Постановление N 5 от 05.03.2024 о контроле конституционности Закона № 285 от 5 октября 2023 года о внесении изменений в статью 6 Налогового кодекса (возмещение суммы налога на добавленную стоимость и акцизов из бюджета автономного территориального образования с особым статусом) (обращения № 229а/2023г. и № 261а/2023 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности Закона № 285 от 5 октября 2023 года

о  внесении  изменений  в  статью  6  Налогового  кодекса

(возмещение суммы налога на добавленную стоимость и

акцизов из бюджета автономного территориального

образования с особым статусом)

(обращения № 229а/2023 г. и № 261а/2023 г.)

№ 5  от  05.03.2024

 (в силу 05.03.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 141-143 ст. 50 от 09.04.2024

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Кристины Кихай,

принимая во внимание обращения, зарегистрированные

25 октября и 29 ноября 2023 года,

рассмотрев данные обращения в открытых заседаниях,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужили обращения о контроле конституционности Закона № 285 от 5 октября 2023 года о внесении изменений в статью 6 Налогового кодекса № 1163/1997.

2. Обращение № 229а/2023 было направлено в Конституционный суд 25 октября 2023 года депутатами Парламента Республики Молдова Иванной Коксал, Григорием Новак, Владимиром Односталко и Федором Гагауз в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, статьи 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статей 38 ч.(1) п.g) и 39 Кодекса конституционной юрисдикции.

3. Обращение № 261а/2023 было направлено в Конституционный суд 29 ноября 2023 года Народным Собранием Гагаузии на основании Постановления № 262 от 17 ноября 2023 года в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, статьи 25 п.j) Закона о Конституционном суде и статьи 38 ч.(1) п.j) Кодекса конституционной юрисдикции.

4. Принимая во внимание идентичность предмета обращений, Конституционный суд принял решение объединить их в одно производство на основании статьи 43 Кодекса конституционной юрисдикции, присвоив ему номер 229а/2023.

5. Определением Конституционного суда от 23 января 2024 года, без вынесения решения по существу, обращения были признаны приемлемыми.

6. В ходе рассмотрения обращений Конституционный суд запросил мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Агентства государственных услуг, Конгресса местных властей Молдовы, Института юридических, политических и социологических исследований, независимого аналитического центра "Expert-Grup" и Института развития и социальных инициатив "Viitorul".

7. В открытом заседании Конституционного суда присутствовали авторы обращения № 229а/2023 депутаты Иванна Коксал, Владимир Односталко и Федор Гагауз, представители автора обращения № 261а/2023 заместитель председателя Народного Собрания Гагаузии Георге Лейчу, исполняющая обязанности директора Главного управления финансов АТО Гагаузия Татьяна Дончева, адвокаты Виталие Нагачевски и Юрие Мэржиняну. Кроме того, присутствовали представитель Парламента Валериу Кучук и представители Правительства: начальник юридического управления Андрей Балан, начальник Главного управления налоговых и таможенных политик Министерства финансов Корина Алекса и начальник Главного управления налоговой политики и бюджетного синтеза Министерства финансов Наталия Склярук.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

8. Парламент 16 октября 2003 года принял Закон № 397 о местных публичных финансах, который в ч.(3) статьи 5 в редакции, действующей на тот период, устанавливал, что доходы центрального бюджета автономного территориального образования с особым правовым статусом состоят, среди прочего, из отчислений от: (i) налога на добавленную стоимость (далее – НДС) на товары и услуги, произведенные и оказанные на территории автономного территориального образования с особым правовым статусом (далее – АТО Гагаузия), – не менее 10 процентов; (ii) акцизов на подакцизные товары (продукцию), произведенные на территории АТО Гагаузия, – не менее 50 процентов.

9. Впоследствии Парламент 1 ноября 2013 года принял Закон № 267 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, в котором установил, что в бюджет АТО Гагаузия отчисляется 100 процентов общего объема налога на добавленную стоимость на товары и услуги, произведенные и оказанные на его территории, и акцизов на подакцизные товары, произведенные на его территории (статья 5 ч.(4) п.1) лит. b) Закона о местных публичных финансах).

10. Возмещение суммы НДС и акцизов, оплаченных хозяйствующими субъектами АТО Гагаузия, осуществлялось из государственного бюджета (см. статьи 101 и 125 ч.(5) Налогового кодекса, пункты 4 и 24 Положения о возмещении налога на добавленную стоимость, утвержденного Постановлением Правительства № 93 от 1 февраля 2013 года; пункты 7 и 9 Положения о возмещении акцизов, утвержденного Постановлением Правительства № 1123 от 28 сентября 2006 года).

11. В Секретариате Парламента 18 июля 2023 года был зарегистрирован проект закона № 255 о внесении изменений в статью 6 Налогового кодекса № 1163/1997¹.

_____________________

¹ https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactenormative/tabid/61/LegislativId/6578/language/ro-RO/Default.aspx

12. Парламент Республики Молдова 31 июля 2023 года принял проект закона в первом чтении.

13. Депутат Федор Гагауз 1 августа 2023 года подал поправку с предложением "отменить проект закона". Депутат Раду Марьян 27 сентября 2023 года подал поправку с предложением о введении закона в силу с 1 ноября 2023 года².

_____________________

² https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactenormative/tabid/61/LegislativId/6578/language/en-US/Default.aspx

14. Парламент 5 октября 2023 года принял во втором чтении указанный проект закона, который стал Законом № 285 от 5 октября 2023 года. Этот закон вносит дополнение в статью 6 Налогового кодекса следующего содержания: "Возмещение суммы налогов и сборов, взысканных согласно положениям настоящего кодекса и других принятых в соответствии с ним нормативных актов и переплаченных или подлежащих возмещению согласно законодательству, осуществляется из государственного бюджета и местных бюджетов, источником дохода которых являются соответствующе налоги и сборы, за исключением возмещения суммы налога на доходы физических лиц, которое осуществляется из государственного бюджета. Возмещение суммы НДС и акцизов, уплаченных хозяйствующими субъектами автономного территориального образования с особым правовым статусом, осуществляется из его бюджета. В случае, когда после завершения исполнения бюджета сумма, подлежащая возмещению в связи с этими видами доходов, превышает сумму поступлений, разница покрывается посредством трансфертов специального назначения из государственного бюджета в следующем бюджетном году".

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

15. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова - демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 8

Соблюдение международного права и международных договоров

"(1) Республика Молдова обязуется соблюдать Устав Организации Объединенных Наций и договоры, одной из сторон которых она является, строить свои отношения с другими государствами на общепризнанных принципах и нормах международного права.

(2) Вступлению в силу международного договора, содержащего положения, противоречащие Конституции, должен предшествовать пересмотр Конституции".

Статья 109

Основные принципы местного публичного управления

"(1) Публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

(2) Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ.

(3) Применение указанных принципов не может затрагивать унитарный характер государства".

Статья 110

Административно-территориальное устройство

"(1) В административном отношении территория Республики Молдова подразделяется на села, города, районы и автономно-территориальное образование Гагаузия. В соответствии с законом некоторые города могут быть признаны муниципиями.

[…]".

Статья 111

Автономно-территориальное образование Гагаузия

"(1) Гагаузия - это автономно-территориальное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной и неотъемлемой частью Республики Молдова, которое самостоятельно, в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, решает вопросы политического, экономического и культурного характера в интересах всего населения.

(2) На территории автономно-территориального образования Гагаузия гарантируются все права и свободы, предусмотренные Конституцией и законодательством Республики Молдова.

(3) В автономно-территориальном образовании Гагаузия действуют представительные и исполнительные органы власти в соответствии с законом.

(4) Земля, недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находящиеся на территории автономно-территориального образования Гагаузия, являются собственностью народа Республики Молдова и одновременно экономической основой Гагаузии.

(5) Бюджет автономно-территориального образования Гагаузия формируется в соответствии с нормами, установленными органическим законом, регламентирующим особый статус Гагаузии.

(6) Контроль за соблюдением законодательства Республики Молдова на территории автономно-территориального образования Гагаузия осуществляется Правительством в соответствии с законом.

(7) Изменения в органический закон, регламентирующий особый статус автономно-территориального образования Гагаузия, принимаются тремя пятыми голосов избранных депутатов Парламента".

Статья 130

Финансово-кредитная система

"(1) Формирование, управление, использование и контроль за финансовыми средствами государства, административно-территориальных единиц и публичных учреждений регламентируются законом.

[…]".

Статья 131

Национальный публичный бюджет

"(1) Национальный публичный бюджет состоит из государственного бюджета, бюджета государственного социального страхования и бюджетов районов, городов и сел.

(2) Правительство ежегодно разрабатывает проекты государственного бюджета и бюджета государственного социального страхования и представляет их на утверждение Парламенту. При образовании внебюджетного фонда он подлежит утверждению Парламентом.

(3) Если государственный бюджет и бюджет государственного социального страхования не приняты законом ранее трех дней до окончания текущего бюджетного года, то в дальнейшем применяются государственный бюджет и бюджет государственного социального страхования предыдущего года вплоть до утверждения новых бюджетов.

(4) Любое законодательное предложение или поправка, влекущие за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, могут быть приняты только после их одобрения Правительством.

(5) Бюджеты районов, городов и сел разрабатываются, утверждаются и исполняются в соответствии с законом.

(6) Ни одни бюджетные расходы не могут быть утверждены без установления источника финансирования".

Статья 132

Налоговая система

"(1) Налоги, сборы и любые другие доходы государственного бюджета, бюджета государственного социального страхования и бюджетов районов, городов и сел устанавливаются согласно закону соответствующими представительными органами.

(2) Любое иное налогообложение запрещено".

12. Применимые положения Налогового кодекса, принятого Законом № 1163 от 24 апреля 1997 года, в редакции Закона № 285 от 5 октября 2023 года:

Статья 6

Налоги (пошлины) и сборы и их виды

"[…]

(4) В Республике Молдова взимаются государственные и местные налоги (пошлины) и сборы.

(5) В систему государственных налогов (пошлин) и сборов входят:

а) подоходный налог;

b) налог на добавленную стоимость;

с) акцизы;

d) приватный налог;

е) таможенная пошлина;

f) дорожные сборы;

g) поимущественный налог;

h) единый налог с резидентов информационно-технологических парков.

[…]

(10) Налоги (пошлины) и сборы, взимаемые в соответствии с настоящим кодексом и иными нормативными актами, принятыми в соответствии с ним, являются одним из источников доходов государственного бюджета и местных бюджетов. В зависимости от принадлежности имущества приватный налог уплачивается в государственный бюджет или в местный бюджет. Подоходный налог с физических лиц является регулирующим доходным источником бюджетной системы. Для автономного территориального образования с особым правовым статусом регулирующими доходными источниками бюджетной системы являются также подоходный налог с юридических лиц (собранный на территории автономного территориального образования), налог на добавленную стоимость (в части налога на добавленную стоимость на товары и услуги, поставленные хозяйствующими субъектами автономного образования) и акцизы на подакцизные товары (продукцию), произведенные на территории данного образования.

(11) Возмещение суммы налогов и сборов, взысканных согласно положениям настоящего кодекса и других принятых в соответствии с ним нормативных актов и переплаченных или подлежащих возмещению согласно законодательству, осуществляется из государственного бюджета и местных бюджетов, источником дохода которых являются соответствующе налоги и сборы, за исключением возмещения суммы налога на доходы физических лиц, которое осуществляется из государственного бюджета.

Возмещение суммы НДС и акцизов, уплаченных хозяйствующими субъектами автономного территориального образования с особым правовым статусом, осуществляется из его бюджета. В случае, когда после завершения исполнения бюджета сумма, подлежащая возмещению в связи с этими видами доходов, превышает сумму поступлений, разница покрывается посредством трансфертов специального назначения из государственного бюджета в следующем бюджетном году".

[ч. (11) введена Законом № 285 от 5 октября 2023 года, вступила в силу с 1 ноября 2023 года]

17. Применимые положения Закона № 344 от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери):

Статья 18

"(1) Бюджет Гагаузии формируется из всех видов платежей, установленных законодательством Республики Молдова и Народным Собранием.

(2) Взаимоотношения бюджета Гагаузии и государственного бюджета устанавливаются в соответствии с законами Республики Молдова о бюджетном устройстве и о государственном бюджете на соответствующий год в виде фиксированных платежей из всех видов налогов и платежей".

18. Применимые положения Закона № 397 от 16 октября 2003 года о местных публичных финансах:

Статья 3

Гарантии финансовой автономии

"[…]

(5) С органами местного публичного управления проводятся в установленном порядке консультации по процедуре перераспределения выделяемых им финансовых ресурсов, а также по внесению изменений в законодательство о функционировании системы местных публичных финансов".

Статья 5

Распределение доходов между местными бюджетами

"(1) Доходы бюджетов сел (коммун), городов (муниципиев, за исключением муниципиев Бэлць и Кишинэу) состоят из:

1) общих доходов:

a) собственных доходов:

– налога на недвижимое имущество;

– платы за предпринимательский патент;

– подоходного налога с физических лиц, осуществляющих независимую деятельность в области розничной торговли;

– приватного налога (по принадлежности имущества);

– местных сборов, применяемых в соответствии с Налоговым кодексом;

- особые сборы;

– поступлений от сдачи в аренду земельных участков и имущественного найма частного сектора административно-территориальной единицы;

– прочих доходов, предусмотренных законодательством;

b) (i) отчислений от подоходного налога с физических лиц, исключая бюджеты сел (коммун) и городов (муниципиев) в составе автономного территориального образования с особым правовым статусом:

– для бюджетов сел (коммун) и городов (муниципиев), за исключением городов–резиденций района (муниципиев–резиденций района), – 100 процентов общего объема, собранного на территории соответствующей административно-территориальной единицы;

– для бюджетов городов–резиденций района – 50 процентов общего объема, собранного на территории соответствующей административно-территориальной единицы;

– для бюджетов муниципиев–резиденций района – 50 процентов общего объема, собранного на территории соответствующей административно-территориальной единицы;

(ii) отчислений от сборов за природные ресурсы в размере 50 процентов общего объема, собранного на территории соответствующей административно-территориальной единицы;

c) трансфертов, предусмотренных статьями 10-12 настоящего закона, исключая бюджеты сел (коммун) и городов (муниципиев) в составе автономного территориального образования с особым правовым статусом;

d) грантов на поддержку бюджета;

2) собираемых доходов;

3) грантов на проекты, финансируемые из внешних источников.

(2) На основании решений представительного и правомочного органа автономного территориального образования с особым правовым статусом доходы сел (коммун) и городов (муниципиев) в составе автономного территориального образования с особым правовым статусом могут включать отчисления от государственных налогов и сборов, оставляемых в соответствии с настоящим законом в распоряжении центрального бюджета автономного территориального образования с особым правовым статусом, а также трансферты из центрального бюджета автономного территориального образования с особым правовым статусом.

(3) Доходы районных бюджетов состоят из:

1) общих доходов:

a) собственных доходов:

– приватного налога (по принадлежности имущества);

– прочих доходов, предусмотренных законодательством;

b) отчислений от подоходного налога с физических лиц – 25 процентов общего объема, собранного на территории городов–резиденций района и муниципиев–резиденций района;

c) трансфертов, предусмотренных статьями 10-12 настоящего закона;

d) грантов на поддержку бюджета;

2) собираемых доходов;

3) грантов на проекты, финансируемые из внешних источников.

(4) Доходы центрального бюджета автономного территориального образования с особым правовым статусом состоят из:

1) общих доходов:

a) собственных доходов:

– приватного налога (по принадлежности имущества);

– прочих доходов, предусмотренных законодательством;

b) отчислений от следующих видов государственных налогов и сборов:

– подоходного налога с физических лиц – 100 процентов общего объема, собранного на территории автономного территориального образования;

– подоходного налога с юридических лиц – 100 процентов общего объема, собранного на территории автономного территориального образования

– налога на добавленную стоимость на товары и услуги, произведенные и оказанные на территории автономного территориального образования с особым правовым статусом, – 100 процентов общего объема, собранного на территории автономного территориального образования;

– акцизов на подакцизные товары, произведенные на территории автономного территориального образования с особым правовым статусом, – 100 процентов общего объема, собранного на территории автономного территориального образования;

c) трансфертов, предусмотренных статьями 10 и 12 настоящего закона;

d) грантов на поддержку бюджета;

2) собираемых доходов;

3) грантов на проекты, финансируемые из внешних источников.

[…]".

19. Применимые положения Закона № 181 от 25 июля 2014 года о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности:

Статья 17

Правила оценки финансового воздействия

"(1) Проекты нормативных актов, оказывающих финансовое воздействие на бюджеты, подлежат финансовой экспертизе в соответствии с законодательством, регулирующим порядок разработки нормативных актов.

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

I. АРГУМЕНТЫ АВТОРОВ ОБРАЩЕНИЙ

20. Авторы обращений представили доводы о неконституционности, связанные с процедурой принятия закона, а также доводы материального характера.

21. В первой категории своих доводов авторы обращений указали, что: (i) со дня регистрации законопроекта в Парламенте 18 июля 2023 года и до его принятия в первом чтении 31 июля 2023 года прошло менее 30 дней и депутатам не было предоставлено достаточно времени для подачи концептуальных предложений к проекту закона; (ii) публичные консультации с властями автономного территориального образования со специальным статусом носили формальный характер, поскольку представленные предложения были проигнорированы; (iii) по проекту закона не проведена экспертиза, он не получил соответствующих заключений и не были проанализированы его последствия. В частности, авторы обращений отметили, что любое изменение законодательства в области функционирования системы местных публичных финансов обязательно должно обсуждаться с представителями местных органов власти. Так, по мнению авторов обращений, указанные нарушения процедуры противоречат принципу законности и являются основанием для признания закона неконституционным.

22. С точки зрения доводов материального характера, авторы обращений отметили, что бюджет автономного территориального образования с особым статусом формируется из всех видов платежей, установленных законодательством Республики Молдова и Народным Собранием данного образования. Отношения между государственным бюджетом и бюджетом автономного образования устанавливаются в соответствии с Конституцией и законами Республики Молдова о бюджетной системе. Принципы местной автономии и децентрализации являются определяющими в организации системы местного публичного управления. Право органов местной власти самостоятельно составлять, утверждать и управлять своими бюджетами, как и право устанавливать и вводить местные налоги и сборы являются главным элементом в обеспечении местными властями эффективной и функциональной автономии.

23. Авторы обращений отметили, что бюджет АТО Гагаузия формируется из налога на добавленную стоимость и акцизов, получаемых от налогообложения товаров и услуг, произведенных/оказанных хозяйствующими субъектами автономного образования. Бюджет не включает в качестве источника налоги на импорт и на иные таможенные операции, которые поступают в государственный бюджет. Оспариваемый закон предусматривает, что возмещение хозяйствующим субъектам АТО Гагаузия суммы уплаченных ими налогов на добавленную стоимость и акцизов будет осуществляться из бюджета АТО Гагаузия. Возмещение этих сумм окажет негативное влияние на социально-экономическое положение жителей АТО Гагаузия и создаст препятствия в исполнении полномочий органами публичной власти автономного образования. Возмещение сумм отрицательно повлияет на самые насущные области, такие как образование, социальная защита и др.

24. Так, авторы обращений указывают, что оспариваемый закон нарушает конституционные принципы о местной автономии и об особом статусе АТО Гагаузия. По мнению авторов обращений, оспариваемые положения противоречат статьям 1 ч.(3), 7, 8, 9, 10 ч.(2), 39, 58 ч.(2), 109, 111, 130, 131 и 132 Конституции.

II. АРГУМЕНТЫ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОРГАНИЗАЦИЙ, ПРЕДСТАВИВШИХ СВОЕ МНЕНИЕ

25. В представленном Парламентом мнении отмечается, что в соответствии с Законом о местных публичных финансах АТО Гагаузия получает отчисления от налога на добавленную стоимость и акцизов на товары и услуги, произведенные и оказанные на территории данного образования в размере 100 процентов общего объема, собранного на территории автономного территориального образования. До принятия оспариваемого закона, в случае поступления заявлений о возмещении уплаченных сумм налога на добавленную стоимость и акцизов со стороны хозяйствующих субъектов АТО Гагаузия, налог на добавленную стоимость и акцизы, собранные на территории АТО Гагаузия, возмещались из государственного бюджета. Следовательно, имело место несправедливое распределение финансовых средств государства.

26. В соответствии с оспариваемым законом сумма налога на добавленную стоимость и акцизов, полученная от хозяйствующих субъектов автономного территориального образования с особым статусом, подлежит возмещению из бюджета АТО Гагаузия. Сумма, непокрытая бюджетом АТО Гагаузия, будет возмещена посредством трансфертов специального назначения из государственного бюджета в следующем бюджетном году. Согласно информационной записке к проекту закона, целью указанного закона является изменение механизма возмещения налогов для хозяйствующих субъектов АТО Гагаузия, устраняя тем самым чрезмерное бремя на государственный бюджет.

27. Что касается процедуры принятия оспариваемого закона, Парламент утверждает, что проект закона получил положительное заключение Правительства. Кроме того, данный проект был направлен Народному Собранию Гагаузия, которое приняло Постановление № 210-СЗ/VII от 24 июля 2023 года. В то же время 14 августа 2023 года были организованы публичные консультации с представителями местных властей АТО Гагаузия. Впоследствии, 23 сентября 2023 года проект закона обсуждался на заседании рабочей группы, сформированной из депутатов и представителей Парламента и Народного Собрания АТО Гагаузия. В связи с этим Парламент считает, что конституционные требования о принятии проекта закона были соблюдены.

28. Парламент также утверждает, что АТО Гагаузия пользуется всеми программами расходов из государственного бюджета, обладая теми же полномочиями, что и другие местные органы власти страны. Несправедливое распределение источников дохода в пользу АТО Гагаузия в ущерб другим местным властям создает дисбаланс в социально-экономическом развитии административно-территориальных единиц.

29. Парламент заключает, что оспариваемый закон соответствует конституционным положениям, на которые ссылаются авторы обращений.

30. В представленном Правительством мнении отмечается, что процедура принятия Закона № 285 от 5 октября 2023 года была соблюдена. В постановлениях № 555 от 28 июля 2023 года и № 764 от 4 октября 2023 года Правительство дало заключения на первоначальное содержание проекта закона и представленные депутатами поправки к данному проекту. Кроме того, указанный законопроект был подвергнут публичным обсуждениям с участием представителей АТО Гагаузия.

31. Правительство отмечает, что принцип местной автономии, предусмотренный статьей 109 Конституции, не может влиять на унитарный характер государства Республика Молдова. Так, какой бы она широкой ни была, автономия Гагаузии остается административной, а в полномочия властей Гагаузии входит решение проблем автономии внутри унитарного государства, а не вне его.

32. Правительство утверждает, что в соответствии со статьями 60, 131 ч.(5) и 132 ч.(1) Конституции Парламент является единственным законодательным органом в государстве, он наделен полномочиями по распределению финансовых средств государства. В то же время статья 18 Закона об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери) предусматривает, что отношения между бюджетом Гагаузии и государственным бюджетом устанавливаются в соответствии с законами Республики Молдова о бюджетном устройстве и о государственном бюджете на соответствующий год в виде фиксированных платежей из всех видов налогов и платежей.

33. Согласно статье 5 ч.(4) п.b) Закона № 397 от 16 октября 2003 года, АТО Гагаузия получает 100% от объема собранного налога на добавленную стоимость на товары и услуги, произведенные и оказанные на территории автономного образования, и от объема собранных акцизов на подакцизные товары, произведенные на территории автономии. До принятия оспариваемого закона возмещение суммы налога на добавленную стоимость и акцизов хозяйствующим субъектам АТО Гагаузия осуществлялось из государственного бюджета, а не из местного бюджета данного образования. В соответствии с оспариваемым законом налог на добавленную стоимость и акцизы возмещаются из бюджета АТО Гагаузия, поскольку в этот бюджет были собраны налоги. Так, Правительство в заключение отметило, что установлением механизма возмещения указанных государственных налогов из бюджета АТО Гагаузия, источником дохода которого являются эти налоги, обеспечивается принцип финансовой справедливости.

34. Институт юридических, политических и социологических исследований в своем мнении отметил, что, согласно принципу равенства и финансовой справедливости, налогообложение должно осуществляться равным образом для всех административно-территориальных единиц, без предпочтений и дискриминации одних регионов по отношению к другим. По Закону № 285 от 5 октября 2023 года возмещение суммы налога на добавленную стоимость и акцизов хозяйствующим субъектам АТО Гагаузия осуществляется из бюджета данного автономного образования, учитывая тот факт, что оно получает указанные государственные налоги. Цель этого закона заключается в обеспечении налогового равенства на уровне административно-территориальных единиц и приведение налогового законодательства в соответствие с Конституцией. Так, оспариваемый закон отвечает требованиям Конституции.

35. Институт утверждает, что стадии процесса принятия Закона № 285 от 5 октября 2023 года были соблюдены.

36. С другой стороны, Институт отмечает, что оспариваемый закон вступил в силу 1 ноября 2023 года, но не был учтен принцип предсказуемости и устойчивости бюджетных процессов. Бюджетный процесс осуществляется, начиная с планирования доходов и расходов на текущий бюджетный год, в соответствии с ранее принятым бюджетом, основанным на доходах, которые предстоит собрать в бюджет. Оспариваемый закон меняет правила бюджетного процесса, что является абсолютно непредсказуемым для АТО Гагаузия и ведет к существенному сокращению бюджета АТО Гагаузия в части бюджетных доходов. Указанный закон должен вступать в силу с 1 января 2024 года.

III. ОЦЕНКА КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

37. Определением от 23 января 2024 года Конституционный суд подтвердил соблюдение по данному делу условий приемлемости обращения, установленных в его неизменной практике.

38. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов относится к компетенции Конституционного суда.

39. Хотя авторы обращений просят проверить конституционность в целом Закона № 285 от 5 октября 2023 года о внесении изменений в статью 6 Налогового кодекса, Конституционный суд отмечает, что их доводы касаются порядка возмещения суммы налога на добавленную стоимость и акцизов, уплаченных хозяйствующими субъектами АТО Гагаузия, из бюджета данного образования. В своей практике Конституционный суд установил, что положения о внесении изменений и дополнений в законодательный акт со дня вступления их в силу включаются в основной акт, сливаясь с ним (см. ПКС № 11 от 26 мая 2022 года, § 27; ПКС № 18 от 27 сентября 2022 года, § 22). Так, Конституционный суд проведет анализ статьи 6 ч.(11) Налогового кодекса в части механизма возмещения суммы НДС и акцизов из бюджета автономного территориального образования с особым статусом и механизма покрытия разницы этого возмещения из государственного бюджета.

40. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

41. Авторы обращений утверждают, что оспариваемые положения противоречат статьям 1 ч.(3) (верховенство права), 7 (Конституция – высший закон), 8 (соблюдение международного права и международных договоров), 9 (основные принципы собственности), 10 ч.(2) (единство народа и право на самобытность), 39 (право на управление), 58 ч.(2) (участие в финансовых расходах), 109 (основные принципы местного публичного управления), 111 (автономно-территориальное образование Гагаузия), 130 (финансово-кредитная система), 131 (национальный публичный бюджет) и 132 (налоговая система) Конституции.

(I) О процедуре принятия закона

42. В своей неизменной практике Конституционный суд отмечал, что Парламент обладает суверенитетом в регулировании процедуры принятия закона. Полномочия Конституционного суда в области контроля конституционности парламентских процедур ограничены. В связи с этим Конституционный суд может проверить конституционность закона с точки зрения процедуры, только если в ходе его принятия Парламент нарушил существенный элемент законотворчества, который прямо исходит из Конституции или ясно вытекает из какого-либо конституционного принципа (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 54; ОКС № 140 от 16 сентября 2021 года, § 25; ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 46; ПКС № 16 от 3 октября 2023 года, § 25).

43. Венецианская комиссия критично высказывалась в отношении принятия законов, затрагивающих сложные, деликатные и важные для общества вопросы, без консультаций с оппозицией, экспертами и гражданским обществом, без обязательной оценки последствий этих законов (см., например, Заключение № 946/2019 от 9 декабря 2019 года для Северной Македонии по Закону об использовании языков, CDL-AD(2019)033, § 33; Заключение № 950/2019 от 24 июня 2019 года о чрезвычайном распоряжении Правительства (ЧРП) № 7 и ЧРП № 12 о поправках в судебное законодательство Румынии, CDL-AD(2019)014, § 11) [ПКС № 4 от 21 января 2021 года, § 66].

44. В этом смысле относительно публичных консультаций с АТО Гагаузия авторы обращений утверждают, что эти консультации носили формальный характер, поскольку представленные предложения были полностью проигнорированы властями.

45. В связи с этим Конституционный суд напоминает, что статья 109 и, соответственно, статья 111 Конституции в части процедуры обязывают центральные органы власти консультироваться с представительными структурами местных публичных органов, в том числе автономного территориального образования с особым статусом, в случае принятия законов, влияющих на финансовую автономию, управление местными активами и др. (см. ПКС № 2 от 28 января 2014 года, § 109; ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, § 44; ПКС № 19 от 31 октября 2023 года, § 36; ОКС № 3 от 30 января 2024 года, § 12). Так, Конституционный суд подчеркивает, что это требование установлено статьями 109 и 111 Конституции (см., mutatis mutandis, ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, §43).

46. Например, в Постановлении № 27 от 14 сентября 2021 года Конституционный суд рассмотрел характер консультаций с местными властями по вопросу законодательных положений, касающихся ограничения Парламентом местных налогов. Конституционный суд признал эти положения неконституционными, поскольку законодатель не предоставил местным публичным органам время для представления своей точки зрения (см. § 43-49).

47. По этому делу Конституционный суд отметил, что принятием оспариваемых положений законодатель установил, что в случае подачи хозяйствующими субъектами АТО Гагаузия заявлений о возмещении суммы налога на добавленную стоимость и акцизов, эта сумма подлежит возмещению из бюджета АТО Гагаузия. Если сумма налогов, подлежащих возмещению, выше суммы, собранной АТО Гагаузия, разница покрывается центральной властью из государственного бюджета посредством трансфертов специального назначения в следующем бюджетном году. Так, Конституционный суд установил, что предусмотренный оспариваемыми положениями механизм влияет на финансовую независимость АТО Гагаузия. В связи с этим Конституционный суд устанавливает действие статьи 111 Конституции и рассмотрит по существу эффективный и реальный характер консультаций с органами власти АТО Гагаузия.

48. Что касается несоблюдения максимального 30-дневного срока для подачи предложений к проекту закона для рассмотрения в первом чтении, в своей практике Конституционный суд отмечал, что Парламент обладает дискреционным правом при установлении порядка составления проектов закона или постановлений Парламента и ознакомления с ними депутатов. Основной закон не устанавливает срок для ознакомления с указанными актами. В то же время, чтобы обеспечить депутатам возможность ознакомиться с содержанием проектов закона или постановлений Парламента, парламентариям должен быть предоставлен разумный срок для их анализа и, соответственно, составления своего мнения по рассматриваемому вопросу. По данному делу Конституционному суду надлежит проверить, если Парламент в ходе принятия оспариваемого закона действовал в пределах своего усмотрения и установил справедливое равновесие между принципом парламентской автономии и правом депутатов ознакомиться с содержанием проекта закона (см. ПКС № 21 от 27 июля 2021 года, § 47-48).

49. В этом аспекте Конституционный суд отметил, что со дня регистрации проекта 18 июля 2023 года и до принятия его в первом чтении 31 июля 2023 года, в конце первой очередной сессии (см. статью 67 ч.(1) Конституции), в распоряжении депутатов имелось 13 дней для представления предложений к концепции закона. Кроме того, после принятия проекта в первом чтении и до его принятия во втором чтении 5 октября 2023 года в распоряжении депутатов имелось 65 дней для представления поправок. Так, Конституционный суд считает, что заинтересованные депутаты, включая депутатов парламентской оппозиции, имели в своем распоряжении разумный срок для изучения содержания проекта закона и, соответственно, для представления поправок к данному проекту (см. выше § 13).

50. Кроме того, авторы обращений указали, что отсутствие заключения Правительства до принятия законопроекта в первом чтении противоречит статье 131 ч.(4) Конституции. В этом аспекте Конституционный суд отметил, что Правительство в постановлениях № 555 от 28 июля 2023 года и № 764 от 4 октября 2023 года дало положительное заключение на указанный проект закона³ и на предложенные поправки. Так, оспариваемые положения не составляют вмешательство в ч.(4) статьи 131 Конституции.

_____________________

³ https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactenormative/tabid/61/LegislativId/6578/language/ro-RO/Default.aspx

51. Конституционный суд подчеркнул, что вопросы процедуры относительно отсутствия экспертизы и анализа последствий положений вытекают из Закона о нормативных актах № 100 от 22 декабря 2017 года, а не из конституционных положений. В своей практике Конституционный суд отклонил как неприемлемые доводы о неполучении соответствующих заключений властей, об отсутствии экспертизы и анализа последствий регулирующих положений в представленных проектах закона, отметив, что эти обязанности вытекают из Закона о нормативных актах, а не из какого-либо конституционного принципа (см. также ОКС № 43 от 31 марта 2022 года, § 13 и 38-39; ОКС № 178 от 12 декабря 2023 года, § 32).

(II) О доводах материального характера

52. Авторы обращений утверждают, что оспариваемые положения противоречат статьям 7, 8, 9, 10 ч.(2), 39, 58 ч.(2), 109, 111, 130, 131 ч.(5) и 132 Конституции.

53. Что касается статей 7, 9, 10 ч.(2), 39 и 58 ч.(2) Конституции, Конституционный суд отмечает, что авторы обращений не обосновали в какой мере оспариваемые нормы нарушают указанные конституционные нормы. Согласно ч.(2) статьи 24 Закона о Конституционном суде и статье 39 Кодекса конституционной юрисдикции, обращения должны быть обоснованы. В аналогичных случаях Конституционный суд отмечал, что простая отсылка к норме Конституции без объяснения предполагаемого несоответствия ей оспариваемых законодательных положений не приравнивается к доводу. Если приступить к рассмотрению подобных обращений Конституционный суд заменит их авторов в приведении доводов о неконституционности, что будет означать осуществление контроля по собственной инициативе (см. ОКС № 99 от 10 августа 2023 года, § 18).

54. Относительно действия статьи 8 Конституции Конституционный суд отметил, что по данному делу эти положения носят общий характер и лежат в основе любого правового регулирования. Эта норма не может быть приведена самостоятельно, а только в сочетании с другим положением Конституции, применимым по делу (см. ОКС № 111 от 12 сентября 2023 года, § 14; ОКС № 113 от 26 сентября 2023 года, § 17).

55. Конституционный суд отметил, что требование по разработке, утверждению и исполнению местных бюджетов в соответствии с положениями законов предусмотрено статьей 131 ч.(5) Конституции. Кроме того, статья 130 ч.(1) Конституции устанавливает, среди прочего, что формирование, управление и использование финансовых средств административно-территориальных единиц регламентируются законом. Вместе с тем, согласно ч.(1) статьи 132 Конституции, налоги, сборы и любые другие доходы государственного бюджета и бюджетов районов, городов и сел устанавливаются согласно закону соответствующими представительными органами.

56. Так, относительно действия статей 130 ч.(1), 131 ч.(5) и 132 Конституции Конституционный суд не выявил в какой мере они нарушаются оспариваемыми положениями, учитывая, что механизм возмещения налога на добавленную стоимость и акцизов из бюджета АТО Гагаузия был установлен Парламентом на основании закона, как того требуют вышеуказанные конституционные нормы.

57. Что касается статьи 109 Конституции, Конституционный суд отметил, что эта статья гарантирует принцип местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Принцип местной автономии, предусмотренный данной статьей, является основополагающим принципом, регулирующим местное публичное управление и деятельность органов власти, который устанавливает право административно-территориальных единиц на реализацию нужд сообщества без вмешательства центральных властей (см. ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, § 40; ПКС № 19 от 31 октября 2023 года, § 42). Он имеет общее применение в сфере финансовой автономии местных органов.

58. Конституционный суд отметил, что ч.(1) статьи 110 Конституции устанавливает, что в административном отношении территория Республики Молдова подразделяется на села, города, районы и автономно-территориальное образование Гагаузия. Далее, Конституционный суд отметил, что в отличие от других административно-территориальных единиц, конституционный законодатель наделил Гагаузию особым статусом, предусмотренным статьей 111 Конституции (см. ОКС № 7 от 2 апреля 2014 года, § 35). Доводы авторов обращений относятся к вопросам, подпадающим под действие принципа местной автономии (гарантированного статьями 109 и 111 Конституции). В этом контексте в своей практике по вопросам местной автономии Конституционный суд установил применимость статьи 109 или, в зависимости от обстоятельств, статьи 111 Конституции (см., mutatis mutandis, ОКС № 3 от 30 января 2024 года, § 12).

59. Конституционный суд отметил, что статья 111 ч.(1) Конституции предусматривает, что Гагаузия – это автономно-территориальное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной и неотъемлемой частью Республики Молдова, которое самостоятельно, в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова решает вопросы политического, экономического и культурного характера в интересах всего населения. Согласно части (5) той же статьи, бюджет автономно-территориального образования Гагаузия формируется в соответствии с нормами, установленными законом, регламентирующим особый статус Гагаузии. В свою очередь, Закон об особом правовом статусе Гагаузии в статье 18 устанавливает, что бюджет Гагаузии формируется из всех видов платежей, установленных законодательством Республики Молдова и Народным Собранием. Кроме того, взаимоотношения бюджета АТО Гагаузия и государственного бюджета устанавливаются в соответствии с законами Республики Молдова о бюджетном устройстве, включая закон о государственном бюджете на соответствующий год, в виде фиксированных платежей из всех видов налогов и платежей.

60. В этом аспекте Венецианская комиссия отмечала, что бюджетный процесс в АТО Гагаузия регулируется органическим законом о статусе Гагаузии. Единственное требование, налагаемое конституционным положением, это регулирование органическим законом. Для конституционной защиты автономии Гагаузия достаточно, чтобы вопросы, касающиеся исключительной области регулирования органическим законом, были перечислены в Конституции (см. Заключение по вопросу внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова относительно особого статуса Гагаузии (принятое 8-9 марта 2002 года), CDL-AD(2002)20, п.g) § 29).

61. Принимая во внимание тот факт, что предусмотренный оспариваемыми положениями механизм влияет на финансовую автономию АТО Гагаузия, Конституционный суд отметил действие по делу статьи 111 ч.(1) и ч.(5) Конституции.

В. СУЩЕСТВО ДЕЛА

(I) О процедуре принятия закона

62. Европейская хартия местного самоуправления в статье 4 ч.(6) устанавливает, что необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

63. Конституционный суд отмечает, что принципы региональной демократии включают право территориальных образований с особым статусом на проведение с ними эффективных и своевременных консультаций до принятия актов, непосредственно затрагивающих их интересы, и на предоставление им достаточного времени, чтобы их голоса были услышаны (см. § 94 Доклада Конгресса местных и региональных властей Совета Европы о регионах и территориях с особым статусом в Европе⁴).

_____________________

⁴ https://rm.coe.int/1680719502

64. Согласно статье 111 частям (1) и (5) Конституции, Гагаузия – это автономно-территориальное образование с особым статусом. Оно представляет собой форму самоопределения гагаузов, является составной и неотъемлемой частью Республики Молдова и самостоятельно, в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова решает вопросы политического, экономического и культурного характера в интересах всего населения. Бюджет автономно-территориального образования Гагаузия формируется в соответствии с нормами, установленными законом, регламентирующим особый статус Гагаузии.

65. Конституционный суд отмечает, что в силу особого статуса данного территориального образования, предусмотренного статьей 111 Конституции, власти АТО Гагаузия должны иметь бюджетные средства, необходимые для реализации собственных полномочий по экономическому и культурному развитию. Регион с особым статусом имеет больше полномочий в сравнении с другими территориями того же государства и создается в целях обеспечения жизнеспособных решений по сложным проблемам в управлении территориальными и культурными отличиями. По этой причине специальный финансовый режим является необходимым предварительным условием для того, чтобы органы с особым статусом могли существовать как таковые (см. § 74 выше указанного Доклада).

66. В то же время специальный и более благоприятный финансовый режим, хоть и необходим для финансирования ряда полномочий, поднимает вопросы солидарности и соразмерности. Быть частью государства обычно влечет за собой обязательство участвовать в формах компенсаций между экономически более развитыми и менее развитыми территориями. Степень участия регионов с особым статусом в подобной системе варьирует от случая к случаю и зависит от факторов, которые по сути носят политический характер. Более того, применение более благоприятного общего финансового режима влияет и на принцип равного отношения к гражданам одного и того же государства, и даже на возможность осуществления основных прав человека. Эта ситуация все же требует, чтобы разные ситуации рассматривались по-разному (см. § 75 приведенного выше Доклада).

67. Особый статус территориального образования проявляется как в материальном, так и в процессуальном измерении. Процессуальный аспект по сути состоит из широкого спектра прав на участие в принятии решений, в том числе на эффективное вовлечение и участие в консультациях при принятии решений, которые затрагивают их полномочия, основные интересы или сферу их самоуправления. Участие обеспечивается представительством в директивных органах государства и/или консультациями между государством и соответствующими региональными властями (§ 34-35 указанного выше Доклада; Базовые рамки Совета Европы для региональных органов власти⁵).

_____________________

⁵ https://rm.coe.int/168074721b

68. По данным Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, большинство регионов с особым статусом имеют двусторонние институциональные органы или процедуры для установления прямых отношений сотрудничества с государственными органами и предотвращения политических конфликтов или правовых споров. Специальные процедуры устанавливаются для того, чтобы органы власти с особым статусом имели время адаптироваться к государственным реформам или добиться того, чтобы их голос был услышан на государственном уровне (§ 38 и 40 Доклада).

69. В этом аспекте Конституционный суд отмечает, что в качестве гарантии финансовой независимости законодатель установил обязанность соответствующим образом консультироваться со всеми органами местного публичного управления относительно порядка перераспределения выделяемых им ресурсов, а также о вносимых в законодательство изменениях в систему функционирования местных публичных финансов (статья 3 ч.(5) Закона о местных публичных финансах). Кроме того, статья 17 ч.(1) Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности обязывает подвергать финансовой экспертизе проекты нормативных актов, имеющих финансовые последствия.

70. Конституционный суд подчеркивает, что сотрудничество между центральными государственными органами и властями АТО Гагаузия должно основываться на надлежащие институциональные и процессуальные механизмы для предотвращения возможных конфликтов. Эти механизмы в первую очередь требуют наличия четких и заранее определенных правил регулирования финансовых отношений, включая распределение налогов и сборов из государственного бюджета в АТО Гагаузия и возможного механизма возмещения этих налогов из бюджета АТО Гагаузия. Такому бюджетно-налоговому регулированию должны предшествовать эффективные консультации между центральными властями и властями АТО Гагаузия с возможностью их периодического пересмотра (см., mutatis mutandis, § 85-86 Доклада Конгресса местных и региональных властей).

71. По настоящему делу Конституционный суд отмечает, что проект закона о внесении изменений в статью 6 Налогового кодекса был зарегистрирован в Секретариате Парламента 18 июля 2023 года. Конституционный суд отмечает, что Народное Собрание Гагаузии представило свое мнение в Постановлении № 210-СЗ/VII от 24 июля 2023⁶ года.

_____________________

⁶ https://halktoplushu.md/archives/13571

72. Конституционный суд также отмечает, что 14 августа 2023 года в рамках публичных консультаций, организованных парламентской комиссией по вопросам экономики, бюджета и финансов, представители АТО Гагаузия высказали свое мнение, в котором раскритиковали указанный проект закона⁷. Впоследствии, 12 сентября 2023 года имело место заседание рабочей группы, состоящей из депутатов и представителей Парламента, Народного Собрания АТО Гагаузия, Министерства финансов и Государственной налоговой службы. В рамках данного заседания рабочей группы участники со стороны центральных властей и Народного собрания АТО Гагаузия выразили свои мнения по данному законопроекту⁸. Конституционный суд отмечает, что в ходе указанных консультаций представители Парламента и Народного собрания АТО Гагаузия не достигли консенсуса.

_____________________

⁷ https://www.youtube.com/watch?v=-IyFnOl-0D4

⁸ https://multimedia.parlament.md/grupul-de-lucru-parlamentar-privind-gagauzia-a-examinat-initiativa-legislativa-care-prevede-restituirea-impozitelor-si-taxelor-agentilor-economici-din-unitatea-autonoma-de-la-bugetul-unitatii-teritori/

73. Конституционный суд отмечает, что после публичных консультаций с представителя Народного собрания АТО Гагаузия парламентская комиссия по вопросам экономики, бюджета и финансов (ответственная комиссия), без заключения Правительства о финансовых последствиях с точки зрения статьи 17 ч.(1) Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности (см. выше § 69), составила доклад по проекту закона для принятия его Парламентом во втором чтении, отметив, что проект закона был подвергнут публичным обсуждениям с представителями автономного территориального образования с особым статусом⁹.

_____________________

⁹ https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactenormative/tabid/61/LegislativId/6578/language/ro-RO/Default.aspx

74. В этом аспекте Конституционный суд отмечает, что парламентская комиссия по вопросам экономики, бюджета и финансов не представила свое заключение на доводы представителей АТО Гагаузия, высказанные во время консультаций. В своей практике Конституционный суд отмечал, что консультации, вытекающие из конституционных норм статей 109 и 111, являются аутентичным диалогом, принятым сторонами, который должен проводиться добросовестно, искренне и со всей ответственностью. Консультации – это юридический инструмент, который должен быть эффективным (см., mutatis mutandis, ПКС № 6 от 23 февраля 2021 года, §60).

75. Конституционный суд отмечает, что принцип консультаций с местными публичными органами, предусмотренный статьями 109 и 111 Конституции, не должен толковаться в том смысле, что мнение местных органов власти обязательно должно быть реализовано Парламентом. Однако Парламент должен представить достаточные и убедительные основания, когда он не принял во внимание позицию представителей и депутатов Народного Собрания АТО Гагаузия.

76. Эта обязанность Парламента исходит из общей конституционной обязанности властей обосновывать свои решения, которая вытекает из конституционных положений и стандартов европейского конституционализма, продиктованная культурой обоснования, когда каждое действие власти должно быть оправданно (см., mutatis mutandis, ПКС № 15 от 28 апреля 2021 года, § 41-42; ПКС № 16 от 3 октября 2023 года, § 50).

77. Таким образом, учитывая важность наличия эффективного диалога между центральными и местными органами власти, Конституционный суд отмечает, что консультации между Парламентом и представителями центральных органов власти, с одной стороны, и представителями АТО Гагаузия, с другой стороны, не были отмечены эффективностью, что противоречит статье 111 ч.(1) Конституции (см., mutatis mutandis, ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, § 49).

78. Принимая во внимание изложенные выше суждения и учитывая неразрывную связь между положениями статьи 6 Налогового кодекса, Конституционный суд приходит к выводу о неконституционности в целом части (11) статьи 6 Налогового кодекса.

79. В связи с этим Конституционный суд освобождается от проведения анализа ч.(11) статьи 6 Налогового кодекса с точки зрения доводов материального характера (см., аналогично, ПКС № 8 от 11 марта 2021 года, § 92; ПКС № 19 от 13 июля 2021 года, § 64).

80. Вместе с тем Конституционный суд считает необходимым установить временное решение. До возможного вмешательства Парламента возмещение суммы налога на добавленную стоимость и акцизов, уплаченных хозяйствующими субъектами АТО Гагаузия, будет производиться из государственного бюджета. Возмещение суммы налога на добавленную стоимость и акцизов, уплаченных хозяйствующими субъектами автономно-территориального образования с особым статусом за период с 1 ноября 2023 года по 22 февраля 2024 года, день приостановления действия статьи 6 ч.(11) Налогового кодекса в редакции Закона № 285 от 5 октября 2023 года (см. ОКС № 4 от 22 февраля 2024 года), будет произведено из бюджета автономно-территориального образования с особым статусом. Если сумма возмещения налога на добавленную стоимость и акцизов превысит сумму налога на добавленную стоимость и акцизов, собранных в бюджет автономно-территориального образования с особым статусом, разница будет покрыта из государственного бюджета.

81. Поскольку законодатель не регламентировал механизм проведения эффективных и реальных консультаций с органами власти АТО Гагаузия, включая механизм принятия и изменения законодательных положений, касающихся финансовой независимости АТО Гагаузия, а Конституция не обязывает законодателя регламентировать этот механизм в определенном порядке, Конституционный суд считает необходимым направить представление Парламенту в целях регламентирования этого механизма, с учетом международной передовой практики в этой области. Регулирование по этому вопросу должно быть подробным, гибким и эффективным, с возможностью его пересмотра. Кроме того, механизм проведения консультаций должен обеспечивать эффективные гарантии и средства, чтобы не допускать возможных конфликтов между властями.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а), 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 62 п.а) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции,

Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованными обращения о контроле конституционности части (11) статьи 6 Налогового кодекса, поданные депутатами Парламента Республики Молдова Иванной Коксал, Григорием Новак, Владимиром Односталко и Федором Гагауз и Народным Собранием Гагаузии.

2. Признать неконституционной часть (11) статьи 6 Налогового кодекса.

3. До возможного внесения Парламентом изменений возмещение суммы налога на добавленную стоимость и акцизов, уплаченных хозяйствующими субъектами автономно-территориального образования с особым статусом, производится из государственного бюджета.

4. Возмещение суммы налога на добавленную стоимость и акцизов, уплаченных хозяйствующими субъектами автономно-территориального образования с особым статусом за период с 1 ноября 2023 года по 22 февраля 2024 года, день приостановления действия статьи 6 ч.(11) Налогового кодекса в редакции Закона № 285 от 5 октября 2023 года, производится из бюджета автономно-территориального образования с особым статусом. Если сумма возмещения налога на добавленную стоимость и акцизов превысит сумму налога на добавленную стоимость и акцизов, собранных в бюджет автономно-территориального образования с особым статусом, разница покрывается из государственного бюджета.

5. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Постановлением № 5 от 5 марта 2024 года Конституционный суд признал неконституционной часть (11) статьи 6 Налогового кодекса.

Конституционный суд отметил, что законодатель не регламентировал механизм проведения эффективных и реальных консультаций с органами власти АТО Гагаузия, включая механизм принятия и изменения законодательных положений, касающихся финансовой независимости АТО Гагаузия, а Конституция не обязывает законодателя регламентировать данный механизм в определенном порядке. Конституционный суд считает необходимым направить Парламенту представление в целях регламентирования этого механизма, с учетом международной передовой практики в этой области. Регулирование по этому вопросу должно быть подробным, гибким и эффективным, с возможностью его пересмотра. Кроме того, механизм проведения консультаций должен обеспечивать эффективные гарантии и средства, чтобы не допускать возможных конфликтов между властями.

Руководствуясь положениями статьи 28¹ Закона о Конституционном суде и статьи 79 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд просит Парламент рассмотреть настоящее представление и сообщить о результатах его рассмотрения в срок, предусмотренный законом.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона о Конституционном суде

и статьи 67 Кодекса конституционной юрисдикции

Настоящим выражаю свое несогласие с Постановлением № 5 от 5 марта 2024 года, в котором Конституционный суд признал неконституционной часть (11) статьи 6 Налогового кодекса в редакции Закона № 285 от 5 октября 2023 года, указав, что в ходе принятия данного закона была нарушена парламентская процедура и это привело к нарушению ч.(1) статьи 111 Конституции.

Я твердо убежден, что обращения № 229а/2023 и 261а/2023 следовало отклонить по следующим основаниям.

О ПРОЦЕДУРЕ ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА

1. Конституционный суд заключил, что в ходе принятия оспариваемых норм не были соблюдены положения ч.(1) статьи 111 Конституции, поскольку: (i) представители Парламента и Народного Собрания АТО Гагаузия в ходе консультаций не пришли к консенсусу (§72), (ii) парламентская комиссия по вопросам экономики, бюджета и финансов не представила своего мнения относительно доводов, высказанных представителями АТО Гагаузия в ходе консультаций (§74), а также, что (iii) консультации между Парламентом и представителями центральных органов власти, с одной стороны, и представителями АТО Гагаузия, с другой стороны, не были отмечены эффективностью (§ 77).

2. По мнению нижеподписавшегося, заключения Конституционного суда не находят свое подтверждение в материалах дела.

3. Материалы конституционного дела доказывают, что между заинтересованными сторонами имели место консультации и это подтверждается следующим.

4. Проект закона о внесении изменений в статью 6 Налогового кодекса, зарегистрированный как законодательная инициатива в Секретариате Парламента 18 июля 2023 года, стал публичным и доступным для заинтересованных лиц.

5. Народное Собрание Гагаузии 24 июля 2023¹ года приняло Постановление № 210-СЗ/VII, из которого вытекает, что оно рассмотрело проект закона, предложило авторам законодательной инициативы отозвать проект и начать консультации, созвать совместную рабочую группу, сформированную из представителей Парламента и Народного Собрания Гагаузии, а также приняло критическое заключение на проект закона.

_____________________

¹ https://halktoplushu.md/archives/13571

6. В Резолюции № 3 от 27 июля 2023 года Башкан Гагаузии дала критическое заключение на проект закона и высказалась против его принятия.

7. Парламентская комиссия по вопросам экономики, бюджета и финансов 14 августа 2023 года провела публичные консультации с представителями АТО Гагаузия, включая депутатов Народного Собрания, членов исполнительной власти автономии, в ходе которых обсуждался проект закона о внесении изменений в статью 6 Налогового кодекса (см. видео²).

_____________________

² https://www.youtube.com/watch?v=-IyFnOl-0D4

8. Заседание рабочий группы, состоящей из депутатов и представителей Парламента, Народного Собрания АТО Гагаузия, Министерства финансов и Государственной налоговой службы, прошло 12 сентября 2023 года, предметом обсуждения которого стал указанный проект закона (см. стенограмму)³.

_____________________

³ https://multimedia.parlament.md/grupul-de-lucru-parlamentar-privind-gagauzia-a-examinat-initiativa-legislativa-care-prevede-restituirea-impozitelor-si-taxelor-agentilor-economici-din-unitatea-autonoma-de-la-bugetul-unitatii-teritori/

9. Башкан Гагаузии 28 сентября 2023 года направила письмо № 377, в котором изложила ранее высказанную критику на проект закона и указала, что нормы о возмещении налога на добавленную стоимость и акцизов из бюджета автономии негативно скажется на бюджет АТО Гагаузия, поэтому проект закона не может быть принят.

10. По вопросу консультаций, по моему мнению, имеет значение и то, что три депутата Парламента, подписавшие обращение № 229а/2023, являются выходцами из населенных пунктов, входящих в АТО Гагаузия, и на заседаниях законодательного органа, как правило, позиционируются как представители населения автономии. В этом контексте считаю необходимым отметить, что они могли подробно изучить проект закона, зарегистрированный 18 июля 2023 года, до его принятия в первом чтении. Депутаты фракции Блока коммунистов и социалистов, куда входят и авторы указанного обращения, покинули зал заседаний Парламента и не участвовали в обсуждении проекта закона в первом чтении (см. страницу 28 стенограммы заседания Парламента от 31 июля 2023 года)⁴. Со дня принятия проекта в первом чтении (31.07.2023г.) и до его принятия во втором чтении (05.10.2023г.) в распоряжении этих депутатов было 65 дней для подачи поправок или поиска решений в интересах автономии. Единственная поправка, представленная 1 августа 2023 года, содержала предложение об отзыве законопроекта из законодательного процесса. Авторы обращения № 229а/2023, присутствуя в зале заседаний, не участвовали в парламентском обсуждении во втором чтении (см. страницы 81, 82 стенограммы заседания Парламента от 5 октября 2023 года)⁵. Подобное поведение натолкнуло меня на вывод, что депутаты – авторы обращения не воспользовались своей властью народных избранников для последовательного диалога и не способствовали созданию эффективного процесса законотворчества.

_____________________

⁴ https://www.parlament.md/LinkClick.aspx?fileticket=N%2fKjOeuD7tE%3d&tabid=128&mid=506&language=ro-RO

⁵ https://www.parlament.md/LinkClick.aspx?fileticket=%2b85jqAqv98c%3d&tabid=128&mid=506&language=ro-RO

11. Таким образом, суждения, изложенные в § 5-9, доказывают, что между центральными властями и местными органами АТО Гагаузия имели место фактические консультации. Местные органы власти АТО Гагаузия участвовали в публичных заседаниях и имели реальную возможность довести до сведения Парламента свое мнение и результаты собственного анализа проекта закона. Нет никаких оснований заявлять, что эти консультации были инсценированы.

12. Я подчеркиваю, что предметом регулирования оспариваемых по данному делу норм являются государственные налоги и сборы, находящиеся в исключительной компетенции центральных государственных органов власти. Консультации с местными органами по вопросам использования государственных налогов и сборов могут носить лишь консультативный характер. Правительство и, в зависимости от обстоятельств Парламент, могут по необходимости поддержать на некоторое время местные бюджеты (социальные, экономические, культурные программы и др.) путем трансфертов из государственных средств, но в то же время они обладают полной компетенцией прекратить эту поддержку или обязать местные органы использовать эти средства в определенных целях, например, на возмещение налогов тем, кто имеет на это право.

13. Консультации Парламента с местными органами направлены на получение мнения (заключения) по какому-либо вопросу, чтобы в качестве уполномоченного органа принять обоснованное решение с учетом всех важных обстоятельств. Допустим, что консультации с местными властями могут проводиться и в области бюджета, однако навязывание центральным органам власти проведение с местными властями "эффективных" консультаций по вопросам возмещения налогов и сборов представляет собой принудительное толкование и не опирается на конституционные положения.

14. Обязанность проведения консультаций сама по себе не означает достижение консенсуса. Тот факт, что консультации могли протекать более эффективно, быть лучше подготовлены документально, а заключения к проекту могли иметь более широкое содержание и более убедительное обоснование, не дает нам основания квалифицировать консультации как неэффективные либо противоречащие конституционному принципу о консультациях с местными органами власти, предусмотренному статьями 109 и 111 Конституции.

15. И то, что Парламент не поддержал мнения представителей местных органов, не вызывает вопросов с точки зрения статей 109 и 111 Конституции, поскольку принцип проведения консультаций с местными властями нельзя толковать в том смысле, что мнение местных органов является обязательным для Парламента. В противном случае это противоречит статусу Парламента, как единственного законодательного органа в государстве.

16. По этим причинам я пришел к выводу, противоположному тому, что был принят большинством. Считаю, что Парламент в ходе принятия оспариваемых норм не нарушил положения законодательной процедуры, предусмотренной Высшим законом.

О ДОВОДАХ МАТЕРИАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА

17. Конституционный суд признал неконституционной ч.(11) статьи 6 Налогового кодекса из-за нарушения норм законодательной процедуры и решил в связи с этим, что он освобождается от продолжения контроля конституционности оспариваемых норм с точки зрения доводов материального характера.

18. По мнению нижеподписавшегося, придя к выводу, что нормы процедуры не были нарушены, я счел необходимым проанализировать и доводы о неконституционности, приведенные по существу содержания ч.(11) статьи 6 Налогового кодекса, тем более, что они широко обсуждались на заседании Конституционного суда.

19. Как было отмечено, предметом контроля конституционности являлся Закон № 285/2023 о внесении изменений в статью 6 Налогового кодекса, принятый 5 октября 2023 года, опубликованный в Официальном мониторе Республики Молдова 21 октября 2023 года и вступивший в силу 1 ноября 2023 года. Статья 6 ч.(11) Налогового кодекса имела следующее содержание: "(11) Возмещение суммы налогов и сборов, взысканных согласно положениям настоящего кодекса и других принятых в соответствии с ним нормативных актов и переплаченных или подлежащих возмещению согласно законодательству, осуществляется из государственного бюджета и местных бюджетов, источником дохода которых являются соответствующе налоги и сборы, за исключением возмещения суммы налога на доходы физических лиц, которое осуществляется из государственного бюджета. Возмещение суммы НДС и акцизов, уплаченных хозяйствующими субъектами автономного территориального образования с особым правовым статусом, осуществляется из его бюджета. В случае, когда после завершения исполнения бюджета сумма, подлежащая возмещению в связи с этими видами доходов, превышает сумму поступлений, разница покрывается посредством трансфертов специального назначения из государственного бюджета в следующем бюджетном году".

20. Авторы обращений указали, что оспариваемая норма противоречит статье 111 ч.(1) и ч.(5) Конституции, поскольку ограничивает финансовую независимость АТО Гагаузия, и Конституционный суд с этим согласился.

Оспариваемая норма не противоречит ч.(1) статьи 111 Конституции

21. Считаю, что принцип местной автономии, регулируемый статьей 109 Конституции, применим и к автономно-территориальному образованию Гагаузия, учитывая, что статья 111 ч.(1) Конституции предусматривает, что Гагаузия – это автономно-территориальное образование с особым статусом. Следовательно, принцип местной автономии следует толковать в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, которая касается, среди прочего, способности местных органов к самоуправлению, созданию административных структур и собственных финансовых средств (см. ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, § 37-38; ПКС № 19 от 31 октября 2023 года, § 43). Местная автономия предполагает, что местные публичные органы в своей деятельности пользуются определенной независимостью, включая финансовую независимость, которая должна осуществляться в пределах, предусмотренных Конституцией и законодательством.

22. Местная автономия в бюджетно-налоговой сфере выражается в возможности местных органов самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять собственные бюджеты с соблюдением законодательных норм (см. ч.(5) статьи 131 Конституции). Оспариваемая норма касается возмещения государственных налогов и сборов, уплаченных в бюджет автономного образования, и, с точки зрения данной конституционной нормы, относится к исполнению местного бюджета.

23. Положения ч.(11) статьи 6 Налогового кодекса установили четкое общее правило, согласно которому возмещение суммы налогов и сборов должно производиться из бюджета, в который эти налоги/сборы собираются/отчисляются, за исключением налога на доходы физических лиц, который всегда возмещается из государственного бюджета (первое предложение). Второе предложение оспариваемой нормы предусматривает частную ситуацию и устанавливает, что возмещение суммы НДС и акцизов, уплаченных хозяйствующими субъектами АТО Гагаузия, осуществляется из его бюджета. Ни одно из этих двух положений не ограничивает местную автономию и независимость местных органов власти в управлении собственными бюджетами в предусмотренном законом порядке. На местные органы накладывается обязанность по возмещению из местного бюджета сумм, на которые хозяйствующие субъекты автономно-территориального образования вправе претендовать.

24. С другой стороны, законодатель предоставил хозяйствующему субъекту, который уплатил НДС и акцизы в бюджет автономного образования, право просить возмещения некоторых сумм этих налогов, если он [хозяйствующий субъект] отвечает установленным законом требованиям. Следовательно, если бюджет автономии ранее получил от хозяйствующего субъекта НДС и акцизы, распорядитель местного бюджета обязан возместить хозяйствующему субъекту запрашиваемую им сумму. Местные бюджеты должны действовать в соответствии с правовыми нормами, принятыми исключительно Парламентом, что прямо вытекает из конституционных норм, согласно которым использование финансовых средств административно-территориальных единиц регулируется законом (см. ч.(1) статьи 130 Конституции) или бюджеты административно-территориальных единиц исполняются в соответствии с законом (ч. (5) статьи 131 Конституции).

25. Третье предложение оспариваемой нормы также не нарушает местную автономию. Оно представляет собой гарантию для местных органов власти, поскольку предусматривает, что в случае, когда сумма, подлежащая возмещению, превысила сумму НДС и акцизов, поступивших в местный бюджет, разница покрывается из государственного бюджета в следующем году.

26. Я считаю, что, установив механизм возмещения суммы НДС и акцизов из бюджета АТО Гагаузия, законодатель не ограничил его финансовую автономию/независимость, поскольку АТО Гагаузия продолжает получать государственные налоги/сборы, уплачиваемые в установленном размере. Обязанность возмещения является соразмерной мерой, когда хозяйствующие субъекты уплачивают НДС и акцизы в местный бюджет. Если в местный бюджет поступили налоги/сборы, то администратор соответствующего бюджета обязан возместить запрашиваемые суммы лицам, имеющим на это право. В случае, если из местного бюджета будет возмещена сумма, превышающая фактически полученную сумму, оспариваемая норма предусматривает соответствующий порядок компенсации из государственного бюджета.

27. Так, исходя из этих суждений, я пришел к выводу, что ч.(11) статьи 6 Налогового кодекса не ограничивает принцип местной финансовой независимости и не противоречит положениям статей 109 и 111 ч.(1) Конституции.

Оспариваемая норма не противоречит ч.(5) статьи 111 Конституции

28. Местные бюджеты отражают потоки доходов и расходов местной публичной власти, порядок финансирования и покрытия бюджетного дефицита. Как составная часть государственной бюджетной системы местные бюджеты выполняют комплексную роль, которая вытекает из общей функции государственного бюджета. Так, местный бюджет выполняет финансовую функцию по сбору средств и их перераспределению на местном уровне в зависимости от задач, возложенных на каждую административно-территориальную единицу (см. ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, § 25).

29. Местные бюджеты второго уровня, включая бюджет автономно-территориального образования (см. статью 2 Закона № 397/2003 о местных публичных финансах), формируются из предусмотренных законом средств, это суммы местных налогов и сборов, собираемые доходы, гранты, а также трансферты из государственного бюджета или отчисления определенной процентной ставки от государственных налогов и сборов (статья 6 ч.(6) Налогового кодекса и статья 5 Закона № 397/2003).

30. Статья 111 ч.(5) Конституции предусматривает, что "бюджет АТО Гагаузия формируется в соответствии с нормами, установленными законом, регламентирующим особый статус Гагаузии". Статья 18 Закона № 344/1994 об особом правовом статусе Гагаузии предусматривает, что "бюджет Гагаузии формируется из всех видов платежей, установленных законодательством Республики Молдова и Народным Собранием. Взаимоотношения бюджета Гагаузии и государственного бюджета устанавливаются в соответствии с законами Республики Молдова о бюджетном устройстве и о государственном бюджете на соответствующий год в виде фиксированных платежей из всех видов налогов и платежей".

31. Совместный анализ указанных в § 30 положений налагает на законодателя ряд задач в отношении местного бюджета АТО Гагаузия: (i) этот бюджет формируется в соответствии с законодательством Республики Молдова; (ii) этот бюджет формируется из всех видов платежей, установленных законодательством; (iii) взаимоотношения бюджета АТО Гагаузия и государственного бюджета регулируются законами о бюджетной системе и о государственном бюджете на соответствующий год; (iv) отношения между бюджетом АТО Гагаузия и государственным бюджетом устанавливаются в виде фиксированных отчислений из всех видов налогов и платежей.

32. Как я отмечал, в статье 111 ч.(5) Конституции и в статье 18 Закона № 344/1994 законодатель установил исключительно порядок формирования бюджета АТО Гагаузия. В частности, синтагмы "формируется из всех видов платежей, установленных законодательством" и "в виде фиксированных платежей из всех видов налогов и платежей" доказывают, что законодатель указал финансовые средства, которые должны учитываться при ежегодном формировании бюджета автономного образования. Ни одно из понятий в этих положениях не касается порядка исполнения бюджета автономии и, тем более, возможного возмещения налогов и сборов, уплаченных в бюджет автономного образования.

33. Таким образом, учитывая проведенный выше анализ, я пришел к выводу, что статья 18 Закона № 344/1994 не регулирует порядок возмещения налога на добавленную стоимость и акцизов из бюджета АТО Гагаузия, поэтому оспариваемые нормы не могут противоречить статье 111 ч.(5) Конституции.

Дополнительные доводы в поддержку конституционности оспариваемых положений

34. Дополнительно к вышесказанному отмечаю, что для проверки конституционности механизма возмещения НДС и акцизов из бюджета автономии следовало рассмотреть режим и порядок отчислений, возмещение которых запрашивается. Анализ порядка отчисления НДС и акцизов обусловлен бюджетно-налоговой справедливостью в отношении административно-территориальных единиц, необходимостью установления соответствующего бюджетного режима в АТО Гагаузия в сравнении с другими административно-территориальными единицами второго уровня и снижения давления на государственную бюджетную систему (см. информационную записку к проекту закона и публичные консультации, проведенные 14 августа и 12 сентября 2023 года).

35. Оспариваемые нормы предусматривали возмещение НДС и акцизов, отчисление которых установлено Законом № 267/2013, вступившим в силу с 1 января 2015 года. Так, начиная с 1 января 2015 года, в центральный бюджет АТО Гагаузия поступают отчисления в размере 100 процентов: (i) подоходного налога с физических лиц от общего объема, собранного на территории АТО Гагаузия; (ii) подоходного налога с юридических лиц от общего объема, собранного на территории АТО Гагаузия; (iii) налога на добавленную стоимость на товары и услуги, произведенные и оказанные на территории автономного территориального образования, от общего объема, собранного на территории АТО Гагаузия; и (iv) акцизов на подакцизные товары, произведенные на территории автономного территориального образования, от общего объема, собранного на территории АТО Гагаузия (см. статью 5 ч.(4) п.b) Закона № 397/2003).

36. В соответствии с внутренним законодательством эти четыре вида налогов относятся к государственным налогам. Обычно государственные налоги/сборы отчисляются в государственный бюджет и составляют его основной источник дохода. Полномочия по управлению государственными налогами/сборами принадлежат исключительно центральным государственным органам, управляющим налоговой системой и, по обстоятельствам, бюджетной системой.

37. Однако законодатель предусмотрел некоторые исключения из этого правила, то есть некоторые государственные налоги не уплачиваются в государственный бюджет. Первое исключение касается налога на доходы физических лиц, который служит источником укрепления местной автономии и отчисляется в предусмотренном законом размере в местные бюджеты первого и второго уровня (см. статью 5 части (1) – (5) Закона № 397/2003), а в бюджет АТО Гагаузия этот налог поступает в размере 100 процентов. Также отмечаю, что часть подоходного налога с физических лиц, который не отчисляется в местные бюджеты, поступает в государственный бюджет и служит источником формирования фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц. Второе исключение относится к трем государственным налогам (подоходный налог с юридических лиц, налог на добавленную стоимость и акцизы), которые оплачиваются только в бюджет АТО Гагаузия плательщиками этих налогов, зарегистрированных на территории АТО Гагаузия. Эти налоги/сборы поступают в размере, указанном выше в § 35.

38. Считаю, что для защиты административно-территориальных единиц со сложным финансовым положением законодатель применил принцип финансовой солидарности, предусмотренный ч.(5) статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления. Этот принцип подразумевает финансовую поддержку со стороны государства наиболее слабо развитых административно-территориальных единиц путем применения механизма справедливого распределения финансовых средств из государственного бюджета (см. статьи 3 п.f) и 12 ч.(5) Закона № 435/2006 об административной децентрализации и статью 11 Закона № 397/2003). В связи с этим законодатель создал фонд финансовой поддержки административно-территориальных единиц (фонд выравнивания местных бюджетов первого уровня и фонд выравнивания местных бюджетов второго уровня), чтобы обеспечить финансовое равенство и устранить последствия неравного распределения потенциальных источников финансирования. Распределение средств фонда финансовой поддержки осуществляется между местными бюджетами на основании годового государственного бюджета по предусмотренным законом формулам и с учетом определенных объективных факторов.

39. Бюджет АТО Гагаузия не получает средств из фонда финансовой поддержки (см. статью 11 ч.(6) Закона № 397/2003), взамен АТО Гагаузия получает отчисления, указанные в статье 5 ч.(4) п.b) Закона № 397/2003 и рассмотренные в § 33 и 35. Как отметили авторы обращений и представители Правительства, указанные отчисления представляют собой альтернативный механизм финансовой поддержки.

40. Представители Правительства на заседании Пленума Конституционного суда утверждали, что начиная с 1 января 2015 года, со дня вступления в силу положений о фонде финансовой поддержки и об отчислениях, установленных для бюджета АТО Гагаузия, доход в бюджет АТО Гагаузия, состоящий из трех государственных налогов (НДС, акцизы, подоходный налог с юридических лиц), создал в автономии более выгодную финансовую ситуацию по сравнению с другими административно-территориальными единицами второго уровня. Например, в период 2016 – 2023 годы финансовое преимущество на душу населения в АТО Гагаузия превысило как минимум на 140 % и максимум на 214 % средний показатель, исчисленный по другим административно-территориальным единицам второго уровня. Было доказано, что это финансовое преимущество позволяло АТО Гагаузия финансировать не только насущные потребности и те, что присущи автономии (язык, культура, публичные органы), предусмотренные Законом № 344/1994, но и дополнительно иные области путем пособий, компенсаций, субсидий, грантов и др., которые не получают другие административно-территориальные единицы второго уровня.

41. На заседании Конституционного суда было установлено, что наличие этого финансового дисбаланса стало основанием для принятия Закона № 285/2023, в котором регулировалось возмещение налога на добавленную стоимость и акцизов. Это регулирование было направлено на снижение финансового давления на государственный бюджет. Кроме того, представители Правительства отметили, что финансовое преимущество на душу населения бюджета АТО Гагаузия в сравнении с другими административно-территориальными единицами второго уровня сохранилось бы и после вступления в силу оспариваемых норм.

42. Я пришел к выводу, что преследуемые законодателем цели при принятии Закона № 285/2023 были законными, поскольку в бюджет АТО Гагаузия продолжает поступать 100 процентов от общего объема налога на добавленную стоимость на товары и услуги, произведенные и оказанные на территории автономного территориального образования, и акцизов на подакцизные товары, произведенные на его территории.

43. При установлении специального налогового режима для автономного образования законодатель должен обеспечить баланс между финансовым положением автономного образования и другими подобными административно-территориальными единицами страны. Такое равновесие направлено на обеспечение соблюдения принципа финансовой солидарности и соразмерности. Нахождение в составе государства обычно влечет за собой обязательство участвовать в формах уравнивания между экономически более сильными и менее сильными территориями (см. § 75 Доклада Конгресса местных и региональных властей Совета Европы).

44. Таким образом, я пришел к выводу, что принятием ч.(11) статьи 6 Налогового кодекса законодатель преследовал цель по обеспечению равновесия между всеми административно-территориальными единицами страны по вопросу сбора и возмещения суммы НДС и акцизов и применению принципа финансовой независимости. Считаю, что законодатель в осуществление своих конституционных полномочий единственного законодательного органа вправе устанавливать налоговые механизмы для поддержки менее развитых административно-территориальных единиц, в частности, когда это касается государственных налогов/сборов. Я считаю, что, учитывая экономическое положение Республики Молдова и в силу непосредственного знания общества и его потребностей, законодатель, в принципе, находится в лучшем положении, чем Конституционный суд, для оценки необходимости принятия мер в бюджетно-налоговой сфере.

45. Учитывая вышеизложенное, прихожу к твердому заключению, что положения ч.(11) статьи 6 Налогового кодекса не противоречат статьям 109 и 111 Конституции, поэтому Конституционный суд должен был признать их конституционными.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона о Конституционном суде

и статьи 67 Кодекса конституционной юрисдикции

1. Я полностью поддерживаю аргументы и позицию судьи Николая Рошка, изложенные им в особом мнении. Дополнительно по вопросам законодательной процедуры хочу отметить следующее. Поскольку доводы относительно возмещения суммы НДС применимы, путем исключения, и к возмещению акцизов, в содержании данного особого мнения буду ссылаться только на возмещение суммы НДС, имея в виду оба механизма.

2. На стадии приемлемости обращений из всех доводов относительно процедуры принятия оспариваемого закона Конституционный суд допустил к рассмотрению по существу лишь один довод – о характере консультаций, как элемента законодательного процесса (§ 47 постановления). Однако в ходе рассмотрения дела по существу анализ законодательного процесса по конкретному делу переплетается с суждениями в отношении доводов материального аспекта.

3. Так, с точки зрения законодательной процедуры принятия оспариваемого закона, в § 62-78 постановления Конституционный суд рассмотрел единственный вопрос – качество публичных консультаций. Но суждения, изложенные в § 65-70 постановления, содержат выдержки из Доклада Конгресса местных и региональных властей, который, в сущности, имеют статус общих принципов/рекомендаций для взаимоотношений центральной и местной властей. Например, в суждениях § 70 постановления делается ссылка на Доклад, который в § 85-86 ставит акцент на то, что политические соглашения об особом статусе автономии, если они не подтверждены подробными нормативными положениями, являются недостаточными для создания необходимых условий эффективного управления, в частности, по финансовым вопросам. Основываясь на §85-86 Доклада, Конституционный суд подчеркнул, что сотрудничество между центральными государственными органами и местными властями АТО Гагаузия должно основываться на надлежащие институциональные и процессуальные механизмы, и без анализа существующих положений (например, Закон № 435/2006, Закон № 397/2003, Закон № 100/2017 и др.) в § 81 постановления пришел к выводу, что (...) законодатель не регламентировал механизм проведения эффективных и реальных консультаций с органами власти АТО Гагаузия, включая механизм принятия и изменения законодательных положений, касающихся финансовой независимости АТО Гагаузия (...). Конституционный суд, не отметив, что положения действующего законодательства регулируют порядок принятия нормативных актов, не обосновал, почему эти положения являются недостаточными по данному делу, в чем заключаются предполагаемые упущения или почему эти положения не применимы к законам о "финансовой автономии АТО Гагаузия".

4. В этом же аспекте Конституционный суд, с одной стороны, отклонил все доводы об отсутствии экспертиз и анализа последствий оспариваемых положений по причине того, что они вытекают не из положений Конституции, а из других нормативных актов (§ 51, 73 постановления). С другой стороны, при рассмотрении дела по существу (§ 69 постановления) делается ссылка на обязанность подвергать финансовой экспертизе проекты нормативных актов, имеющих финансовые последствия, предусмотренную ч.(1) статьи 17 Закона № 181/2014. Но, в этом случае Конституционный суд упустил отметить, что данное правило не требует отдельного регулирования, поскольку оно относится к законодательству, регулирующему порядок разработки нормативных актов, то есть к Закону № 100/2017.

5. Кроме того, не объясняется, почему правило оспариваемой нормы относительно льготы, связанной с государственным налогом, каковой является возмещение НДС, нарушает финансовую независимость АТО Гагаузия. Выводы из практики, приведенной в § 45-46 постановления, касаются местных налогов, которые, по моему мнению, не могут автоматически распространяться на все случаи, касающиеся государственных налогов.

6. Отмечу и тот факт, что в ходе рассмотрения приемлемости обращений Конституционный суд отметил действие частей (1) и (5) статьи 111 Конституции, из которых часть (5), указанная в § 64 постановления, осталась "висеть в воздухе", поскольку в § 77 постановления устанавливается противоречие оспариваемого положения лишь части (1) данной конституционной статьи. По моему мнению, доводы авторов обращений, которые, ссылаясь на часть (5) статьи 111 Конституции, утверждали, что Закон № 344/1994 об особом правовом статусе Гагаузии является "специальным органическим законом", требовали ответа и Конституционный суд имел возможность его сформулировать в этом деле. Отсутствие ответа в данном случае создает впечатление, что, как утверждают авторы обращений, Закон № 344/1994 имеет особый статус по сравнению с любым другим органическим законом. По этому вопросу отмечу следующее. В частности, согласно Заключению Конституционного суда № 4 от 28 ноября 2002 года, понятие "специальный органический закон", используемое и в отношении Закона № 344/1994, противоречит Конституции (см. § 2 заключения). Эти выводы применимы и к настоящему делу. Следовательно, Конституционный суд не может создавать впечатление, что, как утверждают авторы обращений, указанный закон является "особым" органическим законом по сравнению с другими органическими законами. Если ч.(5) статьи 111 Конституции предусматривает, что бюджет АТО Гагаузия формируется в соответствии с нормами, установленными законом, регулирующим особый статус Гагаузии, это не является основанием, чтобы утверждать наличие "специального органического закона". Более того, Венецианская комиссия в связи с этим отметила, что понятие "специальный органический закон" может использоваться только после изменения статьи 72 (виды законов) и 74 (принятие законов и постановлений) (см. CDL-AD (2002) 20, § 29 п.a)).

7. Не только в статье 111 ч.(5) Конституции отмечается, что некоторые отношения регулируются законами. Примером этому служит ч.(1) статьи 64 Конституции, которая предусматривает, что структура, организация и деятельность Парламента определяются регламентом. Когда Конституционный суд рассматривал доводы относительно Регламента Парламента, основанные на данной конституционной норме, он всегда отклонял те, что не вытекают из текста Конституции. Кроме того, Конституционный суд отмечал, что статья 64 ч.(1) Конституции не требует наделять Регламент Парламента конституционным статусом и не придает ему "конституционной ценности" (см., mutatis mutandis, ПКС № 21 от 27 июля 2021 года, § 23-24 и приведенная в них практика). Следовательно, любая критика о неконституционности, даже если она вытекает из Регламента, для рассмотрения ее по существу должна быть основана на конституционном положении. На мой взгляд, эти суждения применимы, mutatis mutandis, и в отношении закона, предусмотренного статьей 111 ч.(5) Конституции.

8. И ч.(7) статьи 111 Конституции, которая предусматривает, что "изменения в органический закон, регламентирующий особый статус АТО Гагаузия, принимаются тремя пятыми голосов избранных депутатов Парламента", не меняет характер органического Закона № 344/1994, который продолжает оставаться органическим, в соответствии со статьями 72 и 74 Конституции. Так, квалифицированное большинство в три пятых голосов, необходимое для изменения данного закона, не может быть использовано в качестве довода для наделения его "особым" статусом. Поскольку в данном случае квалифицированное большинство, предусмотренное в ч.(7) статьи 111 Конституции, имеет совершенно иную цель, а именно обеспечение стабильности этого закона в случае возможного изменения остальных законов. Эта цель вытекает из проекта конституционного закона, по которому Конституционный суд дал свое заключение, который имел следующее содержание: "Совершенствование законодательства Республики Молдова влечет за собой совершенствование специального органического закона об особом статусе автономного территориального образования Гагаузия, изменение которого осуществляется не менее чем тремя пятыми избранных депутатов". За исключением понятия "специального органического закона", которое получило отрицательное заключение, остальная часть указанного положения получила положительное заключение (см. ЗКС № 4 от 28 ноября 2002 года, § 2). Таким образом, ни одно из положений Конституции не наделяет Закон № 344/1994 конституционным статусом и не придает ему "конституционной ценности", как утверждают авторы обращений № 229a/2023 и № 261a/2023.

9. По моему мнению, из положений ч.(5) статьи 111 Конституции не вытекает принцип, согласно которому право на собственный бюджет принадлежит лишь административно-территориальному образованию с особым статусом, поскольку текст статьи 111 ч.(5) не следует толковать изолированно, а в сочетании с положениями статьи 131 ч.(5) Конституции, согласно которым местные бюджеты разрабатываются, утверждаются и исполняются в соответствии с законом.

10. Дополнительно, что касается доводов материального характера, отмечу следующее.

11. Предмет обращений, лежащих в основе ПКС № 5/2024, составили два предложения (предложения II и III) в ч.(11) статьи 6 Налогового кодекса в редакции Закона № 285 от 5 октября 2023 года (§ 39 постановления). В основном доводы касались второго предложения данной статьи, предусматривающего, что возмещение суммы НДС и акцизов хозяйствующим субъектам административно-территориальной единицы с особым правовым статусом осуществляется из ее бюджета.

12. Учитывая тот факт, что возмещение суммы НДС представляет собой льготу по данному налогу, предоставляемую государством в соответствии со своей налоговой политикой, отмечу, что не во всех случаях оплата НДС ведет к применению льготы в виде возмещения этой суммы. Кроме того, не все субъекты – плательщики НДС получают указанное возмещение. Субъекты – плательщики НДС получают возмещение суммы НДС в случаях и условиях, прямо предусмотренных в главе III Налогового кодекса. Без того, чтобы конкретизировать эти случаи, отмечу, что возмещение суммы НДС, будучи неразрывно связано с оплатой/сбором НДС в бюджет, является частью одного целого. Так, механизм возмещения суммы НДС всегда зависит от оплаты/сбора этого налога в бюджет, что является основным фактором. С этой точки зрения, возмещения НДС отражены в бюджете в разделе доходы от налогов и сборов на товары и услуги, включая НДС, под общим кодовым номером 114, единым на всей территории страны. Иными словами, отчисление НДС в местный бюджет должно осуществляться комплексно, со всеми присущими ему особенностями, например, льгота в виде возмещения. Следовательно, с моей точки зрения, механизм возмещения суммы НДС может, а в данном случае, должен рассматриваться и оцениваться только как составная часть оплаты/сбора данного государственного налога в бюджет. Следует отметить и правило, содержащееся в первом предложении ч.(11) статьи 6 Налогового кодекса, которое предусматривает, что тот бюджет, источником дохода которого является НДС, исполняет и связанную с этим налогом льготу. Это правило не оспаривалось авторами обращений. Поскольку НДС, согласно установленным в Законе № 397/2003 правилам отчислений, является источником дохода местного бюджета АТО Гагаузия, то и возмещение суммы НДС, регулируемое оспариваемой нормой, следует рассматривать в сочетании с механизмом отчислений НДС в указанный местный бюджет. Авторы обращений также отметили несоответствия между механизмами возмещения НДС и отчисления НДС в местный бюджет. В заседании они указали, что, если бы между этими двумя механизмами была согласованность, вероятно и не было бы этих обращений. Таким образом, по моему мнению, механизм возмещения суммы НДС, регулируемый оспариваемой нормой, должен и был рассмотрен в контексте механизма отчисления НДС в местный бюджет.

13. В ходе заседания Конституционного суда были рассмотрены и исследованы оба механизма и было продемонстрировано, что отчисление НДС в местный бюджет АТО Гагаузия содержит ряд недостатков с точки зрения конституционных требований. В качестве примера отмечу, что действующее законодательство содержит противоречия в части регулирования критериев, по которым устанавливается, какая часть НДС, являющегося государственным налогом, отчисляется в местный бюджет Гагаузии. С одной стороны, согласно Налоговому кодексу, отчисления НДС связаны с субъектами налогообложения, точнее с юридическим адресом хозяйствующих субъектов. Так, ч.(10) статьи 6 Налогового кодекса устанавливает: "Для автономного территориального образования с особым правовым статусом регулирующими доходными источниками бюджетной системы являются также (...) налог на добавленную стоимость (в части НДС на товары и услуги, поставленные хозяйствующими субъектами автономного образования) и акцизы на подакцизные товары (продукцию), произведенные на территории данного образования". Этот критерий не применим к акцизам. С другой стороны, Закон № 397/2003 определяет совершенно иной критерий для отчислений НДС в местный бюджет, а именно место производства/предоставления товаров/услуг, подлежащих обложению НДС, являющееся территорией Гагаузии. Так, согласно статье 5 ч.(4) п.1 лит. b) пп.3 Закона № 397/2003, доходы центрального бюджета автономного территориального образования с особым правовым статусом состоят из отчислений от следующих видов государственных налогов и сборов: (...) налога на добавленную стоимость на товары и услуги, произведенные и оказанные на территории автономного территориального образования с особым правовым статусом, – 100 процентов общего объема, собранного на территории автономного территориального образования (...).

14. Что касается этого противоречия, в ходе рассмотрения настоящего дела представитель Правительства отметил, что механизм отчислений, установленный в Законе № 397/2003, является нефункциональным, поскольку не существует такого государственного налога, как НДС на товары и услуги, произведенные и оказанные на территории АТО Гагаузия, но если бы он был, то не был бы ясен его характер – это государственный или местный налог. Кроме того, до введения подобного нового налога следует выяснить, не заменяет ли он существующий государственный налог – НДС на товары и услуги, произведенные и оказанные на территории Республики Молдова. В ходе рассмотрения дела было установлено, что в налоговой платежной ведомости содержатся два кода: один определяет НДС на товары и услуги, произведенные и оказанные на территории Республики Молдова, который является общим и единым на всей территории страны, а второй код определяет юридический адрес хозяйствующего субъекта. Практически второй код, обозначающий юридический адрес хозяйствующего субъекта, взят за основу в механизме отчислений НДС в местный бюджет Гагаузии. Было также установлено, что отчисления в местный бюджет фактически состоят из НДС, оплачиваемого хозяйствующими субъектами, юридический адрес которых зарегистрирован в АТО Гагаузия. Это позволяет (законным образом) хозяйствующим субъектам, не осуществляющим деятельность на территории Гагаузии, мигрировать в эту местность только юридическим адресом и оплачивать НДС в местный бюджет, а возмещение этих сумм они получают из государственного бюджета. Очевидно, что механизм отчислений НДС в местный бюджет, правила которого обоюдно противоречивы, не может обеспечить единого регулирования механизма исполнения льготы, связанной с этим налогом. Следовательно, механизм отчислений НДС в местный бюджет, регулируемый подобным образом, является двусмысленным и, по моему мнению, не отвечает требованиям принципа правового государства и принципа законности, закрепленным в статье 1 ч.(3) Конституции.

15. На мой взгляд, механизм отчислений НДС в местный бюджет, регулируемый в статье 5 ч.(4) п.1) лит. b) пп.3 и 4 Закона № 397/2003, не отвечает также требованиям статьи 131 ч.(4) Конституции, согласно которым любое законодательное предложение или поправка, влекущие за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, могут быть приняты только после их одобрения Правительством.

16. Положения статьи 5 Закона № 397/2003 в редакции, предшествующей Закону № 267 от 1 ноября 2013 года, устанавливали, что лишь 10% НДС отчисляется в бюджет Гагаузии. Закон № 267/2013, которым был внесен действующий текст ч.(4) п.1) лит. b) подпунктов 3 и 4 Закона № 397/2003, был принят по инициативе Правительства. Следует отметить, что Правительство своим Постановлением № 1005 от 28 декабря 2012 года (ОМ № 1-5 от 4 января 2013 года) утвердило законопроект № 4 от 15 января 2013 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, в котором предложило изменить в сторону увеличения размер ставки отчислений НДС с 10% до 50%. В ходе публичных обсуждений проекта закона представители АТО Гагаузия вышли с инициативой, в которой предложили соответствующим изменением увеличить ставку отчислений НДС в бюджет Гагаузии с 10% не на 50%, а на 100%. Правительство не поддержало данное предложение и дало отрицательное заключение, отметив, что "с предложением о передаче в распоряжение АТО Гагаузия этих отчислений в размере 100% нельзя согласиться по следующим основаниям: (i) НДС и акцизы подлежат возмещению на товары, экспортируемые или поставляемые по сниженным ставкам, которое осуществляется из государственного бюджета; (ii) по сравнению с нынешней системой, финансирование образования, социальных пособий и муниципальной полиции перешло к государственному бюджету посредством целевых трансфертов в бюджет АТО либо напрямую, что требует значительных финансовых средств". В результате Правительство оставило без изменений свое предложение о том, что ставка отчислений НДС в бюджет Гагаузии с 10% увеличивается до 50%. Проект закона № 4 от 15 января 2013 года в предложенном Правительством варианте, который предусматривал, что размер отчислений НДС в бюджет Гагаузии составляет 50%, был принят в первом чтении 13 июня 2013 года и во втором чтении 12 июля 2013 года. Однако в окончательном чтении 1 ноября 2013 года ставка отчислений НДС была изменена с 10% до 100%, даже при наличии отрицательного заключения Правительства.

17. В соответствии с положениями статьи 131 ч.(4) Конституции, если законодательная инициатива влечет за собой сокращение доходов в государственный бюджет путем увеличения размера ставки отчислений НДС из государственного в местный бюджет, запрос о представлении Правительством своего заключения/одобрения является обязательным. Это требование не было соблюдено при принятии Закона № 267 от 1 ноября 2013 года, которым был внесен действующий текст ч.(4) п.1) лит. b) подпунктов 3 и 4 Закона № 397/2003. По моему мнению, учитывая императивный характер указанного обязательства, Парламент не мог установить данное изменение без запроса заключения Правительства. Из всего вышеизложенного прихожу к выводу, что, согласно Конституции, при рассмотрении дела были установлены обстоятельства, на основе которых Конституционный суд должен был не только принять к рассмотрению доводы относительно содержания оспариваемых положений, но и проанализировать их в своем Постановлении № 5 от 5 марта 2024 года.