Hotărâre nr.43 din 30.11.2016 privind Raportul auditului performanţei "Implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016 (8 luni): resurse generoase - rezultate incerte"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Â R E

privind Raportul auditului performanţei “Implementarea Strategiei

de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016

 (8 luni): resurse generoase – rezultate incerte”

nr. 43  din  30.11.2016

 (în vigoare 30.12.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 478-490 art. 40 din 30.12.2016

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa preşedintelui Consiliului Superior al Procurorilor dl Mircea Roşioru, adjunctului Procurorului General dl Iurii Garaba, ministrului Justiţiei dl Vladimir Cebotari, ministrului Afacerilor Interne dl Alexandru Jizdan, şefului Inspectoratului General al Poliţiei dl Alexandru Pînzari, directorului Departamentului Instituţiilor Penitenciare dl Aureliu Suhan, directorului executiv al Institutului Naţional al Justiţiei dna Diana Scobioală, directorului Centrului Naţional de Expertize Judiciare dna Olga Cataraga, directorului Centrului de Medicină Legală dl Valeri Savciuc, Avocatului Poporului (Ombudsmanul) dl Mihail Cotorobai, preşedintelui Curţii de Apel Chişinău dl Ion Pleşca, precum şi a altor persoane responsabile, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului performanţei “Implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016 (8 luni): resurse generoase – rezultate incerte”.

_________________________________

¹ M.O., 2008, nr.237-240, art.864 (în continuare – Legea nr.261-XVI din 05.12.2008).

Examinând rezultatele auditului şi audiind Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Reformarea sectorului justiţiei în Republica Moldova constituie un element-cheie în consolidarea statului de drept şi în reconsolidarea instituţiilor judiciare în raport cu cetăţenii. Implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016 reprezintă un angajament asumat pe plan extern în raport cu Uniunea Europeană². În scopul creării unor premise suplimentare de siguranţă a interpretării corecte a direcţiilor strategice, Legislativul, în anul 2012, a aprobat Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016³.

_________________________________

² Hotărârea Guvernului nr.669 din 02.09.2013 privind aprobarea Acordului de finanţare dintre Guvernul Republicii Moldova şi Uniunea Europeană privind Programul de suport al reformei justiţiei, semnat la Bruxelles la 14 iunie 2013.

³ Hotărârea Parlamentului nr.6 din 16.02.2012 privind aprobarea Planului de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016.

Uniunea Europeană s-a angajat să susţină Guvernul Republicii Moldova în reformarea sectorului justiţiei începând cu anul 2013, prin oferirea sustenabilităţii financiare suportului bugetar în valoare totală de 60,0 mil.euro.

Deşi au fost depuse eforturi pentru edificarea unui sector al justiţiei care să corespundă standardelor europene, nu toate acţiunile întreprinse de către instituţiile responsabile s-au soldat cu rezultatele aşteptate.

Urmare unui cumul de circumstanţe, inclusiv incoerenţa măsurilor şi acţiunilor de reformare a sectorului justiţiei, partenerii de dezvoltare au fost nevoiţi să suspende sprijinul financiar pentru acest sector. Raportul de audit cuprinde principalele aspecte abordate, dar şi deficienţele şi neregulile identificate, care subminează efectele pozitive ale reformei demarate.

Printre factorii determinanţi, care au influenţat direct mersul realizării acţiunilor prevăzute şi au constrâns impactul pozitiv în realizarea obiectivului reformei sectorului justiţiei, precum şi, drept urmare, au constituit impedimente majore pentru succesul final al acestora, se menţionează:

♦ neasigurarea unui grad avansat de răspundere managerială la utilizarea eficientă a fondurilor publice de către top managerii din cadrul instituţiilor responsabile de implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei;

♦ nestabilirea responsabilităţilor distincte de coordonare, executare şi monitorizare în procesul de planificare bugetară din partea actorilor-cheie, precum şi dezvoltarea insuficientă a capacităţilor instituţionale în materie de analiză a diferitor opţiuni de perspectivă şi de evaluare a impactului acestora, inclusiv costurile şi eficienţa investiţiilor efectuate;

♦ redirecţionarea nefundamentată a mijloacelor în sumă totală de 42,0 mil.lei, condiţionate pentru realizarea anumitor acţiuni distincte prevăzute în Strategia de reformă a sectorului justiţiei;

♦ nerigurozitatea şi irelevanţa utilizării mijloacelor publice în sumă totală de 79,9 mil.lei pentru renovarea sediilor instanţelor judecătoreşti, în lipsa unor fundamentări pertinente, adecvate şi proporţionale alocaţiilor financiare;

♦ neatingerea impactului scontat în sporirea eficienţei instanţelor judecătoreşti, pentru acest deziderat termenul fiind extins cu 10 ani, concomitent estimându-se mijloace financiare suplimentare semnificative în cuantum de circa 1,5 mlrd.lei, în condiţiile unui buget auster;

♦ ineficienţa gestionării mijloacelor financiare în cuantum de 2,9 mil.lei pentru amenajarea spaţiilor destinate audierii şi asistenţei copiilor, nefiind stabilite criterii distincte pentru realizarea acestei acţiuni per republică;

♦ grupurile de lucru sectoriale pentru coordonarea şi monitorizarea implementării Strategiei de reformă a sectorului justiţiei au activat ineficient, iar acţiunile întreprinse nu au avut impactul scontat, fiind constatate incertitudini în procesul de stabilire a nivelului de realizare a acţiunilor prevăzute.

În contextul celor expuse, Plenul Curţii de Conturi concluzionează că obiectivele şi indicatorii de rezultat practic nu au întrunit rezultatele scontate, pronunţându-se pentru o monitorizare continuă a implementării punctuale a Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, cu iniţierea pe parcurs a unor misiuni de audit tematice, în scopul sensibilizării autorităţilor supreme ale statului asupra subiectului vizat.

Pentru excluderea problemelor identificate sunt necesare acţiuni prompte în materie de remediere a deficienţelor constatate, de consolidare a capacităţilor instituţionale, de asigurare a bunei guvernanţe, ceea ce va permite realizarea obiectivelor prestabilite, precum şi gestionarea eficientă, judicioasă şi cu responsabilitate a banului public.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului performanţei “Implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016 (8 luni): resurse generoase – rezultate incerte”, care se anexează la prezenta Hotărâre.

2. Prezenta Hotărâre şi Raportul de audit se remit:

2.1. Consiliului Superior al Magistraturii, Procuraturii Generale, Ministerului Justiţiei, Ministerului Afacerilor Interne, Oficiului Avocatului Poporului, Inspectoratului General al Poliţiei al Ministerului Afacerilor Interne, Departamentului Instituţiilor Penitenciare, Institutului Naţional al Justiţiei, Centrului de Medicină Legală şi Centrului Naţional de Expertize Judiciare, pentru:

2.1.1. stabilirea şi aplicarea unor acţiuni ferme, cu continuitate şi coerenţă, în scopul implementării efective şi neîntârziate a unui sistem de management financiar şi control intern performant, pentru consolidarea capacităţilor instituţionale şi urgentarea implementării proceselor şi acţiunilor prevăzute în reformarea sectorului justiţiei;

2.1.2. întreprinderea măsurilor de rigoare în vederea lichidării deficienţelor identificate şi executării recomandărilor expuse în Raportul de audit;

2.2. Ministerului Sănătăţii, pentru luare de atitudine şi întreprinderea măsurilor de rigoare în vederea identificării unor spaţii amenajate corespunzător, care să corespundă standardelor şi cerinţelor de funcţionare, pentru amplasarea laboratorului de expertiză genetică;

2.3. Ministerului Finanţelor, pentru documentare şi evaluarea punctelor slabe, care au generat utilizarea nejudicioasă şi ineficientă, în unele cazuri, a banului public, afectând şi realizarea obiectivelor scontate în reformarea sectorului justiţiei;

2.4. Delegaţiei Uniunii Europene, pentru informare;

2.5. Guvernului Republicii Moldova, pentru autosesizare şi audiere în cadrul unei şedinţe de Guvern a tuturor entităţilor responsabile de implementarea reformei în domeniul justiţiei, în vederea identificării soluţiilor de rigoare, adiţionale redresării, fără echivoc, a problemelor constatate, întru impulsionarea realizării angajamentelor asumate;

2.6. Preşedintelui Parlamentului Republicii Moldova, pentru informare;

2.7. Comisiilor parlamentare permanente: juridică, numiri şi imunităţi; economie, buget şi finanţe, pentru autosesizare şi o posibilă utilizare în luarea deciziilor aferente reformelor şi iniţiativelor de susţinere a politicii în domeniul justiţiei;

2.8. Preşedintelui Republicii Moldova, pentru informare.

3. Se ia act că, pe parcursul desfăşurării misiunii de audit, Departamentul Instituţiilor Penitenciare a înregistrat în evidenţa contabilă mijloace fixe în valoare de 6,3 mil.lei şi a semnat procesul-verbal de recepţie finală a cantinei Penitenciarului nr.4 – Cricova.

4. Despre executarea cerinţelor din subpunctele 2.1–2.3 ale prezentei Hotărâri, inclusiv despre implementarea recomandărilor auditului, se va informa Curtea de Conturi periodic (o dată în trimestru) pe parcursul unui an de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

5. Prezenta Hotărâre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi.

Aprobat

prin hotărârea Curţii de Conturi

nr.43 din 30 noiembrie 2016

Raportul auditului performanţei

“Implementarea Strategiei de reformă a sectorului

 justiţiei pentru anii 2011-2016 (8 luni):

resurse generoase – rezultate incerte”

LISTA ABREVIERILOR

SINTEZĂ

Pentru consolidarea relaţiilor cu UE, în anul 2011, RM şi-a stabilit obiective strategice ambiţioase de lungă durată, în scopul edificării unui sector al justiţiei modern, accesibil, eficient, independent, transparent şi responsabil faţă de societate, care să corespundă standardelor europene, să asigure supremaţia legii şi respectarea dreptului omului şi să contribuie la asigurarea încrederii societăţii în actul de justiţie.

Astfel, Curtea de Conturi şi-a propus efectuarea auditului performanţei privind implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, în vederea evaluării progresului înregistrat în implementarea SRSJ şi determinării faptului dacă actorii-cheie au întreprins acţiuni coerente şi adecvate, care să contribuie în mod eficient şi eficace la atingerea rezultatelor scontate. În acest sens, scopul primordial al acţiunii de audit a constat în determinarea nivelului de realizare a acţiunilor prevăzute în SRSJ, precum şi a faptului dacă mijloacele financiare destinate implementării SRSJ au fost utilizate raţional şi eficient pentru realizarea obiectivelor trasate.

Cele mai importante realizări obţinute urmare implementării SRSJ, în perioada 2011-2016 (semestrul I), potrivit rapoartelor grupurilor de lucru sectoriale, sunt:

- adoptarea Legii cu privire la reorganizarea sistemului instanţelor judecătoreşti¹;

- elaborarea şi aprobarea cadrului legal privind majorarea substanţială a salariilor actorilor din sectorul justiţiei²;

- elaborarea şi aplicarea noilor proceduri de selectare, numire, promovare şi evaluare a performanţelor judecătorilor³;

- punerea în aplicare a mecanismului de tragere la răspundere disciplinară a judecătorilor⁴;

- revizuirea imunităţii penale şi contravenţionale a judecătorilor în vederea precizării şi limitării acesteia⁵;

- unificarea mecanismului de finanţare a sistemului judecătoresc⁶;

- instituirea funcţiei de asistent judiciar⁷;

- adoptarea noii Legi a Procuraturii⁸;

- revizuirea procedurii de numire a Procurorului General;

- reformarea instituţională a Centrului Naţional Anticorupţie⁹;

- reformarea instituţională a Oficiului Avocatului Poporului (Ombudsmanul)¹⁰.

Deşi în rapoartele privind gradul de implementare a SRSJ se menţionează că s-au înregistrat progrese semnificative în reformarea sectorului justiţiei, totuşi, atingerea rezultatelor aşteptate este limitată în anumite domenii specifice de intervenţie. Nerealizarea integrală a indicatorilor de rezultat, în special, care ţin de reformarea Procuraturii, în anul 2014, a condiţionat diminuarea volumului debursărilor din partea UE cu 1,8 mil.euro (12%) din valoarea estimată de 15,0 mil.euro.

Astfel, misiunea de audit a identificat şi a constatat un cumul de factori care afectează, implicit tergiversează realizarea obiectivelor asumate de autorităţi în domeniul reformării sectorului justiţiei, printre care: neimplementarea acţiunilor în termenele stabilite, ineficienţa activităţilor instituţiilor responsabile, precum şi neasigurarea unui management eficient în gestionarea banului public. În consecinţă, se atestă premise reale pentru utilizarea neconformă, ineficientă şi ineficace a resurselor alocate acestui sector în valoare totală de 135,9 mil.lei, ce reprezintă 41,5% din valoarea supusă auditării (327,6 mil.lei), şi anume:

- estimarea superficială a costurilor SRSJ, fapt ce împiedică evaluarea obiectivă şi critică a impactului scontat;

- nu au fost evaluate direcţiile-ţintă care duc la atingerea celor 3 “E”: economie, eficienţă şi eficacitate;

- fluctuaţia înaltă a personalului implicit a afectat exercitarea corespunzătoare a atribuţiilor delegate secretarilor şi membrilor Grupurilor de lucru sectoriale privind coordonarea şi implementarea SRSJ;

- nemodificarea Planului de acţiuni pentru ajustarea acestuia la cerinţele necesare;

- nerespectarea principiului de transparenţă la alocarea mijloacelor financiare destinate implementării SRSJ de către Grupul de lucru pentru repartizarea mijloacelor financiare;

- estimarea incorectă şi neprioritizarea unor activităţi stringent necesare au generat stocarea timp de circa 3 ani a unor bunuri achiziţionate în valoare totală de 10,6 mil.lei;

- admiterea de către factorii de decizie a utilizării ineficiente şi ineficace a mijloacelor financiare şi a bunurilor achiziţionate în valoare de 0,5 mil.lei;

- redirecţionarea la discreţia factorilor de decizie a alocaţiilor financiare din contul acţiunilor prestabilite în SRSJ, în valoare totală de 42,0 mil.lei;

- utilizarea nejustificată a mijloacelor financiare pentru investiţii capitale în sumă de 79,9 mil.lei în cadrul instanţelor judecătoreşti supuse optimizării, concluzia auditului bazându-se pe evaluările aferente, în lipsa priorităţilor de sistem;

- amenajarea spaţiilor de audiat copii efectuată în lipsa unui plan investiţional între instituţiile implicate în acest proces a generat utilizarea nejudicioasă şi ineficientă a mijloacelor în valoare integrală de 2,9 mil.lei.

Cu toate asigurările autorităţilor de resort responsabile de gestiunea proiectului de reformă judiciară, trebuie de reţinut atenţia asupra faptului că UE şi societatea civilă au sensibilizat de fiecare dată instituţiile statului asupra derapajelor şi impedimentelor atestate în implementarea reformei. Conform angajamentelor asumate de către guvernarea RM pe plan extern în raport cu UE, instituţiile statului abilitate cu prerogativele de rigoare urmau să asigure un sistem judiciar funcţional şi independent, ce reprezintă un indicator al devotamentului statului faţă de aspiraţiile integrării europene, prin implementarea punctuală şi cuprinzătoare a obiectivelor stipulate în SRSJ.

Ţinând cont de faptul că gradul de realizare a acţiunilor, raportat de către MJ, a fost executat la un nivel de 80%¹¹, la momentul efectuării auditului, este prematur de a evalua eficacitatea, precum şi potenţialele efecte ale reformării sectorului justiţiei.

În baza constatărilor, Curtea de Conturi a formulat principalele recomandări, menite să remedieze problemele identificate de către audit în ceea ce priveşte reformarea sectorului justiţiei şi utilizarea în mod eficient şi eficace a mijloacelor destinate implementării SRSJ, pentru o mai bună realizare a obiectivelor prestabilite, şi care, de asemenea, vor contribui, în mare parte, la elaborarea noii politici ce vizează continuitatea reformării sectorului justiţiei. Recomandările înaintate sunt destinate instituţiilor responsabile de implementarea SRSJ, reieşind din sfera auditată şi din principalele aspecte abordate în Raportul de audit. Astfel, acestea urmează:

√ să asigure buna guvernare de către top managementul instituţional prin instituirea şi consolidarea unui sistem eficient de management financiar şi control;

√ să extindă competenţele Grupurilor de lucru sectoriale pentru monitorizarea cheltuielilor efective şi a rezultatelor obţinute în cadrul implementării SRSJ, astfel încât să nu admită utilizarea nejustificată, ineficientă şi ineficace a resurselor financiare, precum şi să le responsabilizeze pentru exercitarea neconformă a funcţiilor atribuite;

√ să-şi consolideze eforturile în vederea asigurării realizării în mod coerent şi eficace a reformei în sectorul justiţiei;

√ să întreprindă măsurile de rigoare în vederea remedierii deficienţelor constatate de către audit şi să îmbunătăţească modul de realizare a obiectivelor prestabilite;

√ să elaboreze planuri de acţiuni privind implementarea recomandărilor formulate în prezentul Raport de audit.

În acest sens, misiunea de audit contează pe faptul că cele menţionate în prezentul Raport vor fi utile pentru Parlament, Guvern, Uniunea Europeană, societatea civilă şi alţi parteneri externi care au contribuit la implementarea SRSJ, având în vedere cunoaşterea situaţiei reale ce vizează modul de implementare a SRSJ de către instituţiile implicate, precum şi utilizarea resurselor financiare destinate reformării sectorului vizat.

_____________________________

¹ Legea nr.76 din 21.04.2016 cu privire la reorganizarea instanţelor judecătoreşti.

² Legea nr.328 din 23.12.2013 privind salarizarea judecătorilor şi procurorilor.

³ Legea nr.154 din 05.07.2012 privind selecţia, evaluarea performanţelor şi cariera judecătorilor.

Hotărârea CSM nr.211/8 din 05.03.2013 cu privire la aprobarea Regulamentului cu privire la criteriile de selecţie, promovare şi transferare a judecătorilor.

Hotărârea CSM nr.212/8 din 05.03.2013 referitor la aprobarea Regulamentului cu privire la criteriile, indicatorii şi procedura de evaluare a performanţelor judecătorilor.

⁴ Legea nr.178 din 25.07.2014 cu privire la răspunderea disciplinară a judecătorilor.

⁵ Legea nr.233 din 10.12.2015 pentru modificarea şi completarea articolului 19 din Legea nr.544-XIII din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului.

⁶ Hotărârea CSM nr.109/3 din 28 ianuarie 2014 cu privire la aprobarea Metodologiei planificării bugetului instanţelor judecătoreşti.

⁷ Legea nr.153 din 05.07.2012 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

⁸ Legea nr.3 din 25.02.2016 cu privire la Procuratură.

⁹ Legea nr.120 din 25.05.2012 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

¹⁰ Legea nr.52 din 03.04.2014 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul).

¹¹ Conform Rapoartelor Grupurilor de lucru sectoriale pentru anii 2012-2016 (semestrul I).

INTRODUCERE

Funcţionarea eficientă a justiţiei este un element important al societăţii democratice, iar constituirea unui sistem judiciar independent este un indicator al devotamentului statului faţă de aspiraţiile integrării europene. Încă de la proclamarea independenţei şi adoptarea Constituţiei RM justiţia se află în vizorul factorilor de decizie, între timp realizându-se o serie de reforme structurale, instituţionale şi legislative. Planul de Acţiuni UE-Republica Moldova a plasat reforma justiţiei în topul priorităţilor naţionale şi evoluţiile recente demonstrează schimbările care au loc în această direcţie.

Adoptarea Legii privind aprobarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei – un pas important în domeniul reformării sectorului justiţiei.

Deşi pînă în anul 2011 au fost realizate schimbări instituţionale esenţiale şi s-a modificat cadrul legislativ, totuşi, aceste transformări nu au oferit activităţii actorilor din acest sector un nivel calitativ nou şi nu au rezultat în consolidarea unui sistem de justiţie echitabil, corect şi orientat spre necesităţile justiţiabililor şi prestarea unor servicii calitative şi accesibile. Mai mult, nivelul semnificativ redus de încredere a societăţii în justiţie şi percepţia asupra nivelului avansat al corupţiei în acest sector au constituit un alt factor determinant al reformării sectorului justiţiei. Datorită importanţei şi ţinând cont de circumstanţele expuse, pentru crearea unui cadru comun care să acopere toate eforturile şi intenţiile de reformă a sectorului justiţiei în RM şi asigurarea dezvoltării durabile a sectorului prin acţiuni realiste şi concrete, în anul 2011, a fost aprobată Strategia de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016¹².

Obiectivul general al SRSJ presupune un set de activităţi de lungă durată, cu scopul de edificare a unui sector al justiţiei modern, accesibil, eficient, independent, transparent şi responsabil faţă de societate, care să corespundă standardelor europene, să asigure supremaţia legii şi respectarea dreptului omului şi să contribuie la asigurarea încrederii societăţii în actul de justiţie.

Obiectivele specifice sunt direcţionate spre ameliorarea stării efectiv nefaste pe anumite segmente ale domeniului justiţiei, şi anume:

♦ consolidarea independenţei, responsabilităţii, imparţialităţii, eficienţei şi transparenţei sistemului judecătoresc;

♦ eficientizarea procesului de investigaţie prejudiciară în vederea garantării respectării drepturilor omului, asigurării securităţii fiecărei persoane şi diminuării nivelului de criminalitate;

♦ îmbunătăţirea cadrului instituţional şi a proceselor care asigură accesul efectiv la justiţie: asistenţa juridică eficientă, examinarea cauzelor şi executarea hotărârilor judecătoreşti în termene rezonabile, modernizarea statutului unor profesii juridice conexe sistemului de justiţie;

♦ promovarea şi implementarea principiului toleranţei zero pentru manifestările de corupţie în sectorul justiţiei;

♦ implementarea unor măsuri prin intermediul cărora sectorul justiţiei ar contribui la crearea unui climat favorabil dezvoltării durabile a economiei;

♦ asigurarea respectării efective a drepturilor omului în practicile şi politicile juridice;

♦ coordonarea, stabilirea şi delimitarea atribuţiilor şi responsabilităţilor actorilor principali din sectorul justiţiei, asigurarea dialogului intersectorial.

Problemele majore ale sectorului justiţiei au fost divizate pe 7 Piloni, pentru fiecare pilon elaborându-se direcţii strategice, domenii specifice de intervenţie, termene-limită de realizare, indicatori ai nivelului de implementare, rezultatele scontate, precum şi instituţiile responsabile (redate schematic în detaliu în Figura nr.1 şi Anexa nr.2 la Raport).

Potrivit cadrului legal¹³, principalele rezultate necesare de a fi atinse urmare implementării SRSJ sunt:

♦ un sector al justiţiei echitabil, calitativ, responsabil, cu zero toleranţă faţă de corupţie, care ar asigura dezvoltarea durabilă a ţării şi ar răspunde nevoilor justiţiabililor;

♦ un cadru instituţional de coordonare a acţiunilor de reformă şi a asistenţei partenerilor de dezvoltare în sectorul justiţiei.

Figura nr.1

Pilonii Strategiei de reformă a sectorului justiţiei

Sursă: Schemă preluată din Legea privind aprobarea Strategiei

de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016.

Instrumentele elaborate pentru implementarea coerentă a SRSJ

În temeiul Legii nr.231 din 25.11.2011, precum şi în scopul creării unor premise suplimentare de siguranţă a interpretării corecte a direcţiilor strategice prevăzute de SRSJ, în anul 2012 a fost aprobat Planul de acţiuni pentru implementarea SRSJ¹⁴. Elaborarea Planului de acţiuni a fost dictată de necesitatea de a transforma SRSJ într-un instrument uşor aplicabil, cu o planificare punctuală, coerentă şi detaliată a acţiunilor, per instituţie responsabilă de implementarea, stabilirea indicatorilor în baza cărora vor fi monitorizate acţiunile realizate şi efectul acestora, precum şi de identificarea surselor aferente din bugetul de stat pentru a implementa corespunzător şi în întregime reformarea sectorului justiţiei. Structura Planului de acţiuni este, de asemenea, fundamentată pe cei 7 Piloni, în cadrul cărora este prevăzută implementarea a 489 de acţiuni de către circa 41 de instituţii responsabile.

Responsabilitatea pentru implementarea SRSJ aparţine tuturor instituţiilor responsabile identificate în aceasta. Totodată, pentru a asigura implementarea coerentă a SRSJ, a fost creat un mecanism de monitorizare a implementării acesteia, format din 7 grupuri de lucru, pentru fiecare pilon separat, inclusiv al 7-lea grup de lucru având şi rolul de coordonare a implementării SRSJ. Mecanismul de monitorizare a implementării SRSJ este prezentat schematic în Figura nr.2.

Figura nr.2

Mecanismul de monitorizare a implementării SRSJ

Notă: GL – grup de lucru.

Sursă: Schemă elaborată de către echipa de audit în baza

Metodologiei de monitorizare a implementării SRSJ.

În plus, evaluarea periodică a procesului de implementare a SRSJ şi gradului de realizare a obiectivelor în baza informaţiei colectate şi sistematizate de către MJ se efectuează de către Consiliul naţional pentru reforma organelor de ocrotire a normelor de drept¹⁵, care este format din Preşedintele RM, funcţionari publici de nivel înalt de la toate instituţiile de drept din RM şi reprezentanţi ai societăţii civile şi ştiinţifice.

În scopul implementării direcţiilor specifice de intervenţie, în anul 2012, MJ a aprobat cadrul regulator intern, care stabileşte modul de realizare a procesului de monitorizare a implementării SRSJ¹⁶, precum şi procedurile de formare şi de organizare a activităţii Grupurilor de lucru pentru coordonarea şi monitorizarea implementării acesteia¹⁷. Funcţiile Grupurilor de lucru pentru coordonarea şi monitorizarea implementării SRSJ sunt redate în Anexa nr.3 la Raport. Ulterior, în anul 2013, MJ a instituit Grupul de lucru pentru repartizarea mijloacelor financiare în vederea realizării Planului de acţiuni pentru SRSJ, care are drept scop analiza solicitărilor parvenite de la instituţiile responsabile şi determinarea acţiunilor prioritare şi alocarea optimă a resurselor financiare destinate implementării SRSJ.

Suportul financiar acordat pentru implementarea reformei justiţiei

Deşi Legea privind aprobarea SRSJ a fost adoptată în anul 2011, susţinerea financiară pentru implementarea acesteia a fost acordată spre sfârşitul anului 2013, în baza Acordului de finanţare semnat între Guvernul RM şi UE¹⁸. Acesta presupune alocarea a 60,0 mil.euro, dintre care 1,8 mil.euro constituie asistenţa tehnică complementară sub formă de procurări şi servicii, iar 58,2 mil.euro – sub formă de suport bugetar, pentru susţinerea SRSJ, întru edificarea unui sistem judiciar accesibil, eficient, independent, transparent şi profesionist, cu înaltă responsabilitate publică, în corespundere cu standardele europene.

Potrivit Acordului de finanţare, debursarea mijloacelor băneşti urmează să fie efectuată în 4 tranşe pînă la finele perioadei de implementare a SRSJ. Astfel, prima tranşă este efectuată fără condiţionalităţi, iar tranşele următoare trebuie efectuate în funcţie de respectarea indicatorilor de performanţă şi a condiţiilor speciale descrise în anexele Acordului de finanţare. În decursul anilor 2013-2016 (8 luni) au fost debursate mijloace băneşti la contul unic trezorerial în sumă totală de 28,2 mil.euro (47%), echivalentul a 506,9 mil.lei, fiind executate 539,5 mil.lei, dintre care 32,6 mil.lei – suplimentate de către Guvernul RM în baza angajamentelor asumate.

O condiţie a Acordului de finanţare este crearea unui Comitet de Coordonare, pentru supravegherea programului de sprijin bugetar sectorial şi evaluarea progresului reformelor promovate în procesul de implementare a Acordului de finanţare, membrii căruia sunt ministrul justiţiei şi alţi factori de decizie din cadrul ministerelor-cheie de resort şi ai instituţiilor implicate nemijlocit în implementarea programului respectiv, precum şi reprezentanţi ai UE. În acest sens, auditul a constatat că Comitetul nominalizat a fost creat în luna august 2014.

_____________________________

¹² Legea nr.231 din 25.11.2011 privind aprobarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016.

¹³ Legea nr.231 din 25.11.2011 privind aprobarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016.

¹⁴ Hotărârea Parlamentului nr.6 din 16.02.2012 privind aprobarea Planului de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016.

¹⁵ Decretul Preşedintelui RM nr.219-VII din 06.08.2012 privind Consiliul naţional pentru reforma organelor de ocrotire a normelor de drept.

¹⁶ Metodologia de monitorizare a implementării Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011–2016.

¹⁷ Regulamentul cu privire la funcţionarea Grupurilor de lucru pentru coordonarea şi monitorizarea implementării Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011–2016.

¹⁸ Hotărârea Guvernului nr.669 din 02.09.2013 privind aprobarea Acordului de finanţare dintre Guvernul Republicii Moldova şi Uniunea Europeană privind Programul de suport al reformei justiţiei, semnat la Bruxelles la 14 iunie 2013.

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Implementarea cu responsabilitate a angajamentelor asumate de către RM pe plan extern în raport cu UE presupune armonizarea contextului naţional cu valorile şi standardele europene, transpuse în documentele de politici naţionale.

În contextul importanţei primordiale privind dezvoltarea sectorului justiţiei în ansamblu prin acţiuni realiste şi concrete şi utilizarea unor resurse financiare considerabile potrivit condiţiilor stabilite în documentele strategice^{19 20}, Curtea de Conturi a dispus efectuarea unui audit al performanţei în domeniul reformei sectorului justiţiei. Auditul a avut ca scop stabilirea nivelului de realizare a acţiunilor, precum şi evaluarea eficienţei utilizării resurselor financiare alocate în raport cu indicatorii de rezultat.

În cadrul acestei misiuni, auditul public extern şi-a propus ca obiectiv de a răspunde cu prioritate la următoarea întrebare generală: Acţiunile întreprinse de către factorii responsabili au contribuit în mod eficient şi eficace la reformarea sectorului justiţiei?

În acest sens, echipa de audit şi-a formulat 2 întrebări specifice:

1) Au fost realizate acţiunile prevăzute în Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei?

2) Au fost utilizate eficient resursele financiare alocate în raport cu indicatorii de rezultat?

Curtea de Conturi a evaluat gradul de implementare a SRSJ pentru perioada 2011-2016 (8 luni) prin prisma: rezultatelor obţinute în raport cu indicatorii de rezultat; mecanismului de monitorizare şi coordonare; nivelului de finanţare şi realizare a acţiunilor; utilizării eficiente şi eficace a mijloacelor alocate, precum şi prin acţiunile întreprinse de către instituţiile responsabile. În acest sens, echipa de audit a examinat probele de natură analitică şi documentară, precum: documentele de planificare şi rapoartele privind progresele înregistrate; rapoartele de monitorizare şi rapoartele de evaluare. Concomitent, pe parcursul auditului, au fost efectuate vizite în teren, după caz, cu reprezentanţii din cadrul celor 9 entităţi auditate²¹, selectate în funcţie de influenţa acestora asupra nivelului de realizare a indicatorilor de rezultat.

Sfera auditului cuprinde cele mai semnificative acţiuni pentru implementarea SRSJ, şi anume, 89 de acţiuni din cele 489 de acţiuni din cadrul a 4 din cei 7 Piloni²² (18,2%). Cheltuielile totale executate pentru eşantionul selectat constituie 327,6 mil.lei, ce reprezintă 60,7% din valoarea totală de mijloace executate (539,5 mil.lei) destinate implementării SRSJ.

Abordarea auditului este mixtă, axată atât pe probleme (identificarea, verificarea şi analiza deficienţelor care au afectat implementarea SRSJ), cât şi pe rezultate (performanţa realizată în mod eficient şi eficace prin compararea situaţiei existente cu acţiunile prestabilite), acordându-se o atenţie sporită asupra modului de gestionare a resurselor financiare din contul suportului bugetar, conform priorităţilor stabilite.

Domeniul de aplicare şi metodologia de audit sunt prezentate în Anexa nr.1 la Raport.

_____________________________

¹⁹ Legea nr.231 din 25.11.2011 privind aprobarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016.

²⁰ Hotărârea Parlamentului nr.6 din 16.02.2012 privind aprobarea Planului de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011–2016.

²¹ Ministerul Justiţiei, Procuratura Generală, Consiliul Superior al Magistraturii, Oficiul Avocatului Poporului, Inspectoratul General al Poliţiei, Centrul de Medicină Legală, Departamentul Instituţiilor Penitenciare, Institutul Naţional al Justiţiei şi Centrul Naţional de Expertize Judiciare.

²² Pilonii I, II, IV şi VI.

CONSTATĂRILE AUDITULUI

Obiectivul general de audit: “Acţiunile întreprinse de către actorii responsabili au contribuit în mod eficient şi eficace la reformarea sectorului justiţiei?”

În continuare, sunt elucidate principalele constatări ale misiunilor de audit realizate în cadrul celor 9 instituţii selectate responsabile de implementarea SRSJ.

Obiectivul de audit I: “Au fost realizate acţiunile prevăzute în Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei?”

EXISTĂ O INCOERENŢĂ REFERITOR LA ESTIMAREA ŞI ASIGURAREA NIVELULUI NECESAR DE FINANŢARE A ACŢIUNILOR AFERENTE SRSJ

♦ Inexistenţa probelor confirmative care să susţină efectuarea studiilor de fezabilitate privind calculele în baza cărora au fost estimate costurile acţiunilor aferente implementării SRSJ

O estimare adecvată este necesară pentru a cunoaşte volumul alocaţiilor bugetare viitoare şi prognozarea acestora în vederea asumării unui angajament realist. Aşadar, misiunea de audit şi-a propus să evalueze caracterul realist şi corect al estimării costurilor aferente acţiunilor de implementare a SRSJ.

La etapa de elaborare a SRSJ, costul total al acţiunilor pentru implementarea reformei a fost estimat la circa 2,0 mlrd.lei (echivalentul a 124,0 mil.euro), valoarea de referinţă fiind aprobată în Planul de acţiuni. Reevaluarea efectuată la începutul anului 2016²⁶ de către experţii din cadrul proiectului de asistenţă tehnică a apreciat că costul final de implementare a SRSJ se cifrează la 906,4 mil.lei, sau 45% din costul estimat iniţial. Diferenţa principală dintre costul estimat iniţial şi costul de implementare reevaluat se explică prin supraestimarea cheltuielilor asociate cu majorarea substanţială a salariilor actorilor/ (poate) unor categorii de magistraţi din sectorul justiţiei, prin faptul că o parte din cheltuielile estimate nu au fost efectuate din suportul bugetar, precum şi prin tergiversarea sau neimplementarea unor acţiuni.

Misiunea de audit efectuată în cadrul MJ a constatat lipsa documentelor care să probeze realizarea studiilor şi calculelor în baza cărora au fost estimate costurile acţiunilor aferente implementării SRSJ. În acest context, se evidenţiază lipsa unei trasabilităţi a activităţilor date, care afectează continuitatea, în special, în cazul unei fluctuaţii semnificative de personal la nivelul MJ, precum şi la nivelul grupurilor de lucru, inclusiv secretariatului, din cadrul mecanismului de monitorizare şi coordonare. De asemenea, s-a constatat inexistenţa unei evidenţe fiabile şi exhaustive privind valoarea şi natura asistenţei directe acordate pentru implementarea SRSJ de către partenerii externi. Principala sursă de finanţare a acţiunilor prevăzute în Planul de acţiuni a constituit suportul bugetar pentru implementarea SRSJ, acordat de UE.

♦ Asistenţa acordată de UE ca sprijin bugetar sectorial – condiţionată de atingerea indicatorilor de performanţă

Un element de bază pentru implementarea reuşită a SRSJ îl constituie contribuţiile financiare alocate în acest sens. Astfel, UE a dispus să ofere un sprijin financiar de 60,0 mil.euro, inclusiv 58,2 mil.euro – sub formă de suport bugetar, şi 1,8 mil.euro – sub formă de asistenţă tehnică. Potrivit Acordului de finanţare, mijloacele financiare sunt debursate în funcţie de nivelul de conformare la condiţiile definite în Acord. Debursările sunt efectuate în contul unic trezorerial, orientativ în al doilea trimestru al fiecărui an (în urma unei revizuiri independente a conformităţii de către o misiune de evaluare din partea Delegaţiei UE), pe parcursul perioadei de implementare a fazei operaţionale prevăzute de Acordul de finanţare. În aceste condiţii, prima tranşă din suportul bugetar a fost debursată la finele anului 2013, în valoare de 15,0 mil.euro. Urmare revizuirii efectuate de misiunea UE, către sfârşitul anului 2014, au fost debursate 13,2 mil.euro din a II-a tranşă, sau cu 1,8 mil.euro mai puţin, condiţionată de îndeplinirea Matricei de Politici la nivelul de 88,0%, în special fiind remarcate acţiuni insuficiente pentru reformarea Procuraturii (Pilonul II). Deşi debursarea celei de-a III-a tranşe în valoare de până la 15,0 mil.euro urma să fie efectuată în anul 2015, aceasta nu s-a realizat din cauza suspendării acordului-cadru cu Fondul Monetar Internaţional şi, respectiv, a sprijinului bugetar pe care urma să-l acorde, deoarece riscurile din sectorul bancar la care erau expuse fondurile publice au fost considerate prea mari pentru a se permite efectuarea unor transferuri către bugetul de stat al RM²⁷ (a se vedea Diagrama nr.1).

Diagrama nr.1

Evoluţia debursărilor pentru implementarea SRSJ

în anii 2013-2016 (8 luni)

(mil.euro)

Sursă: Informaţie generalizată de către echipa de audit în baza condiţiilor

 Acordului de finanţare şi a informaţiilor prezentate de MF.

Mijloacele financiare alocate pentru implementarea SRSJ de la bugetul de stat în perioada 2013-2016 (8 luni) au constituit 776,6 mil.lei, fiind executate în sumă de 539,5 mil.lei, sau la nivelul de 69,5% (a se vedea Diagrama nr.2).

Diagrama nr.2

Informaţie cu privire la mijloacele financiare alocate,

precizate şi executate pentru implementarea SRSJ

în anii 2013-2016 (8 luni)

(mil.lei)

Sursă: Informaţie generalizată de către echipa de audit

 în baza informaţiilor prezentate de MJ.

În anul 2015, alocaţiile pentru reformarea sectorului justiţiei s-au redus cu 136,4 mil.lei (48,6%), din cauza suspendării finanţărilor de la bugetul de stat, fiind executate mijloace financiare în sumă de 120,1 mil.lei. Pentru anul 2016, mijloacele financiare planificate constituie 240,8 mil.lei, iar pe parcursul a 8 luni alocaţiile au fost executate la nivelul de doar 27,1% (a se vedea Tabelul nr.1). Situaţia atestată este cauzată de aprobarea cu întârziere a Legii bugetului de stat pe anul 2016 (01.07.2016), astfel instituţiile publice, activând în baza unui buget provizoriu, n-au lansat nici o procedură de achiziţie publică.

În acest sens, misiunea de audit denotă persistenţa riscului major de nesustenabilitate financiară, care se va răsfrânge negativ asupra implementării SRSJ şi atingerii indicatorilor de rezultat. În plus, conform Acordului de finanţare, sumele care nu au fost debursate din cauza performanţei limitate aferente componentei variabile se vor pierde la sfârşitul perioadei indicate în Acordul de finanţare.

_____________________________

²³ http://www.transparency.org/country#MDA. 

²⁴ BOP-Barometrul Opiniei Publice.

²⁵ Raportul anual privind gradul de implementare a SRSJ pentru anii 2011-2016, perioada de raportare ianuarie-decembrie 2015.

²⁶ Reevaluare efectuată de experţii contractaţi în cadrul proiectului UE de asistenţă tehnică: Suport în Coordonarea Reformei în Domeniul Justiţiei în RM.

²⁷ http://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=37235. 

UN ŞIR DE NEAJUNSURI S-AU CONSTATAT REFERITOR LA MODUL DE COORDONARE, MONITORIZARE ŞI RAPORTARE AFERENT IMPLEMENTĂRII SRSJ

♦ Funcţionarea Grupurilor de lucru sectoriale şi a Grupului de lucru de coordonare a fost prea formală, doar ocazional au existat discuţii cu privire la substanţa activităţilor

Coerenţa şi calitatea raporturilor între instituţiile care făceau parte din grupurile de lucru nu erau suficiente. O problemă suplimentară majoră a constituit-o lipsa comunicării între instituţii, ceea ce subminează procedurile de coordonare a acţiunilor şi obiectivelor. Una dintre cauzele identificate a fost fluctuaţia considerabilă a personalului, deosebit de importantă pentru Secretariat, care ar trebui să ofere asistenţă tehnică grupurilor indicate, precum şi lipsa orientării şi volumul mare de lucru²⁸.

♦ Au fost admise unele disfuncţionalităţi în exercitarea atribuţiilor din partea grupurilor de lucru responsabile de monitorizarea şi coordonarea implementării SRSJ.

Potrivit cerinţelor expuse în SRSJ, planificarea şedinţelor grupurilor de lucru se face anual, la elaborarea Planului de acţiuni. Cu toate acestea, s-a stabilit că în perioada anilor 2011-2016 (10 luni) au fost convocate 230 de şedinţe (71%), faţă de cele 320 de şedinţe planificate, cu o prezenţă la şedinţe, în medie, de 64%. Totodată, misiunea de audit relevă că 5 şedinţe s-au desfăşurat în lipsa cvorumului, iar 10 din cele 230 de procese-verbale nu sunt publicate.

♦ Deficienţe în ceea ce priveşte prezentarea actelor probatorii şi publicarea informaţiei corespunzătoare

Conform Metodologiei de monitorizare a implementării SRSJ, instituţiile responsabile urmează să prezinte Grupurilor de lucru sectoriale I-VI probele necesare pentru fiecare tip de acţiune în contextul stabilirii statutului acţiunii (realizat/parţial realizat/nerealizat). Analizele şi examinările efectuate de către audit au atestat inexistenţa actelor probatorii în 21 de cazuri (67,7%) din cele 31 de acţiuni examinate, iar în alte 2 cazuri (6,5%) – necorespunderea actelor probatorii cerinţelor Matricei²⁹.

În consecinţă, coerenţa şi calitatea raporturilor între instituţiile responsabile de implementarea SRSJ nu sunt suficiente, din cauza fluctuaţiei considerabile a personalului, schimbării Executivului, lipsei unei comunicări eficiente între instituţiile responsabile, precum şi a atitudinii superficiale a membrilor Grupurilor de lucru sectoriale. S-au atestat nereguli şi disfuncţii în desfăşurarea activităţii grupurilor de lucru, inclusiv în probarea realizărilor aferente acţiunilor din SRSJ. Cele indicate au constituit un factor care a determinat reducerea gradului de coordonare şi monitorizare a implementării SRSJ de către grupurile de lucru.

♦ Procesul de repartizare a mijloacelor financiare pentru implementarea SRSJ nu este pe deplin transparent

Pe lângă mecanismul complex existent de monitorizare şi coordonare a SRSJ (6 Grupuri de lucru sectoriale, 1 Grup de lucru de coordonare, CNROOND) a fost instituit³⁰ Grupul de lucru pentru repartizarea mijloacelor financiare destinate realizării acţiunilor din SRSJ, cu următoarele funcţii: analiza solicitărilor de finanţare ale instituţiilor responsabile de implementarea SRSJ; determinarea acţiunilor prioritare şi alocarea optimă a resurselor financiare, în mod consensual, ţinându-se cont de opiniile membrilor grupului de lucru. Grupul de lucru pentru repartizarea mijloacelor financiare este constituit din reprezentanţii MJ şi un expert în finanţe publice, contractat în cadrul proiectului finanţat de UE. În procesul dat, instituţiile responsabile de implementarea SRSJ au un rol redus, acestea fiind doar consultate, deciziile referitor la repartizarea mijloacelor financiare luându-se de facto la nivelul MJ, în cadrul grupului de lucru menţionat. În urma examinării solicitărilor de redistribuire a mijloacelor financiare parvenite de la instituţii în adresa MJ, se atestă că într-o serie de cazuri decizia era luată de către viceministrul justiţiei, fără consultarea grupului de lucru pentru repartizarea mijloacelor financiare destinate realizării acţiunilor din SRSJ. Mai mult, grupul de lucru vizat nu a fost integrat în mecanismul de coordonare şi monitorizare a implementării SRSJ, având ca efecte diminuarea calităţii deciziilor adoptate, reducerea transparenţei procesului de luare a deciziilor cu privire la determinarea priorităţilor, coordonarea activităţilor şi alocarea mijloacelor financiare în vederea implementării coerente a Planului de acţiuni.

♦ Indicatorii nivelului de implementare a SRSJ au fost axaţi pe activităţi, dar nu pe rezultate

Conform analizei efectuate de experţii angajaţi în procesul de evaluare şi monitorizare a implementării SRSJ³¹, Strategia nu are o orientare coerentă cu privire la activităţile de evaluare a implementării acesteia³². În ceea ce priveşte Planul de acţiuni, provocările identificate constau în abordarea excesiv de prudentă a formulării sarcinilor şi alegerii indicatorilor corespunzători, precum şi în lipsa unui set coerent de instrucţiuni în determinarea nivelului de implementare şi evaluare a impactului³³. În plus, setul de activităţi elaborat nu este dotat cu un sistem de indicatori la nivel de rezultat şi de impact în modul corespunzător, fiind constatate mai multe cazuri în care instituţiile s-au confruntat cu caracterul neclar de formulare şi stabilire a unor indicatori de măsurare a nivelului de implementare a SRSJ, pentru a fi apreciaţi corect³⁴.

♦ Indicatorii de rezultat n-au fost ajustaţi pe parcursul perioadei de implementare a SRSJ

Potrivit Legii cu privire la aprobarea SRSJ, Planul de acţiuni urma să fie revizuit anual, în baza raportului de evaluare pentru fiecare pilon, întocmit de grupul responsabil de monitorizarea implementării pilonului respectiv. În Matricea de Politici se prevede, în calitate de criterii de performanţă şi indicatori utilizaţi pentru debursări la componenta fixă: 1) în anul 2014 – Planul de acţiuni reevaluat şi, după caz, ajustat; 2) în anul 2015 – SRSJ reevaluată şi, după caz, ajustată. Ca urmare a observaţiilor şi opiniilor experţilor implicaţi în implementarea reformei, abia la începutul anului 2015 au fost iniţiate acţiuni de modificare a Planului, dar care nu s-au materializat din cauza schimbării a trei Guverne pe parcursul anului 2015. Elementele care urmau să fie modificate sunt: indicatorii de rezultat (completarea sau redefinirea acestora), reevaluarea necesităţii realizării unor acţiuni şi termenele de realizare.

În acest context, se elucidează necesitatea modificării termenului de implementare în cazul realizării acţiunii privind elaborarea sistemului “e-Reţineri”, pentru a permite funcţionarea acestuia într-un termen rezonabil la nivel republican, pe când la elaborarea Registrului situaţiilor criminalistice şi criminologice urma să fie modificat indicatorul de rezultat în “Sistem funcţional”, pentru a asigura funcţionalitatea şi integrarea cu sistemul e-Reţineri, şi nu doar procurarea acestuia. Mai mult decât atât, în anul 2013³⁵, la implementarea acestei acţiuni, PG a achitat în avans 2,2 mil.lei pentru elaborarea sistemului menţionat, dar livrarea acestuia a fost efectuată abia peste 2 ani. Totodată, în contract nu s-au stabilit nici termenul de livrare, şi nici clauzele pentru penalizare.

Şi în cazul acţiunii “Consolidarea capacităţilor de expertiză medico-legală ale laboratoarelor” este necesară modificarea indicatorului de rezultat în “Laborator funcţional”, pentru a permite activitatea de înfiinţare a laboratorului şi funcţionarea acestuia. De asemenea, OAP a propus şi modificarea acţiunii 6.3.5.2.³⁶ în ce priveşte responsabilitatea acesteia referitor la colectarea şi prelucrarea datelor privind copiii care intră în contact cu sistemul justiţiei, din motiv că doar DIP publică cu regularitate informaţia dată.

Neajustarea Planului de acţiuni la necesităţile reale condiţionează stagnarea dezvoltării durabile a sectorului, prin nestabilirea acţiunilor realiste şi concrete, precum şi prin neatingerea obiectivelor trasate în SRSJ. La proiectarea sistemelor de monitorizare, în scopul evaluării rezultatelor atinse, trebuiau să fie clarificate nivelurile schimbării pe care reforma tinde să le atingă, prin abordarea la mai multe niveluri de rezultate: activitate/proces, rezultat, impact.

♦ Au fost constatate denaturări în raportarea realizării acţiunilor din SRSJ

Raportarea calitativă are o importanţă crucială pentru instaurarea unei atmosfere de încredere între instituţiile statului, partenerii de dezvoltare şi societatea civilă, prin sporirea credibilităţii şi a transparenţei.

Conform Planului de acţiuni, au fost stabilite per ansamblu 489 de acţiuni distincte care urmează să fie implementate în perioada 2011-2016. Potrivit rapoartelor anuale şi intermediare ale Grupurilor de lucru pentru coordonarea şi monitorizarea implementării SRSJ în perioada 2011-2016 (semestrul I), din totalul acţiunilor, 243 de acţiuni (49,7%) au fost realizate în termen, 149 de acţiuni (30,5%) – realizate cu depăşirea termenului de la 2 luni până la 3 ani, 64 de acţiuni (13,1%) – parţial realizate, 22 de acţiuni (4,5%) – raportate ca nerealizate, iar 11 acţiuni (2,2%) – declarate ca desuete³⁷ (a se vedea Diagrama nr.3 şi Anexa nr.4 la Raport).

Diagrama nr.3

Nivelul de realizare a acţiunilor pentru implementarea SRSJ

în perioada 2012-2016 (semestrul I)

Sursă: Rapoartele Grupurilor de lucru pentru coordonarea şi monitorizarea implementării SRSJ.

În vederea evaluării nivelului de realizare a acţiunilor şi corectitudinii raportării indicatorilor de rezultat, auditul a selectat şi a analizat 89 de acţiuni (18,2%) din cadrul a 4 Piloni, la nivelul celor 9 instituţii responsabile de implementarea SRSJ, prezentate în Tabelul nr.2.

Ca urmare a analizei efectuate, echipa de audit a constatat că în 24 de cazuri (27%) din cele analizate, statutul privind determinarea nivelului de realizare a fost stabilit incorect de către grupul de lucru pentru coordonarea şi monitorizarea implementării SRSJ (a se vedea Anexa nr.5 la Raport). Astfel:

▪ Conform exigenţelor legale privind adoptarea SRSJ, acţiunile implementate ce ţin de elaborarea actelor legislativ-normative urmează să fie apreciate ca realizate în cazul elaborării şi adoptării acestora de către Legislativ şi Executiv, însă Planul de acţiuni stabileşte un mod diferit de apreciere a acestor acţiuni, fiind considerate realizate în cazul în care actele legislativ-normative sunt elaborate şi remise Guvernului. Astfel, din eşantionul analizat de 89 de acţiuni (18,2%), 13 acţiuni³⁸ identificate ce vizează elaborarea şi adoptarea actelor legislativ-normative au fost apreciate ca realizate, deşi acestea până în prezent nu sunt adoptate, inclusiv 4 acţiuni ce vizează elaborarea şi adoptarea actelor normative pentru modificarea Constituţiei, dintre care: numirea Procurorului General; termenul de numire şi de selectare a judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie; stabilirea rolului CSM în procesul de autoadministrare a sistemului judecătoresc. La fel, 9 acţiuni ce vizează elaborarea actelor legislative privind: crearea unui mecanism durabil de finanţare a sistemului judecătoresc; expertiza judiciară; modificarea mecanismului medierii garantate de stat; dezvoltarea instituţiei confiscării bunurilor dobândite, inclusiv în cazul persoanelor găsite vinovate de săvârşirea actelor de corupţie, au fost apreciate de către grupurile de lucru pentru coordonarea şi monitorizarea implementării SRSJ ca realizate eronat, deoarece până la final acestea nu s-au adoptat.

▪ Similar, s-a constatat aprecierea incorectă a nivelului de realizare a acţiunii privind aplicarea mecanismului de testare cu aparatul poligraf. Astfel, potrivit Planului de acţiuni şi urmare modificării cadrului legal³⁹, începând cu 01.01.2015, judecătorii, procurorii şi ofiţerii de urmărire penală, la angajare, urmau să fie testaţi cu aparatul poligraf. De facto, au fost efectuate 86 de teste la aparatul poligraf doar de către CNA. Potrivit explicaţiilor factorilor de decizie din cadrul CSM, PG şi MAI, la angajare n-au fost aplicate testele cu aparatul poligraf din cauza insuficienţei personalului certificat, precum şi a lipsei acestui aparat la instituţiile menţionate, ceea ce are efecte nefaste asupra integrităţii profesionale a acestora.

Se menţionează că, în anul 2016, PG şi CSM au încheiat cu CNA acorduri bilaterale, prin care s-a prevăzut testarea la aparatul poligraf a persoanelor care acced la funcţiile de procuror şi de judecător.

Ca urmare, gradul insuficient de coordonare şi de monitorizare a implementării SRSJ de către Grupurile de lucru sectoriale, ambiguităţile legislative în abordările utilizate la aprecierea nivelului de realizare a acţiunilor au condiţionat evaluarea şi raportarea incorectă a indicatorilor de rezultat. Totodată, auditul atestă necesitatea unei mai mari responsabilităţi şi susţineri din partea Legislativului în vederea implementării acţiunilor din SRSJ în ce priveşte modificarea şi adoptarea proiectelor de norme legislative elaborate.

♦ CSM urmează să îmbunătăţească procesul de selectare, promovare şi evaluare a performanţelor judecătorilor

Pentru stabilirea unor criterii clare, obiective, transparente şi bazate pe merit pentru procedurile de selectare, de numire şi promovare şi de evaluare a performanţelor judecătorilor, a fost aprobată Legea privind selecţia, evaluarea performanţelor şi cariera judecătorilor⁴⁰, precum şi elaborate de către CSM un şir de acte normative interne^{41 42}.

Dintre cele 102 dosare evaluate de Colegiul pentru selecţia şi cariera judecătorilor privind promovarea în funcţia de preşedinte/vicepreşedinte de instanţă judecătorească, misiunea de audit a examinat 51 de dosare (50%), pentru a verifica corectitudinea aplicării mecanismului existent. În rezultat, s-a constatat că CSM urmează să revizuiască criteriul de selecţie – elaborarea de către candidat a unui plan/strategii de activitate a instanţei judecătoreşti pentru 4 ani, prin aprobarea unei structuri-tip, în care să fie incluse cerinţele de care trebuie să se ţină cont la elaborarea de către candidatul la funcţia administrativă a planului/ strategiei respective, deoarece conţinutul acestuia/acesteia este prezentat la discreţia candidatului şi poate limita eficienţa şi obiectivitatea promovării candidaţilor la o funcţie administrativă. Cu atât mai mult, misiunea de audit consideră că evaluarea planului/strategiei de activitate a candidatului de către Colegiul pentru selecţia şi cariera judecătorilor este o procedură formală, lipsită de finalitate, din moment ce nu există continuitate în monitorizarea realizării obiectivelor instituţionale, dar şi o metodologie de evaluare a performanţelor, drept urmare, conducătorii instanţelor judecătoreşti activând la discreţia lor.

Prin urmare, CSM urmează să identifice un mecanism fiabil de monitorizare a performanţelor manageriale propuse de a fi realizate de către candidatul numit la funcţia de preşedinte sau vicepreşedinte de instanţă judecătorească, pentru a asigura implementarea unui management bazat pe rezultate în cadrul instanţelor judecătoreşti.

Deşi noul sistem de evaluare a performanţelor a fost introdus pentru a aduce plusvaloare sistemului judecătoresc şi a asigura o justiţie eficientă, misiunea de audit denotă existenţa unor carenţe ce ţin de corectitudinea şi transparenţa sistemului de evaluare, cum ar fi incoerenţa în acordarea punctelor şi calificativelor – scăzute sau mărite, precum şi percepţia subiectivă din partea membrilor Colegiului de evaluare a performanţelor judecătorilor.

Aşadar, membrii Colegiului de evaluare a performanţelor urmează să determine principii clare de motivare a deciziilor adoptate, pentru a exclude abordările selective şi subiective faţă de judecătorii evaluaţi.

Generalizând cele constatate, se concluzionează că SRSJ a fost elaborată pentru a răspunde necesităţii de a crea un cadru comun pentru acţiunile în vederea reformei sectorului justiţiei, însă constatările auditului atestă denaturări în raportarea realizării acţiunilor de către instituţiile responsabile şi o serie de deficienţe care afectează procesul şi mecanismul de implementare a SRSJ. Printre factorii care au generat situaţiile consemnate, se enumeră: instabilitatea politică; preocuparea scăzută a instituţiilor responsabile faţă de promovarea unor schimbări radicale în reformarea sectorului justiţiei; precum şi evoluţia negativă a indicatorilor macroeconomici. De asemenea, indicatorii concepuţi pentru stabilirea progresului în implementarea SRSJ nu sunt de o calitate suficientă şi nu permit determinarea fiabilă a rezultatelor activităţilor şi a impactului acestora, precum şi responsabilizarea subiecţilor implicaţi. Cele enunţate cu certitudine generează un risc semnificativ privind suspendarea sau anularea debursărilor finanţărilor externe, inclusiv debursările în cadrul suportului bugetar, cu un impact absolut nefast vizavi de eficienţa, eficacitatea asistenţei externe oferite de comunitatea donatorilor.

_____________________________

²⁸ Raportul “Instrumente şi cadrul viitor de politici pentru reformarea sectorului justiţiei în Republica Moldova” http://www.justice.gov.md/public/files/transparenta_in_procesul_decizional/consultatii_publice/1.8_ATT_N_New_Policy_Instruments_Report_rom.pdf. 

²⁹ Matricea cu privire la modul de probare a realizării acţiunilor de către instituţiile responsabile de implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011–2016, aprobată prin Ordinul ministrului justiţiei nr.503 din 06.11.2012 privind aprobarea Metodologiei de monitorizare a implementării Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016.

³⁰ Ordinul ministrului justiţiei nr.404 din 11.09.2013 privind instruirea grupului de lucru pentru repartizarea mijloacelor financiare în vederea realizării Planului de acţiuni pentru implementarea SRSJ pe anii 2011-2016.

³¹ Proiectul UE de asistenţă tehnică: Suport în Coordonarea Reformei în Domeniul Justiţiei în RM.

³² Raport: Instrumente şi cadrul viitor de politici pentru reformarea sectorului justiţiei în RM.

http://www.justice.gov.md/public/files/transparenta_in_procesul_decizional/consultatii_publice/1.8_ATT_N_New_Policy_Instruments_Report_rom.pdf

³³ Procesul-verbal al şedinţei Grupului de lucru nr.7.

³⁴ Raport: Instrumente şi cadrul viitor de politici pentru reformarea sectorului justiţiei în RM.

³⁵ Acordul nr.747 din 09.12.2013, semnat între Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare şi Procuratura Generală a RM.

³⁶ Acţiunea 6.3.5.2. Colectarea şi prelucrarea datelor privind copiii care intră în contact cu sistemul justiţiei, publicarea anuală a acestora pe paginile web ale autorităţilor publice responsabile.

³⁷ acţiune declarată irelevantă, inoportună pentru realizare.

³⁸ Acţiunile: 1.1.4.2.; 1.1.12.3.; 2.3.3.3.; 2.5.2.2.; 2.5.2.3.; 2.5.3.2.; 4.1.3.2.; 6.5.6.2.; 1.1.6.6.; 1.1.9.3.; 1.1.9.4.; 2.2.1.2.; 6.1.1.2. (a se vedea Anexa nr.5).

³⁹ Legea nr.326 din 23.12.2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

⁴⁰ Legea nr.154 din 05.07.2012 privind selecţia, evaluarea performanţelor şi cariera judecătorilor.

⁴¹ Regulamentul privind organizarea activităţii Colegiului pentru selecţia şi cariera judecătorilor, aprobat prin Hotărârea CSM nr.60/3 din 22.01.2013.

⁴² Regulamentul cu privire la criteriile, indicatorii şi procedura de evaluare a performanţelor judecătorilor, aprobat prin Hotărârea CSM nr.212/8 din 5 martie 2013.

Obiectivul de audit II: “Au fost utilizate eficient resursele alocate în raport cu indicatorii de rezultat?”

MIJLOACELE FINANCIARE ALOCATE PENTRU REALIZAREA ACTIVITĂŢILOR STABILITE ÎN DOCUMENTELE STRATEGICE AU FOST REDIRECŢIONATE DE CĂTRE FACTORII DE DECIZIE ÎN SCOPURI NEPREVĂZUTE

Implementarea acţiunilor definite în SRSJ produce rezultatele scontate, care se regăsesc în indicatorii nivelului de implementare şi care determină progresul în atingerea obiectivelor acesteia. Acţiunile întreprinse de către factorii de decizie la direcţionarea şi utilizarea mijloacelor financiare nu au asigurat eficienţa şi eficacitatea acestora. Astfel, misiunea de audit a identificat că în 9 cazuri resursele bugetare alocate în valoare totală de 42,0 mil.lei au fost redirecţionate nejustificat şi utilizate pentru realizarea altor scopuri, care nu au nici o tangenţă cu indicatorii de rezultat, astfel nefiind atins impactul scontat.

În acest sens, se exemplifică următoarele situaţii atestate:

√ INJ a utilizat nejustificat mijloace financiare în sumă de 0,9 mil.lei, destinate pentru crearea Centrului de Informare şi Documentare Juridică, dintre care: 0,6 mil.lei – utilizaţi la achiziţionarea bunurilor pentru activitatea acestuia, şi 0,3 mil.lei – la efectuarea plăţilor pentru remunerarea muncii a 3 angajaţi.

√ CNEJ a utilizat nejudicios suma de 0,2 mil.lei din contul mijloacelor alocate în scopul achiziţionării echipamentului modern necesar pentru cercetări şi investigaţii în cadrul expertizelor judiciare la procurarea unui automobil.

√ OAP a procurat un automobil cu valoarea de 0,3 mil.lei, sau de 2,4 ori mai scump faţă de mijloacele alocate în acest scop, diferenţa de 0,2 mil.lei fiind acoperită din contul altor activităţi. Se relevă că, la elaborarea specificaţiilor tehnice ale automobilului, au fost incluse anumite caracteristici specifice doar ale unor mărci produse de un anumit concern, nefiind asigurată rentabilitatea achiziţiei automobilului la nivelul estimat. De asemenea, 21,6 mii lei au fost redirecţionate pentru crearea şi modificarea paginii web a OAP din contul acţiunilor ce ţin de promovarea drepturilor omului şi a instituţiei.

√ PG a direcţionat nejudicios şi neîntemeiat mijloace financiare din contul acţiunilor ce vizează construcţia/reconstrucţia organelor Procuraturii, consolidarea sistemelor de securitate în acestea şi amenajarea spaţiilor destinate asistenţei şi audierii copiilor, pentru procurarea a 27 de automobile, repartizate procuraturilor teritoriale, în valoare totală de 5,6 mil.lei, şi a tehnicii de calcul în valoare totală de 0,6 mil.lei.

√ IGP, fără nici o justificare, a achiziţionat 5 automobile în valoare totală de 0,6 mil.lei, din contul acţiunii aferente amenajării spaţiilor destinate asistenţei şi audierii copiilor. Analogic, a procurat neîntemeiat combustibil, pentru întreţinerea mijloacelor de transport ale instituţiei, în sumă totală de 1,4 mil.lei, redirecţionate de la acţiunea ce vizează funcţionarea efectivă a poliţiei judecătoreşti.

√ DIP, în lipsa unei justificări, a admis utilizarea nejudicioasă a mijloacelor financiare în sumă totală de 32,5 mil.lei (destinate pentru construcţia/reconstrucţia sediilor instituţiilor de detenţie) la achiziţionarea unui şir de lucrări, bunuri şi servicii pentru activitatea acestuia (a se vedea Anexa nr.9 la Raport).

În consecinţă, iresponsabilitatea factorilor de decizie, perpetuarea unui management ineficient în coordonarea şi raportarea veridică a acţiunilor întreprinse în procesul de implementare a SRSJ au generat cheltuieli iraţionale în sumă totală de 42,0 mil.lei, pentru unele bunuri care nu definesc indicatorii de rezultat, ceea ce a constituit un impediment major în realizarea eficace a scopurilor propuse.

FACTORII DE DECIZIE AU ADMIS UTILIZAREA INEFICIENTĂ ŞI INEFICACE A MIJLOACELOR FINANCIARE ŞI A BUNURILOR PROCURATE ÎN CADRUL SRSJ

Instituţiile responsabile de implementarea SRSJ urmau să asigure utilizarea eficientă a bunurilor procurate, pentru a contribui la atingerea indicatorilor de rezultat şi, implicit, la realizarea obiectivelor prestabilite. În pofida acestui fapt, auditul a identificat o serie de probleme, care subminează utilizarea eficientă şi eficace a bunurilor achiziţionate, menite îmbunătăţirii sectorului justiţiei, după cum urmează:

√ CML a achiziţionat un echipament pentru realizarea expertizei genetice în valoare totală de 9,8 mil.lei, pentru consolidarea capacităţilor de expertiză medico-legală ale laboratoarelor. De facto, echipamentul nu este funcţional timp de 3 ani, fiind depozitat, deoarece în prealabil factorii de decizie nu au verificat existenţa unor spaţii amenajate pentru amplasarea laboratorului de expertiză genetică care să corespundă standardelor şi cerinţelor de funcţionare.

Echipamentul medical destinat efectuării

expertizei genetice stocat în depozitul CML

Sursă: Poze realizate de echipa de audit la Centrul de Medicină Legală în data de 30.05.2016.

În acest context, se menţionează că, în spaţiul european, RM este unica ţară care nu dispune de un asemenea echipament, iar astfel de expertize se efectuează în România. În decursul anilor 2014-2016, la solicitarea PG, în România au fost efectuate cca 173 de expertize medico-legale, în mod gratuit, în baza dialogurilor colegiale. Funcţionarea unui astfel de echipament ar permite descoperirea crimelor deosebit de grave, de o rezonanţă majoră, precum şi ar reduce timpul de efectuare a acestor analize.

Mai mult, la desfăşurarea licitaţiei publice nu au fost asigurate economicitatea şi concurenţa în cadrul achiziţiilor, echipamentul fiind procurat la un preţ dezavantajos de 9,8 mil.lei, faţă de preţurile oferite de ceilalţi 2 ofertanţi: 3,6 mil.lei şi, respectiv, 4,1 mil.lei. Se atestă că pe acest caz CNA a iniţiat urmărire penală.

√ IGP nu a demonstrat un angajament suficient de a sprijini funcţionarea efectivă a Serviciului poliţiei judecătoreşti, fapt ce provoacă impact asupra activităţii acestuia. Cu toate că indicatorii de rezultat ai acţiunii sunt direct condiţionaţi de procurările efectuate şi urmează să contribuie la funcţionarea efectivă a poliţiei judecătoreşti, fiind efectuate cheltuieli în sumă de 3,4 mil.lei, misiunea de audit a constatat că nu a fost transmisă în folosinţa Serviciului poliţiei judecătoreşti tehnică de calcul în valoare totală de 0,4 mil.lei, fapt ce confirmă utilizarea ineficientă a acestor mijloace.

√ DIP a achiziţionat echipament de deservire auto în valoare de 135,8 mii lei, destinat creării unui atelier de deservire auto pentru deţinuţi, care, ca urmare, a fost stocat în depozitul Penitenciarului nr.10 timp de 2 ani, nefiind dat în exploatare.

Imagini privind echipamentul de deservire auto stocat

în depozitul Penitenciarului nr.10

Sursă: Imagini realizate de către echipa de audit pe

 teritoriul Penitenciarului nr.10 din localitatea Goian.

√ OAP a procurat echipament şi mobilier în valoare de 0,8 mil.lei pentru amenajarea sălii de conferinţe în lipsa edificiului propriu şi a spaţiului disponibil. Drept rezultat, echipamentul şi mobilierul achiziţionate nu sunt utilizate timp de 2 ani, fiind stocate în depozitul instituţiei.

Imagini privind echipamentul şi mobilierul destinate amenajării sălii

de conferinţe, stocate în depozitul Oficiului Avocatului Poporului

Sursă: Poze realizate de către echipa de audit în comun cu

 reprezentanţii Avocatului Poporului la data de 07.07.2016.

Prin urmare, deşi au fost efectuate cheltuieli considerabile pentru procurarea bunurilor în valoare totală de 11,1 mil.lei, eficacitatea utilizării acestora nu este asigurată, fapt ce indică utilizarea nejudicioasă, ineficientă şi ineficace a resurselor financiare şi iresponsabilitatea factorilor de decizie.

NU AU FOST ÎNTREPRINSE ACŢIUNI PUNCTUALE PENTRU A ASIGURA FINANŢAREA DOAR A OBIECTIVELOR INVESTIŢIONALE CARE DEŢIN FUNDAMENTĂRILE COST-EFICIENŢĂ

Deşi au fost alocate sume substanţiale pentru efectuarea investiţiilor în vederea consolidării accesibilităţii şi independenţei sistemului judecătoresc, justiţiei pentru minori şi sistemului penitenciar, echipa de audit a constatat că rezultatele acestora nu au fost atinse într-o manieră suficientă de către instituţiile responsabile pentru a defini obiectivele stabilite, în continuare fiind elucidate cele mai semnificative aspecte care necesită soluţionare.

♦ Relevanţa şi rigurozitatea procesului investiţional în renovarea edificiilor instanţelor judecătoreşti

Optimizarea reţelei de dislocare a instanţelor judecătoreşti reprezentă un prim pas de reorganizare instituţională a sectorului vizat, inclusiv optat de public, având în vedere necesitatea îmbunătăţirii actului de justiţie şi sporirii eficienţei instanţelor judecătoreşti. Realizarea integrală a domeniului de referinţă a fost planificată până la finele anului 2016, înglobând în sine mai multe acţiuni etapizate, precum:

1. elaborarea unui studiu privind optimizarea instanţelor judecătoreşti – 2012 (de facto, realizat în 2014, sau cu o tergiversare de 2 ani);

2. modificarea legislaţiei privind modalitatea de optimizare a instanţelor judecătoreşti – 2013 (de facto, realizat în 2016, sau cu o tergiversare de 3 ani);

3. implementarea planului gradual de reamplasare a instanţelor judecătoreşti – 2013 (perioada de unificare a sediilor judecătoriilor a fost extinsă cu 10 ani, urmând a fi efectuată treptat până în data de 31 decembrie 2027, pe măsura creării condiţiilor pentru aceasta, conform planului aprobat de Parlament la propunerea Guvernului⁴³.

În acest sens, MJ, în luna octombrie 2016, a elaborat proiectul Planului procesului de construire a clădirilor noi/ reconstrucţie, renovare a clădirilor existente necesare pentru buna funcţionare a entităţilor judecătoreşti pentru perioada 2017-2027⁴⁴, volumul investiţiilor capitale estimate constituind circa 1500,0 mil.lei, sau de 4,3 ori mai mult faţă de 352,4 mil.lei – costul prevăzut în Planul de acţiuni pentru implementarea SRSJ. MF, la rândul său, urmare examinării proiectului înaintat, a dat aviz negativ şi a recomandat MJ utilizarea sediilor instanţelor judecătoreşti existente, deoarece cheltuielile necesare pentru construcţia/reconstrucţia acestora nu au fost prevăzute în CBTM pentru anii 2017-2019 şi, respectiv, nu au acoperire financiară.

Totodată, se reţine şi se atestă faptul că, din contul mijloacelor alocate pentru implementarea reformei în sectorul justiţiei, pentru acţiunea dată, în perioada 2013-2016 (10 luni), au fost executate cheltuieli pentru investiţii capitale în sumă de 167,7 mil.lei (47,6% din costul estimat în Planul de acţiuni), inclusiv: 87,8 mil.lei – pentru 2 Curţi de Apel⁴⁵, şi 79,9 mil.lei – pentru 29 de instanţe judecătoreşti. Din valoarea totală a investiţiilor efectuate pentru instanţele judecătoreşti, 54,7 mil.lei (32,6% din valoarea investiţiilor efectuate) au fost utilizate în 15 instanţe supuse optimizării⁴⁶, din care o pondere majoră de investiţii în cuantum de 54,5% (sau 29,8 mil.lei) au fost cheltuite pentru sediile a 3 instanţe judecătoreşti din mun.Chişinău⁴⁷ (a se vedea Anexa nr.6 la Raport).

În această ordine de idei, se relevă că cele mai semnificative alocaţii bugetare – în mărime de 78,9 mil.lei, i-au fost transferate Curţii de Apel Chişinău, pentru extinderea şi reparaţia sediului, ce reprezintă o pondere de 47% din valoarea totală a investiţiilor executate, care urmau a fi finalizate în anul 2015. Auditul anterior realizat de către Curtea de Conturi în aspectul conformităţii executării lucrărilor de construcţie la Curtea de Apel Chişinău pentru anii 2013-2014⁴⁸ a identificat mai multe deficienţe în derularea procesului investiţional, care au fost cauzate preponderent de proiectarea necalitativă a lucrărilor de construcţie, soldându-se cu cheltuieli suplimentare neprevăzute în sumă de 9,1 mil.lei, acestea nefiind nici verificate şi expertizate în modul stabilit de legislaţie. Actuala misiune, respectiv, a constatat majorarea valorii contractuale finale cu 17,9 mil.lei, constituind, de facto, 82,6 mil.lei, ce reprezintă o majorare cu 28% faţă de valoarea contractată iniţial (64,7 mil.lei), urmare verificării şi expertizării documentaţiei de proiect de către instituţia abilitată, pe etape şi pentru diferite tipuri de lucrări neprevăzute iniţial. Astfel, erorile în aspectul de concepţie şi de proiectare au afectat semnificativ atât planificarea mijloacelor necesare pentru implementarea acţiunilor din SRSJ, cât şi executarea lucrărilor de construcţie în termenele prestabilite, perioada de executare a acestora fiind extinsă cu un an (31.12.2016).

Imagini privind construcţia sediului Curţii de Apel Chişinău

Sursă: Imagini realizate de către echipa de audit.

În contextul celor consemnate, auditul conchide că reforma instanţelor judecătoreşti nu s-a soldat cu impactul scontat, aceasta urmează a fi finalizată integral în anul 2027, ceea ce depăşeşte cu mult termenele indicate în sarcinile iniţial trasate. Acest lucru inevitabil va genera statului cheltuieli suplimentare ce vizează întreţinerea celor 27 de sedii, valoarea estimată constituind anual aproape 24,0-25,0 mil.lei (inclusiv salarizarea), care în decurs de 10 ani se va cifra aproximativ la 250,0 mil.lei. În plus, în circumstanţele create, care ar fi raţionalitatea investiţiilor capitale efectuate în instanţele judecătoreşti reorganizate în sumă totală de 79,9 mil.lei, concomitent fiind solicitate suplimentar cheltuieli semnificative în cuantum de 1,5 mlrd.lei în aceleaşi scopuri.

Totodată, ţinându-se cont de faptul că instituţiile statului nu au stabilite strategii investiţionale pe termen lung şi un mecanism eficient care să coreleze necesităţile respective în funcţie de racordarea acestora la disponibilităţile de resurse financiare necesare în aceste scopuri, misiunea de audit rezumă şi susţine imperativul iniţierii ulterioare, după caz, a unor audituri externe privind subiectul vizat.

♦ Amenajarea spaţiilor destinate audierii minorilor şi amplasării corecte a acestora necesită o planificare rezonabilă şi economică a investiţiilor efectuate în acest scop

Necesitatea amenajării în incinta instanţelor de judecată, a procuraturilor şi a inspectoratelor de poliţie a spaţiilor destinate asistenţei şi audierii copiilor apare în contextul în care Avocatul Poporului monitorizează în permanenţă domeniul justiţiei pentru copii. Conform art.110¹ din Codul de procedură penală⁴⁹, audierea minorilor bănuiţi de săvârşirea infracţiunilor sau care sunt victime/martori se efectuează în spaţii special amenajate, dotate cu mijloace de înregistrare audio/video. Pentru realizarea acestei acţiuni, autorităţile au dispus amenajarea a 41 de spaţii destinate asistenţei şi audierii copiilor, în valoare totală de 2,9 mil.lei, în incinta inspectoratelor de poliţie, procuraturilor şi instanţelor judecătoreşti (a se vedea Anexa nr.7 la Raport).

Urmare efectuării vizitelor de audit în teritoriu, s-a identificat că în cadrul a 4 inspectorate de poliţie, deşi au fost amenajate spaţii pentru audierea minorilor, acestea nu sunt folosite conform destinaţiei. În acest sens, se exemplifică:

În cadrul IP Ceadâr-Lunga, spaţiul amenajat pentru audierea copiilor se utilizează în scopul recunoaşterii infractorilor de către victime/martori, iar audierea minorilor se efectuează în cadrul Procuraturii Ceadâr-Lunga.

În spaţiile destinate audierii copiilor din IP sect.Botanica şi IP Criuleni sunt amplasaţi angajaţii acestora, iar bunurile/echipamentele procurate nu se utilizează conform destinaţiei, pe când audierea copiilor în cazul IP Criuleni se efectuează în cadrul Procuraturii Orhei.

Spaţiul de audiere a minorilor din cadrul IP Edineţ este amenajat în sediul alăturat clădirii şi nu este funcţional, precum şi persistă riscul de înstrăinare a clădirii de către Serviciul Pază de Stat.

Misiunea de audit a constatat că identificarea şi amenajarea spaţiilor destinate asistenţei şi audierii copiilor de către cele 3 entităţi responsabile s-au efectuat nejustificat, în lipsa unui plan investiţional şi a unor criterii bine determinate de renovare a încăperilor respective şi de amplasare corectă a acestora. Ca rezultat, factorii de decizie au admis utilizarea nejudicioasă şi iraţională a mijloacelor publice în valoare de 2,9 mil.lei, impactul constituind neuniformitatea amplasării spaţiilor destinate asistenţei şi audierii copiilor, respectiv nefinalizată per ansamblu. Astfel, se relevă că per republică 10 din cele 37 de unităţi administrativ-teritoriale⁵⁰ nu dispun de spaţii destinate asistenţei şi audierii copiilor, în timp ce alte 8 unităţi dispun de câte 2 camere pentru audierea copiilor.

♦ Procesul de monitorizare a proiectelor investiţionale de către DIP nu asigură economicitatea, eficienţa şi eficacitatea resurselor alocate

DIP, conform acţiunii prestabilite în Planul de acţiuni, urma să efectueze în perioada anilor 2013-2016 construcţia/reconstrucţia sediilor instituţiilor de detenţie, costul acestor lucrări constituind 60,0 mil.lei. În aceste scopuri au fost precizate alocaţii bugetare cu 0,6 mil.lei mai mult faţă de costul estimat, dar s-au executat la nivelul de 90,0%, sau în sumă de 54,4 mil.lei. Din contul surselor alocate, DIP a iniţiat efectuarea investiţiilor şi reparaţiilor capitale la 4 din cele 17 instituţii de detenţie existente, precum şi s-a elaborat şi aprobat documentaţia de proiect pentru alte 3 instituţii (a se vedea Anexa nr.8 la Raport).

Urmare aplicării procedurilor de audit, precum şi efectuării observărilor directe la faţa locului, auditul a relevat următoarele.

Construcţia Casei de arest cu capacitatea de 650 de locuri în mun.Bălţi

În baza contractelor de antrepriză încheiate în anul 2013 în sumă de 94,6 mil.lei, DIP a iniţiat construcţia unei Case de arest cu capacitatea de 650 de locuri, fiind utilizată în acest scop pînă în anul 2016 suma de 19,2 mil.lei, sau 20,3% din suma contractului. Totodată, în urma vizitei la faţa locului, auditul a constatat că construcţia este stopată, cauza fiind întreruperea finanţării acestui obiect. Astfel, lipsa mijloacelor financiare este principalul motiv al tergiversării executării lucrărilor, având ca efect deteriorarea şi degradarea obiectului investiţional nefinalizat, ceea ce determină riscul necesităţii unor mijloace suplimentare semnificative pentru finalizarea acestuia, sau, în caz contrar, se va solda cu irosirea banului public.

Imagini cu privire la construcţia Casei de arest din mun.Bălţi

Sursă: Imagini realizate de echipa de audit la Casa de arest din mun.Bălţi.

Reconstrucţia Penitenciarului nr.3 – Leova

În scopul creării condiţiilor de detenţie pentru condamnaţii Penitenciarului nr.3 din Leova, DIP, în decembrie 2013, a încheiat un contract de antrepriză în sumă de 27,0 mil.lei, care prevede lucrări de reconstrucţie a Penitenciarului (blocul de detenţie şi cazangeria), până în anul 2016 (8 luni) fiind utilizată suma de 15,0 mil.lei, sau 55%, care include şi procurarea mijloacelor fixe. Astfel, în urma vizitelor, auditul a constatat că construcţia era în derulare şi este finalizată aproximativ 70%, iar mijloacele fixe procurate în valoare de 4,7 mil.lei sunt stocate în depozitul Penitenciarului timp de 2 ani, ceea ce determină riscul de majorare a cheltuielilor de întreţinere a acestora.

Imagini privind reconstrucţia Penitenciarului nr.3 – Leova

Sursă: Imagini realizate de echipa de audit la Penitenciarul nr.3 – Leova.

Reparaţia capitală a cantinei Penitenciarului nr.4 – Cricova

În baza contractului de antrepriză în sumă de 5,4 mil.lei, încheiat în octombrie 2013, DIP a efectuat lucrări de reparaţie a cantinei şi a procurat utilaje pentru funcţionarea acesteia, fiind utilizată suma de 4,0 mil.lei. Examinarea documentaţiei aferente investiţiei capitale a relevat că la finalizarea lucrărilor de construcţie DIP deţinea doar procesul-verbal de recepţie preliminară, datat cu anul 2014, în care au fost consemnate o serie de observaţii privind calitatea insuficientă a lucrărilor executate, iar mijloacele fixe procurate în valoare totală de 9,2 mii lei nefiind instalate şi, respectiv, nefiind utilizate timp de circa 3 ani. Totodată, s-a constatat că DIP nu a înregistrat în evidenţa contabilă mijloace fixe în valoare totală de 6,3 mil.lei.

NOTĂ: Pe parcursul misiunii de audit DIP a ţinut cont de recomandările auditului, înregistrând regulamentar în evidenţa contabilă mijloacele fixe, precum şi lichidând deficienţele în funcţionarea echipamentului procurat şi instalat, fiind semnat şi actul de recepţie finală a lucrărilor de reconstrucţie a cantinei la 31.10.2016.

Imagini privind lucrările de reparaţie a cantinei şi utilajul

procurat în cadrul Penitenciarului nr.4 – Cricova

Sursă: Imagini realizate de echipa de audit la Penitenciarul nr.4 – Cricova.

Reconstrucţia Penitenciarului nr.10 – Goian

În vederea reconstrucţiei blocului de studii pentru deţinuţi, blocului de detenţie, cazangeriei, blocului medical, precum şi amenajării teritoriului (construcţia unui stadion pentru aceştia), în octombrie 2014, DIP a încheiat un contract în sumă de 33,0 mil.lei, fiind executate lucrări în valoare totală de 15,5 mil.lei, sau la nivel de 46%. În urma vizitei efectuate de către audit la faţa locului s-a constatat că pe teritoriul Penitenciarului sunt în derulare lucrări de construcţie aferente celor 2 blocuri, acestea fiind executate la nivelul de aproximativ 70%.

Imagini privind reconstrucţia blocului de studii (stânga)

şi a blocului regimului de detenţie (dreapta) ale

Penitenciarului nr.10 -Goian

Sursă: Imagini realizate de echipa de audit la Penitenciarul nr.10 – Goian.

Totodată, auditul atestă că DIP nu dispune de un regulament intern exhaustiv care ar delimita: etapele de planificare; criteriile de selectare a obiectivelor; responsabilitatea managerială între persoanele implicate în proces; riscurile care pot influenţa eficienţa şi eficacitatea realizării investiţiilor; precum şi activităţile de ameliorare a riscurilor identificate. Pe lângă acestea, conducerea DIP nu a întreprins acţiuni punctuale şi adecvate pentru a asigura finanţarea doar a obiectivelor investiţionale, fiind admisă utilizarea iraţională şi nejudicioasă a mijloacelor financiare în sumă de 32,5 mil.lei, care ar fi asigurat finalizarea a cel puţin 2 obiecte investiţionale, precum: Penitenciarul nr.3 din Leova – suma necesară de 11,9 mil.lei; Penitenciarul nr.10 din Goian – 17,5 mil.lei, dar şi continuarea investiţiilor pentru Casa de arest din mun.Bălţi – 75,3 mil.lei), având ca efect crearea condiţiilor decente de detenţie.

Este necesar a evidenţia şi faptul că, în perioada 2013-2015, RM a pierdut la CEDO 13 dosare privind condiţiile deplorabile de detenţie, fiind obligată să achite despăgubiri în valoare totală de 116,7 mii euro.

♦ Disponibilitatea mijloacelor financiare necesare pentru realizarea indicatorilor de rezultat continuă să reprezinte o problemă substanţială

Una dintre cerinţele prevăzute în Acordul de finanţare a fost crearea condiţiilor necesare pentru activitatea OAP, ţinându-se cont de faptul că actualul sediu nu asigură cerinţele minime de securitate şi sănătate la locul de muncă, precum şi limitează capacitatea de a realiza integral obiectivele instituţionale. În acest scop, în luna decembrie 2013, au fost alocate mijloace bugetare în sumă de 9,8 mil.lei, dar nu s-au valorificat din cauza termenului limitat pentru organizarea licitaţiei. Alocările bugetare ulterioare au fost prevăzute abia în anul 2015, în sumă de 20,0 mil.lei, însă, din cauza tergiversării lansării procedurii de achiziţie, OAP până la momentul actual nu dispune de un sediu corespunzător.

Imagini privind starea tehnică a actualului sediu al OAP

Sursă: Poze făcute de către echipa de audit în comun

cu reprezentanţii OAP la situaţia din 07.07.2016.

Suspendarea finanţării, în anul 2015, s-a răsfrânt negativ şi asupra construcţiei sediului pentru CNEJ, care avea prevăzute alocaţii bugetare în sumă de 2,5 mil.lei, dar nu s-au valorificat. Astfel, până în prezent CNEJ nu dispune de un sediu propriu, iar actualul sediu, luat în comodat de la Consiliul municipal Chişinău, nu oferă condiţii adecvate de muncă.

Imagini privind starea tehnică a actualului sediu în care activează CNEJ

Sursă: Poze făcute de către echipa de audit în comun

cu reprezentanţii CNEJ la situaţia din 19.10.2016.

Rezumând cele consemnate, misiunea de audit a constatat că, deşi mijloacele financiare alocate pentru implementarea SRSJ urmau să fie direcţionate spre atingerea indicatorilor scontaţi, acestea au fost direcţionate şi utilizate ineficient, inclusiv bunurile procurate în valoare totală de 135,9 mil.lei, sau 41,5% din valoarea totală a mijloacelor financiare auditate (327,6 mil.lei).

_____________________________

⁴³ Art.2 alin.(2) din Legea nr.76 din 21.04.2016 cu privire la reorganizarea instanţelor judecătoreşti.

⁴⁴ http://www.justice.gov.md/public/files/2016.08.25_HP_plan_optimizare.pdf

⁴⁵ Curtea de Apel Chişinău – 78,9 mil.lei; Curtea de Apel Bălţi – 8,9 mil.lei.

⁴⁶ Instanţele judecătoreşti din raioanele: Taraclia – 3,2 mil.lei; Făleşti – 3,0 mil.lei; Nisporeni – 2,5 mil.lei; Floreşti – 2,5 mil.lei; Briceni – 2,3 mil.lei; Dubăsari – 2,2 mil.lei; Ialoveni – 1,9 mil.lei; Vulcăneşti – 1,6 mil.lei; Criuleni – 1,4 mil.lei; Călăraşi – 1,4 mil.lei; Cantemir – 1,2 mil.lei.

⁴⁷ 3 instanţe judecătoreşti: sect. Buiucani – 11,0 mil.lei; sect. Botanica – 9,6 mil.lei; sect. Râşcani – 9,1 mil. lei.

⁴⁸ Hotărârea Curţii de Conturi nr.30 din 24 iulie 2015 cu privire la aprobarea Raportului auditului conformităţii gestionării fondurilor publice de către Curtea de Apel Chişinău în anul 2014.

⁴⁹ Legea nr.122 din 14.03.2003 – Codul de procedură penală al Republicii Moldova (Partea generală).

⁵⁰ mun. Bălţi; raioanele: Drochia, Dubăsari, Hânceşti, Ialoveni, Nisporeni, Râşcani, Sângerei, Şoldăneşti şi Ştefan-Vodă.

RECOMANDĂRI

Conducerii Ministerului Justiţiei:

1. să elaboreze şi să instituie instrumente şi mecanisme eficiente, prin responsabilizarea persoanelor delegate, pentru a nu permite utilizarea iraţională şi ineficientă a mijloacelor financiare de către toţi actorii implicaţi în implementarea SRSJ, inclusiv prin revizuirea, în limita mijloacelor disponibile, a bugetelor conform unor criterii şi priorităţi stabilite într-un mod transparent;

2. să instituie proceduri adecvate privind ţinerea evidenţei integrale a asistenţei externe oferite de către diverşi donatori externi.

Conducerii Ministerului Justiţiei, în comun cu Ministerul Afacerilor Interne:

3. să întreprindă măsurile de rigoare în vederea urgentării transmiterii Serviciului poliţiei judecătoreşti în subordinea Ministerului Justiţiei, conform acţiunilor prestabilite în SRSJ.

Conducerii Ministerului Justiţiei, în comun cu Departamentul Instituţiilor Penitenciare:

4. să asigure crearea atelierului de deservire auto destinat efectuării lecţiilor practice pentru obţinerea specialităţii de lăcătuş auto de către deţinuţii din Penitenciarul nr.10 – Goian;

5. să implementeze un sistem de management financiar şi control prin care să se asigure realizarea integrală a acţiunilor prestabilite în SRSJ.

Conducerii Consiliului Superior al Magistraturii:

6. să elaboreze structura-tip a planului/strategiei de activitate a instanţei judecătoreşti, precum şi să identifice un mecanism fiabil de monitorizare a performanţelor manageriale, în scopul implementării unui management performant şi eficient în cadrul instanţelor judecătoreşti.

Conducerii Ministerului Sănătăţii, în comun cu Centrul de Medicină Legală şi cu Ministerul Finanţelor:

7. să instituie un grup de lucru pentru examinarea necesităţilor privind darea în exploatare a laboratorului genetic, identificarea resurselor necesare pentru acoperirea acestora şi acordarea suportului financiar CML, în vederea asigurării funcţionării laboratorului de expertiză genetică.

Conducerii Institutului Naţional al Justiţiei:

8. să întreprindă acţiuni coerente în vederea creării şi funcţionării Centrului de informare şi documentare juridică.

CONCLUZIE GENERALĂ

Reformarea sectorului justiţiei demarată în anul 2011 în RM urma să asigure supremaţia legii şi armonizarea sectorului cu standardele europene. Însă auditul a relevat că eforturile depuse de către actorii-cheie responsabili nu au fost concludente şi eficiente, ceea ce compromite impactul prevăzut al reformei judiciare.

În acest sens, reieşind din cele două obiective specifice, se concluzionează:

I. acţiunile prevăzute în Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016 (8 luni) n-au fost realizate la nivelul scontat, înregistrându-se rezultate modeste. Astfel, MJ a raportat ca realizate în termen 243 din cele 489 de acţiuni prevăzute pentru implementarea SRSJ, sau în valoare procentuală – 49,7%, altele 149 de acţiuni, sau 30,3% – realizate cu depăşirea termenului de la 2 luni până la 3 ani, 64 de acţiuni, sau 13,1% – parţial realizate, în timp ce 22 de acţiuni, sau 4,5%, au fost raportate ca nerealizate. În acelaşi timp, au fost constatate denaturări în proporţie de 27% din totalul celor 89 de acţiuni analizate în raportarea realizării acţiunilor de către instituţiile responsabile. Se atestă şi faptul că, în perioada anului 2016, s-au înregistrat unele progrese în promovarea şi aprobarea actelor normative, precum şi în realizarea altor acţiuni, trasate drept obiective de realizare a SRSJ. Astfel, urmare mobilizării actorilor-cheie la etapa avansată a reformei, efectele aşteptate ale acţiunilor întreprinse vor fi percepute cu întârziere faţă de perioada scontată.

II. neasigurarea unui management eficient în gestionarea banului public, redirecţionarea şi utilizarea ineficientă a resurselor financiare şi bunurilor achiziţionate în valoare totală de 135,9 mil.lei, ce constituie 41,5% din suma totală a mijloacelor financiare auditate (327,6 mil.lei), au generat impedimente majore pentru succesul final al reformei în domeniul justiţiei.

În această ordine de idei, pentru a sensibiliza autorităţile supreme ale statului asupra implementării punctuale a Strategiei de reformă a sectorului justiţiei, se propune o monitorizare continuă a sectorului vizat din partea Curţii de Conturi.

Totodată, pentru a evita şi a preveni neregulile sistemice şi utilizarea iraţională a mijloacelor bugetare alocate, sunt necesare acţiuni prompte în materie de remediere a deficienţelor constatate, de consolidare a capacităţilor instituţionale, de asigurare a bunei guvernanţe, ceea ce va permite atingerea obiectivelor prestabilite şi realizarea angajamentelor asumate, precum şi gestionarea eficientă, judicioasă şi cu responsabilitate a resurselor publice.