice).

⁷⁷Regulamentul de atestare a cadrelor de conducere din învăţămîntul preşcolar, primar, special, complementar, secundar şi mediu de specialitate, aprobat prin Ordinul ministrului Educaţiei nr.454 din 31.05.2012.

⁷⁸Legea nr.229 din 23.09.2010 “Privind controlul financiar public intern”; Regulamentul privind evaluarea, raportarea sistemului de management financiar şi control şi emiterea declaraţiei privind buna guvernare, aprobat prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.49 din 26.04.2012.

⁷⁹De exemplu, directorului LT Dacia i s-a acordat concediu de odihnă în perioada 30.07-04.10.2015.

⁸⁰Ordinul ministrului Educaţiei nr.1058 din 02.11.2015: La absolvirea ciclului primar testarea are loc în aceeaşi clasă de studii şi cu aceeaşi supervizori, iar evaluarea se face de profesorii din aceeaşi şcoală. La absolvirea gimnaziilor, testarea are loc într-un spaţiu comun cu aceeaşi supervizori, iar evaluarea se face de profesorii dintr-un centru special. La absolvirea liceului testarea are loc în spaţii diferite, cu supervizori şi evaluatori diferiţi.

⁸¹http://www.ase.md/files/documente/regulamente/interne/2.6_reg_evaluare_profi.pdf.

⁸²Art.1.1.din Regulamentul “privind evaluarea performanţelor cadrelor didactice universitare”.

⁸³(1). Publicaţii ştiinţifice. (2). Patente, brevete de invenţii, tehnologii noi, mostre elaborate, noi soiuri de plante şi specii de animale, modele de utilitate, obiecte de artă, produse cu drept de proprietate intelectuală, proiecte de transfer tehnologic, contracte economice, servicii prestate, implementări în practică. (3). Participări la conferinţe, simpozioane, seminare, expoziţii; la evaluarea şi/sau editarea lucrărilor ştiinţifice, în comitete redacţionale, în comisii ştiinţifice de evaluare, în elaborarea actelor normative, în activităţi de management ştiinţific, de organizare a forumurilor ştiinţifice, prezentări în mass-media, lucrări de popularizare a ştiinţei. (4). Colaborare internaţională, proiecte ştiinţifice naţionale şi internaţionale cîştigate prin concurs, propuneri de proiecte trimise la competiţii în cadrul Programului PC7. (5). Cursuri de lecţii la instituţiile de învăţămînt, manuale, materiale didactice elaborate, masteranzi atraşi în cercetare, doctori şi doctori habilitaţi pregătiţi. (6). Aprecieri, reprezentări în academii, organizaţii profesionale internaţionale, titluri ştiinţifice şi didactice, distincţii şi premii pentru activitatea de cercetare şi inovare.

⁸⁴Institutul de Matematică şi Informatică; Institutul de Energetică; Institutul de Chimie.

⁸⁵Personalului din subdiviziunea/autoritatea publică care, la evaluarea semestrială, a obţinut calificativele “satisfăcător” sau “nesatisfăcător”, sporul în cauză nu i se acordă.

5.3.5 Procedurile existente asigură măsurarea corectă a volumului muncii prestate?

Un principiu important în corectitudinea stabilirii remunerării este compararea volumului de muncă real executat cu volumul ce urma a fi executat. Astfel art.167 al Codului muncii introduce noţiunea de “normă de muncă”, prin care se înţeleg normele de producţie, de timp, de deservire, de personal care se stabilesc de către angajator pentru salariaţi în concordanţă cu nivelul atins al tehnicii şi tehnologiei, al organizării producţiei şi a muncii, astfel încît să corespundă condiţiilor concrete din unitate şi să nu conducă la suprasolicitarea salariaţilor. Aceste norme urmează a fi stabilite de angajator împreună cu reprezentanţii salariaţilor şi stipulate în contractul colectiv de muncă sau în alt act normativ la nivel de unitate.

Conform cadrului normativ existent, elaborarea normativelor interramurale şi ramurale pentru normarea muncii se efectuează de instituţiile de cercetări specializate în domeniu la comanda ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale. Normativele interramurale se aprobă de MMPSF, de comun acord cu Confederaţia Naţională a Patronatului şi Confederaţia Naţională a Sindicatelor, iar normativele ramurale – de către ministerele de ramură, de comun acord cu patronatele şi sindicatele ramurale⁸⁶.

Auditul constată că nici într-o entitate verificată nu sînt elaborate şi aprobate norme de muncă pentru fiecare funcţie/post/specialitate în parte. De asemenea, nu în toate entităţile se cunoaşte despre volumul de muncă ce trebuie îndeplinit de către un specialist concret. Prin urmare, apare întrebarea care sînt criteriile de elaborare a statelor de personal, cînd entităţile nu cunosc răspunsurile la întrebarea “Ce şi cît trebuie de făcut?” şi “De către ce specialist?”.

♦ MEd nu a elaborat metodologii prestabilite şi fundamentări aferente pentru normarea muncii angajaţilor din instituţiile de învăţămînt şi/sau pentru elaborarea statelor de personal. De asemenea, nici instituţiile nu au respectat prevederile Regulamentului aprobat prin HG nr.98 din 04.02.2013 privind aplicarea normativelor de muncă prin care s-ar reglementa şi justifica normativele de timp şi de personal. Prin urmare, elaborarea statelor de personal se efectuează ţinînd cont de solicitările şefilor de subdiviziuni şi de posibilităţile financiare existente.

• Conform art.119 alin.(1) şi alin.(8) al Codului educaţiei norma muncii pentru cadrele didactice din instituţiile de învăţămînt superior se constituie din 4 activităţi: activitate didactică auditorială; activitate didactică neauditorială; activitate de cercetare, transfer tehnologic, de creaţie artistică şi sportivă; activitate metodică, iar suma totală a orelor de muncă pentru o normă ştiinţifico-didactică (realizată prin cumularea acestor activităţi) este de 35 ore astronomice⁸⁷. Menţionăm că o metodologie de normare a muncii a cadrului didactic din învăţămîntul superior a fost aprobat de MEd doar în aprilie 2016⁸⁸, regulament ce nu este publicat în Monitorul Oficial şi nici pe site-ul MEd, prin urmare nu are nici o valoare juridică. Prin urmare, normarea muncii a cadrului didactic, pentru anii 2014 şi 2015, diferă de la o instituţie de învăţămînt superior la alta. De exemplu, pentru ASEM evidenţa orelor se efectuează doar pe activitatea didactică auditorială şi neauditorială (o normă didactică fiind în mediu de 750 de ore convenţionale pe an), iar la USM – pe toate cele 4 activităţi (o normă didactică fiind în mediu de 1700 de ore convenţionale pe an). În 2014, această situaţie a permis ca 59 de angajaţi să activeze atît la ASEM, cît şi la USM, iar în 2015 - 66 de angajaţi.

Se constată că salarizarea cadrelor didactice la ASEM comparativ cu USM este mai mare, chiar dacă norma de muncă este de 2 ori mai mică. De exemplu, un conferenţiar universitar angajat ca titular atît la ASEM, cît şi la USM, în 2015 a obţinut un venit de 117,93 mii lei (pentru 971,25 de ore astronomice) şi, respectiv de 73,78 mii lei (pentru 1766,25 de ore astronomice).

De asemenea, auditul a constatat că numărul de ore într-o normă didactică în învăţămîntul superior variază pentru una şi aceiaşi funcţie, ceea ce duce la discriminări în salarizarea muncii. Astfel, pentru conferenţiarii universitari din cadrul ASEM norma didactică, în anul de studiu 2014-2015, a variat de la 696,8 ore pînă la 813,33 de ore, iar în 2015-2016, de la 795,2 ore pînă la 911,33 de ore, avînd salarii de funcţie egale. Totodată, la USM, norma didactică, în 2014-2015, a variat de la 1602 ore pînă la 1910 ore şi, în 2015-2016, de la 1568 ore pînă la 1934,29 ore.

De menţionat că, conform Cadrului calificărilor sînt stabilite 4 categorii de cursuri obligatorii ce trebuie să le studieze studenţii: fundamentale, generale, socio-umane şi de specialitate. De asemenea, individual de instituţiile de învăţămînt, la fiecare categorie, se mai includ şi alte obiecte de învăţare pînă la obţinerea punctajului de credite necesar (în total 180 de credite). În rezultatul confruntării informaţiei din Cadrul calificărilor⁸⁹ şi a planurilor de învăţămînt din 4 instituţii superioare pentru specialitatea “Contabilitate” ciclul I s-a constatat că numărul total de credite de la o instituţie la alta diferă de la 180 la 192 de credite. De asemenea, s-au constatat şi alte deficienţe: (1) neincluderea în planurile de învăţămînt a cursurilor obligatorii; (2) stabilirea diferită a creditelor la cursurile obligatorii.

Conform pct.4 lit.a) capitolul II şi pct.1 capitolul IV ale Ghidului de implementare a Sistemului naţional de credite de studiu⁹⁰, în sistemul de învăţămînt superior un credit este constituit din 30 de ore de activitate de învăţare (în auditoriu şi lucru individual). Totodată, conform prevederilor Planului-cadru⁹¹ corelarea ore de contact direct şi ore de studiu individual se stabileşte în funcţie de specificul şi asigurarea didactico-metodică a unităţii de curs/modulului. Potrivit pct.44 al Planului-cadru, raportul “ore de contact direct – ore de studiu individual” se stabileşte în funcţie de domeniul de formare profesională/programul de master, finalităţile de studiu, specificul unităţii de curs /modulului: gradul de noutate şi/sau complexitate şi asigurarea didactico-metodică şi se propune de catedra/ departamentul de profil, în baza unei metodologii specifice pentru fiecare domeniu general de studiu, aprobată de consiliul facultăţii care organizează programele de studii respective şi se aprobă de Senatul universitar şi se publică pe pagina web a instituţiei de învăţămînt superior. Lipsa unei metodologii exhaustive de stabilire a numărului de ore de contact direct şi de studiu individual pentru fiecare curs în parte, precum şi a numărului maximal de cursuri predate, duce la o neclaritate cu privire la modul de stabilire a cursurilor la diferite instituţii pe acelaşi domeniu, respectiv aceasta va influenţa şi asupra costului de studiu al unei specialităţi.

• Conform art.55 din Codul educaţiei “activitatea cadrelor didactice din învăţămîntul general se realizează într-un interval zilnic de 7 ore, respectiv, 35 de ore săptămînal, şi include: a) activităţi de predare-învăţare-evaluare, de instruire practică, conform planurilor-cadru de învăţămînt; b) activităţi de educaţie complementare procesului de învăţămînt; c) activităţi de consiliere a copiilor, elevilor şi părinţilor în probleme de psihologie-pedagogie; d) activităţi de mentorat; e) activităţi de dirigenţie; f) activităţi de pregătire pentru realizarea procesului educaţional; g) activităţi de elaborare a planurilor educaţionale individualizate şi de predare-învăţare-evaluare, de instruire practică, conform planurilor de învăţămînt pentru copiii şi elevii cu cerinţe educaţionale speciale”. Totodată, se indică că “norma didactică de predare-învăţare-evaluare şi instruire practică în învăţămîntul primar, gimnazial şi liceal constituie 18 ore săptămînal”. Deci, cadrul legal stabileşte o normă pentru una din cele 7 activităţi ce urmează a fi desfăşurate de cadrele didactice. Ca urmare, nu este clar modul de raportare a activităţilor desfăşurate în celelalte 17 ore din săptămîna de lucru, precum şi dacă activităţile nenormate vor fi afectate de faptul că cadrele didactice cumulează săptămînal mai mult de 18 ore de predare. De asemenea, nu este clar care este norma pentru celelalte activităţi, în cazul cînd unui cadru didactic i se repartizează mai puţin de 18 ore de predare.

Conform Regulamentului de atestare a cadrelor didactice, pentru acordarea gradului didactic II, I şi superior (care se efectuează o dată la 5 ani), cadrul didactic urmează să acumuleze respectiv 50, 60 şi 80 de credite, ceea ce necesită efectuarea diferitor activităţi pe parcursul a unui an de la 300 de ore pînă la 480 de ore pe an, ceea ce corespunde efectuării activităţilor după orele de predare pe parcursul de la 17,6 săptămîni pînă la 28,2 săptămîni.

Un impediment în evidenţa corectă a volumului de muncă în instituţiile preuniversitare este aprobarea cu întîrziere de către MEd a dreptului de tarifare a cadrelor didactice în intervalul 1,25 şarje didactice (22,5 ore) – 1,5 şarje didactice (27 de ore). Astfel, lista cadrelor didactice cu norma de muncă majorată a fost aprobată de MEd doar la data de 26.11.2014 (Ordinul nr.1174), iar pentru anul 2015-2016, la data de 02.11.2015 (Ordinul nr.1064).

O altă dificultate constatată de audit este faptul că planul-cadru de învăţămînt (2014-2015)⁹² nu indică numărul total de ore ce urmează a fi predate întru-un an de studiu, la o anumită disciplină şcolară, ci doar numărul orelor săptămînale ale acestora. Prin urmare, în cazul absenţelor cadrului didactic, cînd suplinirea acestora de către alt personal este imposibilă, numărul de ore predate va fi mai mic decît cel indicat în programa şcolară, totodată, acest fapt nu va influenţa salarizarea cadrului didactic, deoarece salariul se achită lunar, corespunzător şarjei didactice aprobate, dar nu orelor real efectuate. De exemplu, conform informaţiilor LT Berezovschi, în anul şcolar 2014-2015, nu au fost recuperate 229 de ore⁹³, însă salarizarea s-a efectuat în volum deplin.

Reieşind din prevederile Codului educaţiei (art.13, art.21 alin.(2), 27 alin.(2) şi alin.(4)), fiecare instituţie de învăţămînt dispune de un district şcolar, deci trebuie să cunoască numărul elevilor din acest district. Ca urmare, prin ordinul DGETS (nr.876 din 08.07.2015), anual, se obligă conducătorii instituţiilor de învăţămînt, iar aceştia la rîndul său obligă cadrele didactice să efectueze recensămîntul copiilor cu vîrsta de 0-16 ani, domiciliaţi în districtul respectiv, deşi activitatea în cauză nu este indicată în art.55 din Codul educaţiei ca activitate a cadrelor didactice. Prin urmare, nu este clar dacă activitatea respectivă intră în obligaţiunile de serviciu ale cadrelor didactice şi dacă sînt salarizaţi pentru aceasta. Astfel, pentru efectuarea recensămîntului copiilor în perioada august – septembrie 2015, la LT Berezovschi, la circa 70 de cadre didactice, s-a acordat de la o zi pînă la 4 zile de recuperare în zilele vacanţei de toamnă. În acest caz, auditul constată neindicarea timpului în care s-a efectuat recensămîntul copiilor, ceea ce determină riscul acordării nejustificate a timpului liber şi, respectiv, calculării neconforme a salariului. De menţionat că Curtea de Conturi a abordat problema ineficienţei, dispersării şi dublării activităţilor diferitor entităţi ale AAPL din mun.Chişinău în evidenţa bunurilor imobile şi populaţiei⁹⁴ cu cele ale activităţilor altor organe (ÎS CRIS Registru şi ÎS Cadastru), precum şi neconfruntarea informaţiilor acumulate pentru a stabili realitatea lor.

Se relevă că, conform art.22 din Codul educaţiei “durata anului de studii în învăţămîntul primar, este de 33 de săptămîni, în învăţămîntul gimnazial şi liceal - 35 de săptămîni, iar în clasele terminale a IX-a şi a XII-a - 34 de săptămîni”, iar cadrelor didactice li se acordă un concediu cu o durată de 62 de zile⁹⁵, precum şi 3 zile suplimentare (în caz de lipsă a zilelor de incapacitate temporară de muncă). Ca urmare, din 52,1 săptămîni dintr-un an calendaristic, nu este clar ce activităţi vor efectua cadrele didactice în timpul vacanţelor şcolare care constituie de la 8,3 săptămîni pînă la 10,3 săptămîni pe an.

De asemenea, nu este clară activitatea personalului tehnic şi auxiliar din instituţiile preuniversitare (medic terapeut, soră medicală, laborant, calculator-statist etc.) şi din instituţiile superioare (personalul cantinei, personalul din cămine, garderobieri, personalul medical etc.), cărora li se acordă concediu anual de 28 de zile calendaristice (4 săptămîni), în perioada vacanţelor⁹⁶.

• În baza celor indicate de către DGETS a mun.Chişinău (în baza unor norme aprobate de MEd la 21.08.1999, nepublicate şi ulterior abrogate), au fost elaborate şi ulterior aprobate de CMC decizii⁹⁷ privind aprobarea statelor de personal ale instituţiilor de învăţămînt preuniversitar (şcoli primare, gimnazii şi licee). De menţionat că normele aferente introducerii unei unităţi de personal, în anul de învăţămînt 2015-2016, sînt mai mari în comparaţie cu cele indicate pentru anul de învăţămînt 2014-2015. Totuşi, în comparaţie cu statele de personal aprobate de MEd, statele aprobate prin decizia CMC prevăd mai multe posturi de conducere şi administrative, uneori aceste fiind exagerate (de exemplu, personalul de conducere a LT Berezovschi constituie 10 unităţi⁹⁸). Astfel, dacă anterior se prevedea unitatea de “director adjunct pentru activitate didactică şi educaţie”, acum aceste posturi sînt separate, ceea ce duce la majorarea statelor cu pînă la 1,5 unităţi per instituţie. De asemenea, deşi anterior se prevedea cel mult 3 posturi de contabil-casier acum se permite pînă la 4,5 unităţi; secretară-dactilografă – era o unitate, acum – pînă la 2 unităţi etc.

Odată cu implementarea noii “formule de finanţare” şi trecerea instituţiilor de învăţămînt la “autonomie financiară” numărul personalului contabil la aceste instituţii s-a majorat, iar la contabilităţile centralizate s-au micşorat, dar nu în aceiaşi măsură. De exemplu, pe parcursul ultimilor ani, din cadrul contabilităţii centralizate a DETS Ciocana au fost retrase de la deservire 4 licee şi sistată activitatea a 3 instituţii, ceea ce a dus la micşorarea statelor de funcţii cu 5 unităţi de contabili, pe cînd doar într-un liceu au fost introduse 3,5 unităţi de contabil şi economist. De menţionat că unei instituţii deservite de DETS Ciocana îi revine circa 2,8 unităţi de personal (contabil, tehnic, de conducere). Deci, urmare a acordării instituţiilor de învăţămînt a statutului de “persoană juridică”, are loc creşterea statelor de personal şi, respectiv, a cheltuielilor bugetare pentru întreţinerea lor, precum şi diminuarea calităţii muncii personalului contabil, fapt despre care Curtea de Conturi a atenţionat MEd încă în anul 2013⁹⁹.

Auditul constată că, în prezent, lipsesc normative pentru determinarea unităţilor de funcţii şi personal pentru instituţiile preşcolare/grădiniţe, continuînd să fie aplicate normele aprobate de MEd în anul 1999. Totodată, conform demersurilor instituţiilor preşcolare, unele state de funcţii sînt înlocuite cu altele. De exemplu, din contul unităţii de muncitori de deservire a clădirii şi de spălătoreasă s-au introdus unităţi de secretară.

• Din cauza confuziei privind definirea noţiunilor de “state de funcţii”, “state de personal” şi “schema de încadrare” auditul constată că instituţiile preuniversitare nu dispun de state de funcţii aprobate. Astfel, statele de funcţii trebuie să indice exhaustiv funcţiile şi numărul unităţilor aferente ce urmează să existe, în special tipul cadrelor didactice (matematică, limba română etc.) şi conducătorii de cercuri. Apoi, în baza normelor de timp şi cumulurilor interne posibile, urmau a fi întocmite statele de personal şi în final schema de încadrare cu indicarea persoanei angajate în funcţia respectivă şi salariul aferent, cu actualizarea acestora în caz de concediere/angajare a personalului. De fapt, se aprobă state de personal şi liste de tarificare care conţin toate tipurile de informaţii indicate, dar fără a indica sursa de finanţare a acestor state. Ca urmare, nu se poate de constatat prompt numărul posturilor ce trebuiau a fi ocupate, inclusiv în funcţie de sursele de acoperire a cheltuielilor aferente (formula aferentă: claselor primare, gimnaziale, liceale, instituţiei; profilului; alimentaţiei), precum şi ce funcţii/posturi au fost ocupate (inclusiv prin cumul) şi de către cine.

• Analizînd fişele de post ale unei instituţii preşcolare s-a constatat că în acestea nu se indică volumul de muncă ce trebuie realizat de angajat şi nici criteriile de verificare a calităţii muncii prestate (inclusiv referirile la alte acte normative), excepţie fiind cele ale spălătoresei şi ajutorului de educator (dădacă sanitară). Totodată, unele atribuţii nu sînt clar delimitate (între director şi metodist; şef pe probleme de gospodărie şi muncitor de deservire a clădirii; bucătar şi bucătar-auxiliar; bucătar-auxiliar şi spălătorul de veselă), atribuţiile sînt prea generale (şef pe probleme de gospodărie), nu este clar volumul de muncă ce trebuie prestat în timpul pontat (conducători muzicali), sînt atribuţii identice pentru posturi diferite (paznic-măturător, paznic), are atribuţii improprii funcţiei deţinute (magazioner)¹⁰⁰, atribuţiile sînt o compilaţie a mai multor ocupaţii (muncitor de deservire a clădirii¹⁰¹).

Studiind fişele postului personalului de conducere a LT Berezovschi¹⁰², auditul a constatat repartizarea inechitabilă a atribuţiilor între conducerea instituţiei (neţinînd cont de volumul total de muncă ce revine la atribuţiile stabilite unei persoane). Astfel, tarificarea personalului (didactic) şi întocmirea tabelului de pontaj a fost repartizată unei singure persoane, iar întocmirea orarului lecţiilor la 4 persoane. De asemenea, în fişele de post nu este indicat expres cine conduce şi coordonează activităţile ce ţin de resursele umane (angajarea şi eliberarea în funcţie). Lucrul cu dosarele personale ale angajaţilor şi elevilor, carnetele de muncă şi ordinile de bază sînt date în atribuţiile secretarului-dactilograf.

De menţionat că instituţiile de învăţămînt aflate la autofinanţare şi DETS din sectoarele mun.Chişinău nu dispun, în state, de unităţi separate de personal, responsabile de resursele umane, care să aibă şi studiile respective. Aceste atribuţii, deseori, sînt transmise secretarului-dactilograf (uneori fără a indica acest fapt în ordinele interne). Direcţia resurse umane există doar la DGETS, ceea ce este ilogic şi nefuncţional, deoarece, atribuţiile aferente gestionării resurselor umane sînt acordate tuturor directorilor instituţiilor de învăţămînt. Ca urmare, nu este clar ce volum de muncă îndeplineşte această direcţie la DGETS, dacă ponderea absolută a activităţilor aferente managementului resurselor umane sînt îndeplinite de alţi angajaţi care nu au studiile necesare. Auditul menţionează că în tabelele de pontaj nu se indică numărul orelor cumulate de către angajaţi, ceea ce nu oferă posibilitatea de a constata, prompt, corectitudinea calculării salariilor. În acest context, se relevă practica neconformă de întocmire a ordinelor de achitare a cumulului de funcţii la sfîrşitul lunii în care a avut loc cumularea, pe cînd faptul angajării unui volum de muncă suplimentar şi timpul de prestare a acestuia urmează a fi indicat într-un contract de muncă înainte de prestarea muncii, iar constatarea executării acestuia se va face în tabela de pontaj şi/sau în procesul-verbal de primire a lucrărilor executate.

♦ Lipsesc fundamentări pentru statele de personal (2920 de unităţi¹⁰³) aprobate şi în sistemul penitenciar al Republicii Moldova. DIP nu a elaborat nici state-tip de funcţii pentru penitenciare. În urma analizelor efectuate de către audit, pe perioada anilor 2014-2015, s-a stabilit că numărul deţinuţilor ce revine la un angajat din sistemul penitenciar (cu excepţia DIP) a constituit în 2014 - 3,1 deţinuţi, iar în 2015 - 3,4 deţinuţi. Reieşind din reglementările stabilite prin Ordinul ministrului Justiţiei privind statele de personal aprobate, numărul de deţinuţi la un angajat trebuia să constituie în mediu 3,5 unităţi¹⁰⁴. Totodată, auditul a constatat că, în funcţie de instituţia penitenciară numărul deţinuţilor la un angajat variază de la 0,5 unităţi (penitenciarul nr.10 s.Goieni) pînă la 9,7 unităţi (penitenciarul nr.15 or.Cricova).

Conform Ordinului ministrului Justiţiei¹⁰⁵ unităţile de personal al DIP pentru anul 2013 s-au aprobat în număr de 134 de unităţi, iar în iunie 2014 au fost majorate pînă la 139 de unităţi, fără ca această decizie să fie motivată şi fundamentată corespunzător. Auditul menţionează că numărul necesar de personal din cadrul DIP şi volumul de lucru aferent pentru fiecare angajat nu este fundamentat, iar evaluarea îndeplinirii obiectivelor de activitate ale subdiviziunilor DIP se efectuează sumar/general fără să se coreleze atribuţiile şi activităţile efectiv executate. Această situaţie determină riscul exagerării numărului necesar de unităţi de personal.

Din numărul total de unităţi de personal al DIP, 7 unităţi constituie funcţionari publici şi 7 unităţi angajaţi civili, celelalte unităţi fiind personal militarizat (inclusiv, secţia finanţe, relaţii publice, secretariat etc.). Conform pct.6.5.6 din Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.6 din 16.02.2012, în perioada anilor 2012-2014, urma a fi efectuată revizuirea politicii de angajare şi recrutare în sistemul penitenciar şi demilitarizarea integrală a acestuia. Însă, pînă în prezent, aceste acţiuni nu au fost realizate. La moment, este elaborat un proiect de lege cu privire la sistemul administraţiei penitenciare, însă unele prevederi ale acestuia menţin sistemul militarizat al angajaţilor, în special, ce ţine de gradele speciale deţinute. Astfel, în loc ca angajaţii să fie diferenţiaţi în funcţie de rolul acestora privind îndeplinirea obligaţiilor de bază ale sistemului penitenciar (paza şi resocializarea deţinuţilor) şi ierarhia de subordonare, aceştia vor continua să deţină grade militare şi, respectiv, vor beneficia de facilităţile adiţionale.

♦ Analizele efectuate în cadrul AŞM şi MMPSF au stabilit că norma de muncă pentru funcţionarii publici se limitează doar în timp (40 de ore pe săptămînă). Doar biblioteca “Andrei Lupan” a AŞM, la 05.01.2015 a aprobat normele de lucru pentru activitatea biblioteconomică a angajaţilor şi pentru activitatea ştiinţifico-enciclopedică a acestora.

Urmare a analizei componenţei statelor de funcţii ale MMPSF auditul constată că, la stabilirea tipului funcţiilor din cadrul unor direcţii, nu s-a ţinut cont de prevederile Legii nr.155 din 21.07.2011¹⁰⁶. Astfel, deşi în cadrul DMFP a MMPSF activitatea preponderentă reprezintă realizarea politicilor (evidenţa contabilă, procesul bugetar), iar activitatea de elaborare a politicilor (actelor legal-normative) practic lipseşte, în componenţa acesteia sînt doar consultaţi.

Nu asigură identificarea volumului de muncă nici prevederile din regulamentele subdiviziunilor şi cele din fişele de post. Astfel DPO a MMPSF execută activităţi care nu i-au fost atribuite în competenţă de regulament, prin urmare apare riscul ca direcţia să nu îşi poată îndeplini, în totalitate, atribuţiile de bază. DPS a MMPSF pînă la data de 20.10.2015 a activat în lipsa unui regulament propriu de activitate. De asemenea, SRU a MMPSF nu a actualizat fişele de post ale angajaţilor, iar în fişele de post la 2 angajaţi din DJ a AŞM nu sînt stipulate activităţile desfăşurate în cadrul grupului de lucru pentru achiziţii publice şi în comisia de casare a mijloacelor fixe. Deci, fişele de post nu relevă activităţile real desfăşurate de către angajat, ceea ce determină riscul ca subdiviziunile entităţilor auditate să nu îşi îndeplinească real atribuţiile stabilite în regulamentul de activitate, dar execută alte activităţi care nu le-au fost atribuite.

• În lipsa unor norme şi fundamentări au fost aprobate şi statele de personal ale ANTA¹⁰⁷, care, pe parcursul anului 2015, au fost majorate de la 107 unităţi la 120 de unităţi. Deşi, fiecare subdiviziune din cadrul ANTA activează în baza unui Plan de activitate, în care sînt stabilite principalele activităţi ale acesteia, iar raportarea executării se efectuează trimestrial, consolidîndu-se în Raportul anual¹⁰⁸ de activitate al ANTA, aceste activităţi nu sînt repartizate în baza unor norme, per angajat, în scopul urmăririi volumului de muncă /performanţei acestora.

• Statele de personal ale ÎMGFL nr.2, ÎMGFL nr.22 şi ÎMPSL Ciocana sînt aprobate de DGLCA, fără ca aceste întreprinderi să fundamenteze şi să motiveze necesarul de personal, ceea ce poate determina exagerarea numărului de personal. Astfel, în anul 2015, la ÎMGFL nr.2, din 94 de unităţi aprobate au activat 52 de angajaţi (53,2 %), iar la ÎMGFL nr.22, din 127 de unităţi au activat 47 de unităţi (37%), inclusiv: personalul administrativ cîte 10 unităţi (83,3%), personalul de deservire – 40 de unităţi (48,8%) şi, respectiv, 37 de unităţi (32,2%). ÎM nu au elaborate norme de muncă pentru fiecare post, excepţie fiind “Normele tipice de timp şi tarifele pentru serviciile sanitare”. De asemenea, ÎM nu duc evidenţa volumului de muncă executat de fiecare angajat în parte, în special, cel executat de personalul administrativ.

Auditul a constatat că absenţa volumului de muncă pentru ocuparea angajaţilor pe parcursul timpului de muncă determină imposibilitatea majorării salariilor. Astfel, în anul 2015, Serviciul asistenţă tehnică al ÎMPSL Ciocana, din 1760 de comenzi ce trebuiau executate, a îndeplinit doar 951 de comenzi (54 %). De menţionat că, deşi în registrele Serviciului se indică timpul în care a fost îndeplinită comanda, totuşi, această informaţie nu este generalizată şi, respectiv, nu se ştie care este procentul timpului de muncă utilizat pentru înlăturarea avariilor în totalul timpului de muncă salarizat. De asemenea, şi sectorul auto şi mecanisme a ÎMPSL Ciocana a asigurat îndeplinirea planului în proporţie de 34,75% (7124 de ore lucrate din cele 20500 planificate).

• MJ şi DIP nu au fundamentat, prin norme de muncă măsurabile, statele de funcţii ale Unităţii de implementare a Proiectului de construcţie a penitenciarului din Chişinău¹⁰⁹. Din totalul de 8 unităţi de personal, 7 unităţi urmează a fi finanţate din bugetul de stat şi/sau din donaţii, iar 1 unitate – din contul grantului oferit de BDCE¹¹⁰. Remunerarea acestora a fost stabilită în procesul-verbal din 01.08.2014¹¹¹ al şedinţei Comitetului de supraveghere al UIPCPC , în mărime de la 10,6 mii lei pînă la 21,3 mii lei pentru unităţile finanţate din buget şi de 1,6 mii euro pentru unitatea finanţată din grant. Ca motivare a acestor mărimi s-a indicat că “deoarece 7 angajaţi UIPCPC trebuie să provină din sistemul penitenciar, acestora trebuie compensată pierderea promovării în gradul special următor şi în categoria de calificare superioară, pierderea vechimii în muncă pentru stabilirea pensiilor, pierderea altor sporuri stabilite de HG nr.650 din 12.06.2006”. Ca urmare, salariile stabilite în cadrul UIPCPC sînt de la 16,1% pînă la 74,2% mai mari ca cele pe care le avea persoana în cadrul sistemului penitenciar.

Contractele de muncă cu angajaţii UIPCPC prevedeau: durata muncii de 40 de ore pe săptămînă; beneficierea de premii unice cu ocazia sărbătorilor naţionale, profesionale şi a celebrării jubileului, care nu vor depăşi mărimea a 2 salarii lunare; acordarea concediului de 28 de zile calendaristice şi unui ajutor material în mărime de un salariu lunar. Totodată, în contract lipsesc prevederi privind normele de muncă aferente atribuţiilor angajaţilor UIPCPC, dar se indică că în caz de necesitate, aceştia pot fi atraşi la muncă suplimentară care se remunerează majorat, fără a fi indicată sursa de suportare a cheltuielilor. Mai mult decît atît, în activităţile ce urmează a fi desfăşurate de către UIPCPC, aceasta urmează a fi ajutată de către un Grup de lucru din cadrul Penitenciarului nr.13¹¹² şi de către o Companie de asistenţă tehnică. Ca urmare, apare riscul de salarizare pentru timpul în care nu s-a efectuat nici o activitate, precum şi salarizarea suplimentară pentru timpul de supraprogram. De asemenea, în 2014 şi 2015, din contul economiei formate, angajaţii UIPCPC finanţaţi din buget, cu prilejul zilei DIP, au primit premii unice în sumă de 66,0 mii lei şi, respectiv, de 76,2 mii lei. De menţionat că Comitetul de supraveghere a UIPCPC nu a aprobat careva decizii care acordă dreptul de plată a ajutorului material şi altor premii/remunerări angajaţilor UIPCPC.

Auditul a constatat că activităţile planificate pentru demararea construcţiei penitenciarului nu sînt realizate, întîrzierea constituind circa 18 luni. Totuşi, din toate cheltuielile suportate de 3383,1 mii lei cheltuielile aferente salarizării au constituit 2889,0 mii lei sau 85,4%. În această perioadă, s-a reuşit doar reparaţia a 2 birouri, procurarea tehnicii de calcul, asigurarea cu mobilier. Ca urmare a celor menţionate, auditul denotă lipsa unei legături între sistemul de salarizare a angajaţilor UIPCPC şi volumul de muncă prestat.

• Situaţie similară a fost constatată de audit şi în cadrul Proiectului “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială”¹¹³. Astfel, deşi conform manualului operaţional al proiectului (pct.31 şi pct.32) “sarcinile fiduciare, inclusiv managementul finanţelor şi procurările, urmau a fi gestionate de către Direcţia economie, finanţe şi contabilitate a MMPSF fiind doar asistaţi de experţi locali şi internaţionali relevanţi”. De fapt, activităţile au fost preponderent efectuate de către consultanţii contractaţi, prin ce nu se asigură şi creşterea competenţelor/calificării angajaţilor acestei Direcţii.

Cumulul funcţiilor şi munca prin cumul

♦ Conform pct.1 din Anexa nr.4 la HG nr.201 din 11.03.2009¹¹⁴ îndeplinirea de către un funcţionar public, pe lîngă activitatea de bază, a unei alte munci permanente sau temporare se efectuează în afara orelor de program. Auditul a constatat că persoanele ce au suplinit funcţiile temporar vacante (chiar şi pe parcursul a mai multor ani) au fost tabelate doar pentru programul complet de muncă (8 ore). Deci, lucrul cumulat a fost executat în perioada de timp cînd angajatul urma să-şi îndeplinească obligaţiile sale de bază. Din cauza lipsei normării muncii, cumulul intern şi extern al funcţiilor în orele de program determină riscul ca una din funcţii să nu se îndeplinească la nivelul cuvenit sau că volumul de lucru a fost stabilit incorect şi deci nu necesită atîtea unităţi de personal cît sînt aprobate. Totodată, majorarea numărului funcţiilor la nivel de entitate şi cumularea ulterioară a acestora contribuie la creşterea nivelului salariului angajatului. Astfel, la AŞM, în anul 2015, în mediu au existat 15,5 unităţi vacante (de la 6 luni pînă la 3,4 ani), unele fiind cumulate fără a fi indicat timpul de executare a obligaţiilor suplimentare şi dacă acestea nu vor afecta executarea obligaţiilor de bază. Situaţie similară de nefudamentare a timpului de cumulare a funcţiilor s-a constatat şi la MMPSF.

• Activităţile aferente implementării proiectului “Suportul financiar pentru participarea RM în programul cadru al Uniunii Europene de cercetare-inovare ORIZONT 2020” au fost suplinite şi de angajaţii CSŞDT a AŞM¹¹⁵ (fără a fi indicat timpul în care aceste activităţi au fost executate). Auditul a constatat că mărimea retribuţiei acordate în cadrul Proiectului angajaţilor CSŞDT este diferită, dar în contractele încheiate şi în procesele-verbale de executare a lucrărilor nu a fost expres indicat ce serviciu a fost prestat şi modul de evaluarea a executării acestuia, prin ce nu s-a respectat şi prevederile pct.4.5.3.1 al Instrucţiunii-tip aprobate prin HG nr.618 din 05.10.1993¹¹⁶. Situaţie inversă se atestă la persoanele terţe, în contractele şi procesele-verbale ale cărora se specifică pentru ce fel de lucrări/activităţi se acordă remuneraţia.

În cadrul activităţilor de management financiar al Programului se constată şi nedivizarea obligaţiilor şi responsabilităţilor, ceea ce contravine prevederilor art.9 şi art.14 din Legea nr.229 din 23.09.2010, precum şi art.12 din Legea nr.199 din 16.07.2010¹¹⁷. Astfel, contactele individuale de muncă cu Preşedintele AŞM şi Secretarul ştiinţific general al AŞM au fost încheiate cu Secretarul ştiinţific general şi, respectiv Preşedintele AŞM.

• DIP a achitat, în anul 2015, unor angajaţi din sistemul penitenciar, retribuţii de 799,5 mii lei pentru participarea acestora în cadrul a 2 proiecte¹¹⁸. Acordarea acestor retribuţii s-a efectuat în lipsa stabilirii activităţilor ce urmau a fi executate de fiecare persoană în parte. Astfel, personalul DIP a acordat servicii în cadrul proiectelor în timpul orelor de muncă de bază, ceea ce determină riscul remunerării acestora pentru executarea atribuţiilor de bază, pentru care se achită salarii din bugetul de stat.

♦ Urmare a analizei datelor din Raportul pe anul 2015 privind îndeplinirea planului pe reţea, state şi contingente (vezi Anexa nr.7 la Raport) s-a constatat că, în majoritatea domeniilor, statele de funcţii nu sînt complete, cea mai dramatică situaţie fiind la personalul auxiliar şi de deservire din învăţămînt (de exemplu: DETS Ciocana – 74,7%, LTPS nr.2 – 67,7%), lucrătorii sociali etc. Existenţa permanentă a unităţilor vacante poate releva lipsa necesităţii acestor unităţi şi/sau neatractivitatea remunerării acestora.

Analizînd fluctuaţia angajaţilor LT Berezovschi, auditul a constatat că aceasta este mai mare la personalul cu retribuţie mică, la acesta persistînd existenţa locurilor vacante şi cumularea mai multor posturi. Deci, personalul cu remunerare mică cumulează mai mult de un post, pentru a creşte nivelul său de salarizare, astfel:

Auditul constată că, la DETS Ciocana, din 55 de unităţi aprobate de contabili/economişti, la începutul anului erau vacante 17 unităţi, iar la 01.09.2015 – 19 unităţi de personal. Ca urmare, pe parcursul anului, majoritatea angajaţilor contabilităţii (34 de persoane) au cumulat funcţiile vacante şi cele a cărui personal se afla în concediu de odihnă şi în incapacitate temporară de muncă. De menţionat că salariul lunar al contabililor constituie pînă la 3172 de lei (vezi anexa nr.9 la Raport). Prin urmare, pentru creşterea atractivităţii funcţiei, din contul funcţiilor vacante, se poate acorda supliment pentru cumul de la 50% pînă la 100% din salariul tarifar al unei funcţii vacante. De menţionat că, în cadrul cumulării funcţiilor, DETS Ciocana achită doar remunerarea aferentă salariului de funcţie fără a acorda sporuri şi adaosuri.

Lipsa unor normative clare de muncă pentru ocuparea persoanei pe parcursul orelor normale de muncă (40 de ore pe săptămînă) duce la exagerarea unităţilor de funcţii aprobate şi permite cumularea funcţiilor în timpul muncii de bază. De exemplu, la DETS Ciocana la 3 automobile sînt 4 unităţi de şofer, ca urmare, o unitate de funcţie de şofer este cumulată de către 2 şoferi. De asemenea, s-a constatat că volumul de lucru aferent unui automobil a constituit, în anul 2015, în mediu o oră pe zi, ceea ce permite unui şofer să cumuleze 0,95 unităţi din funcţia de muncitor pentru deservirea clădirii/oficiului DETS Ciocana.

Conform prevederilor art.30 alin.(2) din Legea nr.355 din 23.12.2005¹¹⁹, personalului cu funcţii de conducere şi corpului profesoral nu i se permite cumularea de funcţii în orele de program. Auditul a constatat că 5 angajaţi ai DETS Ciocana sînt angajaţi prin cumul la aceeaşi sau la diferite instituţii de învăţămînt din subordinea DETS Ciocana, cumulînd de la 0,5 pînă la 1 unitate de funcţie şi erau concomitent tabelaţi în cîteva instituţii de învăţămînt. De asemenea, 12 cadre didactice salarizate de DETS Ciocana au fost salarizate şi de Agenţia Naţională pentru Curriculum şi Evaluare pentru participarea în cadrul examenelor şi evaluărilor organizate de aceasta. Deoarece salarizarea persoanelor în cauză se efectuează pe unitate de timp şi nu din volumul orelor predate, nu este clar în ce interval de timp activează persoana la o instituţie şi în ce interval de timp la altă instituţie. Ca urmare, apare riscul de salarizare dublă a angajaţilor, sau pentru neîndeplinirea volumul deplin de muncă.

Această situaţie este determinată de lipsa unor proceduri eficiente de control intern la întocmirea fişelor de pontaj şi verificarea corectitudinii acestora. De exemplu: managementul LT Berezovschi nu a asigurat un control intern, eficient asupra corectitudinii întocmirii fişelor de pontaj. Astfel, urmare a controlului efectuat de către contabilitatea centralizată a DETS Ciocana, la data de 25.02.2015, s-a constatat lipsa la serviciu, în zilele de vacanţă, a 58 de angajaţi (profesori şi personal tehnic) şi prezenţa a 158 de persoane. Din persoanele lipsă, la 24 de persoane (conform ordinului LT Berezovschi din 25.02.2015) li s-a acordat zi liberă (recuperată) pentru diferite activităţi efectuate în afara orelor de serviciu (fără ca activităţile suplimentare să fie anterior indicate în tabelele de pontaj), 11 angajaţi au fost scutiţi de muncă fără emiterea ordinului, iar 6 persoane şi-au motivat lipsa. Prin urmare, 8 angajaţi au lipsit nemotivat, ceea ce a determinat recalcularea salariului pentru ziua lipsită.

_______________________

⁸⁶Regulamentul privind modul de organizare a normării muncii în ramurile economiei naţionale, aprobat prin HG nr.98 din 04.02.2013 (în continuare – Regulamentul aprobat prin HG nr.98 din 04.02.2013).

⁸⁷1470 ore astronomice pe an (35ore x 4,2 săptămîni pe lună x 10 luni).

⁸⁸Ordinul MEd nr.304 din 22.04.2016 “Regulamentul-cadru cu privire la normarea activităţii ştiinţifico-didactice în învăţămîntul superior”.

⁸⁹http://www.edu.gov.md/sites/default/files/cnc_36_812-stiinte_economice.pdf.

⁹⁰aprobat prin Ordinul MEd nr.140 din 25.02.2006, http://www.edu.gov.md/sites/default/files/ordinul_nr._140_din_27.02.2006_ghid_de_implementare_a_sistemului_national_de_credite_de_studiu_snc.pdf. 

⁹¹Ordinul MEd nr.1045 din 29.10.2015, http://www.edu.gov.md/sites/default/files/ordinul_nr._1045_din_29.10.2015_plan-cadru_pentru_studii_superioare_ciclul_i_-_licenta_ciclul_ii_-_master_studii_integrate_ciclul_iii_-_doctorat.pdf

⁹²https://docs.google.com/viewer?a=v&pid=forums&srcid=MDk5MjI3OTcxNzg3NDYwMTU5NjgBMTQ1ODExMTI0ODQ5MTU5NjE4MzIBdHp6Zl9vUGpVdjhKATAuMQEBdjI.

⁹³23 de ore la matematică, 136 de ore la fizică, la limba şi literatura română şi universală – 70 de ore, cauza fiind lipsa profesorului pe motiv de boală, alte lipse, petrecere a tezelor, studii (sesiune), coincidenţă cu zilele de sărbătoare nelucrătoare (1 mai, 9 mai şi ziua oraşului).

⁹⁴Hotărîrea Curţii de Conturi nr.35 din 28.06.2013.

⁹⁵Art.299 din Codul muncii.

⁹⁶Cca 13,1-15,1 săptămîni – pentru instituţiile preuniversitare şi cca 4-6 săptămîni – pentru instituţiile superioare.

⁹⁷Deciziile CMC nr.6/43 din 03.10.2014 şi nr.3/9 din 19.05.2015 “Cu privire la aprobarea statelor de personal ale instituţiilor de învăţămînt preuniversitar, preşcolar şi extraşcolar din municipiul Chişinău”.

⁹⁸Director, director adjunct pe probleme didactice (3 unităţi), director adjunct pentru educaţie (1,5 unităţi), director adjunct pe profil muzical şi coregrafie (2 unităţi), director adjunct pe limbi străine (0,5 unităţi), director adjunct pe gospodărie şi ajutorul acestuia.

⁹⁹Raportul auditului Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova” la Ministerul Educaţiei pe perioada 2006-2012, aprobat prin HCC nr.2 din 25.01.2013.

¹⁰⁰Salubrizare şi amenajarea teritoriului, protecţia copilului faţă de orice formă de violenţă.

¹⁰¹Reparaţia mobilierului, apeductului, canalizării, sistemului de încălzire, uşilor, ferestrelor etc.

¹⁰²Director, director adjunct pe probleme didactice (3 unităţi), director adjunct pentru educaţie (1,5 unităţi), director adjunct pe profil muzical şi coregrafie (2 unităţi), director adjunct pe limbi străine (0,5 unităţi), director adjunct pe gospodărie şi ajutorul acestuia.

¹⁰³HG nr.1310 din 24.11.2008 cu privire la Departamentul Instituţiilor Penitenciare.

¹⁰⁴Numărul deţinuţilor în penitenciarele RM maximal admisibil, aprobat prin ordinele ministrului Justiţiei, a constituit în 2014 şi 2015 – 8654 de deţinuţi.

¹⁰⁵Ordinul nr.566 din 17.12.2012 “Cu privire la aprobarea schemei de încadrare a personalului aparatului central al Departamentului instituţiilor Penitenciare.

¹⁰⁶Legea nr.155 din 21.07.2011 pentru aprobarea Clasificatorului unic al funcţiilor publice, conform căruia consultanţii realizează sarcini în domeniul elaborării politicilor, monitorizării şi evaluării privind implementarea acestora; după caz, avizează proiectele de acte legislative/ normative, iar specialiştii realizează sarcini, interdependente, în domeniul implementării politicilor.

¹⁰⁷Hotărîrea Guvernului nr.539 din 23.04.2008 “Cu privire la crearea Agenţiei Naţionale Transport Auto”.

¹⁰⁸Publicat în Monitorul Oficial nr.128-133 din 13.05.2016 (pag.201-202);

¹⁰⁹HG.173 din 12.03.2014 cu privire la Unitatea de implementare a Proiectului de construcţie a penitenciarului din Chişinău.

¹¹⁰Acordul-cadru de împrumut dintre Republica Moldova şi Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei pentru realizarea Proiectului de construcţie a penitenciarului din Chişinău. Costul total al Proiectului constituie 44,5 mil.euro, dintre care: 39,0 mil.euro – credit, 1,0 mil.euro – grant, 4,5 mil.euro - contribuţia Guvernului RM.

¹¹¹Proces-verbal nr.1 din 01.08.2014 al şedinţei Comitetului de supraveghere al Unităţii de implementare a Proiectului de construcţie a penitenciarului din Chişinău.

¹¹²Ordinul DIP nr.268 din 22.09.2014.

¹¹³Legea nr.174 din 28.07.2011 “Privind ratificarea Acordului de finanţare dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare în vederea realizării Proiectului “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială”, încheiat între Guvernul RM şi AID, în valoare de 22,9 mil. DST sau de 37,0 mil. dolari SUA. Proiectul constă din 2 Componente intercorelate: Componenta I - destinată cofinanţării unei părţi a Programelor de ajutor social şi de ajutor pentru perioada rece a anului şi Componenta II - care prevede finanţarea investiţilor în consolidarea instituţională a sistemului de protecţie socială. Potrivit Anexei nr.1 al Acordului, mijloacele financiare din Componenta II sînt utilizate pentru oferirea de: lucrări, bunuri, servicii neaferente consultanţilor, servicii ale consultanţilor şi instruire pentru a susţine consolidarea capacităţii instituţionale a MMPSF de a implementa, măsura şi monitoriza performanţa programelor de asistenţă socială, inclusiv pentru acordarea sprijinului MMPSF întru implementarea Proiectului.

¹¹⁴HG nr.201 din 11.03.2009 “Privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.158-XVI din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public”.

¹¹⁵Remuneraţi cu 831,5 mii lei.

¹¹⁶HG nr.618 din 05.10.93 “Pentru aprobarea Regulilor de întocmire a documentelor organizatorice şi de dispoziţie şi instrucţiunii-tip cu privire la ţinerea lucrărilor de secretariat în organele administraţiei publice centrale de specialitate şi ale autoadministrării locale ale RM”.

¹¹⁷Legea nr.199 din 16.07.2010 “Cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică”.

¹¹⁸“Reducerea transmiterii maladiilor comunicabile şi diminuarea comportamentului riscant asociat consumului de droguri prin implementarea programului schimb de seringi în penitenciare” şi “Fortificarea controlului HIV în Republica Moldova, 2015-2017”.

¹¹⁹Legea nr.355-XVI din 23.12.2005 “Cu privire la sistemul de salarizare din sectorul bugetar”.

5.3.6 Care este mecanismul de corelare a salariului la cererea şi oferta de pe piaţa muncii?

În anul 2015, conform rapoartelor DETS Ciocana, din 1960 de unităţi de funcţii şi 1936 de posturi aferente au fost angajaţi doar 1626 de persoane. Deoarece cadrul legal/normativ nu permite majorarea salariului pentru posturile vacante, DETS Ciocana este în imposibilitatea de a majora atractivitatea posturilor sale, ceea ce duce la micşorarea calităţii serviciilor prestate de DETS şi instituţiile de învăţămînt din subordine. Salarizarea mică a muncii pentru unele posturi, în comparaţie cu salarizarea altor posturi de pe piaţa muncii duce la o fluctuaţie extrem de înaltă a cadrelor. Astfel, în anul 2015, fluctuaţia cadrelor la postul de ajutor de educator (dădacă) a constituit 108%, la paznici – 33%, la alt personal tehnic şi auxiliar – 34,1%, la contabili – 19,2%, la profesori – 16,1% etc. Situaţie similară a fost stabilită şi la alte entităţi. Astfel, la AŞM, MMPSF şi ASEM posturile sînt acoperite la nivel de circa 90%, ceea ce denotă o insuficienţă cronică de forţă de muncă.

Sînt limitaţi în ajustarea salariilor la nivelul cererii şi ofertei pe piaţa muncii ÎMGFL nr.2, ÎMGFL nr.22 şi ÎMPSL Ciocana. Această situaţie este determinată de faptul că activitatea economică a acestora depinde de mărimea mijloacelor bugetului municipal alocate acestora şi de nivelul tarifelor la serviciile prestate care se aprobă de CMC. Pin urmare, aceste întreprinderi nu pot majora salariile angajaţilor concomitent cu majorarea cuantumului minim garantat al salariului în sectorul real. Astfel, deşi începînd cu 01.05.2015 urma să fie aplicat cuantumul minim garantat al salariului în sectorul real în valoare de 1,9 mii lei, DGLCA a ajustat/revizuit Reţeaua tarifară unică pentru muncitorii întreprinderilor municipale la modificările survenite cu o întîrziere de 7 luni (începînd cu 01.01.2016). De asemenea DGLCA din anul 2008 nu a revăzut salariului de funcţie a personalului administrativ al ÎMPSL Ciocana.

Spre deosebire de alte entităţi auditate, ANTA, avînd ca pîrghie sporurile şi premiile, îşi permite creşterea atractivităţii funcţiilor şi menţinerea personalului calificat în cadrul întreprinderii. De asemenea, ANTA acordă angajaţilor concedii anuale suplimentare de la 1 zi pînă la 3 zile, în funcţie de vechimea în muncă în cadrul entităţii (de la 3 ani).

5.4. ALTE CONSTATĂRI ALE AUDITULUI

5.4.1. Abordări neuniforme în sistemele de salarizare

• O situaţie paradoxală se constată în reglementarea salarizării în sectorul bugetar. Pe de o parte, conform Codului Muncii, angajatorul şi angajatul pot negocia sistemul de salarizare în cadrul entităţii, iar pe de altă parte, sistemul de salarizare în acest sector este reglementat prin legi speciale. Totodată, dacă în economia reală angajatorul asigură şi finanţarea obligaţiunilor asumate, atunci în instituţiile finanţate din buget angajatorul şi finanţatorul sînt persoane diferite. Astfel, deşi angajatorul semnează convenţiile/contractele colective de muncă acesta nu asigură şi finanţarea obligaţiilor asumate. Ca urmare, finanţatorul (Parlamentul sau Consiliul local), deşi nu dă acceptul pentru asumarea unor obligaţiuni financiare suplimentare (vezi Anexa nr.8 la prezentul Raport), le suportă. De exemplu, contractul colectiv de muncă al ASEM nu a fost coordonat nici cu MEd, iar contractul LTPS nr.2 nu a fost coordonat cu CMC. Totodată, această situaţie determină diferenţierea nejustificată a nivelurilor de salarizare între diferite entităţi.

• Sistemele de salarizare implementate în cadrul instituţiilor publice nu asigură o diferenţiere justă a salariilor în funcţie de calificarea angajatului. Astfel, Legea salarizării funcţionarilor publici nu indică în baza căror criterii au fost stabilite grade diferite de salarizare pentru angajaţii din diferite tipuri de instituţii¹²⁰ deşi aceştia deţin aceleaşi funcţii, care presupun aceleaşi sarcini, atribuţii şi responsabilităţi.

Spre exemplu, salarizarea auditorilor interni din cadrul MMPSF, AŞM, DIP şi Primăria mun. Chişinău, cade sub incidenţa Legii nr.48 din 22.03.2012. În funcţie de instituţie, diferenţa la salarizare constituie pînă la 4 grade (de la 4 la 8 sau de la 7 la 11). În cazul ANTA, angajaţii UAI, deşi îndeplinesc sarcini şi atribuţii identice cu cele ale auditorilor interni din sectorul public, sînt remuneraţi diferit, reieşind din salariile tarifare aprobate de către MTID şi cuantumul devizului de cheltuieli aprobat în acest scop de către Guvern. Potrivit Raportului anual consolidat privind CFPI pentru anul 2015, elaborat de MF (Direcţia de armonizare a CFPI), pînă în prezent, Comisia de certificare în domeniul auditului intern în sectorul public a certificat doar 50 de auditori interni. Astfel, contrar prevederilor Ordinului MF nr.100 din 29.08.2012¹²¹, 10 din 18 angajaţi ai UAI auditate (55,5 %)¹²² nu au fost certificaţi, nefiind astfel asigurată o evaluare obiectivă a pregătirii profesionale şi a experienţei practice în domeniul auditului intern al fiecărui angajat în parte. Totodată, salariile medii lunare achitate angajaţilor UAI auditate variază de la 4,9 mii lei pînă la 16,7 mii lei, fără a ţine cont de calificarea acestora:

Situaţie similară se constată şi la salarizarea contabililor. Astfel, funcţiei de contabil-şef, care conduce şi organizează managementul financiar-contabil al entităţilor publice, în funcţie de tipul instituţiei, îi este stabilit gradul de salarizare de la 8 pînă la 16 (în dependenţă de treapta de salarizare este de la 3600 lei pînă la 7560 lei). La entităţile auditate salariul contabililor-şefi a variat de la 52,5 mii lei pînă la 312,4 mii lei anual (sau de la 4,4 mii lei pînă la 26,0 mii lei lunar).

Această situaţie este cauzată şi de lipsa unor normative comune de normare a muncii în unităţile de contabilitate. Astfel, normativele personalului contabilităţilor centralizate de pe lîngă DGETS şi DETS¹²³ prevăd un post de contabil/economist pentru: 4 instituţii de învăţămînt, o grădiniţă cu peste 6 grupe, la fiecare 400 de unităţi de personal, la fiecare 20 mil. lei de alocaţii bugetare etc. Efectuînd o analiză comparativă a volumului de muncă a subdiviziunilor contabile din cadrul entităţilor auditate s-a constatat că, volumul de muncă a personalului contabil este cu mult mai mic decît normele aferente contabilităţilor centralizate:

• De asemenea şi la executarea unor funcţii tehnice există diferite “norme de muncă” care sînt utilizate la elaborarea statelor de personal:

Menţionăm însă că determinarea metrajelor curăţate/deservite de fapt nu reprezintă o normă de muncă, deoarece nu este specificat de cîte ori pe zi această activitate urmează a fi efectuată.

• Auditul a constatat că unele autorităţi/instituţii publice care au în ierarhia entităţilor publice statut, sarcini şi atribuţii similare au diferite sisteme de salarizare. Analizînd prevederile Contractului colectiv de muncă la nivelul CNAM şi Regulamentul privind modul de acordare şi plată a drepturilor salariale cu caracter stimulatoriu angajaţilor CNAS, precum şi actele legislativ-normative în vigoare, constatăm abordări diferite pentru salarizarea muncii angajaţilor din cadrul acestor entităţi. Ca urmare, cheltuielile salariale lunare per angajat la CNAM, faţă de CNAS, sînt de circa 2 ori mai mari (salariu de funcţie – de 1,5 ori; sporuri şi adaosuri – de 6,4 ori; premii de performanţă – de 1,8 ori).

• Deşi, conform HG nr.539 din 23.04.2008, sistemul de remunerare a muncii a personalului ANTA urma a fi conformat prevederilor HG nr.743 din 11.06.2002¹²⁴, de fapt acesta se bazează doar parţial pe aceste prevederi. Astfel, doar salariul funcţiei¹²⁵ al angajaţilor ANTA se bazează pe sistemul tarifar, dar care constituie doar circa o treime din totalul veniturilor salariale, restul constituind adaosurile şi premierile. Auditului nu i-au fost prezentate fundamentările care au stat la baza stabilirii coeficienţilor de multiplicare (de la 1,5 pînă la 8) folosite la determinarea salariului funcţiei, precum şi criteriile utilizate la stabilirea mărimii coeficientului pentru o funcţie/post anumit. Angajaţii ANTA beneficiază de sporuri de performanţă trimestriale şi anuale pentru rezultatele activităţii entităţii, care se achită proporţional timpului lucrat, în mărime de la 30 % pînă la 100 % din salariu de funcţie, precum şi sporuri lunare pentru intensitatea muncii. Sistemul de salarizare al ANTA este acceptat de MTID şi Guvern prin aprobarea Schemei de încadrare a personalului¹²⁶ şi bugetului ANTA¹²⁷. Ca urmare a aplicării mai multor sporuri şi premii, salariul mediu pe ANTA în 2015 a constituit 15,8 mii lei (inclusiv: conducerea ANTA - 47,7 mii lei; manageri operaţionali - 22,5 mii lei; inspectori - 12,8 mii lei; specialişti - 14,2 mii lei; contabili - 18,0 mii lei; şoferi 9,1 mii lei).

• Nivelul de salarizare a angajaţilor ÎM este reglementat anual¹²⁸ de DGLCA, care stabileşte cuantumul salariului tarifar în funcţie de calificarea muncitorilor, avînd ca bază cuantumul minim garantat al salariului în sectorul real (HG nr.165 din 09.03.2010). În ceea ce priveşte structura salariului total, aceasta este reglementată foarte general, fără a fi stabilit cuantumul sporurilor şi criteriile de acordare ale acestora. Nu sînt reglementate la nivel de întreprindere nici modul şi criteriile de repartizare a sporurilor şi premiilor, care sunt acordate de către directorii întreprinderilor municipale conform propriilor viziuni. Ca urmare, deşi se află în condiţii similare de activitate, salariul total al directorului ÎMGFL nr.2 este cu 47,5% mai mare decît a directorului ÎMGFL nr.22, cauza fiind acordarea unor premii şi sporuri suplimentare, ceea ce în final a dus la faptul că ÎMGFL nr.2 a finalizat anul 2015 cu pierderi de 57,1 mii lei, iar ÎMGFL nr.22 a obţinut profit de 71,6 mii lei.

• Deşi Legea salarizării funcţionarilor publici deja diferenţiază gradele de salarizare în funcţie de competenţă (funcţie principală, superioară sau simplă), introducerea treptelor de salarizare (9 sau 5), care depinde, în principal, de vechimea în muncă a distorsionat această gradaţie. Totodată, vechimea în muncă este doar un factor care influenţează calificarea persoanelor, principalul factor fiind studiile. Auditul constată că, prin sporuri salariale pentru vechimea în muncă, de fapt este remunerată experienţa şi devotamentul angajatului faţă de întreprindere, dar nicidecum calitatea şi eficienţa muncii prestate.

• Conform prevederilor pct.8 subpct.3) al HG nr.331din 28.05.2012¹²⁹ şi pct.14 al Condiţiilor unice de salarizare aprobate prin HG nr.381 din 13.04.2006¹³⁰, conducătorul autorităţii publice poate beneficia de premii unice cu acordul organului de conducere ierarhic superior. Totodată, pentru demnitarii publici, în special, din autorităţile centrale, în Legea nr.355-XVI din 23.12.2005, prevederi exprese privind modul şi frecvenţa de acordare a premiilor unice lipsesc. Prin urmare, Preşedintelui AŞM pe parcursul anului 2015, conform dispoziţiilor Preşedintelui sau prim-vicepreşedintelui AŞM, i s-au acordat premii unice, în unele cazuri cu acordul Prim-ministrului, iar în alte cazuri în lipsa acordului respectiv (8,7 mii lei). De asemenea, în perioada 2014-2015, la MMPSF, 3 miniştri, în baza ordinelor semnate de ei însăşi au beneficiat de premii unice cu ocazia sărbătorilor în sumă totală de 44,9 mii lei, în lipsa acordului respectiv. Acordarea conducerii DIP a premiilor unice şi sporului pentru intensitatea muncii, în sumă de 42,3 mii lei şi, respectiv, de 20,3 mii lei, deşi s-a efectuat în baza ordinelor MJ, acestea nu conţin fundamentările şi motivările de rigoare. De menţionat că, demnitarul public are o funcţie politică, deci şi aprecierea activităţii acestuia poate fi efectuată din punct de vedere politic, ca urmare în salarizarea acestora nu pot exista şi alte componente decît salariul funcţiei.

• Angajaţii cu statut special nu achită cotizaţii în bugetul asigurărilor sociale de stat, respectiv, în caz de boală, lor nu li se achită indemnizaţia pentru incapacitate temporară de muncă (care este scutită de achitarea impozitului pe venit), dar li se menţine salariul (care este supus impozitului pe venit).

______________________

¹²⁰Tipurile de instituţii publice: (1) autorităţile publice autonome; (2) ministere şi alte organe centrale de specialitate; (3) autorităţile subordinate ministerelor şi altor organe centrale de specialitate şi mun. Chişinău; (4) subdiviziunile teritoriale şi autorităţile publice locale de nivelul II şi mun. Bălţi, auditorii interni fiind remuneraţi cu un salariu tarifar în limita gradelor de salarizare 4-11 (2,8 mii lei – 5,88 mii lei).

¹²¹Ordinul ministrului Finanţelor nr.100 din 29.08.2012 “Cu privire la aprobarea Regulamentului privind certificarea auditorilor interni din sectorul public”.

¹²²ANTA – 5 angajaţi; AŞM – 3 angajaţi; MMPSF – 1 angajat; DIP – 1 angajat.

¹²³Decizia CMC nr.1/7 din 22.01.2008 “Despre aprobarea statelor-tip şi normativelor personalului contabilităţilor centralizate de pe lîngă Direcţia Generală Educaţie, Tineret şi Sport şi sectoarele municipiului Chişinău”.

¹²⁴HG nr.743 din 11.06.2002 “Cu privire la salarizarea angajaţilor din unităţile cu autonomie financiară”.

¹²⁵Salariul de funcţie al angajaţilor ANTA a fost calculat ca produsul dintre cuantumul minim garantat al salariului şi un coeficient de multiplicitate, stabilit pentru fiecare funcţie în parte, care diferă de la 1,5 pînă la 8 unităţi.

¹²⁶Ordinul MTID nr.31 din 12.03.2015.

¹²⁷Hotărîrea Guvernului nr.737 din 20.10.2015 “Privind aprobarea bugetului ANTA pentru anul 2015”.

¹²⁸Prin modificarea Ordinului DGLCA nr.10/64-c din 10.05.2010 cu privire la Reţeaua tarifară unică pentru muncitorii ÎMGFL nr.1-23 şi întreprinderilor municipale pentru servicii locative ale sectoarelor.

¹²⁹HG nr.331 din 28.05.2012 “Privind salarizarea funcţionarilor publici”.

¹³⁰HG nr.381 din 13.04.2006 “Cu privire la condiţiile de salarizare a personalului din unităţile bugetare”.

În domeniul învăţămîntului (vezi Anexa nr.9 la Raport).

Auditul relevă o abordare neuniformă faţă de cumularea funcţiilor de către conducătorii instituţiilor de învăţămînt. Astfel, conducătorilor IÎ preuniversitare (şcoli) li se permite cumularea a 0,5 unităţi de funcţie de profesor în cadrul orelor de program al directorului, iar directorului IÎ preşcolare (grădiniţe) poate cumula pînă la 0,25 unităţi de educator şi doar în afara orelor de program al directorului.

Conform cadrului legal normativ¹³¹, în cazul depăşirii cu 25% a numărului de clase sau elevi faţă de normele stabilite, directorilor adjuncţi li s-a acordat un spor la îndemnizaţia de conducere de 10% ca şi la director. Acordarea acestui spor este nejustificată în condiţiile în care numărul adjuncţilor directorului depinde de mărimea instituţiei de învăţămînt, respectiv volumul lor de muncă este comparabil cu volumul de muncă al directorilor adjuncţi din şcolile mai mici unde şi numărul adjuncţilor este mai mic.

Educatorii din grădiniţe sînt pontaţi pentru 7 ore, sau 14 ore pentru o zi, iar cînd cumulează ambele schimburi se pontează cu 12 ore (sau 1,75 din salariul funcţiei). Astfel, pentru 2 ore sînt salarizaţi concomitent doi educatori.

Lipsesc abordări unitare şi la acordarea concediilor personalului didactic din cadrul instituţiilor preşcolare şi cele preuniversitare. Astfel, în primul caz se acordă 42 de zile calendaristice, iar în al doilea caz 62 de zile calendaristice, ceea ce nu are o justificare pertinentă.

De menţionat că, potrivit contractului colectiv de muncă la nivel municipal, pentru mai multe categorii de funcţii se acordă zile de concediu suplimentar, fundamentarea cărora nu este clară auditului. Astfel, bucătarului-şef, la cele 28 de zile se mai acordă 7 zile suplimentare, iar bucătarului aceste zile nu se acordă. De asemenea, auditul a constatat că pentru unii “membri sindicali” au fost acordate suplimentar 3 zile la concediu (grădiniţa 177), deşi activitatea în sindicate nu aduce un spor de performanţă în activitatea de educator.

• Conform Anexei nr.16 la HG nr.381 din 13.04.2006, achitarea orelor suplinite (din cauza incapacităţii temporare de muncă, concediului din cont propriu, lipsei cadrului didactic titular (inclusiv din cauza aprobării cu întîrziere a şarjei didactice majorate)) se efectuează în mărime de 41 de lei sau 33 de lei pe oră, în funcţie de studiile profesorului (superioare sau medii de specialitate). De menţionat că aceste tarife sînt valabile de la 01.09.2014 şi nu se supun anual indexării cum se face la salariul funcţiei cadrului didactic. Astfel, pe parcursul unei luni, la o şarjă didactică revine circa 76 de ore de predare şi deci unui cadru didactic fără grad didactic şi vechime în muncă i se calculează un salariu de circa 41,8 lei pe oră (fără îndemnizaţia de concediu şi ajutor material), iar unui cadru didactic cu grad didactic superior şi vechime în muncă mai mare de 20 de ani i se calculează un salariu de circa 72,8 lei pe oră (fără îndemnizaţia de concediu şi ajutor material). În acelaşi timp, salariul orar de 41 de lei include: sporul pentru grad ştiinţific sau titlul ştiinţifico-didactic şi indemnizaţia de concediu în cuantum de 17% din salariul orar. Deci, la suplinirea orelor, salariul pe oră comparabil este de 34 lei, sau cu 7,8 lei pînă la 38,8 lei mai mic decît salariul conform şarjei didactice. Ca urmare, apare riscul (din cauza neatractivităţii retribuţiei acordate) ca orele de predare să nu fie suplinite de alţi profesori şi deci să nu fie respectat numărul de ore conform curriculumului pe obiecte, ceea ce va afecta calitatea învăţămîntului. În acelaşi timp, cadrul didactic care a absentat (motivat) orele respective, nu va fi afectat salarial de neîndeplinirea numărului de ore la obiect.

Salarizarea cadrelor didactice angajate prin cumul este injustă faţă de cadrele didactice angajate permanent. Astfel, cu cadrele didactice angajate prin cumul se încheie contract pe perioada anului de învăţămînt 01.09-31.05. Deşi aceştia prestează acelaşi volum de muncă (orele efectiv predate) ca şi personalul de bază, ultimii sînt salarizaţi pentru o lună de zile (în perioada de vară) în care nu predau ore. De asemenea, la calcularea premiului anual, la cumularzi se calculează premiu mai mic din cauza neincluderii în timpul efectiv lucrat a lunilor de vară.

Nu este clară abordarea diferenţiată privind modul de calculare a salariului mediu în instituţiile de învăţămînt. Astfel, conform pct.5 Anexa nr.1 la HG nr.426 din 26.04.2004,¹³² pentru cadrele didactice din învăţămînt preuniversitar în perioada de calcul se iau “ultimele 12 luni calendaristice precedente evenimentului”, iar pentru cadrele didactice din învăţămînt universitar – 3 luni calendaristice de lucru premergătoare evenimentului. Prin urmare, nu este clar care au fost criteriile/analizele la stabilirea acestor durate/perioade diferenţiate atunci cînd sistemul de remunerare a muncii este similar la ambele trepte de învăţămînt.

Conform, modificărilor operate în HG 381 din 13.04.2006, începînd cu 1 iunie 2016, de spor pentru vechime în muncă vor beneficia şi angajaţii încadraţi în unităţile bugetare pe profesii de muncitori. În acest caz, nefiind clar modul de calculare a stagiului de muncă în profesie (exact pe postul deţinut sau pe toate posturile de muncitor) ţinînd cont că majoritatea posturilor muncitoreşti finanţate din buget nu necesită calificare.

____________________

¹³¹Pct.2 la nota de la Tabelul nr.2 la Anexa nr.1 la HG 381 din 13.04.2006.

¹³²HG nr.426 din 26.04.2004 “Privind aprobarea Modului de calculare a salariului mediu”.

În domeniul instituţiilor penitenciare

Conform prevederilor legale¹³³, militarii, efectivul de trupă şi corpul de comandă angajaţi în serviciul organelor apărării naţionale, securităţii statului şi ordinii publice beneficiază la salariul de bază de sporuri pentru (i) gradul militar (special); (ii) vechime în muncă; (iii) categoria de calificare; (iv) condiţii speciale de activitate, intensitatea muncii, precum şi pentru îndeplinirea, în regim de urgenţă, a unor sarcini speciale de importanţă majoră; (v) specificul de activitate a unor categorii aparte de personal din organele indicate. În scopul reglementării mai exacte a modului de salarizare a fost aprobat ordinul DIP¹³⁴ cu privire la salarizare, care conţine următoarele deficienţe:

• Salariile de funcţie ale unor posturi inferioare pot fi mai mari decît salariile de funcţie ale unor posturi superioare. De asemenea, unele posturi inferioare (specialist, specialist principal etc.), deţin grade şi, respectiv, sporul pentru gradul special, similare sau mai mari ca unele posturi superioare (şef de serviciu, şef de direcţie). Această situaţie nu motivează personalul pentru asumarea unor responsabilităţi mai mari şi creşterea performanţelor individuale;

• În Strategia de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011–2016 se menţionează că modul de recrutare a personalului sistemului penitenciar, de regulă, se efectuează unilateral, majoritatea lucrătorilor provin din rîndurile poliţiei şi îşi păstrează gradele militare, iar experienţa altor ţări denotă că îndeplinirea obligaţiilor de bază a sistemului penitenciar (paza şi resocializarea deţinuţilor) poate fi realizată doar dacă personalul este instruit în instituţiile de învăţămînt specializate din subordine. Totuşi, pînă în prezent, sporul pentru vechime în muncă (40% din salariul funcţiei, inclusiv gradul special), care nu are o legătură directă cu performanţele individuale ale angajaţilor, se acordă pentru vechimea în muncă în toate organele militarizate, deşi specificul de activitate în sistemul penitenciar este altul decît în armată sau poliţie;

• Colaboratorii sistemului penitenciar (efectivul de trupă şi corpul de comandă) beneficiază de spor pentru categoria de calificare¹³⁵, care se stabileşte specialiştilor de categoriile II, I şi categoria superioară “Maestru” în mărime de 15, 20 şi, respectiv, 30% din salariul de funcţie. Potrivit Regulamentului¹³⁶, categoria de calificare reprezintă nivelul de cunoştinţe şi de pregătire profesională a colaboratorului sistemului penitenciar, performanţele şi progresele obţinute în domeniul său de activitate¹³⁷ şi se conferă în urma evaluării de către comisiile de conferire a categoriilor de calificare, care se constituie din: directori generali adjuncţi; şefi de direcţii; conducători ai subdiviziunilor subordonate.

Auditul aşa şi nu a putut determina pentru ce cunoştinţe şi abilităţi concrete se acordă categoria de calificare şi care este performanţa angajatului cu categoria de calificare mai mare faţă de angajatul fără categorie de calificare. De asemenea, nu este clar conform căror criterii se efectuează evaluarea angajaţilor pentru conferirea gradelor de calificare şi cum conducerea DIP (care nu are stagiu de activitate în sistemul penitenciar) poate evalua aceşti angajaţi. De menţionat că acest Regulament a fost coordonat şi cu MMPSF;

• Auditul constată lipsa fundamentării acordării aparatului central al DIP a sporurilor pentru îndeplinirea serviciului în unităţile cu destinaţie specială sau exercitarea funcţiilor de serviciu în condiţii extreme (25% din salariul de funcţie) şi pentru aflarea permanentă în dispozitiv a angajaţilor avînd obligaţia să intervină ori de cîte ori este nevoie, la orice oră de zi şi de noapte, pentru rezolvarea problemelor cu caracter de urgenţă, inclusiv în afara orelor de program şi peste durata normală a timpului de muncă, ţinînd cont de particularităţile prevăzute în art.19 al Legii nr.1036-XIII din 17.12.1996 cu privire la sistemul penitenciar (25% din salariul de funcţie). Astfel, angajaţii aparatului DIP nu fac parte din unităţile cu destinaţie specială, iar funcţiile de serviciu ale acestora nu au conexiune directă şi permanentă cu deţinuţii. Ca urmare, în anul 2015, au fost suportate cheltuieli neregulamentare¹³⁸ în sumă de 799,7 mii lei (479,5+320,2);

• În cadrul DIP, îndemnizaţia lunară pentru totalurile activităţii per unitate s-a stabilit (50% din salariul funcţiei) pentru toţi colaboratorii aparatului central al DIP, fără o analiză a îndeplinirii indicatorilor de performanţă¹³⁹. Totodată, conţinutul acestor indicatori nu se atribuie la activitatea aparatului central al DIP, ci la instituţiile penitenciare. Prin urmare, cheltuielile ineficiente suportate de buget au constituit suma de 2804,2 mii lei;

• Sporul pentru condiţii speciale de activitate, intensitatea muncii, precum şi pentru îndeplinirea, în regim de urgenţă, a unor sarcini speciale de importanţă majoră (80% din fondul lunar de salarizare), precum şi sporul pentru condiţii deosebite de activitate în sistemul penitenciar (30% din salariul de funcţie), se acordă tuturor angajaţilor aparatului central al DIP pentru majorarea salariului de funcţie;

• Auditului nu i-au fost prezentate fundamentări privind cauza acordării sporului pentru investigaţii operative (50% din salariul de funcţie) personalului din alte direcţii/secţii¹⁴⁰ decît Direcţia securitate şi investigaţii operative, ceea ce poate releva şi repartizarea neconformă a responsabilităţilor între subdiviziunile DIP.

______________________

¹³³Legea nr.355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar.

¹³⁴Ordinul DIP nr.146 din 15.05.2014 privind aprobarea unor reglementări pe domeniul salarizării efectivului de trupă şi corpului de comandă al sistemului penitenciar.

¹³⁵Art.21 alin.(1) lit.c) din Legea nr.355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar.

¹³⁶Regulamentul cu privire la conferirea categoriilor de calificare a colaboratorilor sistemului penitenciar al Ministerului Justiţiei, aprobat prin Ordinul nr.117 din 22.05.2012 (coordonat cu MMPSF).

¹³⁷Conferirea categoriilor de calificare urmăreşte următoarele scopuri: îmbunătăţirea competenţelor profesionale; perfecţionarea cunoştinţelor şi deprinderilor practice; promovarea în serviciu şi dezvoltarea carierei profesionale. Evaluarea candidaţilor pentru conferirea categoriilor de calificare se efectuează în baza următoarelor criterii: (1) cunoaşterea tematicii studiate în cadrul pregătirii profesionale la locul de serviciu; (2) cunoaşterea atribuţiilor de serviciu conform fişei postului; (3) cunoaşterea şi aplicarea corectă a actelor normative care reglementează activitatea de serviciu; (4) analiza rezultatelor obţinute în activitatea de serviciu.

¹³⁸HG nr.650 din 12.06.2006 “Privind salarizarea militarilor, efectivului de trupă şi corpului de comandă angajaţi în serviciul organelor apărării naţionale, securităţii statului şi ordinii publice”.

¹³⁹(1) Neadmiterea cazurilor de comitere a infracţiunilor în detenţie, reducerea continuă a încălcărilor regimului şi legalităţii detenţiei-10%; (2) Implementarea progresivă a programelor de resocializare a deţinuţilor sau programelor de individualizare a executării pedepsei -10%; (3) Antrenarea progresivă a deţinuţilor în muncă sau mărirea continuă a volumului lucrărilor (serviciilor) prestate de aceştia -10%; (4) Administrarea eficientă a mijloacelor financiare şi a patrimoniului în vederea îmbunătăţirii condiţiilor de detenţie -10%; (5) Perfecţionarea continuă a nivelului de pregătire profesională a colaboratorilor şi sporirea disciplinei de serviciu - 10 %.

¹⁴⁰Şefului Direcţiei regim şi supraveghere, inspecţie generală şi activitate analitică; directorului şi directorilor adjuncţi ai DIP.

5.4.2. Conformitatea remunerării muncii

În lipsa procedurilor de evaluare a activităţilor angajaţilor, fundamentărilor şi criteriilor prestabilite, au fost acordate plăţi cu caracter stimulatoriu angajaţilor entităţilor auditate, fiind suportate cheltuieli neregulamentare de 1075,1 mii lei¹⁴¹, nefundamentate – 12344,9 mii lei¹⁴² şi ineficiente – 7197,5 mii lei¹⁴³.

• Contrar prevederilor pct.6 din Anexa nr.1 la HG nr.381 din 13.04.2006¹⁴⁴, cadrelor didactice cu funcţii de conducere ale DETS Ciocana li s-a calculat sporul didactic atît de la salariul de conducere (192,9 mii lei la directori), cît şi de la cel didactic, însă urma a fi calculat doar dintr-un salariu. Aceeaşi situaţie s-a constatat şi la LTPS nr.2 unde sporul pentru grad didactic a fost calculat atît de la salariul de conducere, cît şi de la cel didactic în sumă, respectiv, de 60,6 mii lei şi 29,2 mii lei (inclusiv concedialele aferente). Motivul acestei situaţii sînt scrisorile parvenite de la Ministerului Economiei şi Comerţului din 09.06.2006 şi MMPSF nr.01-2230 din 25.05.2016, în care sînt prezentate explicaţiile privind modul de calculare a salariilor personalului de conducere din instituţiile de învăţămînt, precum şi sporul pentru gradul didactic atît din salariul de conducere, cît şi din şarja didactică. Totodată, aceste scrisori nu indică cum trebuie interpretată sintagma “sau” din cadrul normativ indicat mai sus. Ca urmare, indicaţiile MMPSF din aceste scrisori sînt contrare cadrului normativ. De menţionat că, despre această situaţie, prin HCC nr.2 din 29.01.2015, a fost informat atît MEd, cît şi MMPSF, însă nu au fost întreprinse măsuri privind aplicarea uniformă a cadrului normativ.

Deoarece activităţile manageriale presupun alte abilităţi decît cele didactice, auditul consideră că sporul pentru gradul didactic calculat de la salariul de conducere reprezintă cheltuieli ineficiente.

• Contrar prevederilor art.32, alin.(3) din Legea nr.355 din 23.12.2005¹⁴⁵, LTPS nr.2 nu a fundamentat şi nu a documentat în modul corespunzător calcularea, precum şi diminuarea sau majorarea premiilor anuale¹⁴⁶ acordate personalului didactic şi tehnic. Totodată, directorului LTPS nr.2 i-a fost majorat cuantumul premiului anual cu 2,5 mii lei fără acordul organului ierarhic superior (DGETS).

• Nu este corespunzător fundamentat şi justificat ordinul DGETS privind acordarea directorului şi pentru 3 antrenori din LTPS nr.2¹⁴⁷ a suplimentelor în sumă de 37,4 mii lei pentru desfăşurarea cu maximă eficienţă a procesului de instruire şi antrenament şi pentru pregătirea unor sportivi de performanţă, prevăzute în pct.6 din Anexa nr.5 la HG nr.381 din 13.04.2006.

• De menţionat că, în nici un act normativ (inclusiv în Convenţia colectivă de nivel naţional), nu este specificat ce înseamnă cuvîntul “jubileu”. Totodată potrivit DEX-ului, “jubileu” reprezintă sărbătoare celebrată o dată la 50 de ani. Ca urmare, la MMPSF, prime jubiliare au fost acordate la atingerea vîrstei de 25 de ani, 35 de ani şi 60 de ani (13,9 mii lei), la DIP - la 30 de ani, 40 de ani, 50 de ani şi 60 de ani. La ASEM, conform Convenţiei colective (nivel ramural) şi Contractului colectiv de muncă, “jubileu” este la vîrsta de 40 de ani, 50 de ani, 60 de ani şi 70 de ani, în acelaşi timp au fost acordate prime jubiliare (32,5 mii lei) la vîrsta de 50 de ani, 55 de ani, 60 de ani, 65 de ani, 70 de ani, 75 de ani, 80 de ani. De asemenea, mărimea primelor jubiliare a variat, la ASEM, de la 500 lei pînă la 3500 lei, în lipsa unor criterii şi calcule clar determinate.

• Potrivit prevederilor pct.9 din Anexa nr.3 la Convenţia colectivă de muncă din 14.12.2010¹⁴⁸ şi pct.28 al Contractului colectiv de muncă pe anii 2013-2015, pentru eforturi psihoemoţionale sporite, personalului de conducere şi de specialitate se acordă concediu suplimentar de 7 zile calendaristice, iar condiţiile de acordare a acestui concediu se stabilesc în contractul colectiv sau individual de muncă. Astfel, ASEM a acordat acest concediu suplimentar fără a indica în contractul colectiv de muncă, în contractele individuale de muncă, în fişele de post ale angajaţilor, precum şi în ordinele de acordare a acestor concedii, ce reprezintă eforturi psihoemoţionale sporite pentru fiecare funcţie în parte. Concediul respectiv a fost acordat de ASEM şi unor angajaţi de deservire/muncitori (16 lăcătuşi), astfel fiind suportate cheltuieli neregulamentare de 11,8 mii lei şi nefundamentate de 121,2 mii lei.

• La stabilirea premiilor lunare, suplimentelor pentru cumularea de profesii sau funcţii, extinderea zonelor de deservire sau sporirea volumului lucrărilor executate şi a sporului pentru înaltă eficienţă în muncă, intensitatea muncii, precum şi pentru executarea unor lucrări de importanţă deosebită sau de urgenţă angajaţilor, aceste stimulări nu au fost fundamentate lipsind informaţia privind tipul şi volumul lucrărilor executate, gradul de sporire a volumului lucrărilor executate, precum şi aportul personal al fiecărui angajat, după cum se indică în art.29 alin.(7), art.30 alin.(2) al Legii nr.355 din 23.12.2005 şi pct.15 al HG nr.47 din 12.01.2007.¹⁴⁹ Această abordare subiectivă la acordarea acestor premii şi sporuri oferă pîrghii conducerii entităţilor publice de a stabili propriile limite salariale pentru fiecare funcţie, ceea ce conduce într-un final la discrepanţele nominalizate între salariile funcţiilor omogene. Menţionăm că, în propunerile prezentate de şefii de subdiviziuni cu privire la cuantumul sporului pentru intensitatea muncii, sporirea volumului lucrărilor executate şi premiilor lunare, lipsesc probele necesare privind documentarea/ fundamentarea obligaţiilor suplimentare sau executarea lucrărilor de importanţă deosebită sau de urgenţă şi aportul personal al fiecărui angajat. De exemplu, în lipsa fundamentărilor respective, în anul 2015, AŞM a acordat (colaboratorilor secţiilor de ştiinţe şi a SDIII) sporuri şi suplimente, fiind admise cheltuieli suplimentare de 1078,4 mii lei. Situaţie similară s-a constatat la ANTA – 8620,4 mii lei, ÎMGFL nr.2 – 427,0 mii lei, ÎMGFL nr.22 – 266,7 mii lei, ÎMpSL Ciocana – 106,9 mii lei, DETS Ciocana – 78,5 mii lei, LTPS nr.2 – 4,7 mii lei etc.

De asemenea, acordarea personalului angajat a diferitor premii unice s-a efectuat de către MMPSF, AŞM, ASEM, ÎMGFL 2, ANTA, DIP, UIP a DIP, în lipsa unor criterii unice privind stabilirea mărimii acestora şi a unei note de serviciu a contabilului-şef privind constatarea sumei economiei fondului de retribuire a muncii formate la momentul acordării premiei¹⁵⁰. De exemplu, conform explicaţiilor prezentate de AŞM, aceste premii au fost acordate, în unele cazuri, în sume fixe (cu prilejul sărbătorilor de iarnă; Ziua AŞM; 8 martie; sărbătorile de Paşti; Ziua Independenţei/Limba noastră; Ziua ştiinţei), iar în alte cazuri în % faţă de salariu de funcţie (Ziua funcţionarului public), ţinîndu-se cont de timpul efectiv lucrat al angajatului în anul respectiv, totuşi auditul a constatat că aceste criterii nu au fost aplicate univoc pentru toţi angajaţii. Astfel, cu prilejul sărbătorilor de iarnă, mărimea premiilor per angajat a variat de la 10,9% pînă la 92,7% din salariul de funcţie, iar de sărbătorile de Paşti de la 100 de lei pînă la 1500 de lei.

Premii similare au acordat şi alte entităţi auditate: DETS Ciocana (la contabilitatea centralizată - 7,3 mii lei (de la 170 de lei pînă la 400 de lei), personalul de deservire centralizată - 0,5 mii lei (cîte 130 de lei), cabinetul metodic (100 de lei), LT Berezovschi - 71,0 mii lei (la 160 de angajaţi de la 100 de lei pînă la 4000 de lei)).

• MEd a acordat premii (în anul 2015) rectorului ASEM pentru trimestrul IV al anului 2014 şi pentru semestrul I al anului 2015, fără a specifica conform căror proceduri de evaluare a activităţii şi în baza căror analize s-au stabilit aceste sporuri, efectuîndu-se, astfel, cheltuieli nefundamentate în mărime de 51,2 mii lei. Totodată, MEd a acordat acestuia, pentru anul 2015, spor la salariu în mărime de 43% din salariu de funcţie făcînd trimitere la prevederile actului normativ (pct.10 din HG nr.195 din 03.03.2013¹⁵¹) care nu acordă acest drept, efectuîndu-se, astfel, cheltuieli neregulamentare în mărime de 44,2 mii lei.

• Nerespectînd prevederile pct.12 al HG nr.195 din13.03.2013, precum că mărimea, indicele şi termenele de acordare a premiilor se stabilesc de către fondatorul instituţiei (MEd), în lipsa acordului fondatorului, rectorul ASEM şi-a acordat spor în mărime de 20% din salariu de funcţie, fiind suportate cheltuieli neregulamentare în mărime de 18,5 mii lei.

• Din cauza neîntreprinderii măsurilor de reconfirmare a dreptului de acces la secretul de stat, AŞM, neîntemeiat, a majorat gradul de salarizare la 3 angajaţi, ceea ce a determinat majorarea cheltuielilor salariale, în anii 2014 şi 2015, cu 91,3 mii lei. Pe parcursul auditului, AŞM a micşorat gradul de salarizare la aceşti funcţionari.

• Potrivit legislaţiei în vigoare, conducerea unei instituţii superioare de învăţămînt se compune din 4 organe: Senatul, Consiliul pentru Dezvoltare Strategică Instituţională, Consiliul de administrare şi Rectorul (aleşi pe un termen de 5 ani). Stabilirea numărului (pînă la 101 persoane) şi componenţei¹⁵² membrilor senatului se bazează pe un Regulament¹⁵³ aprobat de MEd în 2011, nepublicat în Monitorul Oficial. De menţionat că atît Senatul, cît şi CDSI sînt 2 structuri care, potrivit Cartei ASEM,¹⁵⁴ au aceleaşi atribuţii şi competenţe (elaborarea Planului de dezvoltare strategică, elaborarea şi aprobarea bugetului instituţiei etc.). Ca urmare, nu este clară necesitate unui număr atît de mare de organe de conducere, întreţinerea cărora este suportată de instituţie şi fondator (respectiv, de student şi contribuabil).

Conform prevederilor art.104 şi art.108 alin.(8) din Codul educaţiei, membrii CDSI¹⁵⁵ beneficiază de o indemnizaţie lunară în mărime de un salariu mediu pe economie (aceştia se întrunesc cel puţin o dată în trimestru). Astfel, la ASEM, în perioada iulie-decembrie 2015, au avut loc 3 şedinţe ale CDSI ce au durat 3 ore fiecare, suportîndu-se cheltuieli salariale în valoare de 137,7 mii lei (inclusiv contribuţiile de rigoare) sau 3,8 mii lei pentru 1 oră de activitate pentru fiecare reprezentant al ministerelor şi 1,3 mii lei – pentru fiecare reprezentant al ASEM. Totodată, menţionăm că, 3 din 9 membri au fost prezenţi doar la 2 şedinţe, însă au fost salarizaţi în fiecare lună neţinîndu-se cont de prezenţa acestora şi de volumul de muncă prestat. Prin urmare, stabilirea în cadrul legal a salariului fixat fără a ţine cont de volumul de muncă real prestat, duce la majorarea cheltuielilor instituţiilor de învăţămînt. Situaţie similară se atestă şi la alte 8 instituţii de învăţămînt¹⁵⁶, suportîndu-se cheltuieli în sumă de 940,95 mii lei (inclusiv ASEM).

O altă modalitate se atestă la retribuirea membrilor Senatului ASEM (56 de membri), care s-a efectuat conform deciziei Senatului, sub formă de supliment la salariu în mărime de 200 lei pentru fiecare prezenţă la şedinţă, fapt care nu este prevăzut în legislaţia în vigoare, ceea ce a dus la suportarea, în anul 2015, a cheltuielilor ineficiente în sumă de 82,6 mii lei pentru 7 şedinţe.

• Contractele individuale de muncă între directorii ÎMGFL nr.2 şi ÎMGFL nr.22 şi Primarul general al mun. Chişinău, au fost încheiate la data de 15.07.2014 şi, respectiv, la 08.12.2014, pentru o perioada determinată de 3 luni, care pe parcursul ultimilor 2 ani, în baza mai multor dispoziţii ale Primarului General, se prelungesc cu 3 luni. Această situaţie determină diminuarea independenţei şi responsabilităţii managerilor ÎMGFL în asigurarea unui management eficient al întreprinderii. Totodată, această situaţie relevă imixtiuni abuzive în activitatea ÎMGFL din partea unor instituţii ce nu au acceptul fondatorului acestora (CMC).

• Auditul a constatat lipsa luării la evidenţă ÎS CÎS a instituţiilor din subordinea DIP-ului (penitenciarele nr.8 şi nr.12 din or.Bender), ceea ce contravine mai multor prevederi regulamentare¹⁵⁷, respectiv, lipseşte înregistrarea acestora la SFS. Ca urmare, deşi penitenciarele respective reţin impozitul pe venit la sursa de plată de la angajaţii săi, conform prevederilor Codului fiscal al Republicii Moldova, aceste penitenciare nu prezintă dări de seamă fiscale şi nici informaţia privind impozitul pe venit reţinut la sursa de plată de la angajaţi. De menţionat că, în situaţie similară, entităţile din subordinea MAI şi MEd amplasate în or. Bender sînt înregistrate la organele fiscale din RM şi depun dările de seamă respective.

____________________

¹⁴¹ANTA - 70,19 mii lei (spor limba străină, spor peste program - neprevăzute în cadrul normativ intern); DIP 799,7 mii lei (spor condiţii extreme şi spor pentru aflarea permanentă în dispozitiv – nu se referă la activitatea aparatului DIP); LTPS nr.2 – 2,5 mii lei; ASEM – 93,4 mii lei (spor p/u vechimea muncii acordat muncitorilor -18,9 mii lei, supliment individual -18,5 mii lei, spor acordat de MEd-44,2 mii lei, p/u eforturi psihoemoţionale-11,8 mii lei); AŞM – 95,4 mii lei (premiu de jubileu neprevăzute în cadrul normativ intern – 4,1 mii lei, majorarea gradului de salarizare - 91,3 mii lei); MMPSF – 13,9 mii lei (premii jubileu).

¹⁴²ANTA – 8620,4 mii lei (spor intensitatea muncii, premii de performanţă); IMGFL nr.2 – 427,0 mii lei (spor performanţă, spor p/u intensitatea muncii, adaos din contul mijloacelor speciale); IMGFL nr.22 – 266,7 mii lei (spor p/u intensitatea muncii, ajutor material, adaos din contul mijloacelor speciale); IMPSL Ciocana – 106,9 mii lei (premii p/u volumul muncii îndeplinite); DIP – 799,5 mii lei (activităţi în proiecte); LTPS nr.2 – 42,1 mii lei (premii anuale -4,7 mii lei, spor p/u lot naţional – 37,4 mii lei); ASEM – 172,4 mii lei (concedii p/u eforturi psihoemoţionale – 121,2 mii lei, premii rectorului – 51,2 mii lei); AŞM – 1909,9 mii lei (sporuri şi suplimente – 1078,4 mii lei, activităţi în proiecte – 831,5 mii lei).

¹⁴³DIP – 2866,8 mii lei (indemnizaţia p/u totalul activităţii - 2804,2 mii lei, premiu conducerii – 62,6 mii lei); UIP – 2889,0 mii lei (cheltuieli aferente salarizării personalului); DETS Ciocana – 271,4 mii lei (spor p/u grad didactic directorilor instituţiilor de învăţămînt - 192,9 mii lei, premii unice – 78,5 mii lei); LTPS nr.2 – 60,6 mii lei (spor p/u grad didactic directorilor instituţiilor de învăţămînt); ASEM – 115,1 mii lei (întreţinerea Senatului – 82,6 mii lei, premia de jubileu – 32,5 mii lei); MEd – 940,9 mii lei (întreţinerea CDSI din 9 instituţii de învăţămînt superior); AŞM – 8,7 mii lei (premiu preşedintelui); MMPSF – 44,9 mii lei (premii unice miniştrilor).

¹⁴⁴Cadrelor didactice, inclusiv cu funcţii de conducere, cărora, conform Regulamentului de atestare a cadrelor didactice din sistemul învăţămîntului preuniversitar, aprobat de MEd, li s-au acordat grade didactice – superior, I şi II, beneficiază de sporuri la salariu în mărime de, respectiv, 50, 40 şi 30 la sută faţă de salariul lunar corespunzător funcţiei de conducere sau normei didactice stabilite.

¹⁴⁵Pentru activitatea desfăşurată, personalul din unităţile bugetare, inclusiv personalul care efectuează deservirea tehnică şi asigură funcţionarea instanţelor judecătoreşti, a procuraturii şi a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, beneficiază, la începutul anului gestionar sau la sfîrşitul anului şcolar, după caz, de un premiu anual, pentru rezultatele anului precedent/anului şcolar încheiat, în cuantum de cel puţin un salariu lunar de bază (tarifar sau de funcţie). Premiul anual poate fi redus sau anulat salariaţilor care, în cursul anului, au desfăşurat o activitate profesională ineficientă sau necorespunzătoare ori au avut încălcări pentru care au fost sancţionaţi disciplinar.

¹⁴⁶137,2 mii lei (148,7 mii lei ţinînd cont de indemnizaţia pentru concediul aferent).

¹⁴⁷Respectiv de 22,7 mii lei, 13,8 mii lei, 0,6 mii lei, 0,3 mii lei.

¹⁴⁸Convenţia Colectivă (nivel ramural) pe anii 2011-2015 al Ministerului Educaţiei şi Consiliului General al Sindicatului Educaţiei şi Ştiinţei din 14.12.2010.

¹⁴⁹HG nr.47 din 12.01.2007 “Cu privire la salarizarea angajaţilor organizaţiilor de drept public din sfera ştiinţei şi inovării finanţate de la bugetul de stat”.

¹⁵⁰Pct.13 din Condiţiile unice de salarizare, aprobate prin HG nr.381 din 13.04.2006.

¹⁵¹HG nr.195 din 13.03.2013 “Privind condiţiile de salarizare a personalului din instituţiile de învăţămînt superior de stat cu autonomie financiară”.

¹⁵²Corpul didactico-ştiinţific – 65-75%; studenţi, doctoranzi – 20-25% şi personal auxiliar – 5-10%.

¹⁵³Regulamentul cu privire la ocuparea posturilor de conducere şi alegerea organelor de conducere în instituţiile de învăţămînt superior din RM, aprobat prin Ordinul ME nr.697 din 04.11.2011.

¹⁵⁴http://www.ase.md/regulamente/carta-asem.html.

¹⁵⁵Coordonează elaborarea Planului de dezvoltare strategică instituţională, care cuprinde viziunea, misiunea, strategia de dezvoltare a instituţiei de învăţămînt şi acţiunile principale, şi îl prezintă Senatului pentru aprobare; monitorizează, evaluează eficienţa utilizării resurselor financiare şi prezintă Senatului pentru aprobare proiectul bugetului instituţiei de învăţămînt; aprobă contractul-tip de studii şi cuantumul taxelor de studii; asigură managementul instituţional privind drepturile de proprietate intelectuală şi de transfer tehnologic.

¹⁵⁶USM, UTM, UPS “Ion Creangă”, US “Tiraspol”, US “Alecu Russo”, USEFS, US “Grigore Ţamblac”, US “Bogdan-Petriceicu Haşdeu”.

¹⁵⁷Regulamentul cu privire la evidenţa de stat a organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice şi autorităţilor administraţiei publice locale aprobat prin HG nr.1004 din 29.08.2006; Legea nr.467-XV din 21.11.2003 “Cu privire la informatizare şi resursele informaţionale de stat”; HG nr.272 din 06.03.2002 “Despre măsurile privind crearea sistemului informaţional automatizat”.

5.4.3. Abordări neuniforme privind impozitarea diferitor tipuri de venituri

Urmare a impozitării neuniforme a diferitor venituri, există riscul declarării veniturilor salariale ca alte tipuri de venit, ceea ce va permite diminuarea presiunii fiscale asupra acestora.

• În prezent, impozitarea veniturilor salariale diferă de impozitarea veniturilor unui întreprinzător individual. Astfel, calcularea contribuţiilor de asigurări sociale şi medicale se face în primul caz prin cotă procentuală (29% (23+6) şi 9% (4,5+4,5)), iar în al doilea caz în sumă fixă (6372 lei şi, respectiv, 4056 lei), ceea ce duce la diminuarea veniturilor bugetare în cazul cînd veniturile anuale ale întreprinzătorilor individuali depăşesc 22,0 mii lei şi, respectiv, 45,1 mii lei. De exemplu, în cazul în care doar 5 consultanţi ai MMPSF erau angajaţi prin contract de muncă, aceştia urmau să achite, în 2014, în BPN cu 214,7 mii lei mai mult decît au achitat în calitate de întreprinzători individuali.

• Cadrul legal actual determină ca din veniturile salariale, angajatorul să achite şi să reţină contribuţii şi impozite în proporţii de la 32,3% pînă la 39,1% din cheltuielile suportate de angajator (salariul net), sau de la 47,7% pînă la 64,3% din venitul (salariul) brut al angajatului.

Totodată, veniturile din dividende sînt impozitate cu 12% impozit pe venit reţinut din profitul întreprinderii şi cu 6% impozitul pe venit din dividendele achitate reţinut la sursa de plată (ultimul reprezintă o reţinere finală a acestuia (venitul nu va mai fi impozitat)). În cazul în care, ca sursă de achitare a remunerării muncii vor servi veniturile din dividende, angajatorul va suportata cheltuieli de doar 17,3 % din salariul net, sau 20,9% din salariul brut al angajatului. Deci, se vor diminua cheltuielile de la 26,8% pînă la 43,4% din salariul brut al angajatului. De exemplu:

5.4.4. Cu privire la ţinerea evidenţei separate a cheltuielilor

Potrivit prevederilor legale, politica de contabilitate reprezintă totalitatea conceptelor de bază, caracteristicilor calitative, regulilor, metodelor şi procedeelor aprobate de conducerea entităţii, pentru ţinerea contabilităţii şi întocmirea rapoartelor financiare. Majoritatea entităţilor supuse auditării nu au elaborat proceduri corespunzătoare pentru ţinerea separată a cheltuielilor (după sursele de finanţare sau după tipul serviciilor prestate) astfel, nu au fost respectate prevederile art.16 din Legea nr.113-XVI din 27.04.2007.

De menţionat că lipsa la instituţiile de învăţămînt a unor criterii de delimitare a tuturor cheltuielilor după componentele formulei de finanţare (primar, gimnazial, liceal, pe instituţie), destinaţiile alocaţiilor bugetare (profil, alimentare) şi tipul serviciilor prestate (locaţiune, educaţionale etc.) reprezintă un impediment pentru implementarea recomandărilor anterioare ale Curţii de Conturi¹⁵⁸.

Auditul a constatat lipsa continuităţii evidenţei contabile la unele entităţi verificate. Astfel, urmare a confruntării înregistrărilor din evidenţa analitică şi cea sintetică privind cheltuielile de salarizare, auditul a constatat divergenţe la MMPSF, AŞM, DIP, LTPS nr.2. De asemenea, auditul a constatat divergenţe între valoarea veniturilor salariale declarate la SFS şi veniturile îndreptate spre plată, înregistrate în evidenţa analitică şi sintetică (la MMPSF cu 10,8 mii lei, la AŞM cu 19,5 mii lei; la DIP cu 33,3 mii lei, la LTPS cu 1,3 mii lei mai puţin decît s-a indicat în forma nr.2 şi cu 2,6 mii lei mai puţin ca în evidenţa analitică). De menţionat că explicaţiile prezentate de contabilităţile respective nu sînt confirmate prin documente şi înregistrări contabile confirmative. Una din cauzele acestor divergenţe este şi faptul că MMPSF nu a dus evidenţa veniturilor angajaţilor îndreptate spre plată în “Fişa personală de evidenţă a veniturilor sub formă de salariu şi alte plăţi efectuate de patron în folosul angajaţilor pe anul respectiv, precum şi a impozitului pe venit reţinut din aceste plăţi”, nici în anul 2014 şi nici în 2015.

Urmare a analizei politicilor de contabilitate a ÎMPSL Ciocana, ÎMGFL nr.2 şi nr.22 s-a constatat absenţa unor criterii pentru evidenţa analitică a cheltuielilor în funcţie de tipul serviciilor prestate¹⁵⁹. Prin urmare, politicile de contabilitate ale ÎM nu sînt relevante şi complete, necesitînd a fi actualizate. De asemenea, politicile tarifare aplicate de către fondator (CMC) şi managementul ÎM nu întrunesc rigorile privind fundamentarea analitică şi, corespunzător, reglementarea justificată a costurilor şi veniturilor operaţionale aferente tuturor serviciilor prestate de întreprindere. Ca urmare a celor expuse, se constată că costurile serviciilor prestate nu se determină de ÎM, iar lipsa unor politici clare de formare a costurilor determină riscul de necorespundere a realităţii tarifelor practicate la serviciile locativ-comunale.

_____________________

¹⁵⁸HCC nr.37 din 31.07.2012: Întreprinderea măsurilor întru optimizarea şi economisirea mijloacelor bugetare folosite la întreţinerea edificiilor instituţiilor de învăţămînt; determinarea promptă a necesităţilor pentru realizarea programelor educaţionale; HCC nr.2 din 25.01.2013: Stabilirea categoriilor de cheltuieli care servesc drept bază pentru determinarea ponderii normativelor valorice pentru un elev şi pentru o instituţie, precum şi fundamentarea prin calcule relevante a ponderii acestor normative.

¹⁵⁹Consumurile şi cheltuielile incluse în costul serviciilor şi lucrărilor, consumurile directe privind retribuirea muncii şi consumurile indirecte de producţie (uzura utilajului şi clădirilor, alte consumuri de materiale, consumuri indirecte de retribuire a muncii etc.); consumurile indirecte ale întreprinderii care nu pot fi repartizate direct pe obiecte şi modul lor de repartizare; modul de repartizate a consumurilor directe şi indirecte între diferite tipuri de produse sau servicii; tipul cheltuielilor ce trebuie recuperate din rentabilitate; documentele primare care determină recunoaşterea veniturilor din comercializarea produselor; nestabilirea valorii obiectelor de mică valoare şi scurtă durată care se decontează la momentul dării în exploatare etc.

VI. ACŢIUNILE ÎNTREPRINSE DE ENTITĂŢI PENTRU REMEDIEREA

DEFICIENŢELOR CONSTATATE DE AUDITUL PUBLIC EXTERN PRECEDENT

Entităţile auditate nu s-au consacrat plenar eliminării deficienţelor constatate de Curtea de Conturi în cadrul auditurilor precedente, ignorînd majoritatea recomandărilor şi cerinţelor înaintate.

Astfel, recomandările înaintate prin HCC nr.35 din 28.06.2013¹⁶⁰ şi, respectiv, HCC nr.21 din 08.04.2014¹⁶¹, au fost ignorate aproape în totalitate de către AAPL din mun.Chişinău, la nivel de întreprinderi municipale fiind implementate doar 3 recomandări din 40 de recomandări aferente.

Autorităţile competente nu au întreprins măsuri în vederea înlăturării deficienţelor sistemice indicate de Curtea de Conturi în auditurile precedente, cum ar fi, necesitatea reglementării: (1) modului de stabilire a nivelului de salarizare a angajaţilor oficiilor/unităţilor de implementare a proiectelor şi criteriilor de determinare a necesităţilor de personal¹⁶²; (2) determinării volumului real al muncii prestat în cazul cumulului de funcţii etc. De asemenea, MMPSF nu a întreprins măsuri în vederea executării cerinţelor indicate în HCC nr.2 din 29.01.2015¹⁶³.

__________________

¹⁶⁰Cu privire la Raportul auditelor bugetelor şi gestionării patrimoniului public în 2012 în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale din mun. Chişinău.

¹⁶¹Cu privire la Raportul auditului conformităţii administrării fondurilor publice în cadrul întreprinderilor municipale pe anul 2013.

¹⁶²Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014, aprobat prin HCC nr.20 din 25.06.2015: “analiza informaţiilor prezentate de MF referitor la cheltuielile privind plăţile salariale ale angajaţilor proiectelor investiţionale (27 de proiecte) relevă că acestea variază de la un proiect la altul, managerii proiectelor primind salarii de la 300 (euro/dolari SUA) (proiectul “Securitatea transfuzională în RM”), pînă la 3925,7 (euro/dolari SUA) (proiectul “Programul Cadru 7”, administrat de Academia de Ştiinţe a Moldovei).

¹⁶³Revizuirea sistemului de salarizare în instituţiile de învăţămînt.

VII. CONCLUZII GENERALE

Misiunea de audit rezumă cu faptul că sistemele de salarizare aferente sectorului public, în ansamblu şi per domenii nu au la bază repere conceptuale, respectiv, nu asigură corelarea nivelului de salarizare cu performanţa angajaţilor şi motivarea acestora. Astfel, cadrul juridic (legal şi normativ) ce reglementează sistemul de salarizare este unul ambiguu, neuniform şi neconsistent. Modificările continue denotă un deficit de viziune, acestea fiind necuprinzătoare şi fragmentare.

Sintetizînd cumulul de carenţe şi lacune, auditul public extern stăruie şi asupra unor posibile soluţii de remediere, principalele constituind redefinirea cadrului legal-normativ în sensul racordării sistemelor de salarizare la rezultate în spiritul economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.

Prezentul Raport de audit a fost elaborat în baza activităţilor realizate de către echipa de audit în următoarea componenţă: controlorii de stat superior Nadejda Ioniţă şi Alexandru Lîsîi, controlorii de stat Tatiana Ungureanu şi Vasile Secrieru.