Постановление N 29 от 22.05.2007 по отчету о налоговом администрировании, осуществленном Государственной налоговой службой, и финансовой ревизии в Главной государственной налоговой инспекции при Министерстве финансов и некоторых территориальных государственных налоговых инспекциях, проведенной в 2005-2006 годах

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по отчету о налоговом администрировании, осуществленном Государственной

налоговой службой, и финансовой ревизии в Главной государственной

налоговой инспекции при Министерстве финансов и некоторых

территориальных государственных налоговых инспекциях,

проведенной в 2005-2006 годах

N 29  от  22.05.2007

 (в силу 10.08.2007) 

Мониторул Офичиал N 117-126 ст.24 от 10.08.2007

* * *

Счетная палата в присутствии министра финансов г-на М.Поп, начальника Главной государственной налоговой инспекции г-на С.Пушкуцэ, начальника управления финансов и бухгалтерского учета Главной государственной налоговой инспекции г-жи В.Чебанюк, начальника Государственной налоговой инспекции по мун.Кишинэу г-на П.Дуки, а также других должностных лиц территориальных государственных налоговых инспекций, руководствуясь ст.27 часть (4) Закона о Счетной палате № 312-XIII от 8.12.1994 г.¹ (с последующими изменениями и дополнениями), рассмотрела отчет о налоговом администрировании, осуществленном Государственной налоговой службой, и финансовой ревизии в Главной государственной налоговой инспекции при Министерстве финансов и некоторых территориальных государственных налоговых инспекциях, проведенной в 2005-2006 годах.

___________________

¹ Повторно опубликован в МО, 2005 (специальный выпуск).

Цель проверки заключалась в установлении степени правильности исполнения органами Государственной налоговой службы функций, предусмотренных Налоговым кодексом и внутренними регламентами для эффективного обеспечения налогового администрирования с целью поступления налогов, пошлин (сборов) и других обязательных выплат, администрирования задолженностей, налоговых льгот, возмещения НДС и акцизов и пр., а также эффективного использования и по назначению бюджетных ресурсов на их содержание.

Рассмотрев результаты проверки, заслушав представленный отчет и разъяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, на основании ст.27 и 29 Закона о Счетной палате № 312-XIII от 8.12.1994 г. Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить отчет о налоговом администрировании, осуществленном Государственной налоговой службой, и финансовой ревизии в Главной государственной налоговой инспекции при Министерстве финансов и некоторых территориальных государственных налоговых инспекциях, проведенной в 2005-2006 годах, в соответствии с приложением, которое является составной частью настоящего постановления.

2. Рекомендовать Главной государственной налоговой инспекции разработать программу мер, нацеленных на решение установленных проблем, как то:

2.1) обеспечение адекватной контрольной среды деятельности органов Государственной налоговой службы, которая привела бы к улучшению ее качества и отдачи;

2.2) обеспечение полноты сбора исчисленных налоговых обязательств и недопущение накопления задолженностей, сохранение их на минимальном уровне, максимально эффективное использование методов применения налогов и пошлин (сборов), обеспечение погашения налогового обязательства и погашение налогового обязательства путем принудительного исполнения;

2.3) разработка оптимального перечня показателей достижений, учитывающего их общие категории, установленные самым передовым опытом в сфере показателей достижений;

2.4) проверка достоверности налоговых деклараций, в частности, содержащих суммы, подлежащие возврату или возмещению налогов в компьютеризованном порядке соразмерно набору переменных факторов на этапе обработки деклараций;

2.5) обеспечение строгого контроля и оперативного выявления средств, отраженных по налоговому коду для неустановленных сумм «999» на уровне платежного документа, налогового обязательства и бюджета, к которому относится это налоговое обязательство;

2.6) надлежащее отнесение средств, выплаченных налогоплательщиками в размере 124,3 тыс.леев, в счет погашения налогового обязательства перед государственным бюджетом;

2.7) улучшение ситуации по представлению налогоплательщиками налоговых отчетов;

2.8) обеспечение и внедрение эффективного взаимодействия путем определения и урегулирования методологических аспектов в отношениях между органами ГНС, НКСС, НМСК и службами по сбору местных налогов и сборов в рамках примэрий;

2.9) повышение эффективности результатов проведенных налоговых проверок и предпринятых мер по нарушению налогового законодательства;

2.10) повышение эффективности администрирования налоговых льгот таким образом, чтобы соблюдение налогоплательщиками условий, установленных для предоставления льгот, выявлялось на самом раннем этапе;

2.11) осуществление камеральных проверок, касающихся закупки товаров и услуг с принятием надлежащих мер.

3. Потребовать от Главной государственной налоговой инспекции и Национальной медицинской страховой компании обеспечить достоверную и полезную отчетность о доходах фондов обязательного медицинского страхования.

4. О предпринятых мерах, в виду исполнения рекомендаций, изложенных в пункте 2 настоящего постановления, ГГНИ информировать Счетную палату систематически – один раз в полгода, а об устранении недостатков, выявленных проверкой по использованию бюджетных средств на содержание системы, – в течение 3 месяцев.

5. Потребовать от Национальной кассы социального страхования представить Главной государственной налоговой инспекции в полном и точном объеме информацию о суммах начисленных и просроченных взносов, а также оперативное выявление средств, занесенных на счет неустановленного налогоплательщика.

6. Потребовать от Таможенной службы представить в надлежащем порядке предложения по гармонизации положений законодательства, касающихся четкого определения статуса иностранных товаров, окончательно импортированных, которые приравниваются к статусу отечественных товаров, для исключения случаев их неодинаковой трактовки.

7. Проинформировать Правительство Республики Молдова о результатах проверки и предложить:

7.1) обеспечить соответствующее согласование изменений в законодательные акты, содержащие смежные и взаимозависимые нормы;

7.2) разработать предложения о применимости отсрочек и рассрочек при уплате налоговых обязательств исходя из обязательных условий, предусмотренных для получения налоговых льгот;

7.3) обеспечить стабильность налогового законодательства, а необходимые предложения по изменению правовых рамок в области налогообложения вводить в действие в начале налогового периода.

8. Принять к сведению, что:

8.1) два физических лица подали другие декларации о подоходном налоге, снизив сумму возвращения на 126,3 тыс.леев;

8.2) устранены расхождения между различными отчетами относительно общего числа налогоплательщиков;

8.3) зарегистрирован в бухгалтерском учете ГГНИ участок, предоставленный в безвозмездное пользование.

9. Об исполнении пунктов 4, 5, 6 и 7.2 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в 3-месячный срок.

10. Настоящее постановление доводится до сведения Президента Республики Молдова и Парламента.

11. Настоящее постановление может быть обжаловано в законодательном порядке и публикуется в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.6 (3) Закона о Счетной палате.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 29 от 22 мая 2007 года

ОТЧЕТ

о налоговом администрировании, осуществленном Государственной

налоговой службой, и о финансовой ревизии в Главной государственной

налоговой инспекции при Министерстве финансов и некоторых

территориальных государственных налоговых инспекциях,

проведенной в 2005-2006 гг.

Вступление

1. Налоговое администрирование представляет собой деятельность государственных органов, уполномоченных и ответственных за обеспечение полного и своевременного сбора налогов и пошлин (сборов), пени и штрафов в бюджеты всех уровней. В соответствии с Налоговым кодексом налоговые органы являются одним из 4 ведомств, наделенных полномочиями по налоговому администрированию. Централизованная система налоговых органов (Главная государственная налоговая инспекция при Министерстве финансов и 35 территориальных государственных налоговых инспекций) и деятельность налоговых служащих представляют собой Государственную налоговую службу (в дальнейшем – ГНС).

2. Значимость деятельности Государственной налоговой службы предопределяется высоким удельным весом налогов, пошлин (сборов) и других выплат в национальный публичный бюджет, администрируемые ею, главной и обобщающей методологической ролью в налоговом администрировании, а также иными функциями, необходимыми другим органам, наделенным полномочиями по налоговому администрированию.

3. В 2005-2006 годах, средства, администрируемые органами Государственной налоговой службы для основной деятельности, включающей и другие направления, составили 220,8 млн.леев. Одновременно ГНС администрировала специальных средств на 56,2 млн.леев, а также средств на субсидирование сельскохозяйственной продукции собственного производства – на 100,0 млн.леев.

4. Счетная палата в соответствии с Программой контрольной деятельности на II полугодие 2006 года и на 2007 год провела контроль налогового администрирования, осуществленного Государственной налоговой службой, и финансовую ревизию в Главной государственной налоговой инспекции при Министерстве финансов и в некоторых территориальных государственных налоговых инспекциях за период 2005-2006 годов. Исходя из имеющегося персонала, были проверены Главная государственная налоговая инспекция (в дальнейшем – ГГНИ), Государственная налоговая инспекция по мун.Кишинэу (налоговые бюро секторов Чентру, Чокана и Рышкань) и 17 территориальных государственных налоговых инспекций (по районам Бричень, Кахул, Криулень, Кэушень, Дрокия, Единец, Флорешть, Яловень, Леова, Орхей, Резина, Сынджерей, Сорока, Штефан Водэ, Стрэшень, Тараклия, Унгень).

В процессе проверок на местах подтверждения были собраны методом проверок, сопоставления и выборочного анализа:

- отраслевых и финансовых отчетов, составленных контролируемыми субъектами (отчеты об исчислении и поступлении администрируемых доходов; формирование задолженностей по платежам, их эволюция и структура; некоторые первичные документы, в том числе платежные; бухгалтерские регистры и баланс; пояснительные записки и пр.), а также некоторых документов, на основании которых они были составлены;

- информации из базы данных ГГНИ, Государственного казначейства при центральном аппарате Министерства финансов, Таможенной службы и пр.

Хотя законодательство не определяет взносы в бюджет государственного социального страхования и взносы обязательного медицинского страхования в качестве налогов, которые, по сути, являются таковыми, и также администрируются ГНС, поэтому и были проверены в ходе настоящего контроля.

5. Общим критерием оценки результатов было функционирование системы ГНС для выполнения утвержденных годовых показателей, в частности:

- сбор администрируемых доходов в объемах, утвержденных Парламентом, а также органами местного публичного управления;

- администрирование задолженностей по платежам, которое обеспечивало бы максимальное увеличение поступлений и сокращение их эволюции;

- эффективное использование и по назначению средств, выделенных из государственного бюджета на содержание системы;

- использование адекватной политики и менеджерских процедур, которые способствовали бы внедрению и развитию системы внутреннего контроля в ГНС и пр.

Обзор и выводы

• В настоящее время ГНС осуществляет значительное реформирование, нацеленное на модернизацию налогового администрирования. Данная модернизация сказывается на порядке оценки достижений и меняется со временем как в том, что касается сферы охвата, так и в том, что касается приоритетных областей. При оценивании достижений ГНС необходимо сосредоточиться на добровольном подчинении, подходе к клиенту и качестве услуг.

• В каждом из проверенных годов фактически собранные доходы превышали запланированные, а также собранные в предыдущем году. Это достигнуто благодаря усовершенствованию налогового администрирования. В то же время отдельные территориальные налоговые инспекции не выполнили задачи по сбору администрируемых доходов в национальный публичный бюджет примерно на 252,5 млн.леев – в 2005 году и на 141,3 млн.леев – в 2006 году.

• По некоторым типам доходов национального публичного бюджета (НПБ) законодательство не дает четкого определения органа по администрированию каждого типа доходов в соответствии с бюджетной классификацией, в связи с чем они включаются в список доходов, администрируемых ГГНИ, а это приводит к увеличению удельного веса выполнения бюджетной задачи ГНС. Счетная палата считает необходимым четко установить в законодательстве орган, администрирующий каждый тип доходов в соответствии с бюджетной классификацией.

• Действия, предпринимаемые ГНС, должны обеспечивать улучшение систематической проверки правильности поданных деклараций, особенно деклараций, по которым предусмотрены суммы возвратов, с тем, чтобы исключить риск необоснованного возврата. Установлены случаи нереального завышения платежей, заявленных для возврата, на 3,8 млн.леев, что предопределяет необходимость систематического мониторинга процедуры проверки деклараций, исключив риск осуществления необоснованного возврата. За проверенный период исправлены некоторые выявленные ошибки, что позволило сократить суммы, подлежащие возврату, на 127,3 тыс.леев.

• Неправильные записи в качестве выплат в фонды обязательного медицинского страхования на лицевых счетах налогоплательщиков, штрафов и пени на сумму в 124,3 тыс.леев, относящихся согласно расчетам к государственному бюджету, а также наличие расхождений по одним и тем же показателям в разных отчетах определяют необходимость усовершенствования системы учета и отчетности.

• Необходимо четко определить методологические аспекты и процедуры, применяемые ГНС и Национальной кассой социального страхования, в целях более совершенного и эффективного мониторинга взносов в бюджет государственного социального страхования.

• Негативно сказывается на достоверности задолженностей налогоплательщиков перед НПБ тот факт, что соответствующие органы не обеспечивают оперативное установление платежей, поступивших на счет неустановленных сумм «999», которые в конце 2005 и 2006 годов составляли 164,8 млн.леев и 112,6 млн.леев соответственно, а большинство из них представляли собой платежи, относящиеся к бюджету государственного социального страхования.

• Несмотря на предпринятые меры, в том числе по списанию налоговых обязательств, сумма задолженностей по основным платежам перед НПБ по состоянию на 01.01.2007 г. составляла 2192,6 млн.леев, или на 3,9% ниже, чем по состоянию на 01.01.2006 г.

• Развитие процесса внедрения процедуры налогового администрирования для погашения налоговых обязательств путем истечения срока давности остается недостаточным, что обусловлено наличием большого числа должников, а также отсутствием их учета или классификации исходя из возникновения налогового обязательства и его непогашения в соответствующий налоговый период.

• Хотя экономические агенты не выполнили свои налоговые обязательства по рассрочке налоговых задолженностей, территориальные государственные налоговые инспекции (в дальнейшем – территориальные ГНИ) не расторгли соответствующие договора, предоставив налогоплательщикам налоговые каникулы, что и определило низкую эффективность изменения сроков погашения налогового обязательства.

• По факту установления налоговых нарушений при получении налоговых льгот были дополнительно начислены для дальнейшего перечисления в бюджет 85,5 тыс.леев.

• До 4 декабря 2006 года налоговые органы не приостановили в соответствии со ст.84 (3) Закона о несостоятельности № 632-XV от 14.11.2001¹ (с последующими изменениями; в дальнейшем – Закон № 632-XV), начисление пеней по кредиторским задолженностям экономического агента-должника с момента возбуждения процесса несостоятельности.

___________________

¹ МО, 2001, № 139-140, ст.1082.

• Товары, импортированные в таможенном режиме IM-4 «Окончательный импорт» и выпущенные в свободное обращение в соответствии со ст.31 (2) Таможенного кодекса², утвержденного Законом № 1149-XIV от 20.07.2000 г. (с последующими изменениями; в дальнейшем – Таможенный кодекс), приравниваются к статусу отечественных товаров. Их вывоз с территории Республики Молдова через оформление таможенной декларации «EX-3» (назначение реэкспорт) привело к неправильному возмещению акциза на сумму 964, 8 тыс.леев.

____________________

² МО, 2001, № 160-162, ст.1201.

• В результате отсутствия механизма мониторинга с целью соблюдения крестьянскими хозяйствами положений ст.2 (1) Закона о крестьянских (фермерских) хозяйствах № 1353-XIV от 03.11.2000 г.³ (с последующими изменениями; в дальнейшем – Закон № 1353-XIV) в том, что касается определения их организационно-юридической формы, некоторые из них, которые уже не соответствуют данной форме, незаконно воспользовались налоговыми льготами.

_____________________

³ МО, 2001, № 14-15, ст.52.

• Применение процедур принудительного сбора и взыскания не всегда обеспечивает сокращение периода времени между моментом возникновения налогового обязательства и моментом принудительного взыскания сумм задолженностей, а также сосредоточение усилий на применение наиболее эффективных методов обеспечения погашения налогового обязательства и его погашения путем принудительного исполнения. В то же время из-за применения неэффективного механизма сбора и принудительного взыскания пошлин (сборов) становится невозможным взыскание некоторых значительных задолженностей, и наносятся значительные убытки государственному бюджету. Кроме того, применение более ощутимой и эффективной системы сбора и принудительного взыскания задолженностей могло бы сдержать потенциальных дебиторов и послужило бы стимулом для того, чтобы больше налогоплательщиков своевременно уплачивали налоги и пошлины (сборы).

• Эффективность воздействия дополнительного начисления в процессе проверок налогов, пошлин (сборов), неустоек и штрафов состоит в том, что их поступление в 2005-2006 гг. составило всего 31,7%, а это свидетельствует о низкой эффективности налогового контроля и мер по привлечению к ответственности за налоговые нарушения.

• Так, если до принятия Закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 111-XVI от 27.04.2007 г.⁴ деятельность ГНС была, в основном, сосредоточена на проведении проверок и других мероприятий в пределах компетенции в целях взыскания значительных задолженностей, образовавшихся на протяжении нескольких лет, которые невозможно взыскать в полной мере, Счетная палата считает, что новая среда, образовавшаяся после утверждения указанного закона, требует от ГНС реорганизовать свою деятельность, делая особый упор на обслуживании налогоплательщиков и строгом отслеживании поступления новых сумм, начисленных в установленные сроки, с тем, чтобы не допустить формирование новых задолженностей.

____________________

⁴ МО, 2007, № 64-66, ст.300

Часть I

Налоговое администрирование

1.1. Контекст и задачи.

Контекст, в котором ГНС осуществляла деятельность по налоговому администрированию в 2005-2006 годах был предопределен налоговой политикой, разработанной на основе Среднесрочного прогноза расходов, с внесением изменений в налоговое законодательство, как правило, по крайней мере, за полгода до их введения в действие. Фактор прогнозируемости положительно сказывается на налоговом администрировании. За указанный период налоговая среда характеризовалась сокращением налогового бремени по разделу «подоходный налог», сокращением кодировки налогового законодательства, усовершенствованием методов администрирования НДС, а также путем упрощения и компьютеризации ряда налоговых процедур.

Главные направления усовершенствования налогового администрирования установлены в Стратегии развития Государственной налоговой службы на 2006-2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 1208 от 20 октября 2006 года «Об утверждении Стратегии развития Государственной налоговой службы на 2006-2010 годы»⁵.

_________________

⁵ МО, 2006, № 170-173, ст.1313.

Планирование бюджета ГНС основывается на программах и достижениях. ГНС использует 25 главных показателей основной деятельности, тогда как большинство налоговых органов применяют от 26 до 100 показателей достижений. Система показателей, используемых Государственной налоговой службой, частично отражает соответствие и иные аспекты налогового администрирования, а не расходы и качество услуг. Допускаются случаи, когда задача по сбору доходов в национальный публичный бюджет на отчетный год устанавливается по его завершении, что, на самом деле, вытекает из уровня уже исполненных сборов. Так, Государственная налоговая инспекция (ГНИ) по мун.Кишинэу распределила налоговым бюро окончательный план сборов в национальный публичный бюджет на 2005 и 2006 годы по завершении налогового года, а сам план был установлен только в целом по бюджетам без их разграничения в соответствии с бюджетной классификацией по доходам. Данный факт не позволяет проанализировать выполнение задач по сбору в аспекте типов налоговых обязательств, а подобное установление окончательных задач по сбору приводит к положительному изменению показателей результатов каждого бюро.

В отличие от других государственных органов, наделенных полномочиями по налоговому администрированию, ГНС своей деятельностью способствует накоплению доходов по всем структурным составляющим национального публичного бюджета.

Данные Таблицы № 1 свидетельствуют о том, что из доходов, накопленных в национальный публичный бюджет в 2005 году – 14703,8 млн.леев и в 2006 году – 17849,6 млн.леев, через налоговые органы были собраны 8054,1 млн.леев (54,8%) и 9922,6 млн.леев (55,6%) соответственно. В целом в сборе доходов, администрируемых ГНС, в национальный публичный бюджет прослеживается тенденция к абсолютному росту, а по структуре это проявляется только по государственному бюджету.

Необходимо отметить, что не все нормативные акты, предусматривающие начисление и/или уплату некоторых доходов в НПБ, четко устанавливают орган администрирования каждого типа доходов в соответствии с бюджетной классификацией. Вследствие этого, некоторые типы доходов, которые фактически не администрируются ГНС, включаются в базу данных ГНС и соответственно в отчетность и годовые отчеты ГНС, что предопределяет повышение удельного веса доходов, администрируемых ГНС. Так, перечень доходов в национальный публичный бюджет, администрируемых ГНС в период 2005-2006 годов, составленный на основании положений Налогового кодекса и других законодательных актов, а также и на основании казначейских норм обслуживания национального публичного бюджета через Государственное казначейство, включал чистую прибыль Национального банка Молдовы (в 2006 году – исключен из списка), налоги и пошлины (сборы), дополнительно начисленные Центром по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, штрафы и административные санкции, примененные другими органами и пр. В данном контексте Счетная палата считает необходимым четко определить в законодательстве орган, администрирующий каждый тип доходов в соответствии с бюджетной классификацией.

Прежде чем приступить к анализу исполнения доходов НПБ, администрируемых ГГНИ, следует отметить, что одним из главных показателей, использованных ГГНИ при оценке результатов деятельности территориальных ГНИ, был уровень выполнения годовой бюджетной задачи по сбору доходов по каждому типу бюджетов (ежегодный план поступлений). Исходя из этого Счетная палата использовала в качестве критерия оценки результатов, достигнутых территориальными ГНИ - поступление доходов в НПБ, администрируемых территориальными ГНИ, годовой план по которым распределялся ГГНИ по каждому структурному подразделению отдельно. В 2005 году, ГГНИ не распределила по подразделениям часть плана поступлений в государственный бюджет на общую сумму в 147,3 млн.леев.

1.2. Доходы государственного бюджета.

Поступления в государственный бюджет по всем составляющим, в том числе по трансфертам из бюджетов административно-территориальных единиц (в дальнейшем – АТЕ), в 2005 году составили 9062,1 млн.леев и в 2006 году – 11114,4 млн.леев, из которых согласно отчетам ГГНИ поступление доходов, администрируемых ГНС, составило в 2005 году 2571,7 млн.леев, или 28,4%, а в 2006 году – 3402,1 млн.леев, или 30,6%.

Хотя в 2005 году в целом по республике поступление доходов, администрируемых ГНС, в сравнении с показателями уточненного плана исполнено на уровне 100,6%, или на 14,7 млн.леев больше установленного уровня, в территориальном аспекте отмечено неисполнение запланированных показателей приблизительно на 147,4 млн.леев, а уровень исполнения варьировал от 70,3% до 224,2%. В 11 районах не выполнены бюджетные планы поступления доходов государственного бюджета на общую сумму в 19,7 млн.леев. Наиболее низкий уровень исполнения зафиксирован в ГНИ по районам: Дрокия –70,3%, Басарабяска – 79,7%, Единец – 79,4%, Флорешть – 85%, Рышкань – 89,5%.

Общереспубликанский уровень исполнения запланированных доходов в 2006 году составил 101,8%, или на 59,2 млн.леев больше установленного уровня и на 830,4 млн.леев (32,3%) больше, чем в 2005 году. Вместе с тем в территориальном аспекте неисполнение показателей доходов в сравнении с окончательными бюджетными прогнозами составляет 47,7 млн.леев, из которых 46,2 млн.леев – неисполнение показателей доходов, администрируемых ГНИ по мун.Кишинэу.

Общие поступления доходов в качестве удельного веса в совокупном объеме текущих начисленных платежей и задолженностей, зарегистрированных на начало года, составили в 2005 году 77,3%, а в 2006 году – 88,3%. Вместе с тем следует обратить внимание на то, что на уровень сбора доходов, администрируемых органами ГНС, в государственный бюджет и в бюджеты АТЕ, влияют суммы, зарегистрированные в качестве переплат в условиях, когда по некоторым типам платежей не отражены расчеты в лицевых счетах налогоплательщиков из-за того, что законодательство не предусматривает декларирование налога или же дата его уплаты не совпадает со сроком декларирования.

1.3. Доходы бюджета государственного социального страхования.

 План сбора доходов ГНС в бюджет государственного социального страхования (в дальнейшем – БГСС) на 2005 год составил 2957,6 млн.леев, а по данным ГГНИ он был выполнен на 2942,7 млн.леев, или на уровне 99,5%. Установленный на 2006 год план в сумме 3703,3 млн.леев выполнен на уровне 98,4%. Уровень уплаты налогоплательщиками исчисленных обязательств, в том числе задолженностей на начало года, был подвержен влиянию списанных платежей, которые по данным, выбранным в системе учета ГГНИ, составили в 2005 и 2006 годах 29,1 млн.леев и 50,4 млн.леев соответственно.

Удельный вес поступлений, администрируемых ГНС, в 2005-2006 годах в общем исполнении доходов БГСС (в том числе, трансферты из государственного бюджета) составляют 79,6% и 83,7%, соответственно.

В 2005 году 27 из 35 территориальных ГНИ не выполнили план поступлений в БГСС. Самый низкий уровень исполнения зафиксирован в ГНИ по районам Тараклия – 70,4%, Рышкань – 78%, Сынджерей – 85,7% и Фэлешть – 88,6%. Исходя из отчетов ГГНИ аналогичная ситуация отмечалась и в 2006 году, в течение которого 20 территориальных ГНИ не выполнили план поступлений в БГСС. Значительный уровень невыполнения отмечен в ГНИ по районам Тараклия (75,4%), Флорешть (89,9%) и Штефан Водэ (90,7%).

Счетная палата на протяжении последних лет обозначала проблему разграничения полномочий и функций Национальной кассы социального страхования (НКСС) и ГГНИ в процессе администрирования бюджета государственного социального страхования относительно учета налогоплательщиков и вносов, отслеживания поступлений, формы и систематичности передачи информации и пр. Несмотря на меры, предпринятые для улучшения ситуации, предусмотренные и механизмом представления информации по начисленным суммам и платежам, который был согласован и подписан обеими сторонами протоколом от 30.07.2004 г., в данном вопросе еще сохраняются недостатки.

Нынешняя проверка выявила несоответствия одних и тех же показателей, отраженных в отчетах ГГНИ и НКСС. Так, согласно отчету ГГНИ «Анализ начислений в национальный публичный бюджет», составленному на основании данных, представленных НКСС, платежи, начисленные налогоплательщикам для перечисления в БГСС, в 2005 году составили 1888,3 млн.леев, а в 2006 году – 2237,3 млн.леев, тогда как по отчетам НКСС, начисленные взносы равнялись 2935,7 млн.леев – в 2005 году и 3700,9 млн.леев – в 2006 году. Так, расхождение между данными ГГНИ и НКСС по платежам, начисленным налогоплательщиками, в проверяемые года составило 1069,3 млн.леев и 1463,6 млн.леев соответственно. В то же время по данным информационной системы ГГНИ (полученным от НКСС), задолженность по основным выплатам взносов в бюджет государственного социального страхования в начале 2006 года (01.01.2006 г.) отличается на 16,2 млн.леев от задолженности, зарегистрированной в конце 2005 года (31.12.2005 г.).

 Проверки, проведенные в ГНИ по району Орхей, выявили искаженные задолженности перед бюджетом государственного социального страхования на сумму 286,1 тыс.леев вследствие включения в базу данных некоторых ликвидированных экономических агентов.

Необходимо отметить и недостаточное взаимодействие сторон, что в проверяемый период отрицательно сказалось на приравнивании неустановленных сумм. Для учета поступивших платежей, но неидентифицированных в аспекте налогоплательщиков, ГГНИ производит записи в фискальный код «999». Так, неидентифицированные поступления, зарегистрированные на фискальном коде «999» по состоянию на 31.12.2006 г. составляли 112,6 млн.леев, из которых около 99% – суммы, неидентифицированные НКСС. В территориальном аспекте невыясненные суммы взносов в бюджет государственного социального страхования выявлены в большинстве территориальных ГНИ. В то же время отмечается отсутствие взаимодействия территориальных касс социального страхования с ГНИ по районам Резина и Унгень, где неустановленные платежи по этому разделу доходов в размере более 4,0 млн.леев сохраняются на протяжении последних 3 лет.

1.4. Доходы фондов обязательного медицинского страхования

Уровень исполнения ГНС плана сбора доходов в фонды обязательного медицинского страхования (в дальнейшем – ФОМС), установленный годовыми бюджетными прогнозами, составил в 2005 году 99,6%; при этом было собрано 408,4 млн.леев, а в 2006 году – 102,0%, что в абсолютной величине равно 506,1 млн.леев.

В 2005 году не выполнен план поступлений в 20 районах. Самый низкий уровень исполнения зафиксирован в ГНИ по районам Басарабяска (33,8%), Теленешть (83,8%) и ГНИ по мун.Бэлць (83,3%). А в 2006 году не выполнили план поступлений 18 территориальных ГНИ, среди которых самых низкий уровень исполнения зафиксирован в ГНИ по районам Шолдэнешть (83,9%), Хынчешть (89,6%) и Яловень (87,5%).

С учетом важности осуществления записей на лицевых счетах налогоплательщиков и правильного составления отчетов о налоговых обязательствах, отмечаются следующие недостатки в учете, начислении, а также отслеживании задолженностей экономических агентов перед фондами обязательного медицинского страхования (ФОМС), а именно:

a) на уровне территориальной ГНИ не обеспечивается эффективность камерального контроля, который предупреждал бы и устранял бы ошибки;

b) на уровне ГГНИ не обеспечено достаточное взаимодействие между Управлением информационных технологий, Управлением учета налогоплательщиков и доходов и Управлением социальных взносов и взносов обязательного медицинского страхования в виду согласования данных существующих информационных алгоритмов с целью выявления и исправления ошибок в системе учета;

c) информация о накоплении взносов обязательного медицинского страхования, штрафов, административных санкций и пени представляется Национальной медицинской страховой компании (НМСК) по каждому кварталу отдельно, а не сводной по отчетному периоду. В итоге НМСК не располагает достоверной информацией по каждому отчетному периоду по той простой причине, что по завершении каждого отчетного периода ГНС осуществляет определенные корректировки (в/из ФОМС или за счет неправильно указанного фискального кода), которые не поступают в НМСК.

Эти недостатки приводят к возникновению расхождений в различных отчетах, отражающих одни и те же показатели. Так, расхождения между данными, представленными в 5 отчетах, и данными различной информации о взносах обязательного медицинского страхования в 2005 году составили 170,1 тыс.леев и 288,9 тыс.леев соответственно, а в 2006 году – 319,2 тыс.леев и 1179,5 тыс.леев соответственно.

Выборочная проверка правильности отражения и достоверности данных аналитического учета в лицевых счетах налогоплательщиков указывает на наличие некоторых сложностей в регистрации штрафов, административных санкций и пени, обусловленных неправильными записями начисленных и соответственно выплаченных сумм в размере 124,3 тыс.леев.

1.5. Доходы административно-территориальных единиц.

Из общей суммы доходов, исполненных бюджетами административно-территориальных единиц (в том числе трансферты из государственного бюджета), которые в 2005 году составили 3778,7 млн.леев, а в 2006 году – 4796,0 млн.леев, на долю администрированных ГНС приходилось 2131,3 млн.леев (56,4%) и 2369,1 млн.леев (49,4%) соответственно. Хотя уровень исполнения в 2005 году запланированных показателей по части доходов в среднем по республике выполнен на 106,2%, зафиксировано и неисполнение источников на сумму примерно в 5,6 млн.леев, обусловленных неисполнением плана 5 территориальными государственными налоговыми инспекциями (ГНИ по районам Яловень – на 4,4 млн.леев, Сорока и Кантемир – по 0,4 млн.леев и пр.).

Средний уровень исполнения по республике бюджетных показателей по доходам в 2006 году составил 105,6%. Одновременно в радиусе действия 6 территориальных ГНИ не выполнен в полной мере план сборов в бюджеты АТЕ, следствием чего недопоступление в соответствующие бюджеты составило 6,3 млн.леев. В территориальном аспекте наиболее значительные недовыполнения бюджетных задач по сбору доходов в бюджеты АТЕ зафиксированы в ГНИ по районам Басарабяска (14,5%), Кантемир (7,6%), Хынчешть (2,7%) и пр.

Исполнение части доходов бюджетов АТЕ в большой степени зависит от настойчивости местной публичной администрации (МПА), ответственности налогоплательщиков данной территории правильного и полного администрирования территориальными ГНИ доходов, относящихся к бюджетам АТЕ, а также от эффективного взаимодействия между МПА и ГНС. Проверкой установлены уязвимые места по данному разделу, которые впоследствии привели к непланированию некоторых источников доходов в бюджетах АТЕ, неисполнению доходной части бюджетов АТЕ и соответственно неисполнению некоторых расходов, которые были ранее предусмотрены в бюджетах. В этом смысле можно привести в качестве примера определенные несогласованные действия различных сторон:

a) решения МПА об установлении местных сборов не согласовываются с Главными управлениями финансов и территориальными ГНИ, чем не соблюдаются положения ст.297 (3) Налогового кодекса, утвержденного Законом №1163-XIII от 24.04.1997⁶ (с последующими изменениями; далее – Налоговый кодекс) (район Леова.);

___________________

⁶ Повторно опубликован в МО, 2007 (специальный выпуск).

b) в некоторых случаях МПА не указывает фискальные коды владельцев участков, что не позволяет ГНС начислять земельный налог и контролировать его поступление. Проверка в налоговом бюро (НБ) сектора Рышкань установила, что в переданной примэрией мун.Кишинэу информации относительно владельцев земельных участков, выделенных примэрией на территории сектора Рышкань, не указаны фискальные коды владельцев, необходимые для учета и начисления земельного налога;

c) местные советы предоставляют освобождения от уплаты земельного налога без одновременного осуществления соответствующих изменений в бюджетах соответствующих АТЕ, чем не соблюдаются положения ст.7 (2) Налогового кодекса (Местные советы некоторых примэрий районов Леова и Резина).

d) некоторые сборщики налогов, а также отдельные специалисты примэрий не проявляют должной требовательности, что негативно сказывается на местных бюджетах.

Часто земельный налог на участки, предназначенные для пастбищ, начисляется в целом по примэрии без подразделения на счета экономических агентов и физических лиц пользователей. В информационной системе территориальной ГНИ начисленная сумма, подлежащая уплате, регистрируется за соответствующей примэрией. В свою очередь территориальные ГНИ не проверяют соответствие задолженностей в карточках примэрий, внесенных в базу данных ГНС, с лицевыми счетами в регистрах, которые ведут сборщики налогов примэрий. Вследствие этих обстоятельств по истечении нескольких лет примэрии не располагают информацией о должниках по той простой причине, что отсутствует надлежащий учет. В итоге ранее начисленные суммы списываются. Так, только в 2 примэриях района Леова списано задолженностей по земельному налогу с пастбищ на общую сумму в 205,6 тыс.леев, вследствие нерегистрации расчетов по земельному налогу за 1997-2002 годы на лицевых счетах налогоплательщиков.

МПА 6 примэрий района Сынджерей, занизив бонитет земельных участков, неправильно определили налогооблагаемую базу по расчетам «Земельный налог с крестьянских хозяйств» на период 2005-2006 годов, допустив несоблюдение методики, установленной Инструкцией «О порядке исчисления и уплаты в бюджет земельного налога и налога на недвижимое имущество», утвержденной Приказом министра финансов №11 от 04.09.2001⁷, а также положения раздела VI «Налог на недвижимое имущество» Налогового кодекса. В итоге в местные бюджеты 6 примэрий не было начислено и перечислено средств на сумму в 277,7 тыс.леев.

____________________

⁷ МО, 2001, № 126-128, ст.301.

1.6. Обслуживание налогоплательщиков.

1.6.1. Доступ налогоплательщиков к информации о налогах и налоговых процедурах.

Налоговая служба уделяет особое внимание популяризации налогового законодательства. В этих целях созданы отделы о налоговом администрировании, систематически проводятся кампании по информированию налогоплательщиков через web-страницу, телевидение, радио, другие средства массовой информации, организуются семинары и налоговые визиты. Тем не менее, ввиду того, что на этапе подготовки заключений на проекты законодательных актов, содержащих налоговые нормы, они не подвергаются квалифицированной бухгалтерской экспертизе и экспертизе налогового администрирования, а ввод их осуществляется иногда без учета налогового периода, налогоплательщики оказываются в сложном положении, запрашивая многочисленные разъяснения у налоговых органов. Так, в 2005-2006 годах только в адрес ГГНИ поступило более 20 тыс. обращений от хозяйствующих субъектов.

Иногда обращения налогоплательщиков связаны с неясностями процедуры, применяемой в различных ситуациях, которые согласно Налоговому кодексу должны решаться в порядке исполнения, установленном Правительством. Проверка выявила, что в 29 статьях Налогового кодекса предусмотрено утверждение Правительством порядка исполнения установленных законом требований. До конца проверки не был утвержден порядок исполнения законных требований по 10 из 29 статей, а именно: ст.15¹, ст.38 (3), ст.49² (1) и (2), ст.54 (3), ст.69 (3), ст.104 п. d), ст.124 (9), ст.148 (3), ст.279 (5), ст.284 (3) Налогового кодекса. Следует указать, что ни один нормативный акт не устанавливает орган, ответственный за разработку соответствующих актов. В этом смысле отмечается нежелание отдельных публичных органов взаимодействовать с ГГНИ для решения обозначенной проблемы. На данный момент 2 проекта положений об исполнении ст.15¹ и ст.49² (1) и (2) Налогового кодекса, подготовленные ГГНИ, находятся в процессе подготовки заключений.

Отдельные налоговые органы не организуют и не осуществляют своевременно налоговые консультационно-информационные визиты, инициированные ГГНИ в целях активизации уважительного взаимоотношения по сотрудничеству между налогоплательщиками и налоговыми органами, а также для предупреждения и предотвращения случаев нарушения налогового законодательства налогоплательщиками, недавно зарегистрированными в Государственной регистрационной палате, в соответствии с «Методическими указаниями об организации и осуществлении налоговых консультационных визитов новых зарегистрированных налогоплательщиков», утвержденными Приказом ГГНИ № 30 от 01.03.2002⁸. Это происходит и потому, что значительная часть налогоплательщиков зарегистрирована по месту жительства, что является препятствием для своевременной организации и исполнения органами НГС данной специальной процедуры налоговой деятельности.

___________________

⁸ Не опубликован.

1.6.2. Обеспечение налогоплательщиков типовыми бланками.

В 2005-2006 годах для исполнения полномочий, закрепленных в ст.133 (2) f) Налогового кодекса относительно бесплатного обеспечения налогоплательщиков бланками налоговой отчетности, использовано денежных средств на сумму примерно 1761,7 тыс.леев. Вместе с тем за указанный период не была обеспечена в полной мере потребность налогоплательщиков в типовых бланках налоговой отчетности. Проверкой установлено, что в 2005 году степень бесплатного обеспечения налогоплательщиков типовыми бланками налоговой отчетности в ГНИ по мун.Кишинэу составила 75% (НБ сектора Чокана) и 52% (НБ сектора Рышкань). Так, налогоплательщики, находящиеся в радиусе действия данных НБ, приобретали необходимые типовые бланки у предпринимателей, торгующих типовыми бланками налоговой отчетности.

Вследствие проведенных проверок установлено наличие неодинакового подхода по данному вопросу, что вызывает постоянную зависимость некоторых налогоплательщиков от налоговых органов.

ГНИ по мун.Кишинэу не соблюдает сроки выдачи налоговых фактур, установленные не менее 3 рабочих дней с момента их заказа, порой превышают 10 дней. Отмечается необходимость пересмотра критериев риска, применяемых налоговыми органами при выдаче налоговых фактур, с целью улучшения ситуации, а также для исключения возможностей принятия решений по усмотрению лица, ответственного за их выдачу.

1.6.3. Учет налогов и сборов.

Согласно ст.132 часть (1) Налогового кодекса, «основной задачей налогового органа является осуществление контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет сумм налоговых обязательств». Исходя из этого, ГНС должна располагать достоверными данными об учете администрируемых налогов и сборов и удостовериться в правильности записей на лицевых счетах налогоплательщиков относительно возникновения, изменения и погашения налогового обязательства, а также порядка оформления отчетов о налоговых обязательствах, в том числе о задолженностях.

Можно обозначить некоторые недостатки и проблемы, связанные с достоверностью данных, включенных в информационную систему ГГНИ.

В некоторых случаях переплаты, зарегистрированные на обобщенном лицевом счете налогоплательщика, не соответствуют данным, отраженным в финансовых отчетах и Декларациях «О подоходном налоге за налоговый период» налогоплательщиков.

Появление этих отклонений произошло из-за неправильных записей в лицевых счетах налогоплательщиков. В этом смысле можно привести в качестве примера нереальные переплаты, зарегистрированные в НБ сектора Чентру ГНИ по мун.Кишинэу. Проверка показала, что из общей суммы переплат в 8,3 млн.леев, отраженных в базе данных НБ сектора Чентру по состоянию на 31.12.2006 в разделе «Другие подоходные налоги», 3,9 млн.леев составляли нереальные переплаты, образовавшиеся в результате невключения и/или неправильного включения расчетов по соответствующему типу налогов на лицевые счета некоторых физических лиц.

Следует указать, что Счетная палата не во всем согласна с мнением ГГНИ по вопросу нереальных переплат, зарегистрированных в базе данных ГГНИ.

ГГНИ считает, что, поскольку проверка сумм, указанных в ходатайствах налогоплательщиков о возврате, осуществляется в соответствии с Положением «О порядке погашения налогового обязательства путем компенсации», утвержденным Приказом министра финансов № 42 от 07.07.2004⁹, риск возвращения некоторых сумм нереальных переплат, образовавшихся из-за представления неправильно составленных налогоплательщиками деклараций, а также в результате введения искаженных данных в информационную систему, исключен. В свою очередь, Счетная палата оценивает механизм возврата переплаченного подоходного налога как функциональный, но в отличие от ГГНИ не исключает абсолютно риск незаслуженного или незаконного возврата, обосновывая это наличием человеческого фактора с обеих сторон (ответственность, корректность налогоплательщика и настойчивость, объективность контролера). В качестве подтверждения можно привести случай незаконного возвращения физическому лицу подоходного налога, установленный в ходе проверки в ГНИ по району Унгень. Вследствие представления этим физическим лицом инспектору ГНИ по району Унгень недостоверного сертификата, данные которого не соответствуют записям ТКО Унгень, а также данным аналогичного сертификата, представленного нотариусу при оформлении сделки об отчуждении недвижимости, налогооблагаемая база была оценена и задекларирована неправильно. В итоге физическому лицу был возвращен подоходный налог на сумму в 11,5 тыс.леев, хотя оно фактически должно было уплатить в бюджет подоходный налог на сумму в 17,3 тыс.леев.

___________________

⁹ МО, 2004, № 163-167, ст.320.

Дополнительно к вышеизложенному отметим, что согласно отчету, представленному ГНС, за период 2005 года получено 83158 деклараций о подоходном налоге физических лиц, согласно которым полученный чистый доход был задекларирован на общую сумму в 1793,2 млн.леев, из которых удержано подоходного налога на 169,4 млн.леев. Выборочная проверка 16 случаев возврата сумм переплат по подоходному налогу выявила ошибки в 2 случаях; а их исправление в период проверки позволило уменьшить сумму, подлежащую возврату, на 127,3 тыс.леев. Одновременно указывается, что вследствие двойного представления некоторыми экономическими агентами информации о доходах, выплаченных в пользу физических лиц, и удержанном подоходном налоге, или сведений с искаженными данными, обязательства физических лиц, внесенные в базу данных ГНС, недостаточны. В территориальном аспекте уровень проверки обязательств физических лиц разный. Так, за период проверки ГНИ по району Бричень приняла меры для проверки обязательств физических лиц, не представивших декларации (44,2% – в 2005 году и 74,5% – в 2006 году). В то же время следует отметить, что «принятие мер» в отношении физических лиц на уровне 44,2% и 74,5% соответственно на момент проверки не привело к точному установлению налоговых обязательств в таком же размере.

Другая заслуживающая внимания проблема связана с невыполнением значительной частью налогоплательщиков обязательств по представлению налоговому органу налоговых отчетов, предусмотренных законодательством, чем не соблюдаются положения ст.8 (2) c) и ст.187 Налогового кодекса. Так, в 2006 году из общего числа обслуживаемых налогоплательщиков не представили налоговые отчеты в НБ сектора Чокана и НБ сектора Чентру ГНИ по мун.Кишинэу 57,8% и 58% соответственно в ГНИ по районам Леова, Флорешть, Кэушень – 38%, 37,7% и 34,1% соответственно, а в ГНИ по районам Резина и Сынджерей – по 22%. В свою очередь налоговые органы предпринимают меры по улучшению ситуации, исходя из обязательств, установленных ст.136 n) и ст.260 Налогового кодекса, а именно: направляют письма и передают извещения соответствующим налогоплательщикам, организуют семинары и оказывают консультации, публикуют ознакомительные материалы в местных газетах, приостанавливают операции на банковских счетах, осуществляют поездки с выездом на место по юридическому адресу и пр. Тем не менее, эффективность этих мер остается незначительной. Приведем в качестве примера ГНИ по району Сынджерей, которая направила извещения 236 налогоплательщикам, не представившим отчеты, из которых в офис инспекции явились только 24. В их отношении в соответствии со ст.260 Налогового кодекса и ст.162², ст.162³ Кодекса об административных правонарушениях¹⁰ (с последующими изменениями), составлены административные протоколы. Аналогичные ситуации зафиксированы практически во всех территориальных ГНИ. Основные причины сводятся к тому, что большинство налогоплательщиков, которые не представляют отчеты, это – недействующие индивидуальные предприятия, учредители которых либо выехали из страны, либо скончались. Хотя ГНС применяет рычаги законного принуждения, предусмотренные ст.34 (2) b), пп.5 Закона о предпринимательстве и предприятиях № 845-XII от 03.01.1992¹¹ (с последующими изменениями), инициируя ликвидацию соответствующих экономическиех агентов, необходимо отметить, что сама процедура как таковая является дорогостоящей и неэффективной для бюджета, а число подобных субъектов – существенно. (Для ликвидации одного экономического агента ГНС расходует в среднем 5,0 тыс.леев).

___________________________

¹⁰ Вести, 1985, № 3, ст.47.

¹¹ Монитор, 1994, № 2, ст.33.

1.7. Меры, предпринятые для погашения задолженностей перед национальным публичным бюджетом.

1.7.1. Общие сведения.

По состоянию на 01.01.2007 налогоплательщики, налоговые обязательства которых взяты на учет органами ГНС, зарегистрировали задолженности по основным платежам в национальный публичный бюджет на общую сумму в 2192,6 млн.леев, зарегистрировав сокращение на 89,2 млн.леев, или на 3,9% по отношению к существующим на 01.01.2006. Самые большие задолженности перед НПБ (на сумму 795,8 млн.леев) у налогоплательщиков из мун.Кишинэу, на которых приходятся 36,3%. По данным проверенных территориальных ГНИ, значительные задолженности были зарегистрированы налогоплательщиками районов Орхей, Единец, Кэушень, Флорешть, Яловень, Тараклия, Кахул, Сынджерей. Хотя в большинстве районов, подвергнутых проверке, прослеживалась тенденция к сокращению, в 3 районах (Тараклия, Кахул и Флорешть) задолженности налогоплательщиков перед НПБ увеличились на 10342,3 тыс.леев

С точки зрения бюджетной классификации, в конце 2006 года наиболее значительные задолженности перед государственным бюджетом и бюджетами АТЕ были зарегистрированы по налогу на добавленную стоимость и акцизам, доля которых в общем объеме составила 42,0% и 41,8% соответственно.

Анализ задолженностей по основным платежам перед НПБ по состоянию на 01.01.2007, систематизированные ГГНИ по критерию возможности их сбора и перечисления в бюджет (Таблица № 2), свидетельствуют о высокой степени невозможности их взыскания.

1.7.2. Меры по обеспечению исполнения налоговых обязательств.

В 2005-2006 годах органы ГНС применили законный залог на имущество стоимостью 16,1 млн.леев – для обеспечения выплаты задолженности, сумма которого равнялась 36,3 млн.леев. За указанный период налогоплательщики - владельцы заложенного имущества выплатили задолженностей на 12,3 млн.леев.

Проверкой установлены случаи неприменения некоторыми налоговыми органами законных прав, предусмотренных Налоговым кодексом, для обеспечения исполнения налоговых обязательств. Так, ГНИ по районам Орхей, Леова и Унгень не воспользовались правами, предусмотренными ст.167 (2) Налогового кодекса, позволив 16 экономических агентам- должникам проводить операции на банковских счетах, которые впоследствии были взяты на налоговый учет. Учитывая, что положения ст.167 (2) Налогового кодекса закрепляют право, а не обязанность налогового органа, подобные действия налоговых органов не могут расцениваться как нарушение Налогового кодекса, хотя в этом смысле отмечается наличие определенных рисков, связанных с неприменением указанных мер в отношении жизнеспособных экономических агентов, которые постоянно располагают денежными средствами на текущих счетах. В данном контексте Счетная палата обращает внимание на необходимость держать в центре внимания внутреннего контроля и внутреннего аудита ГНС все подобные случаи с тем, чтобы обеспечить транспарентность, правильность и эффективность мер, предпринятых налоговыми органами по каждому отдельному случаю.

Проверкой установлено также, что ГНИ по районам Орхей, Сорока, Резина, Криулень, Сынджерей и Флорешть отменили распоряжения о приостановлении операций на банковских счетах некоторых налогоплательщиков без того, чтобы они устранили нарушения, за которые и было применено приостановление, нарушив тем самым положения ст.229 (8) Налогового кодекса.

Меры, однозначно предусмотренные ст.229 Налогового кодекса, нацелены не обеспечение погашения задолженностей перед бюджетом. В то же время приостановление на счетах экономических агентов, которые не располагают средствами на счете и не имеют задолженности, подлежащие взысканию, практически приостанавливают деятельность соответствующих экономических агентов, а вероятность исполнения соответствующих налоговых обязательств равна нулю. Исходя из этих соображений, в некоторых случаях по обращению местных советов или на основании писем ГГНИ и т.д. некоторым экономическим агентам разблокируются счета и тем самым им предоставляется возможность осуществлять деятельность и накапливать на счетах средства для погашения задолженностей перед НПБ. Несмотря на это, Счетная палата отмечает, что в контексте положений ст.229 (8) Налогового кодекса подобного рода действия налоговых органов остаются противозаконными.

В 2005-2006 годах налоговые обязательства перед государственным бюджетом и бюджетами АТЕ, погашенные путем списания на основании законодательных актов, составили 201,1 млн.леев, из которых исторических задолженностей по основным платежам – 20,5 млн.леев, пени и штрафов – 180,6 млн.леев. В ходе выборочной проверки соблюдения органами ГНС законности оснований списания налоговых обязательств было установлено, что один хозяйствующий субъект дважды был включен в список для списания неустоек и штрафов, а в итоге образовались необоснованные переплаты, которые сохранялись на лицевом счете налогоплательщика до конца отчетного года.

В период проверки было погашено казначейских квитанций о дебиторских задолженностях Министерства финансов на общую сумму в 29,1 млн.леев, образовавшихся в результате применения до этого положений Закона о реструктуризации сельскохозяйственных предприятий в процессе приватизации №392-XIV от 13.05.1999¹².

__________________

¹² МО, 1999, № 73-77, ст.341.

Согласно информации ГГНИ, в 2006 году в коде «Погашение задолженностей путем истечения срока давности» произведены 32 записи на общую сумму в 1,8 тыс.леев. Анализ соответствующей информации показал, что неправильно было отражено 19 записей. Аналогичная ситуация выявлена и по записям, зарегистрированным по коду «Погашение переплат путем истечения срока давности», к которому в 2006 году отнесено 446 записей на общую сумму в 520,6 тыс.леев. Так, на момент проверки по данному коду неправильно было отражено 236 записей на сумму 228,2 тыс.леев, которые до конца проверки были исправлены. Одновременно отмечается, что некоторые налоговые органы не погашают налоговые обязательства путем истечения срока давности. Так, по состоянию на 31.12.2006 некоторые налогоплательщики, администрируемые НБ сектора Чентру ГНИ по мун.Кишинэу, на протяжении более 10 лет имели зарегистрированную задолженность на общую сумму в 1248,0 тыс.леев.

Согласно данным, отобранным в системе учета ГНС, на основании положений Налогового кодекса в 2005-2006 годах погашено налоговых обязательств путем вычета на 10,7 и 57,7 млн.леев соответственно.

В соответствии со ст.180 Налогового кодекса органы ГНС заключили с налогоплательщиками, имеющими задолженности перед государственным бюджетом и бюджетами АТЕ, договора об отсрочке и рассрочке налоговых обязательств. Данная процедура изменения срока погашения налогового обязательства одновременно согласно ст.6 (9) g) Налогового кодекса определяется и как налоговая льгота, однако в соответствии со ст.8 (1) d) Налогового кодекса, отсрочками и рассрочками в качестве налоговых льгот налогоплательщики могут воспользоваться только при условии полной уплаты налоговых обязательств и других платежей в национальный публичный бюджет. Складывающаяся ситуация свидетельствует о наличии расхождений между обозначенными положениями Налогового кодекса.

В 2005 году заключено 354 договора на общую сумму просроченных обязательств в 110,9 млн.леев, а в 2006 году – 365 договоров на сумму в 63,7 млн.леев. Отмечается низкий уровень соблюдения условий договоров об отсрочке и рассрочке. За период 2005 года они выполнены на 38% с поступлением средств на сумму 42,2 млн.леев и непоступлением 68,7 млн.леев. Некоторые территориальные ГНИ не собрали в бюджет ни одну из законтрактованных сумм (ГНИ по районам Басарабяска – 247,0 тыс.леев, Флорешть – 587,3 тыс.леев, Теленешть – 288,2 тыс.леев). При этом самый низкий уровень погашения отсроченных и рассроченных сумм отмечается в ГНИ по районам Кантемир – 1,1%, Штефан Водэ – 4,1%, Леова – 5,0% и Рышкань – 6,7%. В этом смысле прослеживается наличие противоречивых требований в нормативных актах, касающихся данной проблемы. Доказательством может служить тот факт, что согласно требованиям соглашений об отсрочке и рассрочке налоговых обязательств в случае расторжения договоров налоговые органы обязаны начислять неустойки, а также предпринимать меры по принудительному взысканию налогового обязательства согласно ст.194 Налогового кодекса. В то же время неустойка по непогашенным взносам социального страхования на основании годового закона о БГСС исчисляется плательщиком. В итоге неустойки по взносам в БГСС не исчисляются налоговыми органами, а налогоплательщики, имеющие задолженности перед БГСС, практически не применяют указанную норму.

Необходимо вести отдельный учет и отчетность отсрочек и рассрочек, предоставленных налогоплательщикам, без начисления неустоек и отсрочек или рассрочек, предоставленных налогоплательщику при начислении неустоек, что требует регламентирования приложений учета и отчетности этих сумм в соответствии с требованиями законодательства, что позволит вести строгий мониторинг указанных задолженностей.

Уровень исполнения условий договоров об отсрочке и рассрочке в 2006 году составил 59,6%; при этом поступило средств на 38,0 млн.леев и не поступило средств на 25,7 млн.леев. Низкий уровень погашения отмечен в ГНИ по мун.Кишинэу – 18,6% и ГНИ по районам Тараклия – 31,3% и Бричень – 36,5%.

Продление и замораживание сроков погашения обязательств (в том числе пени и санкций), связанных с платежами в государственный бюджет и бюджеты АТЕ, в соответствии с другими положениями действующего законодательства по состоянию на 01.01.2006 выполнены на сумму в 410,9 млн.леев, а по состоянию на 01.01.2007 – на 472,6 млн.леев.

На законном основании по состоянию на 01.01.2007 продлено и заморожено в соответствии с соглашениями-меморандумами, заключенными с Советом кредиторов, обязательств на 331,1 млн.леев, а в соответствии с решениями судебных инстанций по неплатежеспособным предприятиям, другими законами, решениями – на 141,5 млн.леев.

По данному разделу проверка выявила отсутствие обобщенной отчетности по национальному публичному бюджету с учетом обязательств ГНС по администрированию доходов БГСС и ФОМС.

Имея законное основание для отсрочки и рассрочки налогового обязательства перед БГСС, согласно ст.30 Закона о государственной системе социального страхования № 489-XIV от 08.07.1999¹³ (с последующими изменениями), в 2006 году органы ГНС не применяли эту процедуру, поскольку на основании ст.22 Закона о бюджете государственного социального страхования на 2006 год № 305-XVI от 01.12.2005¹⁴ (с последующими изменениями) аналогичными полномочиями была наделена и НКСС. Из этих соображений вытекает необходимость четко разграничить полномочия ГНС и НКСС для более результативного и эффективного мониторинга расчетов, а также во избежание дублирования функций при предоставлении соответствующих льгот и преследовании исполнения обязательств.

_________________

¹³ МО, 2000, № 1-4, ст.2.

¹⁴ МО, 2005, № 176-181, ст.869.

По данным ГГНИ (Таблица №3), по состоянию на 01.01.2006 у 386 экономических агентов, находившихся в процессе реструктуризации задолженностей в соответствии с Законом № 632-XV взыскано в государственный бюджет и бюджеты АТЕ 77,8 млн.леев, а в БГСС – 80,3 млн.леев. По состоянию на 01.01.2007 с 448 экономических агентов взыскано в государственный бюджет и бюджеты АТЕ 93,8 млн.леев, а в БГСС – 106,7 млн.леев.

Самая низкая степень погашения отмечается по историческим задолженностям перед государственным бюджетом и бюджетами АТЕ (7,2% – по состоянию на 01.01.2007 г.). После введения в действие Закона № 111-XVI, органам ГНС надлежит активизировать отслеживание и мониторинг обеспечения погашения налогоплательщиками задолженностей в бюджет до инициирования в их отношении процедуры несостоятельности.

В результате рассмотрения информации, представленной по данному вопросу, выявлено следующее:

a) сведения о погашении задолженностей предприятиями, в отношении которых применена процедура несостоятельности, обрабатываются ГГНИ вручную – согласно информации, представленной территориальными налоговыми органами (на основании запросов от администраторов);

b) отсутствует приложение по оценке или проверке полученных сведений, что увеличивает время для обработки и повышает риск ошибок;

c) отслеживание налоговой ситуации экономических агентов ведется с затруднениями путем их отбора из общей массы базы данных, что подтверждает необходимость перевода их на специальный учет налоговых обязательств.

В соответствии со ст.84 Закона № 632-XV налоговые органы должны были с момента возбуждения процесса несостоятельности прекратить начисление пеней по кредиторским задолженностям экономического агента должника. Поскольку учет задолженностей велся на основании общих принципов, то по ним автоматически начислялась пеня, а в итоге в течение года необоснованно повышалась сумма задолженностей, которые в конце налогового года списывались. Ситуация изменилась после внесения дополнений в Положение «О специальном учете налогового обязательства», утвержденного министром финансов, выписки из протокола заседания коллегии Министерства финансов №4/2 от 01.04.2003¹⁵.

___________________

¹⁵ МО, 2003, № 126-131, ст.162.

В течение 2005-2006 гг. в результате применения органами ГНС способов принудительного взыскания налоговых обязательств в национальный публичный бюджет поступили доходы за счет задолженностей на сумму в 526,5 млн.леев (Таблица №4).

В 2005 году продано материального имущества, арестованного у должников, на сумму 9,7 млн.леев по цене реализации, которая составила 37,3% арестованной цены, а в качестве доходов в бюджет собрано 9,0 млн.леев с разницей в 0,7 млн.леев.

По данным, представленным в отчетах за 2005 год, остаток арестованного имущества по состоянию на 01.01.2006 составлял в целом 306,5 млн.леев, а по данным отчета за 2006 год – 310,1 млн.леев. Общая стоимость арестованного имущества в 2006 году (с учетом остатка на начало года) составляла 436,5 млн.леев, из которых налогоплательщикам возвращено согласно положениям законодательства – 149,6 млн.леев (34,3% стоимости арестованного имущества). В 2006 году продано по цене реализации имущества на 13,3 млн.леев, тогда как их цена равнялась 30,9 млн.леев, а в бюджет поступило доходов 11,1 млн.леев. В нарушение положения ст.203 (12) Налогового кодекса, некоторые налогоплательщики - владельцы этого имущества в проверяемый период провели отчуждение арестованного имущества на 15,1 млн.леев, а материалы были переданы органами ГНС органам уголовного преследования для рассмотрения в пределах компетенции. В то же время в их отношении применено финансовых и административных санкций на сумму в 7,2 млн.леев, из которых взыскано только 1,4 млн.леев (19%).

Вследствие проверок, проведенных Счетной палатой по разделу «Принудительное исполнение налоговых обязательств», выявлены следующие недостатки и проблемы:

a) информация, обобщенная ГГНИ, не отражает транспарентно оборот арестованного, заложенного и проданного имущества. Не составляется обобщенная по республике информация относительно положения оцененного имущества и выставленного на продажу в аспекте экономических агентов, которые имеют заключенные с органами ГНС договора об оценке и организации продажи арестованного имущества. Другая информация, отчеты, представленные территориальными ГНИ по данному субъекту, обрабатываются ГГНИ вручную. Указанные факты свидетельствуют о необходимости усовершенствования системы отчетности и учета (лучше структурированной в разных аспектах для последовательного мониторинга операций с арестованным или заложенным имуществом с момента поступления и до момента его выхода из соответствующей категории с отражением оценки и изменения стоимости, поступления в соответствующий бюджет доходов, вырученных от его продажи);

b) арестованное имущество реализуется достаточно затруднительно, а часть его практически невозможно реализовать, будучи выставлено на аукцион трижды или даже чаще.

В 2005 году ГНИ по районам Резина и Орхей реализовали 34,7% и 2,8% арестованного имущества на сумму в 1269,7 тыс.леев и 42,7 тыс.леев, соответственно, а ГНИ по району Дрокия из арестованного имущества стоимостью 2216,8 тыс.леев, не реализовала ничего. Аналогичная ситуация зафиксирована и в 2006 году. Так, из материального имущества стоимостью 2799,1 тыс.леев, 2337,1 тыс.леев, 2313,8 тыс.леев и 703,4 тыс.леев, арестованного соответственно ГНИ по районам Резина, Бричень, Орхей и Дрокия, было реализовано имущества на сумму в 386,0 тыс.леев, 89,9 тыс.леев, 601,6 тыс.леев и 16,5 тыс.леев соответственно, или на уровне 13,8%, 3,8%, 26,0% и 2,3%. НБ Чентру ГНС по мун.Кишинэу реализовало в счет задолженности всего лишь 2% из арестованного имущества. Проверкой установлено в перечне арестованного имущества, зарегистрированного в остатке в НБ Чентру по состоянию на 31.12.2006, имущество на сумму в 2,2 млн.леев, которое более не принадлежит налогоплательщикам-должникам. Приведем случай экономического агента, реорганизованного путем слияния (поглощения) в государственное предприятие, который был исключен из налогового регистра, но фигурирует в списке должников с арестованным имуществом;

c) некоторые налоговые органы не соблюдают положения ст.200 ч. (17) Налогового кодекса. Проверкой установлено, что ГНИ по районам Стрэшень и Яловень не составили акты об отсутствии имущества у экономических агентов - должников, не располагавших имуществом, на которое может быть наложен арест, но составили их список;

d) порядок принудительного исполнения налогового обязательства путем принятия мер для взыскания денежных средств с банковских счетов налогоплательщика не всегда эффективен и приводит к дополнительным затратам (в том числе рабочего времени). Так, ГНИ по району Сынджерей в 2006 году выставила на счета налогоплательщиков 2009 инкассовых поручений на сумму 60,7 млн.леев, из которых фактически взыскано 3,8 млн.леев, или 6,3%;

e) некоторые налоговые органы налагают арест на имущество, которое с самого начало очевидно, что не удастся продать. Так, в 2006 году ГНИ по району Орхей наложила арест на материальное имущество экономического агента на сумму 225,0 тыс.леев, состоящее из забора из бетонных плит и заасфальтированной мостовой, расположенных на участке, проданном другому экономическому агенту в качестве участка, прилегающего к приватизированному объекту;

f) остается сложной ситуация с принятием каких-либо мер в отношении имущества, арестованного в 1999 году. Проверка показала, что на учете ГНИ по району Криулень находятся акции колхоза, на которые был наложен арест в 1999 году.

1.8. Порядок учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов.

Согласно информации об имуществе, составляющем предмет Положения «О порядке учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозного имущества, арестованной скоропортящейся или с ограниченным сроком хранения продукции, вещественных доказательств, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов», утвержденного Постановлением Правительства № 972 от 11.09.2001¹⁶, территориальные ГНИ в 2005 году осуществляли администрирование подобного имущества общей стоимостью 19427,5 тыс.леев, а в 2006 году – на сумму в19035,2 тыс.леев.

____________________

¹⁶ МО, 2001, № 112-113, ст.1021.

Отмечается расхождение между суммами, полученными в результате продажи имущества, и суммами, поступившими в государственный бюджет и в бюджеты АТЕ, соответственно в размере 1269,3 тыс.леев в 2005 году и 605,0 тыс.леев в 2006 году, которые, в частности, представляют собой расходы по хранению и продаже.

В подконтрольный период проведена выборочная проверка 20 дел по имуществу, администрируемому ГНИ по мун.Кишинэу, которое было передано бесплатно.

Анализ показывает, что часть имущества передается в натуральном выражении без указания его стоимости, а учет не ведется по типу или категориям товара. Так, на момент утверждения Закона о передаче недвижимого имущества №197-XVI от 28.07.2005¹⁷, здание, расположенное в гор.Ватра (промышленная зона Прункул) по ул.Петрэрией, 1 не было зарегистрировано на учете ГНИ по мун.Кишинэу как бесхозяйное имущество, перешедшее во владение государства, тогда как суд сектора Буюкань 19.11.2004 признал право собственности государства на это здание. ГНИ по мун.Кишинэу, в соответствии с протоколом от 30.09.2005, приняла на основании решения суда сектора Буюкань соответствующее здание не оцененным. Впоследствии здание было передано офису «Буюкань» Исполнительного департамента Министерства юстиции и продано им на аукционе за 5399,6 тыс.леев.

__________________

¹⁷ МО, 2005, № 107-109, ст.565.

Исходя из этих соображений, возникает необходимость разработки порядка отчетности перед ГНС органами, наделенными правом конфискации, ареста, признания имущества бесхозным с его последующей передачей во владение государству, что повысило бы ответственность в период с момента регистрации указанными органами имущества с таким статусом до его передачи/принятия ГНС.

Проверкой, проведенной в территориальных ГНИ, установлена проблема конфискованного имущества, переданного налоговым органам для реализации:

В 2005-2006 годах в проверенных территориальных ГНИ уровень поступления в бюджет финансовых средств в результате реализации конфискованного имущества варьировал от 4,3% до 58,3%. Низкий уровень реализации конфискованного имущества объясняется случаями уничтожения имущества в связи с истечением срока годности, а также разукомплектованием некоторого имущества, из-за чего приходится снижать его цену. Так, уровень уменьшения стоимости конфискованного имущества по отношению к его первоначальной стоимости составил в ГНИ по районам Флорешть, Сорока, Тараклия, Дрокия и Единец 35,2%, 34,3%, 26,3%, 16,6% и 8,7% соответственно. В ГНИ по району Дрокия уровень уничтоженного имущества составил 15,8%.

По данному разделу допущены нарушения нормативных актов ГНИ по районам Унгень, Сорока, Яловень и Тараклия (несоблюдение срока оценки конфискованного имущества; неоформление договоров о хранении и реализации имущества; использование только одного способа реализации – через комиссионную торговлю; неприменение бесплатной передачи имущества Государственному агентству по материальным резервам и гуманитарной помощи; непередача для реализации конфискованного имущества и пр.). ГНИ по району Унгень не применила в отношении Универсальной товарной биржи Молдовы штраф в размере 8,0 тыс.леев, а 17,3 тыс.леев были перечислены не в государственный бюджет, а в местный.

1.9. Анализ законности и правильности возмещения налога на добавленную стоимость и акцизов.

Согласно отчету за 2005 год возмещение налога на добавленную стоимость (в дальнейшем – НДС) составило 1006,2 млн.леев, или 21,7% общих поступлений по данному типу доходов и 65,9% поступлений, администрируемых ГНС по этому налогу.

Возмещения НДС, осуществленные в 2006 году, составили 1085,2 млн.леев, или 17,5% от общего поступления данного типа доходов и 53,3% поступлений этого налога, администрируемых ГНС. Сумма возмещения НДС в 2006 году увеличилась на 79,0 млн.леев, или на 7,8% по отношению к 2005 году.

По данным Таможенной службы, с января по июль 2006 года из Российской Федерации возвращено винодельческой продукции на сумму 127,9 млн.леев. За ранее экспортированный, но возвращенный на таможенную территорию Республики Молдова товар некоторые экономические агенты - экспортеры уже воспользовались возмещением НДС, однако возврат возмещенного НДС в бюджет не предусмотрен Налоговым кодексом.

Счетная палата считает, что порядок определения суммы НДС, подлежащей возмещению, исходя из стоимости экспортированного товара, за исключением стоимости возвращенного товара, разработанный ГГНИ, не является транспарентным, а в отдельных случаях кредитует экономических агентов.

В 2005 году Республиканская комиссия по возмещению НДС одобрила 43 решения об осуществлении возмещения на основании 983 заявлений, из которых единогласным утверждением удовлетворено 739. Рассмотренные материалы не содержат причин, по которым некоторые члены комиссии воздержались от голосования или проголосовали «против».

Следует отметить, что порядок возмещения сумм НДС согласно ст.104 п. d) Налогового кодекса в том, что касается налогообложения по нулевой ставке импорта и/или поставки на территорию страны товаров, услуг, предназначенных для проектов технической помощи, на момент проверки не был утвержден Правительством.

За проверенный период преобладал феномен негативного влияния на возврат НДС как результат отношений экономических агентов, которые пользуются возмещением с экономическими агентами - нарушителями, не декларирующими НДС и не представляющими отчеты. Анализ результатов рассмотрения в судебных инстанциях тяжб показывает, что основной причиной проигранных дел в суде органами ГНС были решения налоговых органов о неодобрении начисления суммы НДС, выплаченных нарушителям (налогоплательщикам, не представляющим декларации и уклоняющимся от уплаты налогов). В настоящее время подобные неясности исключены и налогоплательщики фактически не обжалуют в суде решения органов ГНС.

Проверки, осуществленные в ГНИ по районам Унгень и Орхей, установили несоблюдение срока осуществления проверки у экономических агентов, отнесенным ко II группе доверия, чем не были соблюдены положения пункта 12 Инструкции «О возмещении сумм налога на добавленную стоимость», утвержденной Приказом ГГНИ №188 от 17.11.2005¹⁸ .

_________________

¹⁸ МО, 2006, № 1-4, ст.1.

Несмотря на предпринимаемые налоговыми органами меры по надлежащему возмещению НДС, отдельные территориальные ГНИ не соблюдали положения законодательства, регламентирующие порядок возмещения НДС. Так, вопреки пункту 19 и пункту 20 Инструкции, утвержденной Приказом ГГНИ №188, ГНИ по району Яловень вернула 2 экономическим агентам НДС на общую сумму в 202,8 тыс.леев в отсутствие документов, подтверждающих право на возмещение (заявление о возмещении НДС, копии регистров учета поставок и закупок).

В 2006 году поступления, администрируемые ГНС по позиции «Всего акцизов», составили 303,0 млн.леев, а сумма возмещения акцизов – 79,6 млн.леев, или 26,3%.

Проверка правильности возмещения одному экономическому агенту суммы акциза на 964,8 тыс.леев показала, что в соответствии с законодательными актами, действовавшими на день проведения сделок, возвращение акциза было произведено неправильно. Так, товар, вывезенный с территории Республики Молдова в период июля-августа 2006 года, ранее был заявлен при ввозе в страну в таможенном режиме «IM 4 – окончательный импорт» с уплатой таможенных платежей и в соответствии со ст.31 (2) Таможенного кодекса получает статус отечественных товаров. Рассмотрение данных сделок сквозь призму ст.98 (1) Таможенного кодекса, которая четко предусматривает, что «Реэкспорт – таможенное назначение, состоящее в вывозе иностранных товаров за пределы таможенной территории без уплаты таможенных платежей и без применения мер экономической политики», показывает, что данный товар нельзя было вывезти с территории Республики Молдова с таможенным назначением «EX.3 – реэкспорт». Кроме того, отметим, что по запросу данного экономического агента Таможенная служба подтвердила факт сделки «реэкспорта» письмом № 5479 от 31.07.2006, которое он представил ГНС в качестве основания для возмещения суммы акциза в размере 964,8 тыс.леев.

1.10. Анализ предоставления налоговых льгот.

Согласно положениям Налогового кодекса налогоплательщики пользуются рядом налоговых льгот.

Представленные в таблице данные свидетельствуют о том, что в 2006 году (по отношению к 2005 году) преимущественно увеличились – примерно на 36,8% – льготы, предоставленные экономическим агентам, относящимся к категории налогоплательщиков-плательщиков НДС; затем следует увеличение льгот по выплате подоходного налога и земельного налога – на 11,4% и 11,5% соответственно. В то же время сокращение на 9,1% отмечается по предоставлению льгот, связанных с выплатой налогов на недвижимое имущество.

Из 277 крестьянских хозяйств, зарегистрированных по состоянию на 31.12.2006 г. в качестве плательщиков НДС, по объему поставок для проверки были выбраны 6 экономических агентов. Анализ, проведенный по этому разделу, указывает, что они воспользовались налоговыми льготами на общую сумму в 166,5 тыс.леев, не имея на это право, поскольку фактически не соответствуют условиям, установленным для крестьянских хозяйств в Законе №1353-XIV.

Вследствие проверки установлено, что 9 налогоплательщиков из 4 районов (Орхей, Единец, Резина и Стрэшень), не учитывая положения ст.8 п.d) Налогового кодекса (имея различные задолженности перед национальным публичным бюджетом), воспользовались налоговыми льготами на подоходный налог и другие выплаты на общую сумму в 786,5 тыс.леев.

1.11. Налоговый контроль.

С 2002 года ГГНИ внедрила метод планирования проверок исходя из факторов риска, которые оцениваются путем математической корреляции автоматически компьютером. По данным ГГНИ, в 2005-2006 годах запланировано для проведения 28346 проверок, из которых 14696 – путем полной проверки и 13650 – путем тематической проверки. Фактически проведено 116093 проверки, в ходе которых в 82680 случаях (71,2%) выявлены нарушения.

В результате проверок, проведенных налоговыми органами, дополнительные начисления составили в совокупности 670,6 млн.леев, из которых налоги, пошлины (сборы), неустойки и другие платежи – 396,4 млн.леев и налоговые санкции – 274,1 млн.леев, а расчеты для сокращения обязательств – 112,9 млн.леев. Кроме того, были снижены начисленные суммы НДС примерно на 74,3 млн.леев и снижены налоговые потери налогоплательщиков на 435,6 млн.леев.

В конечном счете, эффективность воздействия проведенных проверок и принятых решений заключается в перечислении в бюджет средств, полученных от сумм, дополнительно начисленных в среднем за 2005-2006 в размере 31,7% от их объема, составив 212,4 млн.леев.

Уровень поступления в бюджет дополнительных начислений по итогам проверок, проведенных некоторыми проверенными территориальными ГНИ, составил от 0,4% до 63,9%, а другие налоговые органы допустили и сокращение уровня по отношению к 2005 году.

Проверки, проведенные налоговыми органами путем полной проверки, установили, что наиболее частые нарушения законодательства касаются пользования налоговыми льготами в результате несоблюдения положений ст.8 (1) п.d) Налогового кодекса в том, что касается отсутствия задолженностей перед национальным публичным бюджетом. В ходе проверки в НБ сектора Чокана ГНИ по мун.Кишинэу проверены документы, представленные некоторыми экономическими агентами из числа воспользовавшихся льготами в период 2005 года. В итоге установлено нарушение законодательства у 2 экономических агентов, у которых сумма дополнительных начислений для перечисления в бюджет составила 85,5 тыс.леев. Данная ситуация предопределяет необходимость улучшения и дополнения показателей предварительного отбора для начала налоговых проверок на основании риска, в том числе и компьютерного, на этапе обработки налоговых деклараций.

Анализ результата создания налоговых постов показал эффективность данной меры. Так, в период действия налоговых постов, созданных ГНИ по мун.Кишинэу на некоторых предприятиях, осуществляющих расчеты наличными, доходы, полученные от поставки товаров и оказания услуг, возросли от 1,5 раза до более чем в 3 раза по отношению к периодам деятельности без налоговых постов. В целях единого подхода к налогоплательщикам и исключения субъективности необходимо разработать механизм отбора принципов установки налоговых постов, а также использования результатов их деятельности в течение более продолжительного времени.

Изучение материалов дел о регистрации субъекта в качестве плательщика НДС, проведенное в НБ сектора Рышкань, выявило нарушение частью налогоплательщиков положений Постановления Правительства № 474 от 28.04.1998¹⁹ «О применении контрольно-кассовых машин с фискальной памятью при расчетах наличными» (с последующими изменениями), Закона о лицензировании некоторых видов деятельности № 451-XV от 30.07.2001²⁰ (с последующими изменениями), а также случаи, когда не указывался фискальный код в документах о закупке товаров, за допущение которых на соответствующем этапе не были применены предусмотренные законодательством санкции. По данным ГНИ по мун.Кишинэу, налоговый орган не применил санкции исходя из того, что они будут применены в ходе последующих налоговых проверок. Счетная палата данную точку зрения не разделяет, поскольку время, отведенное на каждую проверку, ограничено и в некоторых случаях, когда проверяются 2-3 налоговых периода, отдельные моменты могут быть не выявлены (при выборочных проверках). Статистические данные ГГНИ свидетельствуют о том, что в 2006 году налоговый служащий провел в среднем 94 налоговые проверки, за исключением оперативных проверок, а средняя продолжительность одной составила 3 дня. В этом контексте отметим, что вследствие неприменения санкций за вышеуказанные нарушения на этапе их выявления НБ сектора Рышкань упустило шанс предпринять законные меры в отношении нарушений, допущенных налогоплательщиками в 2005-2006 годах.

___________________

¹⁹ МО, 1998, № 62-65, ст.589.

²⁰ МО, 2001, № 108-109, ст.836.

В некоторых территориальных ГНИ установлены случаи, когда налоговые проверки не выявили полноту нарушений, и как следствие в их отношении не были применены соответствующие решения. Так, в ГНИ по району Яловень в 4 актах о контроле не было отражено совершенное проверенными экономическими агентами нарушение ст.84 Налогового кодекса, которое касается уплаты подоходного налога в рассрочку, что привело к неприменению соответствующих финансовых санкций, предусмотренных ст.261 (6) Налогового кодекса. В ГНИ по району Леова не была внесена в базу данных сумма в 70,3 тыс.леев, начисленная в результате налоговых проверок, проведенных у 4 экономических агентов. В результате проверок у 3 экономических агентов ГНИ по району Штефан Водэ не применила соответствующий штраф согласно ст.261 (1) Налогового кодекса на сумму 7,5 тыс.леев.

Решение некоторых вопросов часто становится предметом разбирательства в судебных инстанциях. За подконтрольный период органы ГНС выступали в качестве стороны в исках, возбужденных налогоплательщиками, в 1469 случаях, из которых выиграли в 450 случаях и проиграли в 201 деле, а в процессе рассмотрения находятся 818 дел. В то же время из 5722 исков, направленных налоговыми органами против налогоплательщиков, налоговые органы выиграли 4017, или 70,2%, проиграли 35, а рассмотрение 1670 еще продолжается.

1.12. Информационная система ГНС.

Структура Информационной системы ГНС основывается на ряде программных комплексов, включающих в себя многочисленные информационные алгоритмы. В зависимости от оперирования этими алгоритмами в процессе проверки выявлено, что:

- отсутствует подробное описание информационных алгоритмов по составляющим программ или соответствующая инструкция как для внутренних, так и для внешних пользователей;

- некоторые алгоритмы постоянно совершенствуются и дополняются вследствие частых законодательных, нормативных, методологических или процедурных изменений. Изменения некоторых программ Информационной системы ГГНИ указывают, что определенная информация, базы данных не администрируются и не актуализируются надлежащим образом и оказываются бесполезными в процессе осуществления налоговых процедур. Так установлены ошибки в массиве информации об импортно-экспортных сделках в тарифной позиции «Передающие аппараты для сотовой радиофонии (мобильные телефоны)» в базе данных ГГНИ по состоянию на 9.01.2007 г.

Проверка в том, что касается отмены регистрации налогоплательщиков в качестве плательщиков НДС, выявила существование определенной несогласованности между учетом на центральном уровне и учетом, осуществляемым территориальными налоговыми органами, в частности Программы «Inspector» и официальной страницы ГНС. Так, из базы данных НБ сектора Чентру ГНИ по мун.Кишинэу акционерное общество было исключено как плательщик НДС, тогда как в централизованной базе данных по ГНИ по мун.Кишинэу и ГГНИ соответствующая запись отсутствовала.

Часть II

Финансовая ревизия

2.1. Использование средств, предусмотренных на содержание органов ГНС.

По данным отчета о выполнении сметы расходов учреждения, в 2005 году фактические расходы на содержание органов ГНС по основной составляющей составили 89778,8 тыс.леев, или на 248,0 тыс.леев больше кассовых расходов и на 392,1 тыс.леев меньше уточненных ассигнований.

На содержание органов ГНС в 2006 году исполнено фактических расходов за счет бюджетных средств на общую сумму в 129952,3 тыс.леев, или на 1371,0 тыс.леев меньше кассовых расходов и на 1850,0 тыс.леев меньше запланированных ассигнований.

2.2. Законность и правильность установления и выплаты заработной платы в соответствии со штатным расписанием, а также надбавок к заработной плате, премий и других выплат.

В этой связи установлено, что:

- штатные расписания ГГНИ и территориальных ГНИ утверждены на 2005-2006 гг. с численностью в 2248 единиц, на 117 единиц меньше лимита, утвержденного Постановлением Правительства № 735 от 16.06.2003 г. «О структуре и предельной численности деконцентрированных публичных служб министерств, департаментов и других центральных органов власти»²¹ (с последующими изменениями), из которых 350 единиц – в ГГНИ и 1898 единиц – в территориальных ГНИ;

_________________

²¹ МО, 2003, № 123-125, ст.770.

- штатные расписания на 2005-2006 ГГНИ и ГНИ по мун.Кишинэу неэффективно включают 20 единиц уборщиц и 3 единицы рабочих, при том что оказание услуг по содержанию здания приходится на собственника (Главное управление по администрированию зданий Правительства). Одновременно при исчислении размера договорной платы применяются те же тарифы, что и в случаях, когда эти услуги оказываются ссудополучателям/ ссудодателем;

- при приеме на работу персонала на государственные должности руководство ГГНИ не соблюдало положения Внутреннего регламента Главной государственной налоговой инспекции, утвержденного Приказом ГГНИ № 01 от 04.01.2005 г.²², в пункте 2 которого регламентируются критерии приема на работу служащих в органы ГНС, а также Положения «О замещении на конкурсной основе вакантных государственных должностей», утвержденного Постановлением Правительства №192 от 1.03.2004 г.²³. Так, в 2005 году из 157 сотрудников только 9 заняли должности на конкурсной основе, а в 2006 году из 195 государственных должностей ни одна не была занята на конкурсной основе.

____________________

²² Не опубликован.

²³ МО, 2004, № 42-44, ст.326.

Выборочная проверка расчетов по оплате труда показала, что фактические расходы 2006 году территориальных ГНИ превышают предел окончательных бюджетных прогнозов в целом по республике на 514,0 тыс.леев. В структурном разрезе превышения отмечаются в 20 территориальных ГНИ, составив в сумме около 558,0 тыс.леев. Данное превышение обусловлено тем, что средства, выделенные на реализацию положений Закона о системе оплаты труда в бюджетном секторе № 355-XVI от 23.12.2005 г.²⁴ (в дальнейшем – Закон № 355-XVI) и Постановления Правительства №19 от 4.01.2006 г. «О повышении заработной платы работников бюджетной сферы²⁵, оказались недостаточными для покрытия потребностей.

___________________

²⁴ МО, 2006, № 35-38, ст.148.

²⁵ МО, 2006, № 9-12, ст.55.

В ГНИ по мун.Кишинэу выявлено 64 случая неправильного установления конкретного размера надбавок, чем были нарушены положения пункта 3) п.a) Постановления Правительства № 46 от 19.01.200 г. «Об условиях оплаты труда работников Государственной налоговой службы на основе Единой тарифной сетки»²⁶ (с последующими изменениями, отменено Постановлением Правительства № 525 от 16.05.2006 г.).

_________________

²⁶ МО, 2001, № 8-10, ст.83.

2.3. Правильность исчисления и выплаты взносов в бюджет государственного социального страхования и взносов обязательного медицинского страхования.

Выборочная проверка по данному разделу установила, что фактические расходы 2006 года территориальных ГНИ превышают установленные ассигнования в целом на 131,8 тыс.леев. В структурном аспекте превышения выявлены в 20 территориальных ГНИ на сумму 152,3 тыс.леев, обусловленную дефицитом средств, выделенных для реализации Закона № 355-XVI.

2.4. Соблюдение нормативных актов при приобретении товаров и получении услуг.

Анализ финансовых отчетов выявил факт превышения территориальными ГНИ пределов уточненных ассигнований на 662,9 тыс.леев в 2005 году и на 759,0 тыс.леев в 2006 году. Превышения обусловлены неправильным отнесением фактических расходов по централизованному обеспечению ГНИ территориальных ГНИ бланками.

Выборочная проверка соблюдения правовых основ при приобретении транспортных средств (в 2005 году – 7 автомобилей общей стоимостью 1084,2 тыс.леев и в 2006 году – 5 автомобилей и 1 микроавтобус общей стоимостью 1612,0 тыс.леев) установила, что:

a) техническая спецификация в документации для предварительного отбора по некоторым офертам о закупкие 12 транспортных единиц содержит прямые указания на определенную марку;

b) некоторые материалы с документацией для предварительного отбора не содержат все документы, предусмотренные Положением «О государственных закупках работ», утвержденным Постановлением Правительства № 1123 от 15.09.2003 г.²⁷;

_______________

²⁷ МО, 2003, № 204-207, ст.1181.

c) в случае приобретения микроавтобуса «Mercedes Benz Sprinter» не был обеспечен эффективный мониторинг полного и своевременного исполнения договорных обязательств, а в итоге были допущены дополнительные расходы по закупке товаров и переоснащению микроавтобуса на 50,0 тыс.леев.

2.5. Использование служебных автомобилей.

На 2006 год приказами руководителя ГГНИ установлены нормы пробега для 3 служебных автомобилей с общим превышением на 16,0 тыс. км в год норм, утвержденных Постановлением Правительства № 1404 от 30.12.2005 г. «О регламентировании использования служебных автомобилей органами публичного управления»²⁸. Фактический пробег автомобилей ГГНИ превысил в целом на 34,4 тыс. км нормы, утвержденные главой ГГНИ.

_________________

²⁸ МО, 2006, № 5-8, ст.32.

До заключения с АО «Taxi-Service» (ф/к – 569945) 10.07.2006 г. договора о передаче в бесплатное пользование участка площадью 650 м² ГГНИ заключила договора от 31.10.2005 г. о финансовых обязательствах с фирмой ООО «S.B.-Fainex» (ф/к – 133862) на выполнение работ на объекте «Строительство автостоянки для нужд ГГНИ, расположенной на ул.Каля Ешилор, 14» в сумме 122,3 тыс.леев. В бухгалтерском учете ГГНИ участок и соответствующие строения не были зарегистрированы.

2.6. Использование средств для текущего и капитального ремонта зданий и помещений.

В результате проведения выборочной проверки использования средств на данные цели установлено соблюдение лимитов уточненных ассигнований и соответствие уровню финансирования. Одновременно отмечается что помещения, приобретенные в 2006 году, занимают значительные площади. Так, в здании, приобретенном для ГНИ Резина, на 1 единицу персонала приходятся в среднем по 20,76 м² площади, в здании для ГНИ Окница – по 20,94 м², а в здании для ГНИ Кантемир – по 37,34 м². Несмотря на расходы по полному содержанию помещений, ГНС не предприняла целесообразных мер по сдаче в аренду неиспользуемых помещений, что позволило бы оптимизировать расходы на содержание соответствующих бюро.

2.7. Использование средств для приобретения оборудования, относящегося к основных средствам.

Вопреки п.39 Положения о государственных закупках из одного источника, утвержденного Постановлением Правительства №951 от 4.08.2003 г.²⁹, в материалах аукциона №1593/06 от 6.11.2006 г. по закупке услуг и программного обеспечения отсутствует протокол рассмотрения единственной полученной оферты, составленный и подписанный членами рабочей группы.

__________________

²⁹ МО, 2003, № 182-185, ст.1018.

Факт импорта программного обеспечения «Business Objects Entreprise Professional XI for Cristal Reports» был установлен сторонами согласно протоколу № 1 от 14.12.2006 г. Уплата НДС на импорт услуг на сумму 319,7 тыс.леев произведена 1.02.2007 г. за счет ассигнований, предусмотренных в ст.242 на 2007 год, чем было допущено использование средств не по назначению.

2.8. Управление государственным имуществом и обеспечение его целостности.

Деятельность по внутреннему контролю на центральном уровне – ГГНИ, а также на структурном уровне – территориальные ГНИ – не дает целесообразного обеспечения управления и целостности государственного имущества, ГГНИ не обеспечила в полной мере надзор и контроль за деятельностью в системе. Вопреки положениям ст.26 и ст.28 Закона о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 г.³⁰ (с последующими изменениями) 14 территориальных налоговых инспекций не провели регистрацию имущественных прав на принадлежащие им участки.

____________________

³⁰ МО,1998, № 44-46, ст.318.

2.9. Правильность ведения бухгалтерского учета, отражения произведенных хозяйственных операций; ситуация расчетов; достоверность отчетов.

Вопреки положениям Бюджетной классификации ГГНИ планирует и исполняет бюджетные расходы по централизованному обеспечению территориальных ГНИ материальным имуществом и основными средствами. Эта ситуация обусловлена отсутствием четкого механизма отчетности приобретения товаров в централизованном порядке бюджетным исполнителем с их последующим распределением подведомственным бюджетным исполнителям. По данным бухгалтерского учета и представленным данным, ГГНИ передала территориальным ГНИ с 019 на 020 «материальное имущество и основные средства» стоимостью 4326,8 тыс.леев в 2005 году и 9299,3 тыс.леев в 2006 году. В итоге при обобщении отчетов в годовом отчете Министерства финансов по типу 020 «материальное имущество и основные средства» регистрируется нереальный перерасход.

2.10. Годовые отчеты ГНИ по мун.Кишинэу содержат некоторые недостоверные данные. С нарушением ст.15(1) п.b) Закона о бухгалтерском учете №426-XIII от 4.04.1995 г.³¹ (с последующими изменениями и дополнениями; в дальнейшем – Закон №426-XIII), который предусматривает отнесение расходов к отчетному периоду, в котором они были произведены, независимо от времени их оплаты, фактические расходы были занижены на сумму расходов, сопутствующих услугам, оказанным в декабре отчетного года, и, соответственно на эту же сумму были занижены кредиторские задолженности, зарегистрированные в конце отчетного периода (по состоянию на 1.01.2005 г. – на 73,3 тыс.леев, по состоянию на 1.01.2006 г. – на 50,1 тыс.леев, по состоянию на 1.01.2007 г. – на 52,6 тыс.леев). Ввиду отсутствия аналитического учета строительных материалов в отчете об исполнении бюджета ГНИ по мун.Кишинэу за счет основных расходов на 1.01.2006 г. фактические расходы были необоснованно завышены на 11,5 тыс.леев, которые представляют собой стоимость приобретенных, но оставшихся на складе материалов. Для капитального ремонта административных корпусов в 2006 году утверждено ассигнований на 123,8 тыс.леев, фактические и кассовые расходы были отражены на эту же сумму, а в конце года эти расходы были необоснованно списаны в качестве бюджетных расходов на содержание учреждения, хотя их следовало отразить в бюджетных расходах на капитальные инвестиции.

_______________________

³¹ Повторно опубликован в МО, 2003, № 87-90, ст.398.

Ввиду отсутствия аналитического учета фактических расходов по статьям в 2005 году ГНИ по мун.Кишинэу отразило некоторые недостоверные данные в отчете об исполнении бюджета публичного учреждения, отчете об обороте материальных ценностей и отчете об обороте основных средств.

В некоторых актах об инвентаризации расчетов с поставщиками товаров и услуг, составленных ГНИ по мун.Кишинэу, установлено несоответствие остатков расчетов с данными бухгалтерского учета, чем не были соблюдены положения ст.39 ч. (1) Закона № 426-XIII. Подобные расхождения содержатся и в актах сверки, составленных на 31.12.2005 г. и 31.12.2006 г. ГНИ по мун.Кишинэу с Главным управлением по администрированию зданий Правительства, согласно которым в учете последнего отражен дебиторский остаток в размере 5,1 тыс.леев и 3,1 тыс.леев соответственно, тогда как в учете первого остаток равен нулю.

2.11. Формирование и управление специальными средствами, полученными от продажи акцизных марок и налоговых фактур ГГНИ и территориальными ГНИ.

Постановления Правительства №1392 от 16.12.2004 г. «О создании автоматизированной информационной системы «Государственный регистр документов, акцизных марок и бланков строгой отчетности»³² (с последующими изменениями) и №371 от 12.04.2006 г. «О создании автоматизированной информационной системы «Учет бланков налоговых фактур»³³ не устанавливают источник покрытия расходов для выполнения работ по разработке, внедрению, техническому обеспечению автоматизированных информационных систем «Государственный регистр акцизных марок» и «Учет бланков налоговых фактур». Проверкой установлено, что в договорах, заключенных ГГНИ (в качестве бенефициария) и ГП «Registru» (в качестве подрядчика), подведомственным Министерству информационного развития, стоимость изготовления налоговых фактур и акцизных марок включает и комплексную стоимость автоматизированных информационных систем на общую сумму в 6886,7 тыс.леев, в том числе обслуживание и обеспечение технического оборудования, чем нарушаются положения Постановления Правительства № 1136 от 2.10.2006 г.³⁴ «О специальных средствах Главной государственной налоговой инспекции и территориальных государственных налоговых инспекций» и Положения «О порядке формирования и использования специальных средств Налоговой инспекции со специальным режимом», утвержденного Приказом руководителям ГГНИ № 17-09-03/02 от 10.06.2002 г. и согласованного с Министерством финансов, относительно целевого использования специальных средств, полученных от реализации акцизных марок и налоговых фактур.

_________________

³² МО, 2005, № 5-12, ст.36.

³³ МО, 2006, № 59-62, ст.410.

³⁴ МО, 2006, № 158-160, ст.1223.

Имея статус специальных средств и будучи включенными в состав государственного бюджета, специальные средства, полученные от продажи акцизных марок и налоговых фактур, используются преимущественно для издания марок и фактур. Вышеназванными постановлениями в качестве генерального подрядчика назначено Министерство информационного развития и/или подведомственные структуры, привлек других субподрядчиков. ГП «Registru» не поставило ГГНИ в установленные соглашением сроки (до 30.12.2006 г.), техническое оборудование стоимостью 58,7 тыс.леев.

2.12. Некоторые недостатки допущены при исполнении смет расходов и некоторыми территориальными ГНИ. Так, в 2006 году ГНИ по району Орхей отнесла к расходам 9,0 тыс.леев без надлежащего подтверждения услуг, оказанных учреждению, чем не были соблюдены положения ст.15 (1) п.a) Закона №426-XIII. Не соблюдая пункт 183 Инструкции «О бухгалтерском учете в публичных учреждениях», утвержденной Приказом министра финансов № 85 от 9.10.1996 г.³⁵ (с последующими изменениями), ГНИ по району Леова отнесла расходы, произведенные при строительстве котельной, работающей на природном газе, в сумме в 30,0 тыс.леев, к расходам на содержание учреждения, которые в конце года были списаны, хотя их следовало отнести на счет 203 «Бюджетные расходы на капитальные вложения».

___________________

³⁵ Не опубликован