Постановление N 43 от 30.11.2016 по Отчету аудита эффективности "Внедрение Стратегии реформы сектора юстиции в 2011-2016 годах (8 месяцев): значительные ресурсы - неопределенные результаты"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности «Внедрение Стратегии реформы

сектора юстиции в 2011–2016 годах (8 месяцев): значительные

ресурсы – неопределенные результаты»

№ 43  от  30.11.2016

 (в силу 30.12.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 478-490 ст. 40 от 30.12.2016

* * *

Счетная палата в присутствии председателя Высшего совета прокуроров г-на Мирчи Рошиору, заместителя генерального прокурора г-на Юрия Гараба, министра юстиции г-на Владимира Чеботаря, министра внутренних дел г-на Александру Жиздана, начальника Генерального инспектората полиции г-на Александру Пынзаря, директора Департамента пенитенциарных учреждений г-на Аурелия Сухана, исполнительного директора Национального института юстиции г-жи Дианы Скобиоалэ, директора Национального центра судебной экспертизы г-жи Ольги Катараги, директора Центра судебной медицины г-на Валерия Савчука, народного адвоката (омбудсмена) г-на Михаила Которобая, председателя Апелляционного суда Кишинэу г-на Иона Плешки, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности «Внедрение Стратегии реформы сектора юстиции в 2011–2016 годах (8 месяцев): значительные ресурсы – неопределенные результаты».

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также объяснения ответственных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Реформирование сектора юстиции в Республике Молдова составляет ключевой элемент в укреплении правового государства и в упрочении правоохранительных учреждений в отношениях с гражданами. Внедрение Стратегии реформы сектора юстиции в 2011–2016 годах представляет собой обязательство, взятое во внешнем плане в отношениях с Европейским Союзом². С целью создания дополнительных предпосылок по обеспечению правильной интерпретации стратегических направлений Парламент в 2012 году утвердил План действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы³.

____________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

² Постановление Правительства № 669 от 02.09.2013 «Об утверждении Финансового соглашения между Правительством Республики Молдова и Европейским Союзом о Программе поддержки реформы системы правосудия, подписанного в Брюсселе 14 июня 2013 года».

³ Постановление Парламента № 6 от 16.02.2012 об утверждении Плана действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы.

Европейский Союз обязался поддержать Правительство Республики Молдова в реформировании сектора юстиции начиная с 2013 года путем предоставления для финансовой стабильности бюджетной поддержки на общую сумму 60,0 млн.евро.

Несмотря на то, что были приложены усилия для создания сектора юстиции, который соответствует европейским стандартам, не все действия, предпринятые ответственными учреждениями, завершились ожидаемыми результатами.

Вследствие совокупности обстоятельств, в том числе непоследовательности мероприятий и действий по реформированию сектора юстиции, партнеры по развитию были вынуждены приостановить финансовую поддержку этому сектору. Отчет аудита охватывает основные поднятые аспекты, а также выявленные недостатки и несоответствия, которые подрывают положительные результаты начатой реформы.

Среди установленных факторов, которые напрямую повлияли на ход реализации предусмотренных мероприятий и ограничили положительные результаты в реализации цели реформы сектора юстиции, а также поэтому стали значительными препятствиями для ее успешного завершения, являются следующие:

♦ необеспечение передового уровня управленческой ответственности по эффективному использованию публичных фондов со стороны высшего руководства учреждений, ответственных за внедрение Стратегии реформы сектора юстиции;

♦ неустановление точных ответственностей по координированию, исполнению и мониторингу в процессе бюджетного планирования со стороны ключевых лиц, а также недостаточное развитие институциональных способностей в отношении анализа различных перспективных опций и оценки их влияния, в том числе стоимости и эффективности произведенных инвестиций;

♦ необоснованное перенаправление средств на общую сумму 42,0 млн.леев, предусмотренных для реализации определенных конкретных мероприятий, установленных в Стратегии реформы сектора юстиции;

♦ отсутствие строгости и нерелевантность использования публичных средств на общую сумму 79,9 млн.леев для восстановления зданий судебных инстанций в отсутствие уместных, адекватных обоснований и пропорциональных финансовым ассигнованиям;

♦ недостижение ожидаемого результата по повышению эффективности судебных инстанций, для этого требования срок был продлен на 10 лет, одновременно оценивая значительные дополнительные финансовые средства в размере около 1,5 млрд. леев в условиях жесткого бюджета;

♦ неэффективность управления финансовыми средствами в размере 2,9 млн.леев для оборудования помещений, предназначенных для оказания помощи и работы с детьми, не были установлены точные критерии для реализации этого мероприятия по республике;

♦ секторные рабочие группы по координированию и мониторингу внедрения Стратегии реформы сектора юстиции работали неэффективно, а предпринятые действия не имели ожидаемого результата, были установлены неопределенности в процессе установления степени реализации предусмотренных мероприятий.

В контексте вышеизложенного Пленум Счетной палаты делает выводы, что цели и показатели результата практически не соответствовали ожидаемым достижениям, предлагая осуществлять постоянный мониторинг пунктуального внедрения Стратегии реформы сектора юстиции в 2011-2016 годах, с инициированием ряда тематических миссий аудита с целью информирования высших органов государства о данном субъекте.

Для исключения выявленных проблем необходимы неотложные действия в части устранения установленных недостатков, укрепления институциональных способностей, обеспечения надлежащего управления, что позволит реализовать установленные цели, а также эффективно, разумно и с ответственностью управлять публичными средствами.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности «Внедрение Стратегии реформы сектора юстиции в 2011–2016 годах (8 месяцев): значительные ресурсы – неопределенные результаты», который прилагается к настоящему Постановлению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Высшему совету магистратуры, Генеральной прокуратуре, Министерству юстиции, Министерству внутренних дел, Офису народного адвоката, Генеральному инспекторату полиции Министерства внутренних дел, Департаменту пенитенциарных учреждений, Национальному институту юстиции, Центру судебной медицины и Национальному центру судебной экспертизы для:

2.1.1) установления и постоянного и последовательного применения ряда соответствующих действий с целью эффективного и незамедлительного внедрения системы финансового менеджмента и эффективного внутреннего контроля для укрепления институциональных способностей и ускорения внедрения процессов и предусмотренных мероприятий по реформированию сектора юстиции;

2.1.2) принятия соответствующих мер с целью ликвидации выявленных недостатков и выполнения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита;

2.2. Министерству здравоохранения для занятия позиции и принятия соответствующих мер с целью выявления соответствующим образом оборудованных помещений, которые бы соответствовали стандартам и требованиям по функционированию для размещения лаборатории генетической экспертизы;

2.3. Министерству финансов для ознакомления и оценки слабых пунктов, которые обусловили в некоторых случаях неразумное и неэффективное использование публичных средств, отрицательно влияя на реализацию ожидаемых задач по реформированию сектора юстиции;

2.4. Делегации Европейского Союза для информирования;

2.5. Правительству Республики Молдова для самооценки и заслушивания в рамках одного заседания Правительства всех субъектов, ответственных за внедрение реформы в области юстиции, с целью выявления соответствующих решений по безусловному решению установленных проблем с целью ускорения реализации взятых обязательств.

2.6. Председателю Парламента Республики Молдова для информирования;

2.7. Постоянным парламентским комиссиям: по вопросам права, назначениям и иммунитету; по экономике, бюджету и финансам для самооценки и возможного использования при принятии решений, связанных с реформами и инициативами по поддержке политики в области юстиции;

2.8. Президенту Республики Молдова для информирования.

3. Принять к сведению, что в ходе проведения аудиторской миссии Департамент пенитенциарных учреждений отразил в бухгалтерском учете основные средства стоимостью 6,3 млн.леев и подписал акт окончательной приемки столовой пенитенциарного учреждения № 4 из Крикова.

4. О выполнении требований подпунктов 2.1. – 2.3 настоящего Постановления, в том числе об исполнении рекомендаций аудита периодически информировать Счетную палату (один раз в квартал) в течение одного года со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

5. Настоящее Постановление публикуется в Официальном Мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 43 от 30 ноября 2016 года

ОТЧЕТ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ

“Внедрение Стратегии реформы сектора юстиции в 2011–2016 годах

(8 месяцев): значительные ресурсы – неопределенные результаты”

ОБОБЩЕНИЕ

Для укрепления отношений, установленных с ЕС, в 2011 году РМ были установлены долгосрочные амбициозные стратегические задачи с целью построения современного, доступного, эффективного, независимого, прозрачного и ответственного перед обществом сектора юстиции, который соответствует европейским стандартам, обеспечивает главенство закона, соблюдение прав человека и способствует обеспечению доверия общества к правосудию.

Так, Счетная палата предложила провести аудит эффективности по внедрению Стратегии реформы сектора юстиции в 2011–2016 годах с целью оценки достигнутого прогресса в реализации СРСЮ и определения факта, если ключевые лица предприняли последовательные и адекватные действия, которые эффективно и действенно способствуют достижению ожидаемых результатов. В этой связи первостепенная цель аудиторских действий состояла в определении уровня выполнения мероприятий, установленных в СРСЮ, а также в определении того, если финансовые средства, предназначенные для внедрения СРСЮ, были использованы рационально и эффективно для реализации намеченных задач.

Наиболее важными достижениями, полученными в результате внедрения СРСЮ в период 2011-2016 годов (I полугодие), согласно отчетам секторных рабочих групп, являются:

- принятие Закона о реорганизации судебных инстанций¹;

- разработка и утверждение законодательной базы о значительном увеличении заработной платы работающих в секторе юстиции²;

- разработка и применение новых процедур по отбору, назначению, продвижению и оценке деятельности судей³;

- введение в действие механизма привлечения к дисциплинарной ответственности судей⁴;

- пересмотр уголовного и правового иммунитета судей с целью его уточнения и ограничения⁵;

- унификация механизма финансирования судебной системы⁶;

- учреждение должности помощника судьи⁷;

- принятие нового Закона о Прокуратуре⁸;

- пересмотр процедуры назначения генерального прокурора;

- институциональное реформирование Национального центра по борьбе с коррупцией⁹;

- институциональное реформирование Офиса народного адвоката (омбудсмена)¹⁰.

Несмотря на то, что в отчетах об уровне реализации СРСЮ отражается, что достигнут существенный прогресс в реформировании сектора юстиции, все-таки достижение ожидаемых результатов ограничено по определенным специфическим областям вмешательства. Неполная реализация показателей результата, в частности, связанных с реформированием прокуратуры, в 2014 году обусловила снижение размера выплат со стороны ЕС на 1,8 млн.евро (12%) от объема, оцененного в сумме 15,0 млн.евро.

Так, аудиторская миссия выявила и констатировала совокупность факторов, которые отрицательно влияют и, безусловно, затягивают реализацию задач, принятых авторами в области реформирования сектора юстиции, среди которых: нереализация действий в установленные сроки, неэффективность деятельности ответственных учреждений, а также необеспечение эффективного менеджмента в управлении публичными средствами. В результате отмечаются реальные предпосылки для ненадлежащего, неэффективного и нерезультативного использования средств, выделенных этому сектору на общую сумму 135,9 млн.леев, что составляет 41,5% от общей стоимости, подвергнутой аудированию (327,6 млн.леев), а именно:

- поверхностная оценка затрат СРСЮ, что препятствует объективной и критической оценке ожидаемого влияния;

- не были оценены целевые направления, которые ведут к достижению 3 показателей: экономичности, эффективности и результативности;

- высокая текучесть вовлеченного персонала отрицательно повлияла на соответствующее исполнение полномочий, делегированных секретарям и членам секторных рабочих групп по координированию и внедрению СРСЮ;

- невнесение изменений в План действий по корректировке его с необходимыми требованиями;

- несоблюдение принципа прозрачности при выделении финансовых средств, предназначенных для внедрения СРСЮ рабочей группой по распределению финансовых средств;

- неправильная оценка и неопределение приоритетности ряда необходимых видов деятельности обусловила складирование примерно в течение 3 лет некоторых закупленных ценностей на общую сумму 10,6 млн.леев;

- допущение руководящими лицами неэффективного и нерезультативного использования финансовых средств и закупленных ценностей в размере 0,5 млн.леев;

- перенаправление по усмотрению руководящих лиц финансовых ассигнований за счет установленных в СРСЮ мероприятий общей стоимостью 42,0 млн.леев;

- необоснованное использование финансовых средств на капитальные вложения в сумме 79,9 млн.леев судебными инстанциями, подлежащими оптимизации, вывод аудита основывается на соответствующих оценках и в отсутствие системных приоритетов;

- обустройство помещений для работы с детьми, произведенное в отсутствие инвестиционного плана между учреждениями, вовлеченными в этот процесс, привело к неразумному и неэффективному использованию средств на общую сумму 2,9 млн.леев.

Вместе с тем компетентные органы, ответственные за управление проектом судебной реформы, должны обратить внимание на то, что ЕС и гражданское общество каждый раз обращали внимание государственных учреждений на различия и препятствия, отмеченные во внедрении реформы. Согласно обязательствам, взятым Правительством РМ во внешнем плане по отношению к ЕС, государственные учреждения, наделенные соответствующими прерогативами, должны обеспечить функциональную и независимую юридическую систему, представляющую показатель преданности государства к стремлению европейской интеграции путем пунктуального и всестороннего внедрения задач, установленных в СРСЮ.

Учитывая то, что степень реализации мероприятий, отраженная МЮ, была выполнена на уровне 80%¹¹, на момент проведения аудита преждевременно оценивать эффективность, а также потенциальные результаты реформирования сектора юстиции.

На основании этих констатаций Счетная палата формулирует основные рекомендации, предназначенные устранить выявленные аудитом проблемы касательно реформирования сектора юстиции и эффективного и результативного использования средств, предназначенных для внедрения СРСЮ, для лучшей реализации установленных задач, и которые также будут способствовать в значительной степени разработке новой политики, связанной с продолжением реформирования сектора юстиции. Направленные рекомендации предназначены учреждениям, ответственным за реализацию СРСЮ, исходя из аудируемой сферы и основных аспектов, поднятых в Отчете аудита. Так, необходимо:

√ обеспечить институциональным топ-менеджментом надлежащее управление путем создания и укрепления эффективной системы финансового менеджмента и контроля;

√ расширить полномочия секторных рабочих групп для осуществления мониторинга фактических расходов и полученных результатов в рамках реализации СРСЮ таким образом, чтобы не допускать неразумное, неэффективное и нерезультативное использование финансовых средств, а также повысить ответственность за надлежащее исполнение возложенных функций;

√ консолидировать усилия с целью последовательного и эффективного обеспечения реализации реформы в секторе юстиции;

√ принять соответствующие меры с целью устранения выявленных аудитом недостатков и улучшить порядок реализации установленных задач;

√ разработать план действий по внедрению рекомендаций, сформулированных в настоящем Отчете аудита.

В этой связи аудиторская миссия рассчитывает на то, что все указанное в настоящем Отчете будет полезным для Парламента, Правительства, Европейского Союза, гражданского общества и других внешних партнеров, которые способствовали внедрению СРСЮ, учитывая знание реальной ситуации, связанной с порядком внедрения СРСЮ вовлеченными учреждениями, а также с использованием финансовых средств, предназначенных для реформирования данного сектора.

____________________

¹ Закон о реорганизации судебных инстанций № 76 от 21.04.2016.

² Закон об оплате труда судей и прокуроров № 328 от 23.12.2013.

³ Закон об отборе, оценке деятельности и карьере судей № 154 от 5.07.2012.

Постановление ВСМ № 211/8 от 05.03.2013 об утверждении Положения о критериях отбора, продвижения и перевода судей.

Постановление ВСМ № 212/8 от 5 марта 2013 года относительно утверждения Положения о критериях, показателях и процедуре оценки достижений судей.

⁴ Закон о дисциплинарной ответственности судей № 178 от 25.07.2014.

⁵ Закон № 233 от 10.12.2015 о внесении изменений и дополнений в статью 19 Закона о статусе судьи № 544-XIII от 20 июля 1995 года.

⁶ Постановление ВСМ № 109/3 от 28 января 2014 года об утверждении Методологии планирования бюджета судебных инстанций.

⁷ Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 153 от 5.07.2012.

⁸ Закон о Прокуратуре № 3 от 25.02.2016.

⁹ Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 120 от 25.05.2012.

¹⁰ Закон о народном адвокате (омбудсмене) № 52 от 03.04.2014.

¹¹ Согласно отчетам секторных рабочих групп за 2012-2016 годы (I полугодие).

ВВЕДЕНИЕ

Эффективное функционирование юстиции является важным элементом демократического общества, а создание независимой судебной системы является показателем преданности государства к стремлениям европейской интеграции. Однако от провозглашения независимости и принятия Конституции РМ юстиция находится в видении руководящих лиц, между тем, реализуя ряд структурных, институциональных и законодательных реформ. План действий ЕС-Республика Молдова разместил реформу юстиции в ряд национальных приоритетов и недавние эволюции демонстрируют изменения, которые произошли в этом направлении.

Принятие Закона об утверждении Стратегии реформы сектора юстиции – важный шаг в области реформирования сектора юстиции.

Несмотря на то, что до 2011 года были произведены значительные институциональные изменения и была изменена законодательная база, все-таки эти преобразования не привели деятельность авторов из этого сектора к качественно новому уровню и не добились результата в укреплении справедливой, правильной системы юстиции, ориентированной к потребностям тяжущихся и оказании качественных и доступных услуг. Более того, значительно низкий уровень доверия общества к правосудию и восприятие повышенного уровня коррупции в этом секторе составили другой определяющий фактор реформирования сектора юстиции. Благодаря важности и учитывая изложенные обстоятельства, для создания совместной базы, которая охватит все усилия и намерения реформирования сектора юстиции в РМ и обеспечит устойчивое развитие сектора путем реальных и конкретных действий. в 2011 году была утверждена Стратегия реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы¹².

Общая цель СРСЮ предполагает осуществление ряда видов деятельности на длительный период для построения доступного, эффективного, независимого, прозрачного, профессионального и социально ответственного сектора юстиции, соответствующего европейским стандартам, обеспечивающего главенство закона и соблюдение прав человека, содействующего укреплению доверия общества к правосудию.

Специфические задачи направлены на улучшение фактического неблагополучного состояния по определенным сегментам области юстиции, а именно:

◊ повышение независимости, ответственности, непредвзятости, эффективности и прозрачности судебной системы;

◊ повышение эффективности досудебного расследования с целью гарантированного соблюдения прав человека, обеспечения безопасности каждого лица и снижения уровня преступности;

◊ улучшение институциональной базы и процессов, обеспечивающих реальный доступ к правосудию: предоставление эффективной юридической помощи, рассмотрение дел и исполнение судебных решений в разумные сроки, модернизация статуса некоторых юридических профессий, смежных с судебной системой;

◊ продвижение и внедрение принципа нетерпимости к проявлениям коррупции в секторе юстиции;

◊ осуществление мер, посредством которых сектор юстиции будет содействовать созданию благоприятного климата для устойчивого экономического развития;

◊ обеспечение реального соблюдения прав человека в юридической практике и политике;

◊ согласование, установление и разграничение полномочий и ответственности главных субъектов сектора юстиции, обеспечение межсекторального диалога.

Значимые проблемы сектора юстиции были разделены на 7 пилонов, для каждого пилона были разработаны стратегические направления, специфические области вмешательства, предельные сроки реализации, показатели степени реализации, ожидаемые результаты, а также ответственные учреждения (подробно схематически изложены на рисунке № 1 и в приложении № 2 к Отчету).

Согласно законодательной базе¹³, основными результатами, которые должны быть достигнуты в результате внедрения СРСЮ, являются:

♦ справедливый, качественный, ответственный, нетерпимый к коррупции сектор юстиции, обеспечивающий устойчивое развитие страны, отвечающий нуждам тяжущихся;

♦ институциональная база согласования действий по проведению реформы и помощи партнеров по развитию в секторе юстиции.

____________________

¹² Закон об утверждении Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы № 231 от 25.11.2011.

¹³ Закон об утверждении Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы № 231 от 25.11.2011.

Рисунок № 1

Пилоны Стратегии реформы сектора юстиции

Источник. Схема взята из Закон об утверждении Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы.

Разработанные документы для последовательного внедрения СРСЮ

На основании Закона № 231 от 25.11.2011, а также с целью создания дополнительных предпосылок по правильной интерпретации стратегических направлений, предусмотренных СРСЮ, в 2012 году был разработан План действий по реализации СРСЮ¹⁴. Разработка Плана действий была продиктована необходимостью преобразовать СРСЮ в легко применяемый инструмент с пунктуальным, последовательным и подробным планированием мероприятий по учреждениям, ответственным за внедрение, установлением показателей, на основании которых будет осуществляться мониторинг реализуемых мероприятий и их результат, а также выявляться источники из государственного бюджета для соответствующего внедрения и в полном объеме реформирования сектора юстиции. Структура Плана действий также обосновывается основными 7 пилонами, в рамках которых предусмотрено внедрение 489 мероприятий примерно 41 ответственным учреждением.

____________________

¹⁴ Постановление Парламента № 6 от 16.02.2012 об утверждении Плана действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы.

Ответственность за внедрение СРСЮ возложена на все указанные в них ответственные учреждения. Вместе с тем для обеспечения последовательного внедрения СРСЮ был создан механизм по мониторингу ее реализации, сформированный из 7 рабочих групп для каждого пилона в отдельности, в том числе 7 рабочая группа, имея и роль по координированию внедрения СРСЮ. Механизм по осуществлению мониторинга внедрения СРСЮ схематически представлен на рисунке № 2.

Рисунок № 2

Механизм по осуществлению мониторинга внедрения СРСЮ

Справка. РГ – рабочая группа.

Источник. Схема разработана аудиторской группой на основании

Методологии по осуществлению мониторинга внедрения СРСЮ.

Дополнительно периодическая оценка процесса внедрения СРСЮ и степени реализации задач на основании собранной и систематизированной МЮ информации производится Национальным советом по реформированию правоохранительных органов¹⁵, который сформирован из Президента РМ, государственных служащих высокого уровня от всех правоохранительных органов РМ и представителей гражданского и научного общества.

С целью внедрения специфических направлений вмешательства в 2012 году МЮ утвердило внутреннюю нормативную базу, которая устанавливает порядок реализации процесса мониторинга внедрения СРСЮ¹⁶, а также процедуры по формированию и организации деятельности рабочих групп по координированию и осуществлению мониторинга ее внедрения¹⁷. Функции рабочих групп по координированию и осуществлению мониторинга внедрения СРСЮ указаны в приложении № 3 к Отчету. Впоследствии в 2013 году МЮ создало рабочую группу по распределению финансовых средств с целью реализации Плана действий по внедрению СРСЮ, имеющую цель анализировать запросы, поступающие от ответственных учреждений, определять приоритетные действия и обеспечивать оптимальное выделение финансовых средств, предназначенных для внедрения СРСЮ.

Финансовая поддержка, предоставленная для внедрения реформы юстиции

Несмотря на то, что Закон об утверждении СРСЮ был утвержден в 2011 году, финансовая поддержка для его внедрения была предоставлена лишь к концу 2013 года на основании Финансового соглашения, подписанного между Правительством РМ и ЕС¹⁸. Оно предусматривает выделение 60,0 млн.евро, из которых 1,8 млн.евро составляет бесплатная техническая помощь в форме закупок и услуг, а 58,2 млн.евро – в форме бюджетной поддержки для поддержания СРСЮ с целью построения доступного, эффективного, независимого, прозрачного и профессионального сектора юстиции в соответствии с европейскими стандартами.

Согласно Финансовому соглашению, выплата денежных средств должна производиться 4 траншами до завершения периода внедрения СРСЮ. Так, первый транш осуществлен без условностей, а последующие транши должны производиться в зависимости от соблюдения показателей результативности и специальных условий, описанных в приложениях к Финансовому соглашению. В течение 2013-2016 годов (8 месяцев) были выплачены денежные средства на единый казначейский счет в общей сумме 28,2 млн.евро (47%), эквивалентной 506,9 млн.леев, были исполнены 539,5 млн.леев, из которых 32,6 млн.леев – пополнены Правительством РМ на основании взятых обязательств.

Условием Финансового соглашения является создание Комитета по координированию для надзора за программой секторной бюджетной поддержки и оценки достижений продвигаемых реформ в процессе внедрения Финансового соглашения, членами которого являются министр юстиции и другие руководящие лица ключевых компетентных министерств и учреждений, непосредственно вовлеченных во внедрение соответствующей программы, а также представители ЕС. В этой связи аудит установил, что указанный Комитет был создан в августе 2014 года.

____________________

¹⁵ Указ Президента РМ № 219-VII от 6.08.2012 о Национальном совете по реформированию правоохранительных органов.

¹⁶ Методология по осуществлению мониторинга внедрения Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы.

¹⁷ Положение о функционировании рабочих групп по координированию и осуществлению мониторинга внедрения Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы.

¹⁸ Постановление Правительства № 669 от 2.09.2013 «Об утверждении Финансового соглашения между Правительством Республики Молдова и Европейским Союзом о Программе поддержки реформы системы правосудия, подписанного в Брюсселе 14 июня 2013 года».

СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Ответственное внедрение взятых РМ обязательств во внешнем плане по отношению к ЕС предполагает гармонизацию национального контекста с европейскими ценностями и стандартами, изложенными в документах национальных политик.

В контексте первостепенной важности по развитию сектора юстиции в целом путем реалистичных и конкретных действий и использования значительных финансовых средств в соответствии с условиями, установленными в стратегических документах^{19 20}, Счетная палата предложила провести аудит эффективности в области реформы сектора юстиции. Целью аудита было установление степени реализации мероприятий, а также оценка эффективности использования выделенных финансовых средств по сравнению с показателями результата.

В рамках этой миссии внешний публичный аудит предложил в качестве цели преимущественно ответить на следующий основной вопрос: Действия, предпринятые ответственными лицами, способствовали ли эффективно и результативно реформированию сектора юстиции?

В этой связи аудиторская группа сформулировала 2 специфических вопроса:

1) Были ли реализованы мероприятия, предусмотренные в Плане действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции?

2) Эффективно были использованы выделенные финансовые средства по сравнению с показателями результата?

Счетная палата оценила степень реализации СРСЮ за период 2011-2016 годов (8 месяцев) сквозь призму: полученных достижений по сравнению с показателями результата; механизма по осуществлению мониторинга и координирования; уровня финансирования и реализации мероприятий; эффективного и результативного использования выделенных средств, а также действий, предпринятых ответственными учреждениями. В этой связи аудиторская группа рассмотрела аналитические и документальные доказательства, а именно: документы по планированию и отчеты о достигнутом прогрессе; отчеты по осуществлению мониторинга и отчеты по оценке. Аудит состоял в рассмотрении документов, осуществлении выходов на места, а также были проведены дискуссии с представителями 9 аудируемых субъектов²¹, отобранных в зависимости от их влияния на уровень реализации показателей результата.

Сфера аудита охватывает наиболее существенные мероприятия по внедрению СРСЮ, а именно 89 мероприятий из 489 мероприятий в рамках 4 из 7 пилонов²² (18,2%). Общие исполненные расходы по отобранной выборке составили 327,6 млн.леев, что составляет 60,7% от общей стоимости исполненных средств (539,5 млн.леев), предназначенных для внедрения СРСЮ.

Подход к аудиту является смешанным, направленным как на проблемы (выявление, проверка и анализ недостатков, повлиявших на реализацию СРСЮ), так и на результаты (эффективно и результативно реализуемые достижения путем сравнения существующей ситуации с установленными действиями), уделяя повышенное внимание порядку управления финансовыми средствами за счет бюджетной поддержки, согласно установленным приоритетам.

Область применения и методология аудита представлены в приложении № 1 к Отчету.

____________________

¹⁹ Закон об утверждении Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы № 231 от 25.11.2011.

²⁰ Постановление Парламента № 6 от 16.02.2012 об утверждении Плана действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы.

²¹ Министерство юстиции, Генеральная прокуратура, Высший совет магистратуры, Народный адвокат, Генеральный инспекторат полиции, Центр судебной медицины, Департамент пенитенциарных учреждений, Национальный институт юстиции и Национальный центр судебной экспертизы.

²² Пилоны I, II, IV и VI.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Общая цель аудита: “Действия, предпринятые ответственными лицами, способствовали ли эффективно и результативно реформированию сектора юстиции?”

____________________

²³ http://www.transparency.org/country#MDA

²⁴ БОМ-Барометр общественного мнения.

²⁵ Годовой отчет об уровне реализации СРСЮ за 2011-2016 годы, период отчетности январь-декабрь 2015.

В дальнейшем отражаются основные констатации проведенных аудиторских миссий в рамках 9 отобранных учреждений, ответственных за внедрение СРСЮ.

Цель I: «Были ли реализованы мероприятия, предусмотренные в Плане действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции»

СУЩЕСТВУЕТ НЕПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСТЬ ОТНОСИТЕЛЬНО ОЦЕНКИ

И ОБЕСПЕЧЕНИЯ НЕОБХОДИМОГО УРОВНЯ ФИНАНСИРОВАНИЯ

МЕРОПРИЯТИЙ, СВЯЗАННЫХ С СРСЮ

♦ Отсутствие подтверждающих доказательств по проведению технико-экономических обоснований по расчетам, на основании которых была оценена стоимость мероприятий, связанных с внедрением СРСЮ

Адекватная оценка необходима для знания объема будущих бюджетных ассигнований и их прогнозирования с целью взятия реалистического обязательства. Так, аудиторская миссия предложила оценить реалистический и правильный характер оценки стоимости, связанной с мероприятиями по внедрению СРСЮ.

На этапе разработки СРСЮ общая стоимость мероприятий по внедрению реформы была оценена примерно на сумму 2,0 млрд. леев (эквивалент 124,0 млн.евро), общий размер был утвержден в Плане действий. Переоценка, проведенная в начале 2016 года²⁶ экспертами проекта по технической помощи, определила, что конечная стоимость внедрения СРСЮ составляет 906,4 млн.леев, или 45% от первоначально оцененной стоимости. Основная разница между первоначально оцененной стоимостью и переоцененной стоимостью реализации объясняется переоценкой расходов, ассоциированных со значительным повышением заработной платы авторов/(может быть) некоторых категорий магистратов из сектора юстиции, фактом, что часть из оцененных расходов не была произведена за счет бюджетной поддержки, а также затягиванием или нереализацией некоторых мероприятий.

Проведенная в рамках МЮ аудиторская миссия выявила отсутствие документов, которые доказывают реализацию изучений и расчетов, на основании которых была оценена стоимость мероприятий, связанных с внедрением СРСЮ. В этом контексте указывается на отсутствие отслеживаемости данных видов деятельности, которые влияют на преемственность, особенно в случае существенной текучести персонала на уровне МЮ, а также в рабочих группах, в том числе секретариата в рамках механизма по осуществлению мониторинга и координирования. Также, установлено отсутствие надежного и исчерпывающего учета относительно стоимости и природы прямой помощи, оказываемой для внедрения СРСЮ внешними партнерами. Основным источником финансирования мероприятий, предусмотренных в Плане действий, является бюджетная поддержка для внедрения СРСЮ, предоставляемая ЕС.

♦ Помощь, предоставленная ЕС в качестве секторной бюджетной поддержки, обусловлена достижением показателей результативности

Основным элементом для успешного внедрения СРСЮ являются выделенные в этой связи финансовые отчисления. Так, ЕС расположен предоставить финансовую поддержку в сумме 60,0 млн.евро, в том числе 58,2 млн.евро в форме бюджетной поддержки и 1,8 млн.евро – технической помощи. Согласно Финансовому соглашению, финансовые средства выделяются в зависимости от уровня соблюдения условий, установленных в соглашении. Выплаты осуществляются на единый казначейский счет ориентировочно во втором квартале каждого года (в результате независимого пересмотра соответствия миссией по оценке со стороны Делегации ЕС) в ходе периода реализации операционной фазы, предусмотренной Финансовым соглашением. В этих условиях первый транш из финансовой поддержки был выплачен в конце 2013 года в размере 15,0 млн.евро. В результате пересмотра, проведенного миссией ЕС, к концу 2014 года было выплачено 13,2 млн.евро из II транша, или на 1,8 млн.евро меньше, обусловленное выполнением Матрицы политик на уровне 88,0%, особенно были отмечены недостаточные действия по реформированию Прокуратуры (Пилон II). Хотя выплата III транша в размере до 15,0 млн.евро должна была быть осуществлена в 2015 году, это не было реализовано по причине приостановления рамочного соглашения с Международным валютным фондом и, соответственно, бюджетной поддержки, которая должна была быть предоставлена, так как риски банковского сектора, с которыми были связаны публичные фонды, считались слишком большими, чтобы позволить осуществить ряд трансфертов государственному бюджету РМ²⁷ (смотреть диаграмму № 1).

____________________

²⁶ Переоценка, проведенная экспертами, контрактованными в рамках проекта ЕС по технической помощи: Поддержка по координированию реформы в области юстиции в РМ.

²⁷ http://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=37235

Диаграмма № 1

Эволюция выплат для реализации СРСЮ в 2013-2016 годах

(8 месяцев)

Источник. Информация обобщена аудиторской группой на основании условий

Финансового соглашения и данных, представленных МФ.

Финансовые средства, выделенные для внедрения СРСЮ из государственного бюджета в период 2013-2016 годов (8 месяцев), составили 776,6 млн.леев, были исполнены в размере 539,5 млн.леев, или на уровне 69,5% (смотреть диаграмму № 2).

Диаграмма № 2

Информация о выделенных, уточненных и исполненных

финансовых средствах для реализации СРСЮ в 2013-2016 годах

Источник. Информация обобщена аудиторской группой на основании данных, представленных МЮ.

В 2015 году ассигнования для реформирования сектора юстиции были снижены на 136,4 млн.леев (48,6%) по причине приостановления финансирования из государственного бюджета, были исполнены финансовые средства в размере 120,1 млн.леев. На 2016 год запланированные финансовые средства составили 240,8 млн.леев, а в течение 8 месяцев ассигнования были исполнены на уровне лишь 27,1% (смотреть таблицу № 1). Отмеченная ситуация связана с запоздалым утверждением Закона о государственном бюджете на 2016 год (1.07.2016), таким образом, публичные учреждения, работая на основании временного бюджета, не запустили ни одну процедуру государственных закупок.

В этой связи аудиторская миссия свидетельствует о наличии значительного риска финансовой неустойчивости, который отрицательно отразится на реализации СРСЮ и достижении показателей результата. Кроме того, согласно Финансовому соглашению, суммы, которые не были выплачены по причине ограниченной эффективности, связанной с переменной составляющей, потеряются на конец периода, указанного в Финансовом соглашении.

РЯД НЕДОСТАТКОВ УСТАНОВЛЕН В ПОРЯДКЕ КООРДИНИРОВАНИЯ,

ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МОНИТОРИНГА И СОСТАВЛЕНИЯ

ОТЧЕТНОСТИ ПО РЕАЛИЗАЦИИ СРСЮ

♦ Функционирование секторных рабочих групп и рабочей группы по координированию было слишком формальным, лишь иногда проводились обсуждения относительно содержания деятельности

Согласованность и качество отношений между учреждениями, являющимися частью рабочих групп, не были достаточными. Дополнительной значимой проблемой являлось отсутствие коммуникации между учреждениями, что подрывает процедуры координирования действий и задач. Одной из выявленных причин была высокая текучесть персонала, особенно важной для секретариата, который должен предоставлять техническую помощь указанным группам, а также отсутствие ориентирования и большой объем работы²⁸.

♦ Были допущены некоторые дисфункциональности при исполнении полномочий со стороны рабочих групп, ответственных за осуществление мониторинга и координирование внедрения СРСЮ.

Согласно требованиям, указанным в СРСЮ, предусматривается, что планирование заседаний рабочих групп производится ежегодно при разработке Плана действий. Вместе с тем установлено, что в период 2011-2016 годов (10 месяцев) было созвано 230 заседаний (71%) по сравнению с 320 запланированными заседаниями с присутствием на заседании в среднем 64% лиц. Кроме того, аудиторская миссия отмечает, что 5 заседаний состоялись в отсутствие кворума, а 10 из 230 протоколов не были опубликованы.

♦ Недостатки касательно представления подтверждающих актов и публикации соответствующей информации

Согласно Методологии по осуществлению мониторинга внедрения СРСЮ, ответственные учреждения должны представлять секторным рабочим группам I-VI доказательства, необходимые для каждого вида деятельности в контексте установления статуса мероприятия (реализовано/частично реализовано/не реализовано). Проведенные аудитом анализы и рассмотрения отметили отсутствие подтверждающих актов в 21 случае (67,7%) из 31 рассмотренного мероприятия, а в 2 других случаях (6,5%) – несоответствие подтверждающих актов требованиям Матрицы²⁹.

В результате согласованность и качество отношений между учреждениями, ответственными за внедрение СРСЮ, не являются достаточными по причине высокой текучести персонала, смены Правительства, отсутствия эффективной связи между ответственными учреждениями, а также поверхностного отношения членов секторных рабочих групп. Отмечены несоответствия и дисфункции в осуществлении деятельности рабочих групп, в том числе при подтверждении реализации мероприятий СРСЮ. Все вышеуказанное является фактором, который обусловил снижение уровня координирования и мониторинга реализации СРСЮ рабочими группами.

♦ Процесс распределения финансовых средств для реализации СРСЮ не является полностью прозрачным

Наряду с существующим комплексным механизмом по осуществлению мониторинга и координирования СРСЮ (6 секторных рабочих групп, 1 рабочая группа по координированию, НСРПОО) была создана³⁰ рабочая группа по распределению финансовых средств, предназначенных для реализации мероприятий из СРСЮ, имеющая следующие функции: анализ заявок на финансирование, поступающих от учреждений, ответственных за внедрение СРСЮ; определение приоритетных действий и оптимальное выделение финансовых средств в согласованном порядке, учитывая мнения членов рабочей группы. Рабочая группа по распределению финансовых средств состоит из представителей МЮ и эксперта в публичных финансах, контрактованного в рамках проекта, финансируемого ЕС. В данном процессе ответственные за внедрение СРСЮ учреждения играют низкую роль, выполняя лишь консультативную функцию, решения относительно распределения финансовых средств фактически принимаются на уровне МЮ в рамках вышеуказанной рабочей группы. В результате рассмотрения заявок по перераспределению финансовых средств, поступающих от учреждений в адрес МЮ, отмечается, что в ряде случаев решение было принято заместителем министра юстиции без консультации с рабочей группой по распределению финансовых средств, предназначенных для реализации мероприятий СРСЮ. Более того, указанная рабочая группа не была интегрирована в механизм по координированию и осуществлению мониторинга внедрения СРСЮ, что привело к снижению качества принятых решений, сокращению прозрачности процесса принятия решений касательно определения приоритетов, координирования деятельности и выделения финансовых средств с целью последовательной реализации Плана действий.

♦ Показатель степени реализации СРСЮ был направлен на деятельности, а не на результаты

Согласно анализу, проведенному экспертами, включенными в процесс оценки и осуществления мониторинга реализации СРСЮ³¹, Стратегия не имеет последовательного ориентирования относительно деятельности по оценке ее внедрения³². Что касается Плана действий, выявленные вызовы состоят в чрезмерно осторожном подходе к формулированию задач и выбору соответствующих показателей, а также и в отсутствие ряда последовательных инструкций по определению степени реализации и оценке влияния³³. Кроме того, разработанный набор мероприятий не сопровождается системой показателей на уровне результата и влияния соответствующим образом, было установлено множество случаев, в которых учреждения сталкивались с нечетким характером формулирования и установления ряда измеряемых показателей степени реализации СРСЮ для правильной оценки³⁴.

♦ Показатели результата не корректировались в ходе внедрения СРСЮ

Согласно Закону об утверждении СРСЮ, План действий должен ежегодно пересматриваться на основании отчета по оценке для каждого пилона, составленного группой, ответственной на осуществление мониторинга реализации соответствующего пилона. В Матрице политик предусмотрены в качестве критериев эффективности и показатели, использованные для выплат по фиксированному компоненту: 1) в 2014 году – переоцененный План действий и, при необходимости, откорректированный; 2) в 2015 году – переоцененная СРСЮ и, при необходимости, откорректированная. В результате замечаний и заключений экспертов, вовлеченных в реализацию реформы, еще с начала 2015 года были инициированы действия по изменению Плана, но которые не были материализованы по причине изменения в течение 2015 года трех Правительств. Элементами, которые должны быть изменены, являются: показатели результата (дополнение или их переопределение), переоценка необходимости реализации ряда мероприятий и сроков реализации.

В этом контексте приводится необходимость изменения срока внедрения в случае реализации мероприятия по разработке системы “e-Reţineri”, чтобы разрешить ее функционирование в разумный срок на республиканском уровне, в то время как при разработке Регистра криминалистических и криминогенных ситуаций” должен быть изменен показатель результата в “Функциональной системе” для обеспечения функциональности и интегрирования с системой e-Reţineri, и не только ее приобретение. Более того, в 2013 году³⁵ для внедрения этого мероприятия ГП оплатила авансом 2,2 млн.леев для разработки указанной системы, а поставка ее была произведена лишь через 2 года. Вместе с тем, в договоре не был установлен ни срок поставки, так и условия санкционирования.

Также и по мероприятию “Укрепление потенциала медико-правовой экспертизы лабораторий” имеется необходимость изменения показателя результата по “Функциональной лаборатории”, предусматривающего деятельность по основанию лаборатории и ее функционированию. Вместе с тем, ОНА предложил изменить мероприятие 6.3.5.2³⁶ в части, связанной с его ответственностью относительно сбора и обработки данных о детях, соприкоснувшихся с системой правосудия, по причине того, что только ДПУ регулярно публикует данную информацию.

Некорректировка Плана действий с реальными потребностями обуславливает застой в устойчивом развитии сектора путем неустановления реальных и конкретных действий, а также недостижения задач, предусмотренных в СРСЮ. С целью оценки достигнутых результатов при проектировании систем по мониторингу должны были быть выяснены уровни изменений, которых достигнет реформа, путем принятия на многих уровнях результата: деятельность/процесс, результат, влияние.

♦ Были установлены искажения при отражении в отчетности реализации мероприятий СРСЮ.

Качественная отчетность имеет решающее значение для создания атмосферы доверия между государственными учреждениями, партнерами по развитию и гражданским обществом путем повышения достоверности и прозрачности.

Согласно Плану действий, в целом было предусмотрено 489 отдельных мероприятий, которые должны быть выполнены в период 2011-2016 годов. В соответствии с годовыми и промежуточными отчетами рабочих групп по координированию и осуществлению мониторинга реализации СРСЮ в период 2011-2016 годов (I полугодие), из общего числа мероприятий 243 мероприятия (49,7%) были реализованы своевременно, 149 мероприятий (30,5%) – выполнены с превышением срока от 2 месяцев до 3 лет, 64 мероприятия (13,1%) – реализованы частично, 22 мероприятия (4,5%) были отражены как нереализованные, а 11 мероприятий (2,2%) были названы как устаревшие³⁷ (смотреть диаграмму № 3 и приложение № 4 к Отчету).

____________________

²⁸ Отчет “Инструменты и будущая база политик для реформирования сектора юстиции в Республике Молдова” http://www.justice.gov.md/public/files/transparenta_in_procesul_decizional/consultatii_publice/1.8_ATT_N_New_Policy_Instruments_Report_rom.pdf

²⁹ Матрица о порядке подтверждения выполнения мероприятий учреждениями, ответственными за реализацию Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы, утвержденная приказом Министерства юстиции № 503 от 6.11.2012 об утверждении Методологии по осуществлению мониторинга внедрения Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы.

³⁰ Приказ министра юстиции № 404 от 11.09.2013 о создании рабочей группы по распределению финансовых средств с целью реализации Плана действий по внедрению СРСЮ на 2011-2016 годы.

³¹ Проект ЕС по технической помощи: Поддержка по координированию реформы в области юстиции в РМ.

³² Отчет: Инструменты и будущая база политик для реформирования сектора юстиции в РМ http://www.justice.gov.md/public/files/transparenta_in_procesul_decizional/consultatii_publice/1.8_ATT_N_New_Policy_Instruments_Report_rom.pdf

³³ Протокол заседания рабочей группы № 7.

³⁴ Отчет: Инструменты и будущая база политик для реформирования сектора юстиции в РМ.

³⁵ Соглашение № 747 от 9.12.2013, подписанное между Программой Объединенных наций по развитию и Генеральной прокуратурой РМ.

³⁶ Мероприятие 6.3.5.2: Сбор и обработка данных о детях, соприкоснувшихся с системой правосудия, ежегодное размещение их на веб-страницах ответственных органов публичной власти.

³⁷ Мероприятие задекларировано несоответствующим, нецелесообразным для реализации.

Диаграмма № 3

Степень реализации мероприятий по внедрению СРСЮ

в период 2012-2016 годов (I полугодие)

Источник. Отчеты рабочих групп по координированию и

осуществлению мониторинга реализации СРСЮ.

С целью оценки степени реализации мероприятий и правильности отражения в отчетности показателей результата аудит отобрал и проанализировал 89 мероприятий (18,2%) из 4 пилонов на уровне 9 учреждений, ответственных за внедрение СРСЮ, представленных в таблице № 2.

В результате проведенного анализа аудиторская группа установила, что рабочей группой по координированию и осуществлению мониторинга реализации СРСЮ из всех проанализированных случаев степень определения реализации была установлена неправильно в 24 случаях (27%) (смотреть приложение № 5 к Отчету). Так:

▪ согласно законодательным требованиям по принятию СРСЮ, степень реализации мероприятий, связанных с разработкой законодательно-нормативных актов, должна оцениваться как реализованное мероприятие в случае разработки и принятия его Парламентом и Правительством, однако План действий устанавливает различный порядок оценки этого мероприятия, считаясь реализованным в случае, когда законодательно-нормативные акты разработаны и направлены Правительству. Так, из анализируемой выборки 89 мероприятий (18,2%) были выявлены 13 мероприятий³⁸, связанных с разработкой и принятием законодательно-нормативных актов, которые были оценены как реализованные, хотя до настоящего времени они не были приняты, в том числе 4 мероприятия по разработке и принятию нормативных актов по изменению Конституции, из которых: назначение генерального прокурора; срок назначения и отбора судей Высшей судебной палаты; определение роли ВСМ в процессе самоуправления судебной системой. Аналогично, 9 мероприятий по разработке законодательных актов относительно: создания устойчивого механизма финансирования судебной системы; юридической экспертизы; изменения механизма посредничества, гарантированного государством; развития института конфискации приобретенного имущества, в том числе в случае лиц, признанных виновными в совершении коррупционных деяний были признаны рабочими группами по координированию и осуществлению мониторинга реализации СРСЮ как ошибочно реализованные, так как до конца они не были приняты.

▪ Аналогично, установлена неправильная оценка степени реализации мероприятий по оценке механизма тестирования с применением аппарата полиграфа. Так, согласно Плану действий и внесенным изменениям в законодательную базу³⁹, начиная с 1.01.2015 судьи, прокуроры и офицеры уголовного преследования при приеме на работу должны тестироваться с применением аппарата полиграфа. Фактически, только НЦБК было произведено 86 тестирований с применением аппарата полиграфа. Согласно объяснениям руководящих лиц ВСМ, ГП и МВД, при наборе на работу не применялось тестирование с применением аппарата полиграфа по причине недостаточности сертифицированного персонала, а также отсутствия аппарата в указанных учреждениях, что имеет неблагоприятные результаты на их профессиональную добросовестность.

Отмечается, что в 2016 году ГП и ВСМ заключили с НЦБК двусторонние соглашения, которыми предусмотрено тестирование лиц с применением аппарата полиграфа, которые допускаются к должности прокурора и судьи.

В результате недостаточная степень координирования и осуществления мониторинга реализации СРСЮ секторными рабочими группами, законодательная двусмысленность в подходах, используемых при оценке степени реализации мероприятий обусловили неправильную оценку и отражение в отчетности показателей результата. Вместе с тем аудит отмечает необходимость повышения ответственности и поддержки со стороны Парламента с целью реализации мероприятий СРСЮ в части, связанной с изменением и принятием проектов разработанных законодательных норм.

♦ ВСМ должен улучшить процесс отбора, продвижения и оценки деятельности судей

Для установления ясных, объективных, прозрачных и основанных на заслугах критериев для процедуры отбора, назначения, продвижения и оценки деятельности судей был утвержден Закон об отборе, оценке деятельности и карьере судей⁴⁰, а также ВСМ был разработан ряд внутренних нормативных актов^{41, 42}.

Из 102 дел, оцененных Коллегией для отбора и карьеры судей по продвижению на должность председателя/заместителя председателя судебной инстанции, аудиторская миссия изучила 51 дело (50%) для проверки правильности применения существующего механизма. В результате установлено, что ВСМ должен пересмотреть критерий отбора: разработка кандидатом плана/стратегии деятельности судебной инстанции на 4 года путем утверждения типовой структуры, в которую будут включены требования, которые должны учитываться при разработке кандидатом на административную должность соответствующего плана или стратегии, так как его/ее содержание представлено по усмотрению кандидата и может ограничивать эффективность и объективность продвижения кандидатов на административную должность. Более того, аудиторская миссия считает, что оценка плана/стратегии деятельности кандидата Коллегией для отбора и карьеры судей является формальной процедурой, лишенной цели, так как отсутствует продолжение осуществления мониторинга реализации институциональных задач, а также и методология по оценке эффективности, в результате, руководители судебных инстанций работают по своему усмотрению.

В результате ВСМ должен выявить надежный механизм по осуществлению мониторинга управленческой результативности, предложенной для реализации кандидатом, назначенным на должность председателя или заместителя председателя судебной инстанции, для обеспечения внедрения в рамках судебных инстанций менеджмента, основанного на результатах.

Хотя новая система оценки деятельности была введена для внесения дополнительной ценности судебной системе и обеспечения эффективного правосудия, аудиторская миссия свидетельствует о наличии ряда недостатков, связанных с правильностью и прозрачностью системы оценки, какими являются несогласованность в присуждении пунктов и оценок – пониженных или завышенных, а также субъективное восприятие со стороны членов Коллегии по оценке эффективности деятельности судей.

Таким образом, члены Коллегии по оценке эффективности деятельности должны определить четкие принципы по мотивации принятых решений для исключения выборочных и субъективных подходов к оцениваемым судьям.

Обобщая отмеченное, делается вывод, что СРСЮ была разработана для ответа на потребность создать совместную базу для действий с целью реформы сектора юстиции, однако констатации аудита свидетельствуют об искажении при отражении в отчетности реализации мероприятий ответственными учреждениями, ряде недостатков, которые отрицательно влияют на процесс и механизм внедрения СРСЮ. Среди факторов, которые обусловили отмеченные ситуации, числятся: политическая нестабильность; низкая озабоченность ответственных учреждений по продвижению радикальных изменений в реформировании сектора юстиции, а также отрицательная эволюция макроэкономических показателей. Кроме того, показатели, созданные для определения достижений в реализации СРСЮ, не имеют достаточного качества и не позволяют надежно определять результаты деятельности и их влияние, а также повышать ответственность вовлеченных субъектов. Все отмеченное безусловно генерирует существенный риск по приостановлению или аннулированию выплат внешних финансирующих сторон, в том числе выплат в рамках бюджетной поддержки с абсолютно ненадлежащим влиянием на эффективность, результативность внешней помощи, предоставляемой сообществом доноров.

____________________

³⁸ Мероприятия: 1.1.4.2; 1.1.12.3; 2.3.3.3; 2.5.2.2; 2.5.2.3; 2.5.3.2; 4.1.3.2; 6.5.6.2; 1.1.6.6; 1.1.9.3; 1.1.9.4; 2.2.1.2; 6.1.1.2 (смотреть приложение № 5).

³⁹ Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 326 от 23.12.2013.

⁴⁰ Закон об отборе, оценке деятельности и карьере судей № 154 от 5.07.2012.

⁴¹ Положение об организации деятельности Коллегии для отбора и карьеры судей, утвержденное Постановлением ВСМ № 60/3 от 22.01.2013.

⁴² Положение о критериях, показателях и процедуре оценки деятельности судей, утвержденное Постановлением ВСМ № 212/8 от 5 марта 2013 года.

Цель аудита II: “Эффективно были использованы выделенные финансовые средства по сравнению с показателями результата?”

ФИНАНСОВЫЕ СРЕДСТВА, ВЫДЕЛЕННЫЕ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ МЕРОПРИЯТИЙ, УСТАНОВЛЕННЫХ В СТРАТЕГИЧЕСКИХ ДОКУМЕНТАХ, БЫЛИ ПЕРЕНАПРАВЛЕНЫ РУКОВОДЯЩИМИ ЛИЦАМИ НА НЕПРЕДУСМОТРЕННЫЕ ЦЕЛИ

Реализация мероприятий, установленных в СРСЮ, дает ожидаемые результаты, которые отражаются в показателях степени реализации и которые определяют прогресс в достижении их задач. Действия, предпринятые руководящими лицами при направлении и использовании финансовых средств, не обеспечили их эффективность и результативность. Так, аудиторская миссия выявила, что в 9 случаях выделенные бюджетные средства на общую сумму 42,0 млн.леев были необоснованно перераспределены и использованы на другие цели, не имеющие никакого касательства с показателями результата, таким образом, не была достигнута ожидаемая цель.

В этой связи приводятся примеры следующих отмеченных ситуаций:

√ НИЮ необоснованно использовал финансовые средства в сумме 0,9 млн.леев, предназначенные для создания Центра юридического информирования и документирования, из которых: 0,6 млн.леев использованы на закупку ценностей для его функционирования и 0,3 млн.леев – на осуществление выплат на оплату труда 3 работникам.

√ НЦСЭ необдуманно использовал сумму 0,2 млн.леев на приобретение автомобиля за счет средств, выделенных на закупку современного оборудования, необходимого для изучений и исследований в рамках судебных экспертиз.

√ ОНА приобрел автомобиль стоимостью 0,3 млн.леев или в 2,4 раза дороже по сравнению со средствами, выделенными на эту цель, разница в сумме 0,2 млн.леев была покрыта за счет других видов деятельности. Отмечается, что при разработке технических спецификаций автомобиля были исключены определенные характеристики, специфичные лишь некоторым маркам, производимым определенным концерном, не была обеспечена рентабельность закупки автомобиля на оцененном уровне. Также 21,6 тыс.леев были перенаправлены для создания и изменения веб-страницы ОНА за счет мероприятий, связанных с продвижением прав человека и обзорности субъекта.

√ ГП неразумно и необоснованно направила финансовые средства за счет мероприятий, связанных со строительством/реконструкцией органов прокуратуры, укреплением систем безопасности в них и оборудованием помещений, предназначенных для помощи и работы с детьми, для приобретения 27 автомобилей, распределенных территориальным прокуратурам, на общую сумму 5,6 млн.леев и вычислительной техники общей стоимостью 0,6 млн.леев.

√ ГИП без какого-либо обоснования закупил 5 автомобилей общей стоимостью 0,6 млн.леев за счет мероприятий, связанных с обустройством помещений, предназначенных для помощи и работы с детьми. Аналогично было необоснованно приобретено топливо для содержания транспортных средств учреждения на общую сумму 1,4 млн.леев, перенаправленную с мероприятия, связанного с эффективным функционированием судебной полиции.

√ ДПУ при отсутствии обоснования допустил нерациональное использование финансовых средств на общую сумму 32,5 млн.леев (предназначенных для строительства/реконструкции зданий для содержания заключенных) на закупку некоторых работ, товаров и услуг для их деятельности (смотреть приложение № 9 к Отчету).

Следовательно, безответственность руководящих лиц, сохранение неэффективного менеджмента в координировании и достоверном отражении в отчетности действий, предпринимаемых в процессе внедрения СРСЮ, обусловили нерациональные расходы на общую сумму 42,0 млн.леев для приобретения некоторых ценностей, которые не определяют показатели результата, что является значительным препятствием по эффективной реализации предложенных целей.

РУКОВОДЯЩИЕ ЛИЦА ДОПУСТИЛИ НЕЭФФЕКТИВНОЕ И НЕРЕЗУЛЬТАТИВНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ И ЦЕННОСТЕЙ, ЗАКУПЛЕННЫХ В РАМКАХ СРСЮ

Учреждения, ответственные за реализацию СРСЮ, должны были обеспечить эффективное использование приобретенных ценностей, чтобы способствовать достижению показателей результата и, безусловно, реализации установленных задач. Вопреки этому, аудит выявил ряд проблем, которые подрывают эффективное и результативное использование закупленных ценностей, предназначенных для улучшения деятельности сектора юстиции, а именно:

√ ЦСМ закупил оборудование для осуществления генетической экспертизы общей стоимостью 9,8 млн.леев с целью укрепления потенциала медико-судебной экспертизы лабораторий. Фактически, оборудование не функционирует в течение 3 лет, будучи складированным, так как предварительно руководящие лица не проверили наличие оборудованных соответствующим образом помещений для размещения лаборатории генетической экспертизы, которые бы соответствовали стандартам и требованиям по функционированию.

Медицинское оборудование, предназначенное для осуществления

генетической экспертизы, хранящееся на складе ЦСМ

Источник. Фото сделаны аудиторской группой в Центре судебной медицины 30.05.2016.

В этом контексте отмечается, что в рамках европейского пространства РМ является единственной страной, которая не располагает таким оборудованием, а такие экспертизы проводятся в Румынии. В течение 2014-2016 годов по запросу ГП в Румынии было осуществлено около 173 медико-судебных экспертиз, которые были выполнены бесплатно на основании коллегиальных диалогов. Функционирование такого оборудования позволит раскрывать особо тяжелые преступления, имеющих значительный резонанс, а также снизить время на проведение этих анализов.

Более того, при проведении публичных торгов не была обеспечена экономичность и конкуренция в рамках закупок, оборудование было закуплено по невыгодной цене в размере 9,8 млн.леев по сравнению с ценами, предоставленными другими офертантами: 3,6 млн.леев и, соответственно 4,1 млн.леев. Отмечается, что по этому случаю НЦБК было инициировано уголовное преследование.

√ ГИП не продемонстрировал обязательство, достаточное поддержать эффективное функционирование Службы судебной полиции, что провоцирует влияние на его деятельность. Хотя показатели результата мероприятия напрямую обусловлены произведенными закупками и должны способствовать эффективному функционированию судебной полиции, будучи произведенными расходы в размере 3,4 млн.леев, аудиторская миссия установила, что не была передана в пользование Службы судебной полиции вычислительная техника общей стоимостью 0,4 млн.леев, что подтверждает неэффективное использование этих средств.

√ ДПУ закупил оборудование для обслуживания автомобилей стоимостью 135,8 тыс.леев, предназначенное для создания мастерской по обслуживанию автомобилей для заключенных, которое в результате хранится на складе Пенитенциарного учреждения № 10 в течение 2 лет, не будучи сданным в эксплуатацию.

Фотографии оборудования по обслуживанию автомобилей,

которое хранится на складе Пенитенциарного учреждения № 10

Источник. Фото сделаны аудиторской группой на территории Пенитенциарного

учреждения № 10 из населенного пункта Гоян.

√ ОНА приобрел оборудование и мебель стоимостью 0,8 млн.леев для оборудования зала для конференций в отсутствие собственного здания и имеющегося помещения. В результате закупленное оборудование и мебель не используются в течение 2 лет, хранясь на складе учреждения.

Фотографии оборудования и мебели, предназначенные для оборудования

зала для конференций, хранящихся на складе Офиса народного адвоката

Источник. Фото сделаны аудиторской группой совместно

с представителями народного адвоката 07.07.2016.

В результате несмотря на то, что были осуществлены значительные расходы для приобретения ценностей на общую сумму 11,1 млн.леев, не обеспечена эффективность их использования, что указывает на нерациональное, неэффективное и нерезультативное использование финансовых средств и безответственность руководящих лиц.

НЕ БЫЛИ ПРЕДПРИНЯТЫ ПУНКТУАЛЬНЫЕ ДЕЙСТВИЯ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСИРОВАНИЯ ЛИШЬ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ОБЪЕКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ ОБОСНОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ ЗАТРАТ

Несмотря на то, что были выделены значительные суммы для осуществления инвестиций с целью укрепления доступности и независимости судебной системы, юстиции для несовершеннолетних и пенитенциарной системы, аудиторская группа установила, что их результаты не были достаточно достигнуты ответственными учреждениями для определения установленных задач, далее отражены наиболее существенные аспекты, которые необходимо решить.

♦ Релевантность и строгость инвестиционного процесса в восстановлении зданий судебных инстанций

Оптимизация схемы размещения судебных инстанций представляет собой первый шаг по институциональной реорганизации данного сектора, в том числе выбранный общественностью, учитывая необходимость улучшения судебного акта и повышения эффективности судебных инстанций. Полная реализация данной области была запланирована до конца 2016 года, включая множество поэтапных действий, а именно:

1) разработка исследования по оптимизации судебных инстанций – 2012 год (фактически реализовано в 2014 году или с задержкой на 2 года);

2) изменение законодательства относительно порядка оптимизации судебных инстанций – 2013 год (фактически реализовано в 2016 году или с задержкой на 3 года);

3) реализация поэтапного плана перемещения судебных инстанций – 2013 год (период объединения местонахождений судов был растянут на 10 лет, будет осуществляться постепенно, до 31 декабря 2027 года, по мере создания для этого условий согласно плану, утвержденному Парламентом по предложению Правительства⁴³.

В этой связи МЮ в октябре 2016 года разработало проект План процесса построения новых зданий/реконструкции, восстановления существующих зданий, необходимых для надлежащего функционирования судебных инстанций в период 2017-2027 годов⁴⁴, оцененный объем капитальных вложений составил примерно 1500,0 млн.леев или в 4,3 раза больше суммы 352,4 млн.леев - стоимости, предусмотренной в Плане действий для реализации СРСЮ. В результате рассмотрения внесенного проекта МФ, в свою очередь, дало отрицательное заключение и рекомендовало МЮ использовать здания существующих судебных инстанций, так как необходимые для их строительства/ реконструкции расходы не были предусмотрены в СПБ на 2017-2019 годы и, соответственно, не имеют финансового покрытия.

Вместе с тем сохраняется и отмечается факт, что за счет средств, выделенных для реализации реформы в секторе юстиции для данного мероприятия в период 2013-2016 годов (10 месяцев) были исполнены расходы на капитальные вложения в размере 167,7 млн.леев (47,6% от стоимости, оцененной в Плане действий), в том числе: 87,8 млн.леев - для 2 Апелляционных палат⁴⁵ и 79,9 млн.леев - для 29 судебных инстанций. Из общего объема инвестиций, произведенных для судебных инстанций, 54,7 млн.леев (32,6% от стоимости осуществленных инвестиций) были использованы в 15 судебных инстанциях, подлежащих оптимизации⁴⁶, из которых значительный удельный вес инвестиций в размере 54,5% (или 29,8 млн.леев) составляли расходы для 3 зданий судебных инстанций из мун. Кишинэу⁴⁷ (смотреть приложение № 6 к Отчету).

В этой связи отмечается, что наиболее существенные бюджетные ассигнования в размере 78,9 млн.леев были перечислены Апелляционной палате Кишинэу для расширения и ремонта здания, удельный вес которых составил 47% от общей стоимости выполненных инвестиций, которые должны были быть завершены в 2015 году. Предыдущий аудит, проведенный Счетной палатой в аспекте соответствия выполнения строительных работ в Апелляционной палате Кишинэу за 2013-2014 годы⁴⁸, выявил множество недостатков в ходе инвестиционного процесса, которые были связаны преимущественно с некачественным проектированием строительных работ, приведя к дополнительным непредусмотренным расходам в сумме 9,1 млн.леев, они не были проверены и не прошли экспертизу в установленном законодательством порядке. Настоящая миссия, соответственно, установила увеличение конечной договорной стоимости на 17,9 млн.леев, фактически составившей 82,6 млн.леев, что свидетельствует об увеличении на 28% первоначальной контрактованной стоимости (64,7 млн.леев), что следует из результатов проверки и проведения экспертизы проектной документации уполномоченным учреждением по этапам и для различных видов работ, не предусмотренных первоначально. Таким образом, ошибки в аспекте концепции и проектирования существенно повлияли как на планирование средств, необходимых для реализации мероприятий СРСЮ, так и на выполнение строительных работ в установленные сроки, период их выполнения был растянут на 1 год (31.12.2016).

____________________

⁴³ Ст.2 (2) Закона о реорганизации судебных инстанций № 76 от 21.04.2016.

⁴⁴ http://www.justice.gov.md/public/files/2016.08.25_HP_plan_optimizare.pdf

⁴⁵ Апелляционная палата Кишинэу – 78,9 млн.леев; Апелляционная палата Бэлць – 8,9 млн.леев.

⁴⁶ Судебные инстанции из районов: Тараклия – 3,2 млн.леев; Фэлешть – 3,0 млн.леев; Ниспорень – 2,5 млн.леев; Флорешть – 2,5 млн.леев; Бричень – 2,3 млн.леев; Дубэсарь – 2,2 млн.леев; Яловень – 1,9 млн.леев; Вулкэнешть – 1,6 млн.леев; Криулень – 1,4 млн.леев; Кэлэраш – 1,4 млн.леев; Кантемир – 1,2 млн.леев.

⁴⁷ 3 судебные инстанции: сект. Буюкань – 11,0 млн.леев; сект. Ботаника – 9,6 млн.леев; сект. Рышкань – 9,1 млн.леев.

⁴⁸ Постановление Счетной палаты № 30 от 24 июля 2015 года об утверждении Отчета аудита соответствия управления публичными средствами Апелляционной палатой Кишинэу за 2014 год.

Фотографии по строительству здания Апелляционной палаты Кишинэу

Источник. Фото сделаны аудиторской группой

В контексте вышеуказанного, аудит заключает, что реформа судебных инстанций не завершилась ожидаемым результатом, она должна быть полностью завершена в 2027 году, что намного превышает срок, указанный первоначально в установленных задачах. Эта неизбежная работа приведет к дополнительным расходам государства, связанным с содержанием 27 зданий, ежегодная оценочная стоимость составит примерно 24,0-25,0 млн.леев (в том числе оплата труда), которые в течение 10 лет будут равны примерно 250,0 млн.леев. Кроме того, в создавшихся обстоятельствах какая будет рациональность капитальных вложений, произведенных в реорганизованных судебных инстанциях на общую сумму 79,9 млн.леев, одновременно на эти цели были дополнительно запрошены существенные расходы в размере 1,5 млрд. леев.

Вместе с тем, учитывая факт, что государственные учреждения не имеют установленных инвестиционных стратегий на долгосрочный период и эффективный механизм, который корректирует соответствующие потребности в зависимости от их соотнесения с имеющимися финансовыми средствами, необходимыми для этих целей, аудиторская миссия делает вывод и поддерживает императив последующего инициирования, при необходимости, ряда внешних аудитов по данному субъекту.

♦ Оборудование помещений, предназначенных для работы с несовершеннолетними, и правильное их размещения требуют разумного и экономного планирования инвестиций, произведенных на эту цель.

Необходимость оборудования внутри помещений судебных инстанций, прокуратур и инспекторатов полиции помещений, предназначенных для оказания помощи и работы с детьми, появляется в контексте, в котором народный адвокат постоянно осуществляет мониторинг области правосудия для детей. Согласно ст.110¹ Уголовно-процессуального кодекса⁴⁹, допрос несовершеннолетних, обвиняемых в совершении правонарушений или которые являются жертвами/свидетелями, осуществляется в специально обустроенных помещениях, оснащенных средствами аудио- и видеозаписи. Для реализации этого мероприятия, органы предложили оборудовать 41 помещение внутри зданий инспекторатов полиции, прокуратур и судебных инстанций, предназначенное для помощи и работы с детьми, на общую сумму 2,9 млн.леев (смотреть приложение № 7 к Отчету).

____________________

⁴⁹ Закон № 122 от 14.03.2003 Уголовно-процессуальный кодекс Республики Молдова (общая часть).

В результате посещений на местах в территории аудит выявил, что в 4 инспекторатах полиции, хотя и были оборудованы помещения для работы с несовершеннолетними, они не используются по назначению. В этой связи приводятся примеры:

В рамках ИП Чадыр-Лунга оборудованное помещение для работы с детьми используется с целью признания правонарушения жертвами/свидетелями, а допрос несовершеннолетних производятся в рамках Прокуратуры Чадыр-Лунга.

В помещениях, предназначенных для работы с детьми в ИП сект. Ботаника и ИП Криулень, размещены их сотрудники, а закупленные ценности/оборудование не используются по назначению, в то время как работа с детьми в ИП Криулень осуществляется в рамках Прокуратуры Орхей.

Помещение для работы с несовершеннолетними в ИП Единец обустроено в помещении, присоединенном к зданию, и не является функциональным, а также существует риск отчуждения здания Государственной службой охраны.

Аудиторская миссия установила, что выявление и оборудование помещений, предназначенных для оказания помощи и работы с детьми, этими 3 ответственными субъектами производилось необоснованно, в отсутствие инвестиционного плана и надлежаще установленных критериев по восстановлению соответствующих помещений и правильному их размещению. В результате руководящие лица допустили неразумное и нерациональное использование публичных средств в размере 2,9 млн.леев, следствием этого стала неравномерность размещения помещений, предназначенных для оказания помощи и работы с детьми и, соответственно, незавершенная в целом работа. Так, отмечается, что в целом по республике 10 из 37 административно-территориальных единиц⁵⁰ не располагают помещениями, предназначенными для оказания помощи и работы с детьми, в то время как другие 8 административно-территориальных единиц имеют по 2 комнаты, предназначенные для работы с детьми.

____________________

⁵⁰ Мун. Бэлць; районы: Дрокия, Дубэсарь, Хынчешть, Яловень, Ниспорень, Рышкань, Сынджерей, Шолдэнешть и Штефан Водэ.

♦ Процесс осуществления мониторинга инвестиционных проектов ДПУ не обеспечивает экономичность, эффективность и результативность выделенных средств

Согласно мероприятиям, предусмотренным в Плане действий, ДПУ должен был осуществить в период 2013-2016 годов строительство/реконструкцию зданий учреждений для содержания под стражей, стоимость этих работ составляла 60,0 млн.леев. На эти цели были уточнены бюджетные ассигнования на 0,6 млн.леев больше по сравнению с оцененной стоимостью, однако исполнение составило уровень 90,0%, или в сумме 54,4 млн.леев. За счет выделенных средств ДПУ инициировал осуществление инвестиций и капитального ремонта в 4 из существующих 17 учреждений, обеспечивающих содержание под стражей, а также была разработана и утверждена проектная документация для 3 других учреждений (смотреть приложение № 8 к Отчету).

В результате применения процедур аудита, а также осуществления прямых наблюдений на местах аудит установил следующее:

Строительство Дома содержания под арестом вместимостью 650 мест в мун. Бэлць

На основании договоров подряда, заключенных в 2013 году на сумму 94,6 млн.леев, ДПУ инициировал строительство Дома содержания под арестом вместимостью 650 мест, до 2016 года на эту цель была использована сумма 19,2 млн.леев, или 20,3% от суммы договора. Вместе с тем в результате посещения на месте аудит установил, что строительство приостановлено по причине прекращения финансирования этого объекта. Таким образом, отсутствие финансовых средств является основным мотивом затягивания выполнения работ, что приводит к повреждению и разрушению незавершенного инвестиционного объекта, обуславливая риск необходимости существенных дополнительных средств для его завершения или, в противном случае, завершится растратой публичных средств.

Фотографии строительства Дома содержания под арестом в мун. Бэлць

Источник. Фото сделаны аудиторской группой в Доме содержания под арестом из мун.Бэлць.

Реконструкция Пенитенциарного учреждения № 3 из Леова

Для создания условий для содержания осужденных Пенитенциарного учреждения № 3 из Леова в декабре 2013 года ДПУ заключил договор подряда в сумме 27,0 млн.леев, который предусматривал работы по реконструкция Пенитенциарного учреждения (блока для содержания осужденных и котельной), до 2016 года (8 месяцев) была использована сумма 15,0 млн.леев или 55%, которая включает и приобретение основных средств. Так, в результате посещения на месте аудит отметил, что строительство ведется и завершено примерно на 70%, а приобретенные основные средства в сумме 4,7 млн.леев хранятся на складе Пенитенциарного учреждения в течение 2 лет, что определяет риск увеличения расходов на их содержание.

Фотографии реконструкции Пенитенциарного учреждения № 3 из Леова

Источник. Фото сделаны аудиторской группой в Пенитенциарном учреждении № 3 из Леова.

Капитальный ремонт столовой Пенитенциарного учреждения № 4 из Крикова

На основании договора подряда в сумме 5,4 млн.леев, заключенного в октябре 2013 года, ДПУ произвел работы по ремонту столовой и приобрел оборудование для ее функционирования, использовав сумму 4,0 млн.леев. Рассмотрение документации по капитальным вложениям показывает, что после завершения строительных работ ДПУ располагает лишь актом предварительной приемки работ, датированным 2014 годом, в котором был указан ряд замечаний относительно некачественного выполнения работ, а приобретенные основные средства общей стоимостью 9,2 тыс.леев не были установлены и, соответственно, не используются около 3 лет. Вместе с тем установлено, что ДПУ не отразил в бухгалтерском учете основные средства общей стоимостью 6,3 млн.леев.

Справка. В ходе аудиторской миссии ДПИ учел рекомендации аудита, были регламентировано отражены в бухгалтерском учете основные средства, а также ликвидированы недостатки в функционировании приобретенного и установленного оборудования, 31.10.016 был подписан и акт окончательной приемки работ по реконструкции столовой.

Фотографии работ по ремонту столовой и приобретенном оборудовании

в Пенитенциарном учреждении № 4 из Крикова

Источник. Фото сделаны аудиторской группой в Пенитенциарном учреждении № 4 из Крикова.

Реконструкция Пенитенциарного учреждения № 10 из Гоян

С целью реконструкции учебного блока для заключенных, блока содержания под стражей, котельной, медицинского блока, а также обустройства территории (строительство для них стадиона) в октябре 2014 года ДПУ заключил договор стоимостью 33,0 млн.леев, были выполнены работы на общую сумму 15,5 млн.леев, или на уровне 46%. При посещении на месте аудитом установлено, что на территории Пенитенциарного учреждения проводятся строительные работы по 2 блокам, которые были выполнены на уровне около 70%.

Фотографии реконструкции учебного блока (слева) и блока содержания

под стражей (справа) Пенитенциарного учреждения № 10 из Гоян

Источник. Фото сделаны аудиторской группой в Пенитенциарном учреждении № 10 из Гоян.

Вместе с тем, аудит отмечает, что ДПУ не располагает исчерпывающим внутренним положением, определяющим: этапы планирования; критерии отбора объектов; управленческую ответственность лиц, вовлеченных в процесс; риски, которые могут повлиять на эффективность и результативность реализации инвестиций, а также деятельность по улучшению выявленных рисков. Кроме того, руководство ДПУ не предприняло пунктуальных и адекватных действий для обеспечения финансирования только инвестиционных объектов, было допущено нерациональное и неэффективное использование финансовых средств в сумме 32,5 млн.леев, которые обеспечили бы финансирование как минимум 2 инвестиционных объектов, а именно: Пенитенциарного учреждения № 3 из Леова – необходимая сумма составляет 11,9 млн.леев; Пенитенциарного учреждения № 10 из Гоян – 17,5 млн.леев, а также продолжение осуществления инвестиций для Дома содержания под арестом из мун. Бэлць – 75,3 млн.леев, создавая надлежащие условия для содержания заключенных.

Необходимо учесть и то, что в период 2013-2015 годов РМ потеряло в ЕКПЧ 13 дел по плачевному содержанию заключенных, будучи обязанной оплатить ущерб на общую сумму 116,7 тыс. евро.

♦ Наличие финансовых средств, необходимых для реализации показателей результата, продолжает представлять значительную проблему

Одним из требований, предусмотренных в Финансовом соглашении, было создание необходимых условий для деятельности ОНА, учитывая то, что существующее здание не обеспечивает минимальные условия для безопасности и здоровья на рабочем месте, а также ограничивает возможность полностью реализовать институциональные задачи. С этой целью в декабре 2013 года были выделены бюджетные средства в размере 9,8 млн.леев, которые не были освоены по причине ограниченного срока для организации торгов. Последующее бюджетное выделение средств было предусмотрено лишь в 2015 году в сумме 20,0 млн.леев, однако по причине затягивания запуска процедуры закупок ОНА до настоящего времени не располагает соответствующим зданием.

Фотографии технического состояния существующего здания ОНА

Источник. Фото сделаны аудиторской группой совместно с представителями

ОНА по состоянию на 07.07.2016.

Приостановление финансирования в 2015 году отрицательно повлияло и на строительство здания для НЦСЭ, для которого были предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 2,5 млн.леев, однако они не были освоены. Таким образом, до настоящего времени НЦСЭ не располагает собственным зданием, а существующее здание, взятое в безвозмездное пользование у муниципального совета Кишинэу, не предоставляет адекватные условия труда.

Фотографии технического состояния существующего здания,

в котором функционирует НЦСЭ

Источник. Фото сделаны аудиторской группой совместно с представителями

НЦСЭ по состоянию на 19.10.2016.

Обобщая вышеуказанное, аудиторская миссия отмечает, что хотя финансовые средства, выделенные для реализации СРСЮ, должны были быть направлены на достижение ожидаемых показателей, они были распределены и использованы неэффективно, в том числе закупленные ценности на общую сумму 135,9 млн.леев, или 41,5% от общей стоимости аудируемых финансовых средств (327,6 млн.леев).

РЕКОМЕНДАЦИИ

Руководству Министерства юстиции:

1) разработать и создать эффективные инструменты и механизмы путем повышения ответственности делегированных лиц с целью недопущения нерационального и неэффективного использования финансовых средств всеми сторонами, вовлеченными в реализацию СРСЮ, в том числе путем пересмотра в пределах имеющихся средств бюджетов в соответствии с рядом критериев и приоритетов, установленных прозрачным способом;

2) создать адекватные процедуры по ведению интегрированного учета внешней помощи, предоставленной различными внешними донорами.

Руководству Министерства юстиции совместно с Министерством внутренних дел:

3) принять соответствующие меры с целью ускорения передачи Службы судебной полиции в подчинение Министерства юстиции, согласно мероприятиям, установленным в СРСЮ.

Руководству Министерства юстиции совместно с Департаментом пенитенциарных учреждений:

4) обеспечить создание мастерской по обслуживанию автомобилей, предназначенной для проведения практических занятий с целью получения специальности авто-слесаря заключенными из Пенитенциарного учреждения № 10 из Гоян;

5) внедрить систему финансового менеджмента и контроля, посредством которой обеспечить полную реализацию установленных в СРСЮ мероприятий.

Руководству Высшего совета магистратуры:

6) разработать типовую структуру плана/стратегии деятельности судебной инстанции, а также выявить надежный механизм по осуществлению мониторинга управленческой эффективности с целью внедрения эффективного и результативного менеджмента в рамках судебных инстанций.

Руководству Министерства здравоохранения совместно с Центром судебной медицины и Министерством финансов:

7) создать рабочую группу для рассмотрения необходимости сдачи в эксплуатацию генетической лаборатории, выявить ресурсы, необходимые для их покрытия и предоставления финансовой поддержки ЦСМ с целью обеспечения функционирования лаборатории генетической экспертизы.

Руководству Национального института юстиции:

8) предпринять последовательные действия с целью создания и функционирования Центра юридического информирования и документирования.

ОБЩИЙ ВЫВОД

Реформирование сектора юстиции, начатое в 2011 году в РМ, должно обеспечить главенство закона и гармонизацию сектора с европейскими стандартами. Однако аудит отмечает, что приложенные ответственными ключевыми сторонами усилия не были убедительными и эффективными, что компрометирует результат, предусмотренный судебной реформой.

В этой связи, исходя из двух специфических целей, делается вывод:

I. Мероприятия, предусмотренные в Плане действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы (8 месяцев), не были реализованы на ожидаемом уровне, регистрируя скромные результаты. Так, МЮ отчиталось, что своевременно были реализованы 243 из 489 мероприятий, предусмотренных для внедрения СРСЮ, или в процентном отношении – 49,7%, другие 149 мероприятий, или 30,3% – реализованы с превышением срока от 2 месяцев до 3 лет, 64 мероприятия, или 13,1% – частично реализованы, в то время как 22 мероприятия, или 4,5% были отражены в отчетности как нереализованные. В то же время в отчетности о реализации мероприятий ответственными учреждениями были установлены искажения, которые составили 27% от всех анализируемых 89 мероприятий. Отмечается и тот факт, что в период 2016 года был достигнут определенный прогресс в продвижении и утверждении нормативных актов, а также в реализации других мероприятий, отслеженных в качестве задач по реализации СРСЮ. Так, в результате мобилизации ключевых сторон на передовом этапе реформы ожидаемые результаты предпринятых действий будут получены с опозданием против ожидаемого периода.

II. Необеспечение эффективного менеджмента в управлении публичными средствами, перенаправление и неэффективное использование финансовых средств и закупленных ценностей на общую сумму 135,9 млн.леев, составивших 41,5% от общей суммы аудируемых финансовых средств (327,6 млн.леев), генерировали значительные препятствия для успешного завершения реформы в области юстиции.

В этой связи для информирования высших органов государства о пунктуальной реализации Стратегии реформы сектора юстиции предлагается осуществлять постоянный мониторинг данного сектора со стороны Счетной палаты.

Вместе с тем для уклонения и предотвращения систематических несоответствий и нерационального использования выделенных бюджетных средств необходимы срочные действия в отношении устранения установленных недостатков, укрепления институционального потенциала, обеспечения надлежащего управления, а также эффективного, разумного и ответственного управления публичными средствами, что позволит достичь установленных целей и реализовать взятые обязательства.

Приложение № 1

Область применения и методология аудита

Область применения

В соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год⁵¹ Счетная палата инициировала аудит эффективности по внедрению Стратегии реформы сектора юстиции в 2011-2016 годах. Целью аудита была оценка степени реализации обязательств, задекларированных в документах политик по реформе сектора юстиции, а также определение факта, если выделенные финансовые средства были использованы эффективным способом.

____________________

⁵¹ Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год.

В ходе аудиторской миссии аудиторская группа руководствовалась:

1. ISSAI 300 “Основополагающие принципы аудита эффективности”;

2. ISSAI 3100 “Руководство по аудиту эффективности – основные принципы”;

3. ISSAI 3000 “Стандарты и руководящие указания по аудиту эффективности на основании стандартов аудита INTOSAI и практического опыта”;

4. Пособием по аудиту эффективности⁵².

____________________

⁵² Постановление Счетной палаты № 37 от 17.06.2010 об утверждении Пособия по аудиту эффективности.

Аудиторская миссия была проведена в: Министерстве юстиции, Высшем совете магистратуры, Генеральной прокуратуре, Министерстве внутренних дел, Генеральном инспекторате полиции, Национальном институте юстиции, Департаменте пенитенциарных учреждений, Центре судебной медицины, Национальном центре судебной экспертизы и Офисе народного адвоката. Дополнительно была собрана информация от Национального центра по борьбе с коррупцией, Агентства по администрированию судебных инстанций.

Методология

Для получения релевантных и разумных доказательств, которые бы подтверждали выводы и достоверность констатаций, изложенных в Отчете аудита, аудиторская группа использовала многие процедуры аудита, а именно: рассмотрение документов и отчетов, анализ степени выполнения мероприятий СРСЮ, наблюдения. В рамках аудиторской миссии были собраны, обобщены, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: физические, устные, документальные и аналитические.

Методология, техники и процедуры аудита, использованные для реализации мероприятий аудита эффективности, были следующими:

• была рассмотрена Стратегия реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы и План действий по ее реализации для выявления задач и результатов, которые должны быть достигнуты;

• были рассмотрены разработанные исследования с целью внедрения СРСЮ;

• были проанализированы 89 мероприятий из Плана действий по реализации СРСЮ с целью установления правильности применения степени их реализации, а также порядка использования финансовых средств;

• были рассмотрены протоколы, решения/рекомендации заседаний Национального совета по реформированию правоохранительных органов;

• были изучены протоколы и решения Координационного совета;

• были рассмотрены Положения рабочих групп по координированию и осуществлению мониторинга реализации СРСЮ;

• была рассмотрена Методология по осуществлению мониторинга реализации СРСЮ;

• были рассмотрены протоколы, годовые и промежуточные отчеты рабочих групп по координированию и осуществлению мониторинга реализации СРСЮ;

• были рассмотрены отчеты по осуществлению общего годового и конечного мониторинга, разработанные рабочей группой по координированию реализации СРСЮ;

• были проанализированы протоколы рабочей группы по распределению финансовых средств с целью реализации Плана действий по внедрению СРСЮ;

• были проанализированы указания по планированию и распределению ассигнований из бюджетной поддержки, согласно стратегическим направлениям реформирования сектора юстиции;

• были рассмотрены финансовые отчеты аудируемых учреждений относительно выделения и исполнения финансовых средств, предназначенных для реализации СРСЮ;

• были проанализированы документы по реализации СРСЮ в рамках аудируемых учреждений;

• были проанализированы выплаченные финансовые средства для реализации СРСЮ, а также ассигнования из государственного бюджета;

• было проведено 26 визитов в ГИП и ГП для проверки оборудования помещений, предназначенных для оказания помощи и работы с детьми;

• было проведено 6 посещений в рамках ДПУ для проверки капитальных вложений и проведенного капитального ремонта в местах содержания заключенных, а также основных средств, приобретенных аудируемыми учреждениями;

• были проведены прямые наблюдения на местах касательно приобретенного оборудования в рамках аудируемых учреждений;

• были рассмотрены информационные справки, отчеты и Постановления Коллегии по отбору и карьере судей за 2013 – 2015 годы;

• были рассмотрены информационные справки, отчет и Постановления Коллегии по оценке эффективности судей за 2013 – 2015 годы;

• была рассмотрена и оценена выборка в размере 51 дела (50%) с целью установления правильности применения существующего механизма по отбору, продвижению и переводу судей;

• были проведены дискуссии с руководящими лицами в рамках аудируемых учреждений для выявления проблем, существующих в процессе реализации СРСЮ.

Приложение № 2

Стратегические направления Стратегии реформы сектора юстиции

Приложение № 3

Функции Рабочих групп

по координированию и осуществлению мониторинга реализации СРСЮ

Приложение № 4

Информация

о степени реализации мероприятий, предусмотренных в СРСЮ,

в период 2012-2016годов (I полугодие)

Приложение № 5

Информация

об аудируемых мероприятиях СРСЮ и степени их реализации

в 2012-2016 годах (I полугодии)

Приложение № 6

Информация

о капитальных вложениях, произведенных в рамках судебных инстанций

за счет средств СРСЮ в период 2013-2016 годов (8 месяцев)

Приложение № 7

Информация

об оборудовании помещений, предназначенных для помощи

и работы с детьми в контексте реализации СРСЮ

Приложение № 8

Сводная таблица

о капитальных вложениях и капитальном ремонте в местах заключения,

произведенных ДПУ за счет бюджетной поддержки в период

2013-2016 годов (8 месяцев)

Приложение № 9

Анализ информаций

относительно расходов, произведенных ДПУ по реализации

СРСЮ за период 2013-2016 годов (8 месяцев)