Постановление N 29 от 26.11.2020 о контроле конституционности ст.60 Закона № 1544 от 23 июня 1993 года о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и Генерального инспектората карабинеров (обращение № 124а/2020)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности ст.60 Закона № 1544 от 23 июня 1993 года

о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего

и рядового состава органов внутренних дел и Генерального

инспектората  карабинеров

(обращение № 124а/2020)

№ 29  от  26.11.2020

 (в силу 26.11.2020) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 332-342 ст.184 от 11.12.2020

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Дины Мустяца,

принимая во внимание обращение, представленное и

зарегистрированное 24 июля 2020 г.,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение народного адвоката Михаила Которобая, представленное в Конституционный суд 24 июля 2020 года, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.a) Конституции, ст.25 п.i) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.i) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Автор обращения просит Конституционный суд проверить конституционность ст.60 Закона № 1544 от 23 июня 1993 года о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и Генерального инспектората карабинеров.

3. По мнению автора обращения, оспариваемые положения вступают в противоречие с положениями ст.46 и ст.47 в сочетании со ст.16 и ст.54 Конституции.

4. Определением Конституционного суда от 20 октября 2020 года, без вынесения решения по существу дела, обращение было признано приемлемым.

5. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства и Национальной кассы социального страхования Республики Молдова.

6. На открытом заседании Конституционного суда присутствовали Светлана Русу, представитель автора обращения, начальник управления по государственной политике и законодательству в офисе народного адвоката, Раду Раду, главный консультант службы представительства в Конституционном суде и правоохранительных органах общего юридического управления Секретариата Парламента. От Правительства приняли участие Неля Русу, государственный секретарь Министерства здравоохранения, труда и социальной защиты, и Глеб Кока, заместитель начальника управления Министерства обороны по планированию финансовых и материально-технических ресурсов.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

7. Гражданин Республики Молдова, бывший военный, обратился к народному адвокату с запросом о разрешении вопроса о переводе пенсии из Республики Молдова в Румынию, где он сейчас проживает.

8. Рассмотрев запрос заявителя, народный адвокат констатировал, что ст.60 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и Генерального инспектората карабинеров устанавливает запрет на перевод пенсии за границу. Согласно ст.60 закона, пенсии не назначаются военнослужащим, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, а также государственным служащим с особым статусом в составе системы пенитенциарной администрации и Генерального инспектората карабинеров, их семьям, выехавшим на постоянное жительство за границу.

9. Министерство здравоохранения, труда и социальной защиты, к которому обратился народный адвокат, не поддержало предложение исключить положения, ограничивающие право лиц, подпадающих под действие оспариваемого закона, на пенсию в случае выезда за границу на постоянное жительство. Народный адвокат считает неоправданными и неубедительными доводы, выдвинутые министерством, о том, что внесение изменений в ст.60 закона требует дополнительных бюджетных затрат.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

10. Применимые положения Конституции:

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 46

Право частной собственности и ее охрана

"(1) Право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются.

(2) Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в случае установленной законом общественной необходимости при условии справедливого и предварительного возмещения.

(3) Законно добытое имущество не может быть конфисковано. Законность добытого подразумевается.

[…]".

Статья 47

Право на социальное обеспечение и защиту

"(1) Государство обязано принимать меры для обеспечения любому человеку достойного жизненного уровня, потребного для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, в том числе пищи, одежды, жилища, медицинского ухода и необходимого социального обслуживания.

(2) Граждане имеют право на социальное обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или в других случаях утраты средств к существованию по не зависящим от них обстоятельствам".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

11. Применимые положения Закона № 1544 от 23 июня 1993 года о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и Генерального инспектората карабинеров:

Статья 60

Выплата пенсии при выезде за границу

"(1) Пенсии не назначаются военнослужащим, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, а также государственным служащим с особым статусом в составе системы пенитенциарной администрации и Генерального инспектората карабинеров, их семьям, выехавшим на постоянное жительство за границу.

(2) Пенсии, назначенные лицам, указанным в части (1), до выезда на постоянное жительство за границу, выплачиваются за шесть месяцев вперед, начиная с месяца, следующего за месяцем, в котором получатель был снят с учета по месту жительства, с прекращением выплаты пенсии на весь период нахождения пенсионера за границей".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

12. Определением от 20 октября 2020 года Конституционный суд подтвердил в настоящем деле соблюдение условий приемлемости обращения, установленных в его неизменной практике.

13. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, обращение относится к компетенции Конституционного суда.

14. Согласно ст.25 ч.(1) п.i) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.i) Кодекса конституционной юрисдикции, народный адвокат обладает правом обращения в Конституционный суд.

15. Предметом обращения является ст.60 Закона № 1544 от 23 июня 1993 года о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и Генерального инспектората карабинеров.

16. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет конституционного контроля. Однако правовой вопрос, который составляет предмет данного обращения, ранее был рассмотрен Конституционным судом в Постановлении № 10 от 8 мая 2018 года. Указанным постановлением Конституционный суд признал неконституционными ограничения, примененные, на основании Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе, к пенсионерам, проживающим за рубежом.

17. Автор обращения отметил, что оспариваемые положения совершают вмешательство в права, закрепленные в ст.46 [право частной собственности и ее охрана], ст.47 [право на социальное обеспечение и защиту] и ст.54 [ограничение осуществления некоторых прав или свобод] Конституции.

18. Относительно применимости ст.16 Конституции, Конституционный суд напоминает, что равенство перед законом и властями означает отсутствие любой дискриминации, прямой или косвенной. Дискриминация имеет место тогда, когда к лицам, находящимся в аналогичных ситуациях, применяется различное отношение (прямая дискриминация) либо когда к лицам, находящимся в различных ситуациях, применяется одинаковое отношение (косвенная дискриминация), за исключением случаев, когда подобное отношение имеет объективное и обоснованное объяснение (см. ПКС № 29 от 22 ноября 2018 г., § 34; ПКС № 3 от 18 января 2019 г., § 19; ПКС № 6 от 10 марта 2020 г., § 29). Таким образом, для существования дифференцированного подхода первичным условием является сопоставимость ситуаций.

19. Конституционный суд отмечает, что ст.16 не имеет самостоятельного значения и подлежит применению только во взаимосвязи с основным правом. Принцип недискриминации не является конституционным вопросом, если не нарушено основное право. В этом контексте ЕСПЧ отметил, что ст.14 Конвенции, защищающая находящихся в сопоставимой ситуации лиц от любой дискриминации в осуществление ими прав и свобод, гарантированных Конвенцией, не может существовать самостоятельно. Данный принцип играет важную автономную роль, дополняя другие положения Конвенции и протоколов к ней (см. Пичкур против Украины, 7 ноября 2013 г., § 39).

20. Что касается предполагаемого нарушения ст.54 Конституции, Конституционный суд подчеркивает, что невозможно делать ссылку на данную статью в отдельном порядке. Она требует от Конституционного суда проведения анализа соразмерности вмешательства в основные права. Таким образом, для ссылки на данную статью автор обращения должен доказать действие основного права (см., в этом смысле, ПКС № 29 от 12 декабря 2019 г., § 19; ОКС № 3 от 16 января 2020 г., § 22; ОКС № 28 от 12 марта 2020 г., § 18; ОКС № 48 от 25 мая 2020 г., § 21).

21. Конституция в ст.46 ч.(1) предусматривает, что право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются, а в ст.47 ч.(2) гарантирует гражданам право на социальное обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или в других случаях утраты средств к существованию по не зависящим от них обстоятельствам.

22. В отношении права собственности Конституционный суд подчеркивает, что закон, предоставляющий право на социальное благо, вне зависимости от условия предварительного перечисления взносов, необходимо рассматривать, как порождающий интерес, связанный с собственностью.

23. Кроме права собственности лиц, пенсии которых подлежат аннулированию, если они выезжают за границу на постоянное жительство, Конституционный суд отмечает и действие в этом случае права на социальную защиту, предусмотренного ст.47 ч.(2) Конституции.

24. Таким образом, Конституционный суд исследует, если положения ст.60 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и Генерального инспектората карабинеров соответствуют ст.46 и ст.47 в сочетании со ст.16 Конституции.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

Предполагаемое нарушение ст.46 и ст.47 в сочетании со ст.16 Конституции

А. Аргументы автора обращения

25. В обоснование обращения автор отмечает, что дифференцированное отношение к лицам, не проживающим в Республике Молдова, по сравнению с лицами, проживающими в Республике Молдова, в сфере назначения и выплаты пенсий противоречит ст.46 и ст.47 в соотношении со ст.16 и ст.54 Конституции.

26. Автор обращения отмечает, что согласно ст.46 ч.(1) Конституции, право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются, а ст.47 ч.(2) Конституции предусматривает гарантирование права граждан на социальное обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или в других случаях утраты средств к существованию по не зависящим от них обстоятельствам. Эти права взаимосвязаны, и поэтому не следует в случае, когда лица находятся в одинаковом положении, обеспечивать их различным образом, без наличия на то объективного и разумного основания.

27. Автор подчеркивает, что в практике ЕСПЧ было разрешено одно дело с тем же предметом: Пичкур против Украины от 7 ноября 2013 года. Заявитель проработал на Украине на протяжении 40 лет, после чего эмигрировал в Германию. Украинские власти решили приостановить выплату пенсии после того, как узнали, что он более не является резидентом Украины. Власти приняли это решение на основании положений Закона о общей государственной пенсии, которые запрещали выплату пенсий гражданам-нерезидентам. ЕСПЧ установил, что интересы заявителя входили в сферу действия ст.1 Протокола № 1, и заключили, что украинское государство нарушило данную статью.

28. Автор обращения отмечает, что ранее Конституционный суд рассматривал аналогичные положения Закона о государственной пенсионной системе в отношении застрахованных лиц, проживающих за рубежом. Постановлением Конституционного суда № 10 от 8 мая 2018 года положения, запрещающие выплату пенсий застрахованным лицам, выезжающим на постоянное жительство за пределы страны, были признаны неконституционными.

B. Аргументы органов власти

29. Президент Республики Молдова в письменном мнении подчеркнул, что государственная пенсионная система организована и работает в соответствии с принципами, предусмотренными ст.3 Закона № 489 от 8 июля 1999 года о государственной системе социального страхования. Среди основных принципов, закрепленных в ст.3 Закона о государственной системе социального страхования, выделяются принцип единообразия, согласно которому государство организует и гарантирует деятельность государственной системы страхования в соответствии с едиными правовыми нормами, и принцип равноправия, который обеспечивает всем участникам государственной системы страхования – плательщикам взносов, получателям пенсий и других пособий социального страхования – равенство в реализации прав и выполнении обязанностей, предусмотренных законодательством. Президент Республики Молдова считает целесообразным соотносить положения ст.60 оспариваемого закона с условиями и общими принципами государственной пенсионной системы, пересматривая оспариваемые ограничения, лишенные разумного обоснования и правомерной цели.

30. В мнении Парламента отмечается, что специальные пенсии установлены в связи с особым статусом определенной социально-профессиональной категории лиц; они могут быть не только приостановлены, но и аннулированы, если присутствует достаточно основательный мотив. В этом случае таким мотивом является финансово-экономическое положение государства (дефицит государственного бюджета и государственного бюджета социального страхования), а также необходимость реформирования действующей пенсионной системы и устранение несправедливости, существующей в этой системе, в соответствии с задачами Стратегии реформирования пенсионной системы в Республике Молдова. Парламент отмечает, что для того, чтобы получать специальную пенсию, согласно оспариваемому закону, лицо должно доказать лишь наличие выслуги в 25 лет до увольнения со службы, которая засчитывается при назначении данного вида пенсии независимо от возраста. При этом в случае права на пенсию по возрасту Закон о государственной системе социального страхования требует обязательно наличия стандартного пенсионного возраста и страхового стажа. Таким образом, учитывая, что оспариваемый закон обусловливает право на специальную пенсию только выслугой лет, вне зависимости от возраста, данная категория лиц находится в более выгодном положении по сравнению с застрахованными лицами государственной системы социального страхования, которые непосредственно и солидарно способствовали или способствуют формированию государственного бюджета и государственного бюджета социального страхования, выплачивая с доходов налоги и обязательные социальные взносы.

31. В мнении Правительства отмечается, что законодатель располагает широкой свободой усмотрения в области социальных прав при установлении норм для реализации индивидуальных социальных прав, включая возможность их изменить. В условиях оспариваемого закона право на пенсию не предоставляется на основании требования о перечислении страховых взносов в государственный бюджет социального страхования, как предусматривает Закон о государственной системе социального страхования. Напротив, назначение пенсии военным и государственным служащим с особым статусом обусловлено выслугой лет и полученными доходами по заработной плате за последние 12 месяцев работы до увольнения.

32. Национальная касса социального страхования в представленном мнении отмечает, что Конституционный суд Постановлением № 10 от 8 мая 2018 года признал неконституционной ст.36 Закона о государственной системе социального страхования и что Законом № 258 от 22 ноября 2018 года ст.36 была изменена. Сейчас она предусматривает выплату пенсии лицам, выезжающим на постоянное жительство за границу. Таким образом, лица, проживающие за рубежом, имеют право на пенсию в условиях Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе.

С. Оценка Конституционного суда

33. Конституционный суд отмечает, что ст.46 ч.(1) Конституции предусматривает, что право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются. Согласно ст.47 ч.(2) Конституции, граждане имеют право на социальное обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или в других случаях утраты средств к существованию по не зависящим от них обстоятельствам.

34. Эти два вышеуказанных права не должны обеспечиваться по-разному по отношению к лицам, находящимся в аналогичных ситуациях, без объективных и обоснованных на то причин. Дифференцированное отношение является дискриминационным, если не имеет объективного и разумного обоснования, то есть, если не преследует законную цель либо не существует разумной соразмерной связи между используемыми средствами и поставленной целью (см. ПКС № 10 от 8 мая 2018 г., § 52-53).

35. Статья 60 оспариваемого закона предусматривает, что пенсии не назначаются военнослужащим, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, а также государственным служащим с особым статусом в составе системы пенитенциарной администрации и Генерального инспектората карабинеров, их семьям, выехавшим на постоянное жительство за границу. Таким образом, оспариваемая статья обусловливает выплату пенсии местом жительства лица. Это условие может привести к ситуации, когда отдельные лица, которые проработали в Республике Молдова и приобрели право на пенсию, лишаются данного права, поскольку на весь период проживания пенсионера за пределами страны выплата пенсии приостанавливается. Эти лица смогут вновь получать пенсию в случае возвращения в Республику Молдова. Конституционный суд отмечает, что данная категория лиц явно находится в одинаковой ситуации с пенсионерами, проживающими в Республике Молдова (см., mutatis mutandis, Пичкур против Украины, 7 ноября 2013 г., § 51).

36. Конституционный суд подчеркивает, что свобода усмотрения, которой располагает законодатель, предполагает полномочия принимать меры, ограничивающие гарантированные права, но при постоянном соблюдении принципов законности, правомерности преследуемой цели и соразмерности. В этом контексте Конституционный суд считает неприемлемой для ограничения (лишения) прав и основных свобод ссылку на экономический кризис или финансовые затруднения, на что указывает Парламент в представленном мнении (см., mutatis mutandis, ПКС № 10 от 8 мая 2018 г., § 55-56). Конституционный суд не может согласиться с доводами Парламента о тяжелом финансово-экономическом положении государства, поскольку в отношении других категорий лиц, кроме военных и т.д., проживающих за рубежом, выплата пенсии не приостановлена.

37. Конституционный суд заключает, что в этом случае просматривается необоснованный дифференцированный подход.

38. Конституционный суд считает целесообразным привести суждения, изложенные в Постановлении № 10 от 8 мая 2018 года, которым он признал неконституционными ст.2 и ст.36 Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе, обусловившие выплату пенсии местом жительства лица.

39. В этом постановлении Конституционный суд указал на наличие дифференцированного подхода в отношении лиц, не проживающих в Республике Молдова, по сравнению с лицами, проживающими в Республике Молдова, в сфере выплаты пенсий, чем были нарушены положения ст.46 и ст.47 в соотношении со ст.16 Конституции.

40. Конституционный суд отмечает, что после того, как вышеуказанные положения были признаны неконституционными (§38), законодатель внес изменения в Закон № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе и установил механизм контроля за процессом выплаты пенсий. Так, ст.36 Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе предусматривает, что "если правомочное лицо получает пенсию в Республике Молдова, постоянно проживая за рубежом, каждые 12 месяцев оно обязано направлять в адрес Национальной кассы социального страхования свидетельство о жизни в предусмотренном Правительством порядке. Если получатель пенсии представляет или направляет свидетельство о жизни по истечении 12 месяцев, выплата пенсии возобновляется со дня приостановления. Получатель пенсии оформляет и подписывает свидетельство о жизни в дипломатическом представительстве/ консульском учреждении Республики Молдова на территории государства проживания или в территориальных подразделениях Национальной кассы социального страхования, которые удостоверяют факт подписания документа лично обладателем социальных прав. Если получатель не представил или не направил в указанный срок свидетельство о жизни, Национальная касса социального страхования приостанавливает ему выплату пенсии начиная с месяца, наступившего после истечения указанного двенадцатимесячного срока".

41. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что дифференцированный подход в сфере выплаты пенсий в отношении пенсионеров начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, а также государственных служащих с особым статусом в составе системы пенитенциарной администрации и Генерального инспектората карабинеров, не проживающих в Республике Молдова, по сравнению с теми, которые проживают в Республике Молдова, а также с получателями пенсии на основании ст.36 Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе, нарушает ст.46 и ст.47 в сочетании со ст.16 Конституции (см., mutatis mutandis, Пичкур против Украины, 7 ноября 2013 г. § 54). Таким образом, оспариваемые положения признаются неконституционными.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованным обращение народного адвоката Михаила Которобая.

2. Признать неконституционной ст.60 Закона № 1544 от 23 июня 1993 года о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и Генерального инспектората карабинеров.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".