Постановление N 4 от 30.01.2024 об исключительном случае неконституционности статьи 44 ч.(5) Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел (прекращение служебных отношений с государственным служащим с особым статусом в случае его избрания на выборную должность) (обращение № 179g/2023г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об исключительном случае неконституционности статьи 44 ч.(5) Закона

№ 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем

с особым статусом Министерства внутренних дел

(прекращение служебных отношений с государственным служащим

с особым статусом в случае его избрания на выборную должность)

(обращение № 179g/2023 г.)

№ 4  от  30.01.2024

 (в силу 30.01.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 58-60 ст. 20 от 08.02.2024

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Сорины Мунтяну,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 11 июля 2023 года,

рассмотрев данное обращение в открытом заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление:

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности ч.(5) статьи 44 Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел, заявленном адвокатом Анной Нани в интересах Аурелии Темчук, стороны по делу № 3-358/2023, находящемуся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань.

2. Обращение об исключительном случае неконституционности было направлено в Конституционный суд судьей в суде Кишинэу, сектор Рышкань, Виталием Чумак, в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

3. Определением Конституционного суда от 26 октября 2023 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

4. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд запросил мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства и Народного адвоката.

5. В открытом заседании Конституционного суда присутствовали: представитель автора обращения, адвокат Александру Якимчук, представитель Парламента, Валериу Кучук, и представитель Правительства, Ульяна Бэдэрэу.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

I. Обстоятельства основного спора

6. Аурелия Темчук занимала должность офицера службы связи в Инспекторате полиции Хынчешть в то время, когда она была избрана гражданами на должность примара села Бэлчана района Хынчешть. Суд Хынчешть, район Яловень, 7 декабря 2021 года подтвердил законность избрания Аурелии Темчук на должность примара села Бэлчана.

7. Основываясь на соответствующие положения Трудового кодекса, Аурелия Темчук просила работодателя приостановить ее полномочия офицера на период нахождения в должности примара. Однако, письмом от 10 января 2022 года Аурелии Темчук сообщили, что служебные отношения государственного служащего с особым статусом были прекращены в связи с несоблюдением ограничений и запретов, установленных для государственной должности с особым статусом. В приказе о прекращении служебных отношений делается ссылка на статью 44 ч.(5) Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел, которая гласит, что в случае избрания на выборную должность служебные отношения государственного служащего с особым статусом прекращаются.

8. Аурелия Темчук подала иск против Министерства внутренних дел и Генерального инспектората полиции с требованием отменить приказ о прекращении служебных отношений и обязать Генеральный инспекторат полиции вынести приказ о приостановлении полномочий истицы на период ее нахождения на выборной должности.

9. В ходе рассмотрения дела адвокат Анна Нани заявила в интересах Аурелии Темчук об исключительном случае неконституционности статьи 44 ч.(5) Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел.

10. Определением от 13 июня 2023 года суд Кишинэу, сектор Рышкань, удовлетворил ходатайство и направил обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его разрешения.

II. Применимое законодательство

11. Применимые положения Конституции:

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 23

Право каждого человека на знание

своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 38

Право избирать и быть избранным

"(1) Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Право избирать имеют граждане Республики Молдова, достигшие на день выборов 18-летнего возраста, за исключением лиц, лишенных этого права в порядке, установленном законом.

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом".

Статья 39

Право на управление

"(1) Граждане Республики Молдова имеют право на участие в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей.

(2) Любому гражданину обеспечивается в соответствии с законом доступ к государственной службе".

Статья 43

Право на труд и защиту труда

"(1) Каждый человек имеет право на труд, свободный выбор работы, справедливые и удовлетворительные условия труда, а также право на защиту от безработицы.

[…]".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20-24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

12. Применимые положения Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел:

Статья 44

Политические и общественные права

"[…]

(3) Независимо от специального звания или занимаемой должности государственные служащие с особым статусом имеют право быть избранными на выборную должность.

(4) Одновременно с регистрацией в качестве кандидата государственный служащий с особым статусом отстраняется на период избирательной кампании от должности.

(5) В случае избрания на выборную должность служебные отношения государственного служащего с особым статусом прекращаются в соответствии с настоящим законом".

Статья 53

Несовместимости в деятельности государственного

служащего с особым статусом

"(1) Государственный служащий с особым статусом не вправе осуществлять иную оплачиваемую деятельность:

а) в других органах публичной власти, за исключением случая, когда он отстранен от должности на соответствующий период в соответствии с законом;

b) в ответственной государственной должности или в должности в составе кабинета лица, исполняющего ответственную государственную должность, за исключением случая, когда он отстранен от должности на соответствующий период в соответствии с законом;

[…]".

13. Применимые положения Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего:

Статья 52

Приостановление служебных отношений по обстоятельствам,

не зависящим от воли сторон

"Служебные отношения приостанавливаются по следующим обстоятельствам, не зависящим от воли сторон:

а) избрание или назначение на ответственную государственную должность на соответствующий срок;

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

I. Аргументы автора обращения

14. Автор обращения отмечает, что, согласно статье 53 ч.(1) п.b) Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел, государственный служащий с особым статусом не вправе занимать ответственную государственную должность или должность в составе кабинета лица, исполняющего ответственную государственную должность, за исключением случая, когда он отстранен от должности на соответствующий период в соответствии с законом.

15. Однако, согласно ч.(5) статьи 44 того же закона, в случае избрания на выборную должность государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел его служебные отношения прекращаются по праву. Иными словами, государственный служащий с особым статусом, который был избран на выборную должность, должен выбирать между сохранением служебных отношений с Министерством внутренних дел и исполнением полномочий на выборной должности.

16. По мнению автора обращения, закон не предоставляет возможность приостановления полномочий государственного служащего с особым статусом на период исполнения выборной должности. Так, если государственный служащий с особым статусом выбирает должность, на которую был избран, он лишается ряда гарантий, предусмотренных трудовым законодательством, например, прерывается его трудовой стаж, а также стаж для присвоения специальных званий.

17. Автор обращения ссылается на действие статей 23, 38, 39, 43 и 54 Конституции.

II. Аргументы органов власти и организаций, представивших свое мнение

18. В своем письменном мнении Парламент утверждает, что обращение должно быть признано неприемлемым. Оспариваемая норма не нарушает право быть избранным и право на труд. Парламент отметил, что указанный запрет направлен на устранение несовместимости должностей. Особый статус служащего Министерства внутренних дел накладывает специальные условия исполнения служебных задач, в частности, выполнение обязанностей исключительно на благо гражданина и общества, что требует от него особого поведения, налагая определенные индивидуальные ограничения и запреты, ограничивая некоторые основные права и устанавливая несовместимость.

19. В соответствии с представленным Правительством мнении, оспариваемая норма не нарушает ни одно из основных прав. Правительство утверждает, что прекращение служебных отношений в случае избрания государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел на публичную должность направлено на устранение несовместимости должностей.

20. Народный адвокат привел ряд законодательных норм, которые по-разному регулируют правовые последствия избрания государственного служащего на выборную должность. Если оспариваемые положения устанавливают, что в случае избрания на выборную должность служебные отношения государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел прекращаются по праву, то Закон о государственной должности и статусе государственного служащего позволяет приостановление исполнения обязанностей, когда служащий избран на ответственную государственную должность. В этом контексте Народный адвокат сослался на решение Совета по вопросам равенства, в котором было установлено, что подобное дифференцированное отношение составляет дискриминацию.

21. В заключение Народный адвокат отметил, что оспариваемая норма устанавливает необоснованное дифференцированное отношение.

III. Оценка Конституционного суда

А. Приемлемость обращения

22. Определением от 26 октября 2023 года Конституционный суд подтвердил соблюдение по данному делу условий приемлемости обращения об исключительном случае неконституционности, установленных в его неизменной практике.

23. Обращение об исключительном случае неконституционности подано адвокатом стороны процесса по делу, рассматриваемому судом общей юрисдикции, то есть субъектом, наделенным данным правом, в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции, в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

24. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции, контроль конституционности законов, в настоящем деле статьи 44 ч.(5) Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел, относится к компетенции Конституционного суда. Оспариваемые положения не являлись предметом других обращений в Конституционный суд.

25. Исключительный случай неконституционности заявлен в рамках рассмотрения судебной инстанцией искового заявления с основным требованием об отмене приказа о прекращении служебных отношений, основанного на оспариваемых положениях. Так, Конституционный суд допускает, что суд может применить оспариваемые положения по делу.

26. Конституционный суд отметил, что другим обязательным условием для рассмотрения по существу обращения об исключительном случае неконституционности является действие одного из основных прав. Так, Конституционный суд рассмотрел, составляют ли оспариваемые положения вмешательство в основные права (см. ОКС № 30 от 18 марта 2021 года, § 19; ОКС № 44 от 1 апреля 2021 года, § 20).

27. Автор обращения ссылается на применимость статей 23 (право каждого человека на знание своих прав и обязанностей), 38 (право избирать и быть избранным), 39 (право на управление), 43 (право на труд и защиту труда) и 54 (ограничение осуществления некоторых прав или обязанностей) Конституции.

28. Что касается действия статей 23 и 54 Конституции, Конституционный суд в своей практике отмечал, что они применимы только в сочетании с одним из основных прав, действующим по делу (см. ПКС № 29 от 12 декабря 2019 года, § 19). Более того, статья 54 требует от Конституционного суда проведения анализа соразмерности вмешательства в основные права. Так, для ссылки на данную статью автор обращения должен доказать действие по делу одного из основных прав (ПКС № 31 от 23 сентября 2021 года, § 29).

29. Конституционный суд не выявил действия статьи 38 Конституции, поскольку оспариваемые положения не запрещают лицу выдвигать свою кандидатуру на выборах. Оспариваемые положения устанавливают, что в случае избрания на выборную должность служебные отношения государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел прекращаются по праву. Иными словами, государственный служащий с особым статусом может свободно выдвигаться на выборах, но в случае, если он будет избран и захочет остаться на выборной должности, служебные отношения с Министерством внутренних дел прекращаются.

30. Конституционный суд отметил, что выборные должности имеют временный характер и связаны с исполнением конкретного мандата. Следовательно, по истечении мандата, на который он был избран, государственный служащий с особым статусом, уволенный из Министерства внутренних дел в связи с тем, что отдал предпочтение выборной должности, может оказаться в неопределенной ситуации относительно своей будущей карьеры. Более того, в своей практике Конституционный суд отмечал, что статья 43 Конституции применима во всех случаях увольнения лица (см. ПКС № 35 от 9 ноября 2021 года, § 157; ПКС № 14 от 8 августа 2023 года, § 45), а избрание государственного служащего с особым статусом на выборную должность ведет, согласно оспариваемой норме, к прекращению служебных отношений. По этой причине Конституционный суд подчеркнул применимость по данному делу статей 39 ч.(2) и 43 Конституции, которые гарантируют любому гражданину право доступа к государственной должности и любому лицу право на труд.

31. В то же время, принимая во внимание суверенность Конституционного суда в области контроля конституционности (см. ПКС № 27 от 13 ноября 2020 года, § 18; ПКС № 2 от 12 января 2021 года, § 24), а также доводы автора обращения, Конституционный суд считает применимой по делу и статью 16 Конституции, обеспечивающей право на равенство.

32. В обоснование обращения автор сослалась на статью 53 ч.(1) Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел. Эта норма устанавливает, среди прочего, что государственный служащий с особым статусом не вправе осуществлять иную оплачиваемую деятельность: а) в других органах публичной власти, за исключением случая, когда он отстранен от должности на соответствующий период в соответствии с законом; b) в ответственной государственной должности или в должности в составе кабинета лица, исполняющего ответственную государственную должность, за исключением случая, когда он отстранен от должности на соответствующий период в соответствии с законом.

33. Статья 53 ч.(1) п.b) Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел предоставляет возможность приостановления полномочий государственного служащего с особым статусом в случае назначения на ответственную государственную должность или на должность в составе кабинета лица, исполняющего ответственную государственную должность. Конституционный суд отметил, что оспариваемая норма ч.(5) статьи 44 того же закона является специальной нормой по отношению к статье 53 ч.(1) Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел, поскольку относится к более узкому кругу субъектов, то есть к служащим, занимающим ответственную государственную должность, которые были избраны на выборные должности. Согласно указанным нормам, государственный служащий с особым статусом, который, например, был избран в качестве примара, подлежит увольнению. А государственный служащий с особым статусом, назначенный в кабинет лица, исполняющего ответственную государственную должность, включая кабинет примара, пользуется правом приостановления полномочий.

34. Конституционный суд в своей практике подчеркивал, что первичным условием для наличия дифференцированного отношения является сопоставимость ситуаций. Конституционный суд отметил, что условие о сопоставимом характере ситуаций не требует, чтобы ситуации были идентичными, они должны быть лишь до определенной степени схожими. Проверка соответствия этому требованию налагает сравнение ситуации авторов обращений с ситуацией субъектов, по отношению к которым они считают себя ущемленными (ПКС № 8 от 6 апреля 2023 года, § 32).

35. В данном случае сопоставлению подлежат следующие категории: (1) государственные служащие с особым статусом Министерства внутренних дел, назначенные на ответственные государственные должности или на должности в составе кабинетов лиц, исполняющих ответственные государственные должности; (2) государственные служащие с особым статусом Министерства внутренних дел, избранные на выборные должности. Эти лица находятся в схожих ситуациях, поскольку обладают одинаковым статусом служащего Министерства внутренних дел и намереваются исполнять или временно исполняют другие государственные или ответственные государственные должности.

36. В отличие от служащих первой категории, вторая категория не имеет возможность приостановить служебные отношения. В случае избрания государственного служащего с особым статусом на выборную должность его служебные отношения прекращаются. Так, Конституционный суд отметил, что закон предусматривает менее благоприятное отношение к государственным служащим второй категории по сравнению со служащими первой категории.

37. Таким образом, Конституционный суд отметил, что обращение должно быть рассмотрено по существу в свете статьи 16 в сочетании со статьями 39 ч.(2) и 43 Конституции, для проверки обоснованности дифференцированного отношения.

В. Существо дела

I. Общие принципы

38. Конституционный суд подчеркивает, что соблюдение принципа равенства подразумевает предоставление одинаковых преимуществ всем лицам, находящимся в аналогичных ситуациях, за исключением случаев, когда доказано, что дифференцированное отношение объективно и разумно обоснованно. Это условие демонстрирует, что принцип равенства означает запрет не на любое дифференцированное отношение, а только на необоснованное дифференцированное отношение (ПКС № 3 от 24 февраля 2022 года, § 38).

39. В соответствии с практикой Конституционного суда, дифференцированное отношение является обоснованным лишь тогда, когда оно преследует законную цель, а средства достижения этой цели соблюдают разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой законной целью (ПКС № 30 от 23 сентября 2021 года, § 66).

40. В этом контексте Европейский суд в своей практике подчеркивал, что дифференцированное отношение приравнивается к дискриминации лиц, находящихся в аналогичных ситуациях, если не имеет в своей основе объективного и разумного оправдания. Отсутствие объективного и разумного оправдания предполагает, что дифференцированное отношение не преследует законную цель либо не существует разумной соразмерности между используемыми средствами и преследуемой целью. Иными словами, понятие дискриминации обычно включает в себя случаи, когда лицо либо группа лиц пользуются, не имея на то объективного оправдания, менее благоприятным отношением по сравнению с другими лицами, даже если Европейская конвенция не требует более благоприятного отношения (Beeler против Швейцарии [БП], 11 октября 2022 года, § 93).

II. Применение общих принципов по данному делу

41. Выше Конституционный суд установил, что Закон о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел устанавливает дифференцированное отношение к государственным служащим с особым статусом Министерства внутренних дел, которые намереваются исполнять или временно исполняют другие государственные или ответственные государственные должности. В данном случае, лицами, находящимися в аналогичных или сопоставимых ситуациях, являются: (1) государственные служащие с особым статусом Министерства внутренних дел, назначенные на ответственные государственные должности или на должности в составе кабинетов лиц, исполняющих ответственные государственные должности; (2) государственные служащие с особым статусом Министерства внутренних дел, избранные на выборные должности (см. выше § 35-36).

42. Конституционный суд допускает, что мера прекращения служебных отношений с государственным служащим с особым статусом в случае избрания его на выборную должность направлена на недопущение несовместимости должностей. Несовместимость представляет собой ситуацию, в которой одно и то же лицо наряду с государственной должностью одновременно исполняет другую должность, или оно имеет какое-либо качество или осуществляет какую-либо деятельность, тогда как закон это запрещает. В этом контексте законодатель ясно определил случаи несовместимости, а также условия их возникновения, вменив в обязанность субъектов разрешение и устранение состояния несовместимости Обязанность устранения состояния несовместимости является мерой, направленной на обеспечение законности исполнения государственных должностей и на защиту тех должностей, которые не могут исполняться надлежащим образом по совместительству с другими должностями, в ущерб общественному интересу (см. ОКС № 146 от 28 сентября 2021 года, § 33).

43. Однако определение цели, преследуемой оспариваемым положением, является недостаточным для задачи, лежащей в основе анализа данного дела. Поскольку поднимается вопрос о наличии дифференцированного отношения, Конституционному суду надлежит установить, преследует ли благоприятное отношение к одной из указанных категорий законную цель.

44. В связи с этим Конституционный суд отмечает, что для государственных служащих с особым статусом Министерства внутренних дел первой категории (назначенные на ответственные государственные должности или на должности в составе кабинетов лиц, исполняющих ответственные государственные должности) законодатель установил, что несовместимость может быть устранена путем приостановления служебных отношений. Конституционный суд не может определить какую-либо разумную причину, которая бы оправдывала иное законодательное решение в отношении государственных служащих с особым статусом Министерства внутренних дел второй категории (избранные на выборные должности).

45. Поскольку не было выявлено наличие законной цели, обосновывающей указанное дифференцированное отношение, Конституционный суд заключает, что ч.(5) статьи 44 Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел противоречит статье 16 в сочетании со статьями 39 ч.(2) и 43 Конституции.

46. Вместе с тем в целях недопущения возникновения законодательного вакуума, Конституционный суд считает необходимым установить временное решение. Так, до внесения Парламентом изменений в закон, состояние несовместимости государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, избранного на выборную должность, устраняется путем приостановления служебных отношений. В связи с этим Конституционный суд направит представление Парламенту для реализации суждений, изложенных в настоящем постановлении.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и п.g), 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 62 п.а) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованным обращение об исключительном случае неконституционности, заявленном адвокатом Анной Нани в интересах Аурелии Темчук, стороны по делу № 3-358/2023, находящемуся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань.

2. Признать неконституционной часть (5) статьи 44 Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел.

3. До внесения Парламентом изменений в закон, состояние несовместимости государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, избранного на выборную должность, устраняется путем приостановления служебных отношений.

4. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Постановлением № 4 от 30 января 2024 года Конституционный суд признал неконституционной часть (5) статьи 44 Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел.

Вместе с тем, в целях недопущения возникновения законодательного вакуума, Конституционный суд счел необходимым установить временное решение. Так, до внесения Парламентом изменений в закон, состояние несовместимости государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, избранного на выборную должность, устраняется путем приостановления служебных отношений.

В этом контексте Конституционный суд просит Парламент внести изменения в Закон № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел в соответствии с суждениями, изложенными в постановлении Конституционного суда.

Руководствуясь положениями статьи 28¹ Закона о Конституционном суде и статьи 79 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд просит Парламент рассмотреть настоящее представление и сообщить о результатах его рассмотрения в срок, предусмотренный законом.