Постановление N 4 от 21.01.2021 о контроле конституционности Закона № 234 от 16 декабря 2020 года о функционировании языков на территории Республики Молдова (обращения № 207а/2020 г. и № 213а/2020 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности Закона № 234 от 16 декабря 2020 года

о функционировании языков на территории Республики Молдова

(обращения № 207а/2020 г. и № 213а/2020 г.)

№ 4  от  21.01.2021

 (в силу 21.01.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 42-50 ст. 12 от 12.02.2021

* * *

Именем Республики Молдова,

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Думитру Аворника,

принимая во внимание обращения,

зарегистрированные 18 и 21 декабря 2020 г.,

рассмотрев данные обращения в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужили обращения, представленные в Конституционный суд 18 и 21 декабря 2020 года в порядке ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.g) Закона № 317 от 13 декабря 1994 года о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года Октавианом Цыку, Дину Плынгэу и Марией Чобану, депутатами Парламента Республики Молдова.

2. Авторы обращений просят Конституционный суд проверить конституционность Закона № 234 от 16 декабря 2020 года о функционировании языков на территории Республики Молдова.

3. Определением Конституционного суда от 23 декабря 2020 года, без вынесения решения по существу, обращения были признаны приемлемыми.

4. Принимая во внимание идентичность предмета обращений № 207а/2020 г. и № 213а/2020 г., Конституционный суд в соответствии со статьей 43 Кодекса конституционной юрисдикции принял решение объединить их в одно производство, присвоив ему № 207а/2020.

5. В ходе рассмотрения обращений Конституционный суд запросил мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Агентства межэтнических отношений, Института юридических, политических и социологических исследований и Народного адвоката.

6. В открытом заседании Конституционного суда присутствовали Октавиан Цыку, автор обращения № 207а/2020 г., Дину Плынгэу, автор обращения № 213а/2020 г., Василий Боля, представитель Парламента, и Фадей Нагачевский, представитель Правительства.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

7. Закон № 3465 о функционировании языков на территории Молдавской Советской Социалистической Республики был принят 1 сентября 1989 года. В преамбуле данного закона среди прочего предусматривалось, что на всей территории Республики обеспечиваются условия для использования и развития русского языка, как языка межнационального общения в Союзе Советских Социалистических Республик. Кроме того, в статье 10 закона отмечается, что акты органов государственной власти, государственного управления и общественных организаций переводятся на русский язык.

8. На основании обращения группы депутатов Конституционный суд в Постановлении № 17 от 4 июня 2018 года признал устаревшим Закон о функционировании языков на территории Молдавской Советской Социалистической Республики.

9. Парламент 16 декабря 2020 года принял Закон № 234 о функционировании языков на территории Республики Молдова, который среди прочего предусматривает, что Республика Молдова гарантирует всем гражданам изучение государственного языка [ч.(2) статьи 1] и обеспечивает необходимые условия для использования и развития русского языка как языка межнационального общения [ч.(1) статьи 2]. Кроме того, закон предусматривает, что русский язык в качестве языка межнационального общения используется наряду с государственным языком [ч.(2) статьи 2]. В АТО Гагаузия официальным языком является государственный, гагаузский или русский язык [ч.(2) статьи 3]. Государство гарантирует охрану права на развитие образования и культуры на родном языке гражданам, проживающим на территории Республики Молдова [ч.(1) статьи 4]. Делопроизводство в органах государственной власти и органах публичного управления ведется на государственном языке, а по запросу обеспечивается перевод на русский язык. В АТО Гагаузия перевод, по запросу, осуществляется на гагаузский или русский язык [ч.(1) и ч.(2) статьи 7]. Официальные акты органов государственной власти и органов публичного управления составляются и принимаются на государственном языке с последующим переводом на русский язык, а в АТО Гагаузия переводятся и на гагаузский язык [статья 8]. Органы государственной власти, органы публичного управления, публичные учреждения, предприятия принимают и рассматривают письменные или устные заявления граждан, поданные на государственном или русском языке, а в АТО Гагаузия – поданные на государственном, гагаузском или русском языке. Текущие бланки и административные тексты выдаются на государственном языке, а по просьбе гражданина – на русском языке, а в АТО Гагаузия и на гагаузском языке [ч.(1) и ч.(2) статьи 9]. Кроме того, закон регулирует порядок использования языков в сферах образования, науки и культуры, а также в наименованиях органов публичной власти, населенных пунктов, в текстах публичных объявлений, рекламы и других информационных текстах, в наименованиях товаров, пищевых продуктов и др. [статьи 11 – 18]. Вместе с тем закон определяет, что руководители органов публичного управления, предприятий частного сектора и общественных организаций несут персональную ответственность за несоблюдение положений закона [статья 20]. В то же время закон устанавливает, что пропаганда вражды, пренебрежения к языку любой национальности, создание препятствий для функционирования государственного языка и других языков, используемых на территории страны, а равно ущемление прав граждан по языковым мотивам влечет ответственность в установленном законом порядке [статья 21].

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

10. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 7

Конституция – высший закон

"Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы".

Статья 10

Единство народа и право на самобытность

"(1) Основу государства составляет единство народа Республики Молдова. Республика Молдова является общей и неделимой родиной всех ее граждан.

(2) Государство признает и гарантирует право всех граждан на сохранение, развитие и выражение этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности".

Статья 13

Государственный язык, функционирование других языков

"(1) Государственным языком Республики Молдова является молдавский язык, функционирующий на основе латинской графики.

(2) Государство признает и охраняет право на сохранение, развитие и функционирование русского языка и других языков, используемых на территории страны.

(3) Государство содействует изучению языков международного общения.

(4) Порядок функционирования языков на территории Республики Молдова устанавливается органическим законом".

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 131

Национальный публичный бюджет

"[…]

(4) Любое законодательное предложение или поправка, влекущие за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, могут быть приняты только после их одобрения Правительством.

[…]

(6) Ни одни бюджетные расходы не могут быть утверждены без установления источника финансирования".

11. Применимые положения Закона № 234 от 16 декабря 2020 года о функционировании языков на территории Республики Молдова:

Глава 1

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Ст.1. – (1) Статус государственного языка в Республике Молдова закреплен Конституцией Республики Молдова и призван укреплять суверенитет страны и создавать необходимые гарантии для его полноценного и всестороннего применения во всех сферах политической, экономической, социальной и культурной жизни.

(2) Республика Молдова гарантирует всем гражданам изучение государственного языка.

(3) Изучение и знание государственного языка Республики Молдова, по меньшей мере на уровне общения, являются моральной обязанностью всех граждан страны.

(4) Государство обеспечивает реализацию программ бесплатного изучения государственного языка, особенно в местах компактного проживания национальных меньшинств.

(5) Настоящий закон основывается на следующих принципах:

а) применение статьи 13 Конституции Республики Молдова в отношении языков и языковых прав граждан;

b) использование языков является основным правом, гарантированным Конституцией и международными соглашениями, стороной которых является Республика Молдова;

c) языковая дискриминация запрещена;

d) государство уважает право граждан на свободное использование и развитие языков и гарантирует защиту от нарушения этого права третьими лицами;

e) государство признает и гарантирует в соответствии с настоящим законом языковую доступность всех услуг и процессов, связанных с обеспечением основных прав человека, а также всей информации о них.

Ст.2. – (1) Республика Молдова обеспечивает необходимые условия для использования и развития русского языка как языка межнационального общения на территории страны.

(2) Русский язык как язык межнационального общения используется на территории Республики Молдова наряду с государственным языком.

Ст.3. – (1) В целях охраны и обеспечения развития гагаузского языка Республика Молдова создает необходимые условия для последовательного расширения его социальных функций.

(2) В АТО Гагаузия официальным языком в различных сферах жизни является государственный, гагаузский или русский язык.

Ст.4. – (1) Государство гарантирует охрану права на развитие образования и культуры на родном языке гражданам, проживающим на территории Республики Молдова.

(2) Республика Молдова гарантирует защиту языков национальных меньшинств и этнических групп, проживающих на территории страны.

(3) В целях развития многонациональной культуры Республика Молдова гарантирует функционирование и защиту языков этнических групп, проживающих на территории страны.

(4) Государство создает необходимые условия для изучения и использования на территории Республики Молдова языков международного общения.

Ст.5. – Настоящий закон не регламентирует использование языков в сфере частной жизни.

Глава II

ПРАВА И ГАРАНТИИ ГРАЖДАН В ВЫБОРЕ ЯЗЫКА

Ст.6. – В отношениях с органами публичной власти, органами публичного управления и публичными учреждениями, а также с предприятиями и организациями, расположенными на территории Республики Молдова, языком устного и письменного обращения является государственный язык или язык межнационального общения – по выбору гражданина. В АТО Гагаузия гарантируется право гражданина пользоваться в указанных отношениях и гагаузским языком. В местностях, где большинство составляет население украинской, русской, болгарской или иной национальности, для общения используется государственный, родной или иной приемлемый для большинства населения язык.

Глава III

ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ЯЗЫКОВ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ,

ОРГАНАХ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ, ПУБЛИЧНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ,

НА ПРЕДПРИЯТИЯХ И В ДРУГИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ

Ст.7. – (1) Делопроизводство в органах государственной власти и органах публичного управления ведется на государственном языке, а по запросу обеспечивается перевод на русский язык.

(2) В АТО Гагаузия делопроизводство в органах государственной власти и органах публичного управления ведется на государственном языке, а по запросу – на гагаузском или русском языке.

(3) При проведении различных мероприятий и ведении делопроизводства в органах государственной власти и органах публичного управления в регионах, где компактное большинство населения разговаривает на украинском, русском, болгарском или любом другом языке, используется государственный язык, а по запросу – язык межнационального общения или иной приемлемый для большинства населения территории язык.

Ст.8. – Официальные акты органов государственной власти и органов публичного управления составляются и принимаются на государственном языке с последующим переводом на русский язык, а в АТО Гагаузия переводятся и на гагаузский язык.

Ст.9. – (1) Органы государственной власти, органы публичного управления, публичные учреждения, предприятия и другие организации принимают и рассматривают письменные или устные заявления граждан, поданные на государственном или русском языке, а в АТО Гагаузия – поданные на государственном, гагаузском или русском языке.

(2) Текущие бланки и административные тексты выдаются на государственном языке, а по просьбе гражданина – на русском языке, а в АТО Гагаузия по просьбе гражданина выдаются и на гагаузском языке.

(3) Органы государственной власти, органы публичного управления, публичные учреждения, предприятия и другие организации принимают и рассматривают представленные гражданами документы на государственном или русском языке, а в АТО Гагаузия принимают и рассматривают документы, представленные на государственном, гагаузском или русском языке. К документам, представленным на других языках, должен быть приложен перевод на государственный язык.

(4) Руководители государственных учреждений обязаны знать государственный язык.

Глава IV

ЯЗЫК СУДОПРОИЗВОДСТВА ПО УГОЛОВНЫМ, ГРАЖДАНСКИМ

ДЕЛАМ И ДЕЛАМ О ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, А ТАКЖЕ В АРБИТРАЖЕ

Ст.10. – (1) Уголовное преследование и судопроизводство по уголовным, гражданским делам и делам о правонарушениях, а также в арбитраже в Республике Молдова осуществляются на государственном языке или на языке, приемлемом для большинства участвующих в процессе лиц. При разногласиях в выборе языка процесса таковой ведется на государственном языке.

(2) Участникам процесса, не владеющим языком, на котором ведется уголовное преследование или судопроизводство, обеспечивается право ознакомления с материалами дела, участия в действиях по уголовному преследованию и судебных действиях через устного переводчика, а также право выступления и дачи показаний на родном языке.

(3) Документы по уголовному преследованию и судебные документы вручаются подозреваемому, обвиняемому и подсудимому в переводе на язык, которым они владеют.

Глава V

ЯЗЫК, ИСПОЛЬЗУЕМЫЙ В СФЕРАХ

ОБРАЗОВАНИЯ, НАУКИ И КУЛЬТУРЫ

Ст.11. – (1) Изучение государственного языка Республики Молдова во всех учебных заведениях всех уровней является обязательным. Требования к преподаванию и изучению государственного языка определены государственным образовательным стандартом. Ответственность за обеспечение процесса изучения государственного языка во всех учебных заведениях возложена на отраслевое министерство и органы местного публичного управления.

(2) Республика Молдова гарантирует гражданам право получения образования на всех уровнях образовательной системы на государственном языке и языке межнационального общения.

(3) Отраслевое министерство разрабатывает специальные двуязычные и многоязычные учебные программы (одним из компонентов которых является государственный язык) для публичных образовательных учреждений страны и выделяет дополнительное финансирование для реализации компонента государственного языка.

(4) Региональные и местные органы публичной власти могут разрабатывать специальные двуязычные и многоязычные учебные программы для публичных образовательных учреждений своей юрисдикции.

(5) Центральные органы публичной власти через Бюро межэтнических отношений предоставляют всем жителям Республики Молдова равные возможности для дополнительного изучения государственного языка вне школьной программы.

(6) Центральные органы публичной власти через отраслевое министерство обеспечивают обучение на языке межнационального общения.

Ст.12. – Республика Молдова создает необходимые условия для развития молдавской национальной науки, инноваций и культуры, а также для научной и культурной деятельности на других языках, функционирующих на ее территории. Защита диссертаций осуществляется на государственном, русском или другом языке, определяемом соответствующим специализированным советом.

Глава VI

ЯЗЫК, ИСПОЛЬЗУЕМЫЙ В НАИМЕНОВАНИЯХ,

ИНФОРМАЦИИ И РЕКЛАМЕ

Ст.13. – Наименования органов публичного управления, публичных учреждений, ведомств, предприятий, организаций, а также структурных подразделений таковых составляются на государственном языке с переводом на русский язык, а в АТО Гагаузия используются наименования на государственном языке с переводом на русский и гагаузский языки. Наименования, приведенные в кавычках, не переводятся, а транскрибируются.

Ст.14. – Населенные пункты и иные географические объекты на территории Республики Молдова имеют единственное официальное наименование на государственном языке, а в АТО Гагаузия используются оригинальные гагаузские наименования (без перевода или адаптации), с учетом исторических традиций данной местности. Правильное написание наименований населенных пунктов и иных географических объектов устанавливается органическим законом.

Ст.15. – Наименования городских секторов, площадей, улиц, переулков и т.п. составляются на государственном языке, а в АТО Гагаузия используются оригинальные гагаузские наименования.

Ст.16. – (1) Надписи на вывесках с наименованием органов государственной власти, органов публичного управления и общественных организаций, предприятий, учреждений и организаций оформляются на государственном и русском языках, а в АТО Гагаузия – на государственном, гагаузском и русском языках.

(2) Вывески с наименованием органов государственной власти, органов публичного управления и общественных организаций, предприятий, учреждений и организаций располагаются слева или сверху на государственном языке и справа или снизу на русском языке, а в АТО Гагаузия – слева или сверху на государственном языке, в центре или по середине на гагаузском языке, справа или ниже на русском языке.

Ст.17. – Тексты афиш, публичных объявлений, рекламные тексты и другие тексты визуальной информации составляются на государственном языке и, при необходимости, переводятся на русский язык, а в АТО Гагаузия – на государственный язык, а также на гагаузский или русский язык.

Ст.18. – Наименования товаров и пищевых продуктов, этикетки (ярлыки) товаров, торговые марки, инструкции, а также любая визуальная информация к товарам, произведенным в Республике Молдова, представленная населению, проживающему на территории страны, составляются на государственном и русском языках.

Ст.19. – Перевод наименований и информации осуществляется в соответствии с грамматическими правилами языка, на который делается перевод.

Глава VII

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЗАЩИТА ЯЗЫКОВ

Ст.20. – Руководители органов государственной власти, органов центрального и местного публичного управления, общественных организаций, а также предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Республики Молдова, несут персональную ответственность за несоблюдение положений настоящего закона в пределах подчиненной им сферы в соответствии с действующим законодательством.

Ст.21. – Пропаганда вражды, пренебрежения к языку любой национальности, создание препятствий для функционирования государственного языка и других языков на территории Республики Молдова, а равно ущемление прав граждан по языковым мотивам влечет ответственность в установленном законодательством порядке.

Ст.22. – Контроль соблюдения законодательства о функционировании языков на территории Республики Молдова осуществляется Правительством, Советом по предупреждению и ликвидации дискриминации и обеспечению равенства и Бюро межэтнических отношений.

Глава VIII

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Ст.23. – (1) Правительству в 12-месячный срок со дня вступления в силу настоящего закона:

a) представить Парламенту предложения по приведению действующего законодательства в соответствие с настоящим законом;

b) привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим законом;

c) принять нормативные акты, необходимые для применения настоящего закона.

(2) Правительству тщательно изучить затраты и другие потребности для реализации программ бесплатного изучения государственного языка для национальных меньшинств в соответствии с положениями статьи 1 и предложить с этой целью соответствующие поправки в государственный бюджет.

(3) Закон о функционировании языков на территории Молдавской ССР № 3465/1989 признать утратившим силу со дня вступления в силу настоящего закона.

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЙ

12. Определением от 23 декабря 2020 года Конституционный суд подтвердил соблюдение в данном деле условий приемлемости обращения, установленных в его неизменной практике.

13. Конституционный суд отметил, что предметом обращений является Закон № 234 от 16 декабря 2020 года о функционировании языков на территории Республики Молдова.

14. Согласно информационной справке, оспариваемый закон заменяет Закон № 3465 от 1 сентября 1989 года о функционировании языков на территории Молдавской ССР, который был признан устаревшим Постановлением Конституционного суда № 17 от 4 июня 2018 года.

15. На день подачи обращений оспариваемый закон (проект № 477 от 1 декабря 2020 года) не был опубликован в Официальном мониторе Республики Молдова. На момент рассмотрения приемлемости этих обращений Закону был присвоен номер 234 от 16 декабря 2020 года, он был промульгирован Указом Президента Республики № 1903-VIII от 18 декабря 2020 года и опубликован в Официальном мониторе Республики Молдова № 353-357 от 22 декабря 2020 года.

16. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов, в настоящем деле Закона № 234 от 16 декабря 2020 года о функционировании языков на территории Республики Молдова, относится к компетенции Конституционного суда.

17. Согласно статье 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статье 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты Парламента наделены правом обращения в Конституционный суд.

18. Оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

19. Авторы обращений утверждают, что оспариваемый закон противоречит статьям 1 ч.(3) [верховенство права], 6 [разделение и взаимодействие властей], 7 [Конституция, высший закон], 10 [единство народа и право на самобытность], 13 [государственный язык, функционирование других языков], 16 [равенство], 64 [внутренняя организация Парламента], 73 [законодательная инициатива] и 131 [национальный публичный бюджет] Конституции.

20. Конституционный суд отмечает, что статья 7 закрепляет верховенство Конституции и налагает обязанность приведения всех законов и нормативных актов в соответствие с ее положениями. Данная статья носит первичный и общеобязательный характер, лежит в основе любого правового регулирования и не может служить в качестве отдельного и индивидуального основания (см. ОКС № 6 от 19 января 2017 года, § 28; ОКС № 117 от 23 октября 2018 года, § 16).

21. Что касается действия статей 7 и 10 Конституции, Конституционный суд отметил, что ссылка на эти статьи была сделана в связи с предполагаемым установлением привилегированного статуса для русского языка на территории Республики Молдова. Однако Конституция Республики Молдова содержит отдельную статью, посвященную государственному языку и функционированию других языков на территории Республики Молдова. Анализ на основе статей 7 и 10 будет поглощен анализом, проведенным на основании статьи 13 Конституции.

22. Для рассмотрения обращений по существу Конституционный суд счел необходимым учесть действие статьи 13 Конституции. Данная статья предусматривает в своей четвертой части, что "порядок функционирования языков на территории Республики Молдова устанавливается органическим законом". Однако пределы усмотрения законодателя не являются неограниченными. Парламент должен соблюдать положения Конституции. Конституционному суду надлежит на стадии рассмотрения дела по существу проверить, если принятием оспариваемого закона была соблюдена в том числе статья 13 ч.(1) Конституции.

23. Что касается применимости статьи 16 Конституции, Конституционный суд подчеркивал, что его действие наступает в сочетании с другим основным правом (см. ПКС № 29 от 26 ноября 2020 года, § 19). Конституционный суд отмечает, что авторы обращений не доказали действие одного из основных прав, следовательно, статья 16 Конституции не применима по делу.

24. В своей практике Конституционный суд отмечал, что Парламент не может осуществлять свою автономию произвольно, неправомерно, в нарушение конституционных полномочий или императивных норм парламентской процедуры (см. ПКС № 27 от 17 ноября 2015 года, § 36-37; ПКС № 28 от 19 ноября 2020 года, § 18). Учитывая тот факт, что авторы обращений поднимают вопрос о произвольном и неправомерном осуществлении Парламентом своей автономии в ходе принятия оспариваемого закона, Конституционный суд отмечает действие статей 1 ч.(3), 64 и 73 Конституции.

25. Относительно нарушения статей 6 и 131 Конституции по причине отсутствия по данному закону положительного заключения Правительства и обоснования непредвиденных расходов по его внедрению, Конституционный суд подчеркивает, что по этим вопросам он проведет анализ на стадии рассмотрения дела по существу.

26. Таким образом, Конституционный суд признал обращения приемлемыми и далее приступит к их рассмотрению по существу.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

А. Аргументы авторов обращений

27. Автор обращения № 207а/2020 г. отмечает, что Закон о функционировании языков на территории Республики Молдова, который устанавливает, что русский язык является языком межнационального общения, нарушает положения статьи 13 ч.(1) Конституции. Предложение "государство признает и охраняет право на сохранение, развитие и функционирование русского языка и других языков, используемых на территории страны" в ч.(2) статьи 13 Конституции не следует толковать в том смысле, что русскому языку по отношению к государственному языку придается особый статус, как средство общения между национальными и этническими меньшинствами. Признание какого-либо языка, в данном случае русского языка, принадлежащего одному из этнических меньшинств, языком межнационального общения устанавливает дискриминационное отношение к остальным языкам этнических меньшинств. Поскольку закон позволяет гражданам обращаться в органы государственной власти на государственном или на русском языке, он противоречит ч.(1) статьи 13 Конституции. Автор обращения отмечает, что оспариваемый закон противоречит Постановлению Конституционного суда № 36 от 5 декабря 2013 года, § 124, в котором Конституционный суд постановил, что положение в Декларации о независимости в отношении румынского языка как государственного языка Республики Молдова, преобладает над положениями статьи 13 Конституции о молдавском языке.

28. Авторы обращения № 213а/2020 г. считают, что предоставление оспариваемым законом русскому языку особого статуса противоречит статье 13 ч.(1) Конституции и Постановлению Конституционного суда № 36 от 5 декабря 2013 года, § 124, в котором Конституционный суд постановил, что положение в Декларации о независимости в отношении румынского языка как государственного языка Республики Молдова преобладает над положениями статьи 13 Конституции о молдавском языке. Хотя ч.(2) статьи 13 Конституции признает и охраняет право на сохранение, развитие и функционирование русского языка и других языков, используемых на территории страны, это не означает, что русскому языку присваивается статус официального языка государства. Предоставление привилегий одному этническому меньшинству приводит к дискриминации остальных меньшинств, проживающих на территории Республики Молдова. Более того, обязывая переводить ответы и официальные акты органов государственной власти, дискриминации подвергаются не только этнические меньшинства, но и основная часть населения страны, которая говорит на румынском языке. В данном случае знание русского языка станет обязательным требованием при трудоустройстве в государственные учреждения, что противоречит Конституции.

29. Авторы обращения отмечают, что оспариваемый закон не получил заключение Правительства, хотя для перевода официальной документации органов государственной власти необходимо выделение финансовых средств. В связи с этим авторы обращения отмечают, что, согласно статье 131 ч.(4) Конституции, любое законодательное предложение или поправка, влекущие за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, могут быть приняты только после их одобрения Правительством. Следовательно, оспариваемый закон был принят в нарушение статьи 131 ч.(4) Конституции.

30. Кроме того, авторы обращения отмечают, что оспариваемый закон был принят с нарушением Регламента Парламента, а именно: а) проект оспариваемого закона был ошибочно направлен для одобрения в Комиссию по вопросам права, назначениям и иммунитету. Данный проект следовало передать в Комиссию по культуре, науке, образованию, молодежи, спорту и средствам массовой информации; b) проект оспариваемого закона не выносился на публичное обсуждение; с) депутаты были лишены права выступать и задавать вопросы на пленарном заседании; d) проект оспариваемого закона был одобрен во втором чтении, не дожидаясь заключений соответствующих органов; е) проект оспариваемого закона был принят, хотя Национальный центр по борьбе с коррупцией, Высший совет магистратуры и Главное юридическое управление Парламента дали негативные заключения.

В. Аргументы органов власти

31. Президент Республики Молдова в своем письменном мнении подчеркнул, что решение о необходимости регулирования порядка функционирования языков на территории Республики Молдова является прерогативой Парламента, как единственного органа, наделенного полномочиями по принятию органических законов, на основании статей 13 ч.(4), 72 и 74 Конституции.

32. В открытом заседании представитель Парламента отметил, что в ходе принятия оспариваемого закона было соблюдено требование о вынесении на обсуждение законопроекта, предусмотренное Регламентом Парламента. Учитывая обстоятельства принятия оспариваемого закона в первом чтении, нельзя обвинить депутатов, проголосовавших за данный законопроект в отсутствие дебатов. Депутаты, считающие, что обсуждение не имело место, могли потребовать осуществления своих прав, предусмотренных Регламентом Парламента. Со дня принятия в первом чтении (3 декабря 2020 года) оспариваемого закона и до его голосования во втором чтении (16 декабря 2020 года) у депутатов было достаточно времени, чтобы внести поправки и вынести законопроект на публичные обсуждения. Представитель Парламента считает, что оспариваемый закон был принят с соблюдением парламентской процедуры. Относительно содержания закона, Парламент отметил, что он отвечает требованиям принципа языкового многообразия, в соответствии со статьей 165 ч.(2) Договора о функционировании Европейского Союза, предусматривающей, что Союз способствует развитию европейского уровня образования, в частности, путем изучения и распространения языков государств-членов. Цель принятия оспариваемого закона заключается в обеспечении исполнения положений статьи 13 Конституции. Что касается нарушения статьи 131 Конституции, представитель Парламента отметил, что для внедрения оспариваемого закона не требуются бюджетные расходы, следовательно, не было необходимости запрашивать заключение Правительства. На поставленные в открытом заседании вопросы представитель Парламента отметил, что установление государственного языка направлено на предоставление ему официального статуса, который обеспечит общение на этом языке с органами государственной власти. Вместе с тем нет никакой связи между государственным языком и языком межнационального общения. По мнению представителя Парламента, заключение Главного юридического управления секретариата Парламента по данному законопроекту не является обязательным, а носит лишь консультативный характер.

33. В открытом заседании представитель Правительства отметил, что оспариваемый закон является рамочным, который лишь устанавливает принципы использования языка межнационального общения. Республика Молдова является многонациональной страной. Большинство населения знает русский язык и говорит на нем. Русский язык используется во многих сферах общественной жизни. В ходе принятия оспариваемого закона учитывалась языковая реальность в стране. Авторы обращений не обосновали неконституционность оспариваемого закона в целом, а сослались лишь на несколько его статей. Относительно соблюдения парламентских процедур представитель Правительства отметил, что депутаты не представили поправки к оспариваемому закону, хотя располагали достаточным временем для этого. Для принятия оспариваемого закона не было необходимости в заключении Правительства, поскольку закон не предполагает бюджетных расходов.

34. Народный адвокат по защите прав ребенка в представленном мнении отметил, что закрепление в Конституции статуса национального языка как государственного призвано способствовать полному суверенитету государства и созданию необходимых гарантий для использования государственного языка во всех сферах политической, экономической, социальной и культурной жизни. Официальный характер государственного языка определяет его обязательное использование гражданами в отношениях с государственными органами, на нем составляются и доводятся до сведения все государственные официальные акты. Конституция прямо предусматривает в ч.(1) статьи 13, что существует один государственный язык, без ссылки на другой язык межнационального общения. Из части (2) той же статьи, в соответствии с которой "государство признает и охраняет право на сохранение, развитие и функционирование русского языка и других языков, используемых на территории страны", вытекает, что государство признает и предоставляет особые права национальным меньшинствам по языковым признакам. Так, положения этой статьи устанавливают отношение языкового подчинения к государственному языку, который занимает доминирующее положение в Республике Молдова. Этническое разнообразие Республики Молдова является частью ее истории и культуры. Мирное сосуществование и согласие между представителями различных этнических групп отражено в Преамбуле Конституции. Чтобы вызвать уважение к менее используемым языкам, языковая политика должна поощрять использование разных языков в общественных местах. В этих случаях необходимо решить две одинаково важные задачи: гарантировать и уважать использование языков меньшинств, с одной стороны, и социальную сплоченность, с другой стороны. Вторая задача предполагает господство одного официального языка. Введенные в некоторых странах санкции за внедрение языковой политики считаются ненужными и несоразмерными. Проект оспариваемого закона не был представлен на обсуждение общества, хотя это является обязательным условием законодательного процесса. В заключение, Народный адвокат по защите прав ребенка отмечает, что оспариваемый закон не отвечает требованиям статей 10, 13 ч.(1) и 16 Конституции и может вызвать раздор в обществе.

35. Агентство межэтнических отношений в представленном мнении отметило, что оспариваемый закон соответствует международным стандартам и Конституции Республики Молдова.

36. В представленном Институтом юридических, политических и социологических исследований мнении отмечается, что принятие оспариваемого закона нецелесообразно, поскольку в Республике Молдова не существует конфликтов на почве использования языков в публичной или частной жизни. В мнении также отмечается, что данный закон отдает предпочтение русскому языку по отношению к языкам других этнических групп населения. Следовательно, закон следует признать неконституционным.

С. Оценка Конституционного суда

I. АНАЛИЗ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА НА ОСНОВЕ СТАТЬИ 13 КОНСТИТУЦИИ

37. Согласно ч.(1) статьи 13 Конституции в ее толковании Постановлением Конституционного суда № 36 от 5 декабря 2013 года, государственным языком Республики Молдова является румынский язык. Конституционное закрепление румынского языка в качестве государственного придает ему статус официального языка государства. Вторая часть данной статьи предусматривает, что государство признает и охраняет право на сохранение, развитие и функционирование русского языка и других языков, используемых на территории страны. Упоминание русского языка в этой конституционной норме приведено в качестве примера и не присваивает ему особый статус по отношению к другим языкам, используемым на территории Республики Молдова (украинский, гагаузский, болгарский, романи и др.). Часть (4) статьи 13 Конституции предусматривает, что порядок функционирования языков на территории Республики Молдова устанавливается органическим законом. Из этого можно сделать вывод о наличии позитивного обязательства Парламента по регулированию органическим законом функционирования языков на территории Республики Молдова. В этом отношении дискреционные полномочия Парламента ограничиваются положениями Конституции.

38. Из положений статьи 13 Конституции можно сделать вывод, что она признает и охраняет следующие ценности: (i) официальный характер румынского языка как государственного и (ii) право на сохранение, развитие и функционирование других языков, используемых на территории страны.

39. Конституционный суд отмечает, что Преамбула Конституции Республики Молдова, среди прочего, ставит своей целью реализацию интересов граждан иного этнического происхождения, составляющих народ Республики Молдова, а ч.(2) статьи 10 Конституции требует, чтобы государство признавало и гарантировало право всех граждан Республики Молдова на сохранение, развитие и выражение этнической самобытности.

40. Поскольку понятие "меньшинство" не содержится в Конституции Республики Молдова и не существует его официального определения в международном праве, равно как нет и четкого различия между понятиями "национальное меньшинство" и "этническое меньшинство", под выражением "этнические/национальные меньшинства" Конституционный суд в настоящем постановлении будет иметь в виду немногочисленные в сравнении с основным населением Республики Молдова группы населения, члены которых, являясь гражданами Республики Молдова, имеют этнические, культурные, религиозные или языковые отличия от большинства населения и стремятся сохранить свою культуру, традиции, религию, язык.

41. Последние официальные данные об этнической структуре населения в Республике Молдова собраны в результате переписи населения и жилья в 2014 году (https://statistica.gov.md/public/files/Recensamint/Recensamint_pop_2014/Rezultate/Tabele/Caracteristici_populatie_RPL_2014_rom_rus_eng.xls).

42. Для разрешения настоящего дела Конституционный суд использует статистические данные, относящиеся к структуре населения по родному языку и к структуре населения по родному языку в территориальном разрезе, собранные в результате переписи населения в 2014 году. Конституционный суд использует именно эти данные, а не данные об обычно используемом языке, поскольку связывает свой анализ с правами лиц, относящихся к этническим меньшинствам. Конституционный суд отмечает, что в обязательстве, возложенном на государство статьей 13 ч.(2) Конституции, о признании и защите права на сохранение, развитие и функционирование других языков, используемых на территории страны, подразумеваются родные языки граждан, а не языки, обычно используемые ими. Это обязательство вытекает и из ч.(2) статьи 10 Конституции, согласно которой государство признает и гарантирует право всех граждан на сохранение, развитие и выражение этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности.

43. Конституционный суд подчеркивает, что ч.(2) статьи 10 и ч.(2) статьи 13 Конституции следует толковать согласно ч.(1) статьи 4 Конституции в соответствии с международными договорами, стороной которых является Республика Молдова. Статья 5 ч.(1) рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 года, в действии для Республики Молдова с 1 февраля 1998 года, предусматривает, что стороны обязуются поощрять создание благоприятных условий, позволяющих обеспечить лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможности поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы своей самобытности, а именно, язык. В соответствии с параграфом 16 тематического комментария № 3 – Языковые права лиц, принадлежащих национальным меньшинствам, на основании рамочной Конвенции, принятой 24 мая 2012 года консультативным комитетом по рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств, хотя язык и рассматривается в целом в качестве важного элемента самобытности, языковая компетентность или ее отсутствие, как и простое использование одного из языков, не обязательно должны автоматически соотноситься с принадлежностью к определенной группе. Даже если лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, зачастую формируют определенное меньшинство на языковой основе, Конвенция рассматривает не права лиц, принадлежащих к языковым меньшинствам, а скорее языковые права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Напротив, осуществление языковых или культурных прав не должно зависеть от уровня знания человеком своего языка либо от его способностей к знанию других языков. Тот факт, что лицо разговаривает обычно на одном из языков, не означает, что данное лицо принадлежит к национальному меньшинству, для которого этот язык является родным. По этой причине Конституционный суд воспользуется статистикой о структуре населения по признаку родного языка и о структуре населения по признаку родного языка в территориальном разрезе, а не статистику о языке, на котором говорят обычно.

44. Так, по данным о структуре населения по признаку родного языка, полученным в результате переписи населения в 2014 году, из общего числа в 2 804 801 граждан, из которых 2 723 315 указали свой родной язык, 1 544 726 признали родным языком молдавский, 639 339 – румынский, 107 252 – украинский, 263 523 – русский, 114 532 – гагаузский, 41 756 – болгарский, 7 574 – романи и 4613 – иные языки. Исходя из предпосылки, что глотоним "румынский" включает и понятие "молдавский", в Республике Молдова румынский язык является родным языком для 2 184 065 граждан. В процентном соотношении, родным языком для не менее чем 77,86 % граждан Республики Молдова является румынский язык. Русский является родным языком для не менее чем 9,39 % граждан, гагаузский – родной язык для не менее чем 4,08 % граждан, украинский – родной язык для не менее чем 3,82 % граждан, а болгарский является родным языком для не менее чем 1,48 % граждан Республики Молдова.

45. Для целей настоящего постановления Конституционный суд отмечает и данные о структуре населения по признаку родного языка румынского, украинского и русского в территориальном разрезе, полученные в результате переписи населения в 2014 году. Так, из 2 723 315 граждан, которые указали свой родной язык, доля использования украинского языка в территориях выше доли использования русского языка в девяти районах. Кроме этого, в 15 из 32 районов разница между использованием русского и украинского языков составляет не более 2%.

46. Конституционный суд, по обращению, в 2018 году признал устаревшим Закон о функционировании языков на территории Молдавской Советской Социалистической Республики, принятый в 1989 году. Основные причины заключались в наличии патернализма в использовании языков в целом, несовместимого с европейскими реалиями, существующими в области основных прав, и в переходном характере этого закона, действительного лишь для той эпохи, когда он был принят, и подтвержденного многочисленными последующими законами, которые переняли некоторые его положения, делая его бесполезным (см. ПКС № 17 от 4 июня 2018 года, § 31, 34 и 35).

47. В Республике Молдова содержание подобного закона о функционировании языков, как можно судить из поступивших по этой теме обращений и по существующим в обществе обсуждениям, было и остается вопросом сложным и болезненным, который периодически становится предметом политических дебатов.

48. Однако Конституционный суд остается в стороне от каких-либо политических и предвыборных дебатов. Статья 134 ч.(3) Конституции закрепляет в качестве одной из основных функций Конституционного суда гарантирование верховенства Конституции. Конституционный суд проведет анализ оспариваемого закона на основании статьи 13 Конституции, в частности, по двум основным вопросам: (а) наличие равновесия между румынским языком в качестве государственного языка Республики Молдова и русским языком как языка одного из этнических меньшинств; и (b) законное положение языков других этнических меньшинств, проживающих в Республике Молдова, с учетом конституционных гарантий.

49. Цель, преследуемая статьями 10 и 13 Конституции, объясняется необходимостью гарантировать самобытность и единство народа Республики Молдова. В этом плане, государственный язык имеет конституционное значение, рассматривается как символ единства народа и является неотъемлемой частью конституционной самобытности Республики Молдова. Уместным в этом отношении является суждение Европейского суда по правам человека, высказанное в решении по делу Менцен против Латвии от 7 декабря 2004 года: "Европейский суд отмечает, что большинство стран-участниц решили предоставить одному или нескольким языкам страны статус официального или государственного языка и закрепили его в своих конституциях. Суд признает, что для этих государств официальный язык относится к конституционным ценностям, как и территория страны, государственное устройство и государственный флаг. Язык ни в коем случае нельзя считать абстрактной ценностью. Он неотделим от способа его фактического использования лицами, на нем говорящими. В результате, установив официальный язык, государство обязуется гарантировать своим гражданам право на использование официального языка в общении и в беспрепятственном получении информации не только в частной жизни, но и в отношениях с органами государственной власти. По мнению Европейского суда, меры, направленные на защиту определенного языка, следует рассматривать именно с этой точки зрения. Иными словами, само понятие официальный язык подразумевает наличие субъективных прав для носителей официального языка".

50. Конституционный суд отмечает, что создание и защита государственного языка направлены на удовлетворение потребности большинства граждан страны в сохранении своей самобытности и установление языка, обеспечивающего общение между различными частями населения во всех сферах жизни и на всей территории государства. Возможность для граждан использовать официальный язык по всей стране может способствовать предотвращению дискриминации при осуществлении ими своих прав в регионах, где этнические меньшинства составляют большинство. Защита и продвижение официального языка в государстве направлено также на достижение социальной сплоченности и на интеграцию этнических меньшинств в общественную жизнь, способствуя недопущению ситуаций по ограничению национальных меньшинств в территориальном пространстве, где они говорят на своем языке, что создаст препятствия к их передвижению или переселению в любую местность в пределах своей страны для профессионального или личного развития. Каждый проживающий на территории страны гражданин, который стремится интегрироваться в обществе, эффективно участвовать в демократических процессах государства и пользоваться возможностями, предоставляемыми государством Республика Молдова, должен знать государственный язык. В этом контексте Венецианская комиссия подчеркивала, что является законным и приветствуется, когда государства содействуют укреплению государственного языка, его освоению всеми гражданами и принимают меры для его всеобщего изучения с тем, чтобы устранить существующее неравенство и упростить эффективную интеграцию в общество лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (см. Заключение № 902/2017 от 11 декабря 2017 года о положениях Закона Украины об образовании от 5 сентября 2017 года, касающихся использования государственного языка, языков национальных меньшинств и других языков в процессе образования, CDL-AD(2017)030, § 118; Заключение № 960/2019 от 9 декабря 2019 года по Закону о поддержке функционирования украинского языка как государственного, CDL-AD(2019)032, § 30).

51. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что интерес к защите и продвижению государственного языка должен быть уравновешен с учетом интереса к признанию и защите языковых прав граждан, относящихся к этническим меньшинствам. Право народа на использование официального государственного языка и право граждан, принадлежащих к национальным меньшинствам, использовать свой родной язык могут сосуществовать, если большинство и меньшинства проявляют взаимное уважение в отношениях. Языковые права этнических меньшинств гарантируются и защищаются на государственном и международном уровне.

52. Республика Молдова ратифицировала ряд международных договоров о защите прав человека, которые, среди прочего, запрещают дискриминацию по языковым признакам. Республика Молдова является участницей Европейской конвенции о защите прав человека, принятой 4 ноября 1950 года, и должна эффективно обеспечивать право, гарантированное статьей 14 Конвенции [запрещение дискриминации]. Республика Молдова является стороной Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года и обязана защищать право, предусмотренное в статье Е хартии [запрет дискриминации]. Кроме того, Республика Молдова является стороной Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, статья 27 которого охраняет языковые права меньшинств. И наконец, Республика Молдова является стороной рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 года, которая гарантирует меньшинствам их языковые права.

53. Указанные выше договора не запрещают, но и не навязывают установление государственного языка. Однако они подразумевают, что в вопросах использования, изучения и преподавания государственного языка необходимо учитывать и право на сохранение, развитие и использование языков этнических меньшинств. Конституционный суд отмечает, что нельзя допускать нанесение ущерба государственному языку, как и языкам национальных меньшинств, небрежной языковой политикой.

54. Конституционный суд отмечает, что оспариваемый закон не обеспечивает равновесие между защитой румынского языка как государственного и защитой языков этнических меньшинств.

55. Так, статья 2 закона наделяет русский язык привилегированным статусом по отношению к языкам других этнических меньшинств в Республике Молдова, статус, который не вытекает из положений Конституции. Как уже отмечалось из данных по переписи населения за 2014 год, существуют районы (например, Бричень, Дрокия, Единец, Фэлешть, Глодень, Хынчешть, Окница, Рышкань, Шолдэнешть), в которых украинский язык имеет большую долю использования, чем русский. Из тех же данных следует, что в некоторых районах русский язык имеет небольшую долю использования, менее 3 % (например, Кантемир, Кэлэрашь, Криулень, Дубэсарь, Хынчешть, Яловень, Ниспорень, Орхей, Стрэшень, Шолдэнешть, Теленешть). Вместе с тем, наделяя русский язык, являющийся языком одного из этнических меньшинств, статусом языка межнационального общения, он приобретает наряду с румынским статус квазиофициального языка.

56. Согласно первому предложению статьи 6 оспариваемого закона, квазиофициальный статус русского языка становится фактически официальным. Данная статья предусматривает, что в отношениях с органами публичной власти, органами публичного управления и публичными учреждениями, а также с предприятиями и организациями, расположенными на территории Республики Молдова, языком устного и письменного обращения является государственный язык или язык межнационального общения – по выбору гражданина. Более того, статья 7 ч.(1) закона предусматривает, что делопроизводство в органах государственной власти и органах публичного управления ведется на государственном языке, а по запросу обеспечивается перевод на русский язык. Статья 8 закона налагает обязательство переводить официальные акты органов государственной власти и органов публичного управления на русский язык. Статья 9 ч.(1) и ч.(2) закона обязывает органы государственной власти, органы публичного управления, публичные учреждения, предприятия и другие организации принимать и рассматривать письменные или устные заявления граждан, поданные на русском языке, а также выдавать текущие бланки и административные тексты, по просьбе гражданина, на русском языке. Статья 13 закона предусматривает, что наименования органов публичного управления, публичных учреждений, ведомств, предприятий, организаций, а также структурных подразделений таковых составляются на государственном языке с переводом на русский язык. Статья 16 закона в первой части устанавливает, что надписи на вывесках с наименованием органов государственной власти, органов публичного управления и общественных организаций, предприятий, учреждений и организаций оформляются на государственном и русском языках. Все эти обязательства, налагаемые на органы публичной власти, действуют на всей территории Республики Молдова.

57. В Преамбуле Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств от 5 ноября 1992 года, являющейся международным договором о стандартах развития языков национальных меньшинств, подчеркивается значение взаимного обогащения культур и языкового многообразия и отмечается, что защита и развитие региональных языков или языков меньшинств не должны осуществляться в ущерб официальным языкам и необходимости их изучения.

58. В формальном плане некоторые статьи оспариваемого закона подчеркивают доминирующую роль русского языка на всей территории Республики Молдова по отношению к языкам других этнических меньшинств. Устанавливая такие строгие правовые обязательства, не было проведено различие между районами, где доля его использования незначительна, и районами, в которых он используется в большей степени. Оспариваемый закон придает второстепенное значение украинскому языку, который является языком этнического меньшинства, приближающегося по своей распространенности к русскому языку (см. выше § 45), и остальным языкам меньшинств, за исключением гагаузского языка.

59. Конституционный суд отмечает, что статья 13 Конституции признает только один государственный язык и не содержит понятия "язык межнационального общения". Конституционный статус государственного языка как раз подразумевает исполнение им функции языка общения между всеми гражданами Республики Молдова, независимо от их этнического происхождения. В том же смысле действуют и положения ч.(1) статьи 10 Конституции, согласно которым основу государства составляет единство народа Республики Молдова, которая является общей и неделимой родиной всех ее граждан.

60. Несмотря на это, оспариваемый закон наделяет русский языком статусом, аналогичным статусу румынского языка. Этот статус вытекает из ч.(2) статьи 2 закона, в которой отмечается, что русский язык как язык межнационального общения используется на территории Республики Молдова наряду с государственным языком. Венецианская комиссия раскритиковала подобный проект закона об языках, используемых в Украине, который ставил русский язык на один уровень с украинским языком в ряде областей общественной и частной жизни (см. параграф 58 Заключения № 605/2010 от 30 марта 2011 года по законопроекту о функционировании языков в Украине, CDL-AD(2011)008).

61. Оспариваемый закон предоставляет русскому языку преимущественное положение, независимо от количества членов этнических меньшинств, которые говорят на этом языке в административно-территориальных единицах страны. В большинстве случае граждане должны будут выбирать между румынским и русским языком. Это предполагает, что румынский язык практически не сможет осуществлять функцию государственного языка. Конституционный суд отмечает, что статья 13 Конституции Республики Молдова не допускает такое решение (см., mutatis mutandis, Заключение Венецианской комиссии № 605/2010, CDL-AD(2011)008, § 66, 68).

62. Преимущественное по сравнению с другими языками этнических меньшинств положение русского языка и придание ему значения государственного языка противоречат статье 13 Конституции (см., mutatis mutandis, Заключение Венецианской комиссии № 605/2010, CDL-AD(2011)008, § 69). Такое отношение не соответствует принципам, закрепленным в Преамбуле Конституции, и приводит к тому, что ч.(2) статьи 10 Конституции лишается сути в отношении других этнических меньшинств, которые говорят на другом языке, отличном от русского (см., mutatis mutandis, Заключение Венецианской комиссии № 605/2010, CDL-AD(2011)008, § 70).

63. Наделяя русский язык статусом, аналогичным румынскому языку, оспариваемый закон умаляет интегрирующую силу официального языка, особенно в деятельности государственных органов власти (см., mutatis mutandis, Заключение Венецианской комиссии № 605/2010, CDL-AD(2011)008, § 98).

64. Конституционный суд отмечает, что оспариваемый закон не обеспечивает эффективное необходимое равновесие между румынским языком, который является государственным языком Республики Молдова, и русским, родным языком одного из этнических меньшинств, проживающих в Республике Молдова. Этот закон не содержит стабильной, устойчивой и четко определенной языковой политики с точки зрения конституционных требований. Отсутствие такой политики вредит интересам общества и привело к тому, что Парламент не смог выполнить свои позитивные обязательства, вытекающие из ч.(4) статьи 13 Конституции, не смог решить одну из основных проблем общественно-политической жизни Республики Молдова в свете конституционных принципов (см., mutatis mutandis, Заключение Венецианской комиссии № 605/2010, CDL-AD(2011)008, § 101).

65. На основании вышеизложенного Конституционный суд приходит к выводу, что Закон № 234 от 16 декабря 2020 года о функционировании языков на территории Республики Молдова противоречит статье 13 Конституции.

II. АНАЛИЗ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА НА ОСНОВЕ СТАТЕЙ 1 Ч.(3), 6, 64, 73 И 131 КОНСТИТУЦИИ

66. Конституционный суд отмечает, что с даты регистрации законопроекта и до принятия закона прошло 15 дней (1 декабря – 16 декабря 2020 года). В связи с этим Венецианская комиссия всегда была очень критична в отношении принятия законов, затрагивающих сложные, деликатные и важные для общества вопросы, без консультаций с оппозицией, экспертами и гражданским обществом, без обязательной оценки их последствий (см., например, Заключение № 946/2019 от 9 декабря 2019 года для Северной Македонии по Закону об использовании языков, CDL-AD(2019)033, § 33; Заключение № 950/2019 от 24 июня 2019 года о чрезвычайном распоряжении Правительства (ЧРП) № 7 и ЧРП № 12 о поправках в судебное законодательство Румынии, CDL-AD(2019)014, § 11).

67. Процесс принятия оспариваемого закона был раскритикован, в частности, в обращении № 213a/2020 г. В соответствии с данным обращением требование статьи 8 оспариваемого закона о переводе всех официальных актов органов государственной власти Республики Молдова на русский язык предполагает увеличение бюджетных расходов для всех государственных учреждений. В обращении утверждается, что парламентское большинство приняло закон в обход статьи 131 ч.(4) Конституции, не обеспечив ее применение.

68. Конституционный суд отмечает, что для применения положений оспариваемого закона государственные органы должны будут выделить дополнительные финансовые средства, размер которых по настоящее время не был подсчитан, например, для перевода официальных актов органов государственной власти и органов публичного управления, для перевода названий государственных учреждений, для изготовления вывесок с названиями государственных органов, для перевода названий товаров, инструкций, а также любой визуальной информации к товарам, произведенным в Республике Молдова, для подготовки служащих на знание русского языка, для принятия на работу и оплаты переводчиков и др. Так, Конституционный суд не согласен с доводами представителей Парламента и Правительства, которые в открытом заседании Конституционного суда отметили, что для внедрения оспариваемого закона нет необходимости в бюджетных расходах.

69. В соответствии с положениями ч.(4) и ч.(6) статьи 131 Конституции, любое законодательное предложение, влекущее за собой увеличение бюджетных расходов, может быть принято только после его одобрения Правительством. Никакие бюджетные расходы не могут быть утверждены без установления источника финансирования.

70. Конституционный суд в своей практике отмечал, что в процедуре законотворчества с последствиями для бюджета положения ч.(4) статьи 131 Конституции устанавливают прямую зависимость в принятии решений Парламента от Правительства в том смысле, что наличие предварительного одобрения Правительства по законодательным предложениям, связанным с увеличением расходов, является обязательным условием, от которого законодательный орган не может отступить. Из конституционной нормы однозначно следует, что одобрение Правительства должно предшествовать принятию в окончательном чтении законопроектов, имеющих последствия для бюджета. Несоблюдение этого условия составляет нарушение процедуры, установленной Конституцией в области законотворчества в бюджетной сфере (см., mutatis mutandis, ПКС № 2 от 28 января 2014 года, § 48 и § 74; ПКС № 11 от 25 марта 2014 года, § 62; ПКС № 28 от 19 ноября 2020 года, § 38-39). В этом контексте в Постановлении № 23 от 10 октября 2019 года Конституционный суд пришел к выводу, что принятие закона, имеющего последствия для бюджета, в отсутствие заключения Правительства (§ 77) ведет к нарушению процедуры, предусмотренной статьей 131 ч.(4) и статьей 6 Конституции, которая обязывает государственные органы осуществлять свои полномочия в пределах требований, установленных Конституцией.

71. Конституционный суд отмечает, что на сайте Парламента в разделе, предусмотренном для заключения Правительства по законопроекту оспариваемого закона, нет никаких документов (http://parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/5330/language/ru-RU/Default.aspx). В информационной записке к данному законопроекту также не указан источник финансирования для введения закона в действие, а напротив, отмечается, что "в целом, введение в действие принятого законодательного акта не повлечет финансовых расходов на организационном уровне, дополнительно к предусмотренным в бюджете". Более того, в открытом заседании Конституционного суда представитель Правительства подтвердил, что Правительство не давало свое заключение по проекту оспариваемого закона.

72. В этом аспекте Конституционный суд констатирует нарушение статей 6 и 131 ч.(4) и ч.(6) Конституции. В связи с этим Конституционный суд не видит необходимости в дальнейшем анализе соблюдения процедуры принятия оспариваемого закона на основании статей 1 ч.(3), 64 и 73 Конституции, на которые ссылаются авторы обращений.

73. Принимая во внимание вышеизложенные суждения и учитывая неразрывную связь между положениями оспариваемого закона, Конституционный суд приходит к выводу о неконституционности Закона № 234 от 16 декабря 2020 года о функционировании языков на территории Республики Молдова.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и 140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 62 п.а) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции,

Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованными обращения, поданные депутатами Парламента Республики Молдова Октавианом Цыку, Дину Плынгэу и Марией Чобану.

2. Признать неконституционным Закон № 234 от 16 декабря 2020 года о функционировании языков на территории Республики Молдова.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона о Конституционном суде

и статьи 67 Кодекса конституционной юрисдикции

В Постановлении № 4 от 21 января 2021 года Конституционный суд признал неконституционным Закон № 234 от 16 декабря 2020 года о функционировании языков на территории Республики Молдова.

Так, Конституционный суд, рассмотрев поданные обращения в свете статьи 13 Конституции Республики Молдова, заключил, что оспариваемым законом законодатель, в частности, в статье 2, придал русскому языку статус "языка межнационального общения", не предусмотренный Конституцией, аналогичный статусу государственного языка и имеющий преимущество по отношению к другим языкам этнических меньшинств, проживающих в Республике Молдова. По мнению моих коллег, оспариваемый закон в целом противоречит статье 13 Высшего закона.

Конституционный суд также отметил, что для обеспечения применения оспариваемого закона органы государственной власти всех уровней должны будут выделить дополнительные финансовые средства, которые в настоящее время невозможно подсчитать. В связи с этим отсутствие заключения Правительства составляет нарушение конституционной процедуры, предусмотренной ч.(4) и ч.(6) статьи 131.

Так, частично признавая наличие некоторых вопросов к процедуре, я все же не могу согласиться с изложенными оценкой и выводами Конституционного суда по следующим основаниям.

Во-первых, мои коллеги проанализировали и констатировали разногласие с Конституцией только статьи 2 оспариваемого закона, в котором содержатся 23 статьи. Несмотря на это, Закон № 234/2020 г. в целом был признан неконституционным. Например, была признана неконституционной глава I "Общие положения", содержащая основные положения, которые вытекают из международных обязательств Республики Молдова в этой области. Неконституционной была признана и часть (3) статьи 1 – "Изучение и знание государственного языка Республики Молдова, по меньшей мере на уровне общения, являются моральной обязанностью всех граждан страны".

Во-вторых, следует признать, что ряд положений Закона № 3465 от 1 сентября 1989 года о функционировании языков на территории Молдавской ССР (признанного устаревшим Постановлением Конституционного суда № 17 от 4 июня 2018 года) с течением лет были включены в различные последующие законы, которые действуют и производят соответствующие правовые эффекты. Большинство из этих норм по своей сути содержатся и в оспариваемом законе, а именно:

- Статья 6 – "В отношениях с органами публичной власти, органами публичного управления и публичными учреждениями, а также с предприятиями и организациями, расположенными на территории Республики Молдова, языком устного и письменного обращения является государственный язык или язык межнационального общения [...]";

- Статья 7 ч.(1) – "Делопроизводство в органах государственной власти и органах публичного управления ведется на государственном языке, а по запросу обеспечивается перевод на русский язык";

- Статья 8 – "Официальные акты органов государственной власти и органов публичного управления составляются и принимаются на государственном языке с последующим переводом на русский язык [...]";

- Статья 9 ч.(1) и ч.(2) – "Органы государственной власти, органы публичного управления, публичные учреждения, предприятия и другие организации принимают и рассматривают письменные или устные заявления граждан, поданные на государственном или русском языке [...].

Текущие бланки и административные тексты выдаются на государственном языке, а по просьбе гражданина – на русском языке [...]";

- Статья 10 – регулирующая язык ведения производств по уголовным, гражданским делам и делам о правонарушениях;

- Статья 13 – "Наименования органов публичного управления, публичных учреждений, ведомств, предприятий, организаций, а также структурных подразделений таковых составляются на государственном языке с переводом на русский язык [...]";

- Статья 16 – "Надписи на вывесках с наименованием органов государственной власти, органов публичного управления и общественных организаций, предприятий, учреждений и организаций оформляются на государственном и русском языках [...]".

В этом контексте обращаю внимание на то, что ранее Конституционный суд признал конституционными положения некоторых статей Закона № 382 от 19 июля 2001 года о правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций (см. Постановление Конституционного суда № 28 от 30 мая 2002 года). Ведь эти положения аналогичны содержанию статей 6, 7, 8, 9, 11, 13, 16 оспариваемого закона.

Что касается предполагаемой неконституционности ст.10 оспариваемого закона, на мой взгляд, содержание данной статьи исходит и соответствует ст.118 Конституции и вписывается в правовую логику соответствующих положений уголовного и гражданского процессуального законодательства.

В-третьих, отмечаю, что высокий суд в Постановлении № 17 от 4 июня 2018 года (см. выше) установил:

"34. Переходный характер этого закона, действительный лишь для той эпохи, когда он был принят, подтверждается и многочисленными последующими законами, которые переняли некоторые его положения. Закон № 382 от 19 июля 2001 года о правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций содержит определенные гарантии в отношении языков национальных меньшинств. Другие два закона – Закон № 344 от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии и Закон № 173 от 22 июля 2005 года об основных положениях особого правового статуса населенных пунктов левобережья Днестра – развивают некоторые положения оспариваемого закона. Кроме того, Закон № 1227 от 27 июня 1997 года о рекламе, Закон № 220 от 19 октября 2007 года о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Закон № 160 от 22 июля 2011 года о регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения и Закон № 125 от 11 мая 2007 года о свободе совести, мысли и вероисповедания также развивают либо радикально меняют положения, содержащиеся в Законе о функционировании языков на территории Молдавской Советской Социалистической Республики. Гражданско-процессуальное и уголовное законодательство изменяют направление положений Закона о функционировании языков на территории Молдавской ССР, относящихся к языку, на котором подаются заявления и ведутся судебные процессы в Республике Молдова.

[...]

36. Рассмотрев обращение, Конституционный суд отмечает, что авторы ссылаются на нарушение статей 13 и 16 Конституции в поддержку неконституционности некоторых положений Закона № 173 от 6 июля 1994 года о порядке опубликования и вступления в силу официальных актов, Закона № 382 от 19 июля 2001 года о правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций и Регламента Парламента, принятого Законом № 797 от 2 апреля 1996 года. Эти положения в целом касаются перевода нормативных актов, принятых или вынесенных некоторыми органами центральной власти Республики Молдова, на русский язык и на другие языки, обеспечения со стороны государства права на образование на русском языке и на других языках национальных меньшинств в Республике Молдова, опубликования нормативных актов, официальных сообщений и другой информации национального значения на русском языке и вывески наименований учреждений и публичных заведений на русском языке.

[...]

38. Конституционный суд отметил, что официальный характер румынского языка в Республике Молдова не исключает перевод нормативных актов, принятых или вынесенных некоторыми органами центральной власти Республики Молдова, на другие языки, обеспечение со стороны государства права на образование на русском языке, опубликование нормативных актов, официальных сообщений и другой информации национального значения на русском языке и вывеску наименований учреждений и публичных заведений на русском языке. С этой точки зрения, оспариваемые положения закона не предусматривают опубликование нормативных актов, проведение образовательного процесса или вывеску названий учреждений или публичных заведений исключительно на русском языке, а, в первую очередь, на румынском языке, русский являясь второстепенным по использованию языком.

41. Из содержания оспариваемых положений Конституционный суд не усмотрел, каким образом затрагивается официальный характер румынского языка в Республике Молдова. Конституционный суд отметил, что согласиться с доводами автора обращения означало бы допустить формальную логическую ошибку. Вывод о нарушении статьи 13 Конституции путем параллельного использования русского языка в некоторых социальных сферах не вытекает из того, что румынский язык является официальным языком государства Республика Молдова. Следовательно, Конституционный суд заключил, что, поскольку существует условие приоритетности опубликования нормативных актов, осуществления образовательного процесса, распространения официальной информации или информации национального значения, вывески наименований учреждений и общественных заведений на румынском языке, статья 13 Конституции не имеет отношения к делу.

[...]

43. Относительно действия ст.16 Конституции, гарантирующей равенство граждан перед законом и властями, Конституционный суд подчеркнул важность соблюдения со стороны государства Республика Молдова положений международных конвенций о защите национальных меньшинств.

44. Хотя Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств в целом не гарантирует право тем, кто говорит на региональном языке или на языке меньшинств, общаться на своем языке с властями, но в ст.10 она требует от государств применять, по мере возможности, положительный подход к вопросу об использовании регионального языка или языка меньшинств в отношениях с публичными органами и службами, без необоснованных ограничений со стороны властей.

45. Вопрос о предполагаемой дискриминации меньшинств, говорящих на других языках, отличных от русского, логически не ведет к устранению русского языка из оспариваемых правовых положений. Конституционный суд подчеркивает это обстоятельство и в свете положений Парижской хартии для новой Европы, ратифицированной Республикой Молдова Законом № 1990 от 21 ноября 1990 года, предусматривающих, что следует поощрять ценный вклад национальных меньшинств в жизнь наших обществ, и что необходимо дальнейшее улучшение их положения. Подписанием этой Хартии Республика Молдова выразила глубокое убеждение в том, что мир, справедливость, стабильность и демократия требуют защиты этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств и создания условий для ее развития. Республика Молдова взяла на себя обязательство разрешать вопросы, связанные с национальными меньшинствами, удовлетворительно, только в рамках политической демократии.

[...]

47. Признав недопустимость этой части обращения, Конституционный суд основывался на положениях данных международных актов, обязательных для Республики Молдова, которые устанавливают минимальные стандарты в области прав национальных меньшинств, подчеркнув важность обсуждения этих вопросов в законодательном органе.

48. Конституционный суд отметил, что он не может позволить, чтобы конституционный механизм защиты основных прав был использован парламентскими оппонентами, разочарованными в определенной государственной политике, соответствующей международным стандартам в этой области, для достижения победы в Конституционном суде. Победы, которую они не смогли одержать в демократически избранном органе своей страны, где, согласно международным конвенциям, и должны обсуждаться вопросы национальных меньшинств.

[...]

54. Кроме того, 1 июня 2018 года Конституционный суд получил заключение (amicus curiae) управления ООН по правам человека в Республике Молдова по вопросам, изложенным в обращении. Конституционный суд приветствует и высоко ценит представление подобных мнений со стороны неправительственных организаций в Республике Молдова по делам, вызывающим особый общественный интерес.

55. В своем мнении управление ООН по правам человека в Республике Молдова сделало ссылку на исторические обстоятельства, которые привели к тому, чтобы граждане Республики Молдова, относящиеся к четырем самым многочисленным меньшинствам – болгары, гагаузы, русские и украинцы – использовали русский язык для общения с большинством, говорящем на румынском языке. Поскольку демографическая ситуация не изменилась, по крайней мере с точки зрения многоэтничности, управлению ООН по защите прав человека в Республике Молдова непонятно, почему необходимо исключить статус русского языка из соответствующих оспариваемых положений. Нынешний статус русского языка относится к вопросам, обеспечивающим равенство и недискриминационное отношение. Он не ведет к необоснованному дифференцированному отношению к другим языкам этнических меньшинств, поскольку на русском языке говорят граждане Республики Молдова, относящиеся к разным национальностям, в отличие от языков других этнических меньшинств".

Считаю, что выводы и доводы, содержащиеся в Постановлениях Конституционного суда (ПКС № 28 от 30 мая 2002г. и ПКС № 17 от 4 июня 2018г.), относятся и к настоящему делу.

Наконец, не могу не отметить методологический подход, используемый в рассмотрении оспариваемого закона. В частности, при анализе данных переписи населения от 2014 года было установлено, что из 2723315 граждан 1544726 заявили, что их родной язык молдавский, а 639339 – румынский. Исходя из предпосылки, что глотоним "румынский" включает и понятие "молдавский", был сделан вывод, что в Республике Молдова румынский язык является родным языком для 2 184 065 граждан. (?)

Считаю, что этот вывод искажает фактическое восприятие гражданами данного вопроса, а также не придает обоснованию окончательного решения по настоящему делу соответствующую значимость.