Постановление N 56 от 08.12.2014 по Отчету аудита информационных технологий "Каков результат внедрения Автоматизированной информационной системы "Государственный регистр государственных закупок"?"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита информационных технологий “Каков результат

внедрения Автоматизированной информационной системы

“Государственный регистр государственных закупок” ?”

№ 56  от  08.12.2014

 (в силу 26.12.2014) 

Мониторул Офичиал № 386-396 ст.47 от 26.12.2014

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя министра финансов г-на Штефана Крянгэ, директора Агентства государственных закупок г-на Семена Ботнаря, заместителя директора Агентства государственных закупок г-на Геннадия Гриб, начальника управления статистики и электронных закупок Агентства государственных закупок г-жи Натальи Постолаке, начальника службы э-преобразование Министерства информационных технологий и связи г-на Думитру Калалб, начальника Бюро по координированию проектов ГП “ЦГИР “Registru” г-жи Родики Мартин, менеджера э-службы в рамках Центра электронного управления г-на Думитру Посту, национального консультанта в э-закупки в рамках Агентства государственных закупок г-на Штефана Кондря, а также других ответственных лиц в рамках аудируемых учреждений, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита информационных технологий “Каков результат внедрения Автоматизированной информационной системы“Государственный регистр государственных закупок”?”, проведенного в Агентстве государственных закупок.

^{_____________________________________}

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28 и 31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год с целью получения компетентных, релевантных и разумных аудиторских доказательств для подтверждения обоснований, констатаций и выводов, сформулированных в Отчете аудита, с внесением конструктивных, надежных и полезных рекомендаций.

Аудит был запланирован и проведен в соответствии с Международными стандартами аудита^2,3, Пособием по аудиту эффективности и Пособием по аудиту информационных технологий, утвержденными Счетной палатой.

^{_____________________________________}

²Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

³Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководства по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

Аудиторская миссия предложила ответить на следующий вопрос “Каков результат внедрения Автоматизированной информационной системы“Государственный регистр государственных закупок”?”

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также пояснения ответственных лиц, присутствовавших на открытом заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Агентство материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи инициировало развитие Автоматизированной информационной системы “Государственный регистр государственных закупок” (далее – АИС ГРГЗ) в рамках Национальной стратегии создания информационного общества – “Электронная Молдова”, начиная с 2008⁴ года. За период 2008-2009 годов был выполнен ряд работ по предварительному изучению, проектированию, поставке, установке и тестированию, после чего они были приостановлены на период около 2 лет по причине отсутствия финансовых средств. К развитию АИС ГРГЗ вернулись в 2011 году благодаря поддержке ПОНР, предоставленной Агентству государственных закупок в рамках Проекта “Переходящая поддержка для публичной администрации Молдовы” (техническая помощь), а также поддержке, предоставленной Всемирным банком в конце 2012 года посредством гранта ФИР “Консолидация государственных закупок”.

^{_____________________________________}

⁴Постановление Правительства № 255 от 9.03.2005 “О Национальной стратегии создания информационного общества – “Электронная Молдова””.

Исходя из аудируемой области, в соответствии с примененными процедурами и оцененными аспектами аудиторская группа выявила некоторые препятствия и ограничения, которые привели к скромным результатам в развитии АИС ГРГЗ. Одна из основных причин состоит в недостаточном финансировании области информационных технологий, а также в недостаточном мониторинге и управлении проектом на первоначальном этапе. Текущая ситуация представляет риск для институциональных способностей Агентства государственных закупок по реализации стратегических задач Правительства^5,6.

^{_____________________________________}

⁵ Национальная стратегия развития информационного общества "Цифровая Молдова 2020", утвержденная Постановлением Правительства № 857 от 31.10.2013.

⁶ Стратегия развития менеджмента публичных финансов на 2013-2020 годы, утвержденная Постановлением Правительства № 573 от 6.08.2013.

Соответствующие стратегии считаются отправными пунктами для инвестиций в область информационных технологий. Несмотря на это, аудит считает, что отсутствует ясный прогноз оценочной стоимости, необходимой для достижения задач, предусмотренных в документах стратегических политик. АИС ГРГЗ развивается лишь в зависимости от наличия финансовых средств, не имея собственный бюджет. Ни Агентство государственных закупок, ни другие заинтересованные стороны (Министерство финансов, Центр электронного управления) не имеют согласованный план и четкое видение по внедрению АИС ГРГЗ, а также оценочные расчеты, связанные с ее развитием и содержанием. В настоящее время нельзя безусловно сказать, если АИС ГРГЗ будет развиваться на основе существующих модулей, разработанных как приложения типа “регистра” или будет применяться другой подход по созданию современной системы э-государственных закупок, базирующейся на новых технологиях. В этом отношении отмечается поддержка Агентства государственных закупок со стороны Всемирного банка с целью определения возможных путей развития АИС ГРГЗ и оценки затрат на ее содержание.

Вместе с тем отмечается, что Агентство государственных закупок не имеет подразделение (хотя бы одного специалиста) с полномочиями и ответственностью в области информационных технологий. Констатировано, что в концептуальном и административном аспекте персонал Агентства государственных закупок справляется и имеет достаточные ресурсы для развития и использования, согласно компетенциям АИС ГРГЗ, однако в техническом аспекте не выполняет соответствующие требования, оставаясь зависимым от контрактации услуг извне. В этой конъюнктуре строго необходимо, чтобы Агентство государственных закупок взяло на себя роль руководителя на всех этапах развития, внедрения и продвижения АИС ГРГЗ, а Министерство финансов, Министерство информационных технологий и связи (которое разрабатывает политики в данной области), а также другие субъекты, вовлеченные в развитие и функционирование АИС ГРГЗ (Центр электронного управления, Центр специальных телекоммуникаций) оказывали консультации, поддержку и участие, согласно делегированным полномочиям.

Подробное изложение констатаций о результатах и проблемах, связанных с процессом внедрения и развития Автоматизированной информационной системы “Государственный регистр государственных закупок”, а также рекомендации, направленные соответствующим субъектам с целью улучшения создавшейся ситуации, изложены в Отчете аудита, который является составной частью настоящего постановлении.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита информационных технологий “Каков результат внедрения Автоматизированной информационной системы “Государственный регистр государственных закупок”?”, проведенный в Агентстве государственных закупок, который прилагается к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Министерству финансов и Агентству государственных закупок для внедрения рекомендаций из Отчета аудита;

2.2. ГП “ЦГИР “Registru”” для информирования и потребовать совместно с Агентством государственных закупок обеспечить идентификацию технической документации для Автоматизированной информационной системы “Государственный регистр государственных закупок” с передачей ее в установленном порядке Агентству государственных закупок с целью создания эффективного процесса управления и обеспечения его непрерывности;

2.3. Центру электронного управления для выявления возможностей по обеспечению эффективного процесса помощи и консультирования, необходимого для последующего развития Автоматизированной информационной системы “Государственный регистр государственных закупок”;

2.4. Правительству для информирования и занятия позиции, а также рекомендовать совместно с Министерством финансов:

2.4.1) предусмотреть возможность постоянного финансирования деятельности, предусмотренной в стратегических документах касательно области государственных закупок, в том числе Автоматизированной информационной системы “Государственный регистр государственных закупок”;

2.4.2) ускорить процесс внедрения информационных технологий с целью развития современной системы э-закупок путем мобилизации менеджерских и исполнительных способностей Агентства государственных закупок, Центра электронного управления и др. для реализации задач из Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2013-2020 годы и из Национальной стратегии создания информационного общества – “Электронная Молдова 2020”.

3. Принять к сведению, что 5.12.2014 Агентство государственных закупок подписало с Центром электронного управления соглашение об оказании услуг с разграничением ролей и ответственности за безопасность информации.

4. О принятых мерах по выполнению подпунктов. 2.1 – 2.3 настоящего постановления, в том числе о внедрении рекомендаций из Отчета аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев с момента опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 г.

УТВЕРЖДЕН

Постановлением Счетной палаты

№ 56 от 8.12.2014 г.

“Каков результат

внедрения Автоматизированной информационной системы

“Государственный регистр государственных закупок” ?”

ОБОБЩЕНИЕ

В 2013 году объем государственных закупок в Республике Молдова превысил 9% от ВВП. Таким образом, любое улучшение по повышению эффективности закупок, даже и незначительное, создает существенную выгоду для общества. Передовые практики демонстрируют, что технологизация области государственных закупок предоставляет возможности по оптимизации затрат и процедур как для закупающих органов, так и для экономических операторов, которые поставляют им товары и услуги. В течение последних 6 лет Республика Молдова внедряет и развивает Автоматизированную информационную систему “Государственный регистр государственных закупок (далее – АИС ГРГЗ или Система), предназначенную повысить прозрачность, эффективность и доверие к процессу государственных закупок, а также бороться с нелояльной конкуренцией и снизить риски мошенничества и коррупции в области государственных закупок.

Счетная палата инициировала аудит информационных технологий АИС ГРГЗ в Агентстве государственных закупок с целью определения ситуации на сегодняшний день по ее внедрению, а также оценки порядка применения информационных технологий в повышении эффективности внутренней деятельности Агентства государственных закупок и других сторон, участвующих в процессе (закупающих органов (ЗО) и экономических операторов).

Краткая история о внедрении и развитии АИС ГРГЗ

Первые шаги с целью автоматизации процессов закупок были предприняты в 2008 году путем разработки технического задания и технического проекта, а также путем развития комплекса программного обеспечения АИС (функциональный блок I). В 2009 году была реализована деятельность по развитию, функциональному и технологическому тестированию, а также по тестированию информационной безопасности АИС ГРГЗ.

В течение этого же года АИС ГРГЗ была пилотирована в рамках 5 ЗО (зарегистрированных в Системе с возможностью введения информации о процедурах закупок), а в последующие 2 года (2010-2011) развитие Системы было приостановлено из-за отсутствия финансовых средств, а также по причине некоторых препятствий организационного, административного и технического порядка.

Работы по развитию Системы были возобновлены в 2012 году после предоставления технической помощи со стороны ПОНР и финансовой поддержки Всемирного банка посредством одного гранта. Также в этом же периоде было инициировано пилотирование АИС ГРГЗ с участием 34 ЗО.

За период 2013-2014 годов (май) Разработчик выполнил работы по развитию и технической оптимизации существующих функциональностей АИС ГРГЗ, в том числе некоторых новых функциональностей. В свою очередь, Центр электронного управления инициировал и реализовал развитие платформы MCloud, которая включает и технологическую среду для АИС ГРГЗ. В мае 2014 года была произведена миграция АИС ГРГЗ (в том числе производственных данных) в рамках информационного облака MCloud.

Текущая ситуация: достижения и препятствия

АИС ГРГЗ была полностью установлена в информационном облаке MCloud, что позволит использовать совместные технологические инфраструктуры, размещенные в Центре специальных телекоммуникаций (ЦСТ). Это означает, что Агентство не располагает и не имеет потребности в закупке серверов и других средств операционного обеспечения для функционирования АИС ГРГЗ, так как использует MCloud в качестве услуг инфраструктуры.

В настоящее время АИС ГРГЗ функционирует в пилотном режиме и обеспечивает частичную автоматизацию процессов Агентства и ЗО. Экономические операторы посредством АИС ГРГЗ имеют возможность лишь для просмотра и загрузки документации по торгам. В течение 9 месяцев 2014 года посредством Системы было реализовано примерно на 70% процедур государственных закупок больше, чем было выполнено за весь период 2013 года. Список зарегистрированных в Системе ЗО был дополнен и по состоянию на ноябрь 2014 года составлял 148 ЗО (только в рамках ОЦПУ).

Отмечается, что ни один ЗО в рамках МПО не зарегистрирован и не использует АИС ГРГЗ, по этой причине работники Агентства вынуждены вручную набирать тексты объявлений для публикации в БГЗ, техническая работа, которая требует времени специалистов АГЗ. Причина такой ситуации заключается в отсутствии технического оборудования и/или низких возможностях использования информационных технологий в сельских зонах, которые еще не числятся в списке ЗО, утвержденном МФ.

Согласно объяснениям ответственных лиц ЦЭУ запуск нынешней АИС ГРГЗ является первым шагом к э-закупкам, платформе, посредством которой граждане будут легко идентифицировать любую информацию о закупках в Республике Молдова по многим критериям поиска – от объявления по организации торгов до акта приема работ. В этом отношении отмечается наличие следующих проблем:

► ответственные/вовлеченные лица в развитие АИС ГРГЗ не имеют четкого видения относительно сроков внедрения АИС ГРГЗ, необходимых финансовых средств и человеческих ресурсов для содержания и развития ее в будущем;

► компоненты и функциональности АИС ГРГЗ разработаны в зависимости от наличия финансовых средств и уровня вовлечения специалистов АГЗ;

► ни Агентство, ни другой соответствующий орган не располагают отдельным бюджетом для поддержания в режиме эксплуатации существующей Системы, для обучения пользователей из публичных органов, а также для продвижения использования Системы экономическими операторами;

► на функционирование Системы влияет невозможность лицензирования СУБД Oracle 11g на платформе MCloud. Вместе с тем отсутствует бюджет, предназначенный для приобретения лицензий для АИС ГРГЗ, а предоставленная ЦЭУ инфраструктура MCloud не предлагает техническую платформу с обеспечением необходимыми лицензиями. В случае необходимости миграции базы данных АИС ГРГЗ в другую систему управления базами данных отсутствует бюджет для проведения этих работ;

► в рамках Агентства отмечается низкий уровень документирования процессов, связанных с созданием, внедрением, развитием и содержанием АИС ГРГЗ, отсутствие общих контролей ИТ и персонала, несущего ответственность за ИТ.

Делаем вывод, что Система частично развита в техническом аспекте, используется в режиме тестирования и покрывает лишь часть из всех процедур государственных закупок. В этих обстоятельствах необходимо сотрудничество всех заинтересованных учреждений (Агентство государственных закупок, Министерство финансов, Центр электронного управления) для принятия решений по развитию, внедрению и сдаче в промышленную эксплуатацию АИС ГРГЗ.

ВВЕДЕНИЕ

С целью выполнения положений Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007, внедрения эффективного и прозрачного механизма по реализации, учету и контролю за государственными закупками Постановлением Правительства № 355 от 8.05.2009¹ была утверждена Техническая концепция Автоматизированной информационной системы “Государственный регистр государственных закупок”. Согласно этому же постановлению Агентство государственных закупок (АГЗ) (будучи назначенным в качестве владельца и держателя АИС ГРГЗ) совместно с Министерством информационных технологий и связи (МИТС) и подведомственными ему учреждениями должно обеспечить разработку и внедрение АИС ГРГЗ, а ГП “Центр специальных телекоммуникаций” (в качестве технологического оператора Правительственного портала) должно обеспечить интегрирование АИС ГРГЗ в Правительственный портал, гарантируя доступ к государственным информационным ресурсам. Таким образом, согласно календарному плану реализации проекта² АИС ГРГЗ должна была быть разработана и сдана в промышленную эксплуатацию в конце 2010 года.

^{_____________________________________}

¹ Постановление Правительства № 355 от 8.05.2009.

² Приложение № 2 к Приказу МИТС № 341 от 17.11.2008 “Об инициировании проекта АИС ГРГЗ”.

Концепция определяет АИС ГРГЗ как комплексную информационную и телекоммуникационную систему, которая характеризуется наличием единой точки доступа к информационным ресурсам, приложениям и услугам, относящимся к области государственных закупок. Система служит в качестве инструмента для поддержки услуг по государственным закупкам, используя возможность обмена информацией посредством коммуникационной среды. Согласно концепции, АИС ГРГЗ дает возможность размещать заказы; создавать, хранить и предоставлять доступ к документам, связанным с процедурами закупок; разрабатывать и размещать планы государственных закупок; формировать и управлять регистром ЗО и экономических операторов; проводить процедуры электронных государственных закупок.

В течение 2008-2014 годов (9 месяцев) в развитие и внедрение АИС ГРГЗ были инвестированы финансовые средства на общую сумму 4370,6 тыс. леев, из которых 3013,7 тыс. леев были получены из государственного бюджета, а остаток в сумме 1356,8 тыс. леев – от зарубежных доноров (Всемирного банка). Вместе с тем отмечается и взнос международных экспертов и консультантов, которые оказывали техническую помощь, ориентированную на внедрение Системы путем проведения учебы, обучения персонала и др.

Из 10 видов процедур государственных закупок, предусмотренных Законом № 96-XVI от 13.04.2007, 2 из них (открытые торги и ЗЦО с публикацией в БГЗ) представляют наиболее существенные процедуры (по стоимости), в том числе по числу зарегистрированных юридических актов. В настоящее время функциональности АИС ГРГЗ предоставляют возможность проводить процедуры определенных закупок в соответствии с этими 2 видами: запросом ценовых оферт (ЗЦО) и открытыми торгами. Эволюция регистрации в АИС ГРГЗ числа юридических актов, заключенных в результате реализации процедур закупок посредством открытых торгов и ЗЦО, отражена на диаграмме № 1.

Данные из диаграммы выявляют общее число юридических актов, заключенных в результате проведения всех видов процедур государственных закупок, которые составили: в 2012 году - 38353 акта, в 2013 году – 34456 актов и, соответственно, за 9 месяцев 2014 года – 27376 актов. Вместе с тем анализ представленных данных показывает, что “открытые торги” и “ЗЦО с публикацией” занимают значительный удельный вес во всех государственных закупках. Так, из всего числа юридических актов, удельный вес зарегистрированных по этим 2 видам закупок варьировал от 66% в 2012 году (38353:25365x100) до 84% – в 2013 году и, соответственно, до 81% за период 9 месяцев 2014 года, остальные приходятся на другие виды процедур закупок.

Источник. Данные из отчетов АГЗ. Единицей измерения является “число юридических

актов”, которое состоит из всех договоров и дополнительных соглашений,

относящихся к процедурам государственных закупок.

Данные диаграммы № 1 свидетельствуют о тенденции роста числа юридических актов, зарегистрированных в результате этих двух видовпроцедур закупок, проведенных посредством АИС ГРГЗ. Так, в 2014 году (9 месяцев) 148 ЗО, зарегистрированными в Системе, были инициированы и проведены посредством АИС ГРГЗ процедуры государственных закупок типа “открытые торги” и “ЗЦО с публикацией”, было заключено 2317 юридических актов, из которых 1427 представляют собой юридические акты, заключенные в результате проведения “открытых торгов”, а 890 – “ЗЦО с публикацией”. Необходимо отметить рост по сравнению с 2013 и 2012 годами на 936 (68%) и, соответственно, на 2183 (173%) числа юридических актов, заключенных в результате реализации посредством АИС ГРГЗ этих 2 видов процедур. Это факт обусловлен дополнением и расширением списка ЗО, пользователей АИС ГРГЗ, с 34 ЗО (в 2012 году) до 148 (за 9 месяцев 2014 года).

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Аудит предложил ответить на следующий вопрос: “Каков результат внедрения АИС “Государственный регистр государственных закупок”?”.

Первоначальный срок внедрения АИС ГРГЗ был превышен,

 на него повлияло множество факторов

Согласно Постановлению Правительства № 476 от 27.03.2008 “О некоторых мерах по реализации Национальной стратегия создания информационного общества “Электронная Молдова”, в 2008 году были выделены 3,0 млн. леев для создания портала “Электронные государственные закупки”. Работы по внедрению проводились при непосредственной поддержке МИТС. Таким образом, с целью разработки и внедрения АИС ГРГЗ Агентство материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи³(в качестве Бенефициара) и ГП “ЦГИР “Registru” (в качестве Исполнителя) в августе 2008 года подписали Договор № 21-01/27, на основании которого последнее должно было выполнить для Бенефициара предварительное изучение проектирования, поставки, установки, тестирования и настройки программной продукции (программного обеспечения) АИС ГРГЗ. Эти работы должны были быть выполнены в три этапа до конца 2010 года, а именно:

^{_____________________________________}

³ В результате реструктуризации, проведенной в 2009 году, соответствующее учреждение было реорганизовано в Агентство государственных закупок.

Источник. Схема разработана на основании положений нормативных актов

и договоров, заключенных между бенефициаром и исполнителем.

Для выполнения этих работ ГП “ЦГИР “Registru” заключило субдоговор с другим экономическим агентом, который в качестве “Разработчика” должен был выполнить работы, предусмотренные на всех трех этапах внедрения, за исключением менеджмента проекта, который был возложен на ГП “ЦГИР “Registru”. Аудит отмечает, что исполнитель и субисполнитель соблюдали требования по выполнению работ, предусмотренных в календарном плане проекта, таким образом, обеспечив своевременную передачу работ первого этапа^{4, 5}.

^{_____________________________________}

⁴ Акт приема – передачи от 18.12.2008, подписанный между ГР “ЦГИР “Registru”” и Разработчиком АИС ГРГЗ.

⁵ Акт приема – передачи от 19.12.2008, подписанный между Агентством государственных закупок и ГП “ЦГИР “Registru””.

За период 23.02.2009-27.02.2009 представители ГП “ЦГИР“Registru” и Разработчика осуществили процедуры по функциональному, технологическому тестированию (тестирование производительности) и информационной безопасности АИС ГРГЗ. В функционировании Системы не были обнаружены недостатки⁶, они предложили, чтобы АИС ГРГЗ была сдана в экспериментальную эксплуатацию. В течение последующих 4 месяцев АИС ГРГЗ была пилотирована в рамках 5 учреждений: Агентства материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи; Министерства информационного развития; Министерства местного публичного управления; Национальной кассы социального страхования и Министерства обороны. Обучение пользователей из этих субъектов было произведено в рамках компании по разработке АИС ГРГЗ.

^{_____________________________________}

⁶ Протокол № 1 от 27.02.2009 о тестировании качества АИС ГРГЗ.

Пилотирование Системы выявило некоторые проблемы функциональности, которые требовали решения. 24.08.2009 Агентство⁷ предложило ГП “ЦГИР“Registru” внести изменения и совершенствовать функциональности АИС ГРГЗ. Однако в последующий период проект был приостановлен из-за отсутствия финансовых средств. Связанный с этим фактор, который повлиял на первоначальный срок внедрения Системы, заключался в институциональной реорганизация с конца 2009 года путем разделения Агентства материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи (АМРГЗГП) в два отдельных учреждения, период, в котором решение проблем развития АИС ГРГЗ и идентификация необходимых финансовых средств потеряло полноту и актуальность.

^{_____________________________________}

⁷ Письмо АМРГЗГП № 0706-01475 от 24.08.2009 к ГП “ ЦГИР “Registru” о представлении предложений по изменению и совершенствованию функциональностей АИС ГРГЗ.

Работы по внедрению АИС ГРГЗ были возобновлены начиная с 2011 года благодаря поддержке ПОНР, предоставленной АГЗ в рамках проекта “Переходящая поддержка для публичной администрации Молдовы”. Поддержка ПОНР заключалась в оценке функциональных возможностей и стадии внедрения АИС ГРГЗ для определения общего видения относительно продолжения проекта. Результаты этой оценки послужили основанием для принятия решения об изменении и дополнении технического задания, корректировки функциональностей и разработки ряда новых функций в рамках АИС ГРГЗ. Все эти работы были выполнены Разработчиком за период сентябрь 2011 года – март 2012 года. В этих обстоятельствах АИС ГРГЗ была передана (повторно) 2.05.2012 в пилотную эксплуатацию, без участия представителей ГП “ЦГИР “Registru”⁸. 3.09.2012 министр финансов издал приказ⁹, которым предусмотрел запуск Системы в пилотном режиме и утвердил список публичных органов, участвующих в пилотном проекте.

^{_____________________________________}

⁸ Акт о передаче в пилотную эксплуатацию АИС ГРГЗ от 2.05.2012.

⁹Приказ министра финансов № 103 от 3.09.2012 о запуске в пилотном режиме Автоматизированной информационной системы “Государственный регистр государственных закупок” (далее – Приказ № 103 от 3.09.2012).

Начиная с октября 2012 года Система пилотируется в рамках 34 субъектов (закупающих органов). Пилотирование имело в качестве цели обнаружение ошибки программного обеспечения и недостатков в функционировании АИС. Так, в этом периоде была выявлена необходимость внесения изменений и введения ряда новых функциональностей. Предложения по изменению были направлены АГЗ в значительной степени к Разработчику. 12.04.2013 список органов, участвующих в пилотном проекте, был дополнен еще 28 субъектами. Обучение пользователей в рамках этих субъектов было проведено сотрудниками Агентства, с участием национального консультанта по э-закупкам. В конце 2012 года АГЗ получило поддержку Всемирного банка посредством гранта ФИР “Консолидация государственных закупок” в размере 393,0 тыс. долларов США, предназначенного для продолжения развития системы электронных закупок, консолидации институциональных способностей и повышения прозрачности государственных закупок. Для АИС ГРГЗ Агентство использовало 93,0 тыс. леев в 2013 году (оплаченных ЦСТ для обеспечения технологической платформы АИС ГРГЗ) и 92,2 тыс. долларов США в 2014 году (для развития Системы). Одновременно с получением новых источников финансирования, Агентство должно было соблюдать процедурные требования Всемирного банка. В этом отношении отмечается, что по инициативе Агентства 31.05.2013 была подписана Декларация по одностороннему расторжению договора № 21-01/27 от 20.08.2008, заключенного с ГП “ЦГИР “Registru”. При расторжении договора работы по III этапу проекта не были завершены. В этих условиях АГЗ контрактовало эту же компанию разработчика путем процедуры закупок из одного источника (в соответствии с правилами Всемирного банка) для продолжения работ по внедрению АИС. Согласно договору FSRP/CS-2/SSS-1/TF012004¹⁰, Разработчик должен оказывать услуги по техническому развитию и оптимизации существующих функциональностей АИС ГРГЗ, в том числе новых функциональностей.

^{_____________________________________}

¹⁰ Договор FSRP/CS-2/SSS-1/TF012004 от 24.06.2013, подписанный между Агентством государственных закупок и компанией-разработчиком, о выполнении работ по развитию и оптимизации функциональностей АИС ГРГЗ.

Разработчик выполнил работы по развитию Системы в период 25.11.2013-31.03.2014, после которых следовала экспериментальная эксплуатация (пилотная) на технологической платформе MCloud. В апреле-мае 2014 были устранены ошибки, обнаруженные в период функционального тестирования, осуществлена миграция производственных данных в рамках информационного облакаMCloud и произведено повторное тестирование функциональностей, ошибки были устранены в этом же периоде. Миграция данных была произведена в присутствииответственных лиц Агентства и компании- разработчика.

Развитие платформы MCloud (включает и технологическую среду для АИС ГРГЗ) было инициировано и реализовано Центром электронного управления. Запущенное в феврале 2013 года информационное облако обуславливает отказ от центров данных и позволяет использовать совместную технологическую инфраструктуру (размещенную в ЦСТ, рисунок № 1). В случае Агентства MCloud используется как услуги инфраструктуры, таким образом, нет необходимости в закупке серверов и других средств операционного обеспечения для функционирования АИС ГРГЗ.

В настоящее время АИС ГРГЗ функционирует в рамках информационного облака MCloud, находится в эксплуатации “в пилотном режиме” и обеспечивает автоматизацию в значительной степени процессов Агентства и ЗО в области государственных закупок (не для экономических операторов). Полный список автоматизированных процессов представлен в приложении № 1 к настоящему Отчету. Другие необходимые функциональности должны быть разработаны.

В ходе развития Системы были внесены изменения в Приказ № 103 от 3.09.2012 путем дополнения списка ЗО еще на 36 и, соответственно, на 51 субъект (пользователи в рамках этих субъектов также были обучены использованию АИС ГРГЗ). Таким образом, начиная с сентября 2014 года АИС ГРГЗ уже пилотируется 148 ЗО (публичными учреждениями в рамках ОЦПУ, зарегистрированных в Системе). В настоящее время Агентство предложило, согласно годовым планам, обучать в среднем около 50 ЗО.

В течение 9 месяцев 2014 года при поддержке АИС ГРГЗ было реализовано (зарегистрировано и обработано) примерно 35% от общей стоимости процедур государственных закупок. Общие данные о процедурах, реализованных посредством АИС ГРГЗ, а также заключенные договора в результате этих процедур доступны публично в рамках АИС ГРГЗ (на портале государственных закупок). Таким образом, размещение объявлений в Бюллетене государственных закупок (БГЗ) производится полуавтоматическим способом (копировать/вставить из списка объявлений, генерированных АИС ГРГЗ), так как еще имеются процедуры, которые выполняются традиционным способом (на бумаге). Генерация БГЗ в структурированной электронной форме будет возможна в случае, когда все процедуры (объявления) закупок будут введены в АИС ГРГЗ.

Документирование процессов жизненного цикла программного

 обеспечения АИС ГРГЗ является недостаточным

Согласно Приказу министра информационных технологий и связи № 78 от 1.06.2006¹¹, в рамках жизненного цикла системы программного обеспечения каждый процесс связан с артефактами, которые присутствуют на входе или получаются на выходе из данного процесса. Полученные артефакты используются как первоначальные данные для последующей деятельности. Они содержат информационные данные о проекте или играют роль компонента, поставляемого посредством договора. Одним из основных видов артефактов является проектная документация. Документация является результатом регистрации информации, полученной в ходе действий или процессов жизненного цикла системы программного обеспечения. Содержание разработанных документов должно соответствовать приложениям к техническому положению “Процессы жизненного цикла программного обеспечения”. Планирование, оценка и контроль являются ключевыми процессами любой практической деятельности менеджмента проектов. Качество внедрения и содержания системы программного обеспечения зависит от качества документирования этапов планирования. Цель процесса планирования проекта состоит в создании эффективного и способного функционировать плана проекта. В этом процессе определяется деятельность и комплекс работ, устанавливаются графики проведения этих работ, в том числе календарные планы, а также распределяются средства для выполнения комплекса работ.

^{_____________________________________}

¹¹Приказ МИТС № 78 от 1.06.2006 “Об утверждении технических положений “Процессы жизненного цикла программного обеспечения” (далее – Приказ МИТС № 78 от 1.06.2006).

Аудитом установлено отсутствие Плана менеджмента проекта для всего периода внедрения АИС ГРГЗ. В результате анализа представленной документации отмечается наличие Плана менеджмента проекта¹², который охватывает лишь период 2008-2010 годов, или период, в котором должны были быть выполнены все 3 этапа АИС ГРГЗ. После реформирования АМРГЗГП и приостановления работ по развитию системы на период около 2 лет, проблема разработки/корректировки Плана менеджмента проекта не была поднята. Аудит отмечает, что при отсутствии Плана менеджмента проекта (для всего периода внедрения) практически невозможно точно установить порядок вовлечения и обязанности лиц, ответственных за внедрение Системы, а в результате это может привести к затягиванию работ и сдачи в эксплуатацию АИС ГРГЗ.

^{_____________________________________}

¹² План менеджмента проекта, утвержденный Приказом генерального директора ГП “ЦГИР “Registru” № 341 от 17.11.2008.

Кроме того установлено, что Агентство не располагает Положением об организации и функционировании Государственного регистра государственных закупок, таким образом, правила по его ведению и разграничению обязанностей между владельцем (Агентством) и регистратором (ЗО) остаются неопределенными. Также необходимо актуализировать ряд актов по документации, связанной с процессами жизненного цикла программного обеспечения (Инструкции по администрированию и использованию АИС ГРГЗ), а другие – разработать (концепцию и план обслуживания). Руководство Агентства должно обратить повышенное внимание на качество процессов менеджмента (управления) проектов ИТ, а также прибегнуть к частой актуализации документации о процессах жизненного цикла для обеспечения непрерывности АИС ГРГЗ.

Нынешние процедуры по содержанию АИС ГРГЗ

не признаны официально (документированы)

Согласно внутренним нормативным актам Агентства, ответственным за внедрение и администрирование, АИС ГРГЗ является Управление статистики и электронных закупок. По состоянию на октябрь 2014 года, АИС ГРГЗ полностью установлена в рамках информационного облака MCloud. Технологическая инфраструктура MCloud обеспечивается ЦЭУ совместно с ГП “Центром специальных телекоммуникаций” (подробно на рисунке № 1). Отметим, что услуги инфраструктуры (в MCloud), предоставленные Агентству со стороны ЦЭУ, являются бесплатными. Аудит отмечает, что между Агентством и ЦЭУ отсутствует подписанный договор/соглашение об условиях и уровне оказания услуг инфраструктуры.

Вследствие того, что Система находится в фазе пилотирования, в настоящее время функциональное администрирование ИС обеспечивается Разработчиком. После сдачи в промышленную эксплуатацию АИС ГРГЗ Агентство получит гарантийный срок 36 месяцев, предоставленный бесплатно Разработчиком, для некоторых видов вмешательств (устранениелюбых дефектов или недостатков, появившихся в гарантийный период при последующем выполнении). Вместе с тем аудит отмечает, что соответствующая гарантия не предполагает обеспечение обслуживания Системы. Обслуживание необходимо и в период гарантии, что предусматривает дополнительные расходы. Согласно утверждениям ответственных лиц Агентства, в настоящее время не произведены оценочные расчеты на содержание и обслуживание Системы в будущем. После сдачи ее в промышленную эксплуатацию, права интеллектуальной собственности будут возложены на АГЗ.

Аудит подчеркивает, что национальные технические положения рекомендуют разработку Концепции и Плана обслуживания сразу же после сдачи Системы в промышленную эксплуатацию.

Управление и осуществление мониторинга действий

пользователей требуют повышенного внимания

Безопасность информации является ответственностью, возложенной на всех участников и пользователей ИС. Конфиденциальность, целостность и наличность информации могут быть обеспечены путем внедрения процедур и инструментов, которые будут поддерживать безопасность введенных/ обработанных/сохраняющихся данных в ИС. Одной из процедур обеспечения безопасности данных является мониторинг и управление пользователями. Необходимо осуществлять мониторинг действия пользователей с целью выявления отклонений (мошенничества/ошибок), а события должны регистрироваться, чтобы можно было использовать в качестве доказательств в случае инцидентов по безопасности. Согласно утверждениям ответственных лиц субъекта, АИС ГРГЗ имеет функциональность “сохранять” историю процедур закупок (подробная информация изложена в приложении № 2 к настоящему Отчету), однако не имеет инструментов по обнаружению и мониторингу доступа к чувствительным файлам (АИС не генерирует журналы доступа) или осуществлению мониторинга действий пользователей (файлов регистрации событий) и управлению журналами деятельности. Так, осуществление мониторинга доступа к файлам возможно лишь на уровне базы данных (в качестве системы управления базами данных используется Oracle 11g, которая не имеет лицензию по причине высокой стоимости). В этих обстоятельствах выявляется риск уничтожения, изменения или неавторизованного доступа к информации из АИС, что может поставить под угрозу целостность данных из Системы. Этот риск может быть проконтролирован и минимизирован путем внедрения инструментов мониторинга доступа к информации и управления действиями пользователей.

Отметим, что Техническая концепция АИС ГРГЗ не предусматривает отдельный порядок, который осуществляет мониторинг на передовом уровне операций пользователей или предоставляет возможность управления журналами деятельности, так как работы по развитию таких функциональностей не включены в договор по разработке Системы. В этом контексте Агентство согласно с замечаниями аудита и предусматривает включить развитие такого порядка в этап по расширению АИС ГРГЗ.

Аудиторская группа констатирует, что в настоящее время не выявлено ответственное лицо за конфиденциальность, целостность и наличность данных, в этом отношении необходимо составление и подписание соглашения об уровне оказания услуг между АГЗ (владельцем ГРГЗ) и ЦЭУ (поставщиком услуг инфраструктуры для АИС ГРГЗ), с четким определением роли и ответственности относительно безопасности информации.

Требует концептуального пересмотра взаимодействие АИС ГРГЗ

с другими государственными информационными ресурсами

Аудит проверил ситуацию относительно взаимодействия АИС ГРГЗ с другими государственными информационными ресурсами сквозь призму соблюдения критериев, установленных в п.21 Концепции. Так, АИС ГРГЗ должна взаимодействовать с некоторыми государственными информационными ресурсами, а именно:

√ ИС Центра специальных телекоммуникаций

Это взаимодействие должно быть использовано для реализации механизмов цифровой подписи, проверки идентичности пользователей, установления, если они имеют право направлять документы, защиты содержания направленной информации, которая не может быть изменена после подписания. Все это должно быть реализовано путем использования следующих услуг, предоставляемых ЦСТ:

a) проверки сертификата;

b) проверки подписи (не внедренная в настоящее время технология);

c) требования и приема временной марки (time-stamp¹³) (не внедрено в настоящее время).

^{_____________________________________}

¹³ Криптографический протокол, позволяющий создавать доказательства наличия электронного документа в определенном интервале времени.

Функции временной марки используются на этапе направления документов. Временные марки получаются ИС от программы клиента, присоединенной к государственной услуге Time-Stamping;

√ ИС Государственной налоговой службы

Это взаимодействие должно использоваться для обеспечения доступа к данным о суммах, начисленных и оплаченных экономическими операторами налогов;

√ АИС ГРН¹⁴ и ГРПЕ¹⁵

^{_____________________________________}

¹⁴ Государственный регистр населения.

¹⁵ Государственный регистр правовых единиц.

Взаимодействие должно использоваться для обеспечения доступа к персональным данным физических лиц и к данным обо всех категориях правовых единиц, созданных на законных основаниях;

√ ИС Министерства финансов

Это взаимодействие должно использоваться в целях установления обмена информацией относительно планов финансирования закупающих органов и зарегистрированных договоров государственных закупок (подробно на рисунке № 2).

Источник. Техническая концепция АИС ГРГЗ.

В реальности АИС ГРГЗ взаимодействует информационно (посредством веб-служб¹⁶) только с ГРН, ГРПЕ и с ИС ЦСТ (MPass) (подробно на рисунке № 3).

^{_____________________________________}

¹⁶ Веб-службы – технология связи с внешними ИС, независимо от платформы протоколов связи.

Аудиторская миссия констатирует отсутствие взаимодействия с ИС ГНС и с ИС МФ. Ответственные лица Агентства отметили, что взаимодействие с ИС ГНС не осуществляется по причине невозможности обеспечить неизменность содержания информации из ИС ГНС на определенный период времени, а взаимодействие с ИС МФ – по причине отсутствия ИС, которая бы поставляла информацию, предусмотренную в Концепции для АИС ГРГЗ. Мнение ответственных лиц Агентства подтверждается рассуждениями ответственных лиц МФ и ГНС, которые указали на эти же причины (существующая архитектура ИС МФ не позволяет создавать веб-службы по взаимодействию; информация ИС ГНС является очень динамичной и по этой причине не может служить в качестве базы для принятия решений).

В результате более обширного анализа этого раздела аудиторская группа пришла к выводу, что отсутствие связи с этими 2 системами в настоящее время не имеет отрицательного влияния на надлежащее функционирование АИС ГРГЗ и правильно и эффективно включает ее функции. По мнению аудиторской группы, в случае реализации этой интероперабильности, информация ГНС создаст путаницу для закупающих органов при определении “наличия” или “отсутствия” задолженности экономических операторов (ситуация является динамичной и может изменяться в период проведения процедуры), а предусмотренная в Концепции информация будет поставляться МФ только для загрузки серверов, без использования участниками процесса осуществления и надзора за государственными закупками. В этих обстоятельствах аудиторская группа отмечает необходимость пересмотра требований, предусмотренных в Концепции.

Функциональные счета АИС ГРГЗ необходимо привести

в соответствие с нынешними потребностями

АИС ГРГЗ была разработана из 6 функциональных счетов:

1. Счет “Управление”;

2. Счет “Настройки интерфейса”;

3. Счет “Инициирование процедур закупок”;

4. Счет “Процессы закупок”;

5. Счет “Отчеты”;

6. Счет “Прозрачность, информирование, петиции, поддержка клиентуры”.

Имея отдельные функции, каждый из этих счетов охватывает в значительной степени бизнес-процессы государственных закупок. К ноябрю 2014 года АИС ГРГЗ содержала счета, которые требуют технического развития и приведения в соответствие к требованиям Агентства и участников ИС. Это связано с тем, что АИС ГРГЗ находится в постоянном развитии благодаря необходимости корректировки к происходящим изменениям в процессах закупок и изменениям законодательно-нормативной базы.

Констатируем, что кроме счетов, предусмотренных в Технической концепции АИС ГРГЗ, был также развит и интерфейс по оценке оферт, который собирает, систематизирует и представляет в структурированной форме информации об офертах для облегчения их оценки. Также дополнительно были разработаны функциональности, предназначенные для координирования и регистрации дополнительных соглашений. В настоящее время Агентство находится в процессе концептуализации, развития и внедрения ряда счетов и новых функциональностей Системы (представление оферт в электронном формате, автоматизация процедур анализа оферт и др.), которые будут способствовать повышению эффективности государственных закупок и их прозрачности.

В заключение выявляется необходимость пересмотра Технической концепции АИС ГРГЗ с адаптацией ее к нынешним потребностям процессов государственных закупок.

Общие контроли в рамках Агентства недостаточны

Общие контроли ИТ определяются как совокупность применяемых политик, процедур и практик, предназначенных для подтверждения того, что цели организации будут достигнуты, а риски, связанные непосредственно с использованием ИТ, будут предотвращены, выявлены и исправлены. Общие контроли ИТ относятся к инфраструктуре ИТК организации, и основаны, главным образом, на специфических процессах подразделения с полномочиями в области ИТК. Непрерывность процессов ИТ базируется исключительно на документировании контролей. Ответственность за внедрение контролей возложена непосредственно на руководство организации (с учетом того, что общие контроли ИТрассматриваются как составная часть системы внутреннего контроля организации), а подтверждение того, что система контролей внедряется должным образом, является прерогативой Службы внутреннего аудита, которая проверяет применяемые политики, процедуры и контроли.

Оценка общих контролей ИТ в рамках Агентства была проведена в соответствии со Стандартами аудита информационных технологий Счетной палаты¹⁷. Исходя из того, что Агентство не имеет подразделения по поддержке и обслуживанию ИТК, и учитывая тот факт, что АИС ГРГЗ находится на ранней стадии реализации (на этапе пилотирования), была сочтена нецелесообразной детальная оценка общих контролей ИТ на всех уровнях, а также оценка контролей приложений. В основе определения и эффективного внедрения общих контролей ИТ лежит управление рисками и активами ИТ (данные, приложения, технологии, ресурсы, персонал). Исходя из этого обязательного критерия, аудиторская группа отмечает следующее.

^{_____________________________________}

¹⁷ Стандарты аудита информационных технологий Счетной палаты, утвержденные Постановлением Счетной палаты № 54 от 22.12.2009.

Агентстводолжно уделять повышенное внимание управлению рисками. Согласно ст.10 Закона № 229 от 2010 года¹⁸, менеджер субъекта и операционные менеджеры выявляют, оценивают, регистрируют и осуществляют систематический мониторинг рисков, которые могут повлиять на достижение задач и реализацию запланированных качественных характеристик, и разрабатывают меры по уменьшению вероятности рисков и/или их воздействий. Управление рисками должно осуществляться для всех важных процессов, обеспечивающих достижение целей организации. Отмечаем, что одной из задач Агентства является внедрение ИТ с целью повышения эффективности процессов государственных закупок. Таким образом, существует необходимость управления рисками, непосредственно связанными с использованием ИТ.

^{_____________________________________}

¹⁸Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

Управление рисками ИТ является процессом по выявлению, контролю и минимизации (или исключению) рисков, которые могут повлиять отрицательно на ИС. На этапе анализа рисков ИТ проводится инвентаризация всей инфраструктуры ИТК, устанавливается значимость каждого актива для организации и определяется риск, которому он подвержен.

Оценка рисков помогает высшему менеджменту в выборе и улучшении контролей, которые способствовали бы снижению рисков ИТ до приемлемого уровня, а также лежит в основе разработки политик и требований по безопасности. Выявление, оценка и управление рисками должны быть осуществлены после утверждения и надлежащего внедрения политики по управлению рисками в рамках учреждения. Кроме того, необходимо разработать регистр рисков, в том числе связанных с использованием ИТ (текучесть кадров, изменения в национальном законодательстве, несовместимость ИС, отсутствие финансирования для проектов ИТ, отсутствие/сбой системы и т.д.).

Аудиторская группа считает, что одновременно с развитием АИС ГРГЗ, она становится информационной системой критической важности (в случае, если все процедуры закупок будут осуществляться в АИС ГРГЗ). В этих условиях, ее остановка/сбой может вызвать дискомфорт в управлении непрерывностью процессов закупок. Таким образом, делаем вывод о том, что необходимо создать и внедрить план по обеспечению непрерывности и восстановления в случае аварии.

Для обеспечения непрерывности ИС, передовые практики рекомендуют внедрение и поддержание процесса управления, который охватил бы ключевые элементы: понимание рисков с которыми сталкивается организация, понимание последствий, которые могут возникнуть в результате сбоев, разработка и документирование планов обеспечения непрерывности бизнеса и т.д. Цель разработки, утверждения и внедрения Плана обеспечения непрерывности бизнеса (BCP – business continuity plan) и Плана аварийного восстановления (DRP – disaster recovery plan) состоит в обеспечении того, что организация сумеет выполнять свою миссию и не потеряет способность по обработке, приему и защите данных даже в случае сбоев в ИС или аварий (стихийных бедствий, неконтролируемых факторов и т.д.).

Агентство не располагает политикой информационной безопасности. Обеспечение целостности данных и защита активов ИТ нуждаются в процессе по управлению безопасностью. Информационная безопасность достигается путем внедрения процедур и политик, предназначенных для предотвращения несанкционированного доступа к объектам или данным/информации критической важности для организации. Политика безопасности определяет направление и поддержку руководству организации в управлении информационной безопасностью. Через политику безопасности высшее руководство устанавливает направление контролей безопасности и демонстрирует свою приверженность к безопасности информации, которой располагает организация. Учитывая, что Агентство оперирует важными данными (содержащимися в том числе в АИС ГРГЗ) и хранит информацию, относящуюся к процедурам государственных закупок, разработка и внедрение документа о политике безопасности информации абсолютно необходимы. Следует отметить, что требования безопасности должны быть разработаны в результате выявления и оценки рисков.

Аутсорсинг услуг означает предоставление услуг ИТ организации, независимой от аудируемого органа. В случае Агентства услуги аутсорсинга предлагаются ЦЭУ. Использование услуг аутсорсинга может повлечь за собой потенциальную подверженность рискам безопасности. Учитывая тот факт, что АИС ГРГЗ пилотируется в рамках правительственного облака MCloud (инфраструктура, которой располагает ЦЭУ, предоставляется Агентству для развития и функционирования АИС ГРГЗ), обеспечение и поддержание информационной безопасности крайне необходимо. На сегодняшний день констатируем отсутствие контракта/соглашения, заключенного между Агентством и ЦЭУ об аутсорсинге услуг ИТ. В этих условиях крайне сложно идентифицировать ответственных лиц за обеспечение целостности и конфиденциальности данных, обрабатываемых в АИС ГРГЗ. Таким образом, наряду с политикой безопасности необходима концептуализация и введение в действие политики по аутсорсингууслуг ИТ.

В этом контексте отмечаем необходимость подписания соглашения между сторонами (Агентством и ЦЭУ) в процессе ведения Регистра, с четким указанием требований по безопасности и определением рисков.

Финансовые ресурсы, необходимые для развития

АИС ГРГЗ, ограничены/недостаточны

Важность области государственных закупок отмечена и в Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2013-2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 573 от 6.08.2013 (далее - Стратегия), которая определяет государственные закупки как один из семи основных компонентов Стратегии. В основе разработки и развития этой Стратегии лежит комплексный анализ области ИТК Агентства, были определены цели и приоритеты ее развития. Стратегия прямо предусматривает осуществление действий и принятие мер по реформированию области государственных закупок, которые в среднесрочной перспективе должны материализоваться в 6 конкретных целей, 2 из которых относятся к АИС ГРГЗ, а на долгосрочную перспективу запланированы 4 цели, две из них также относятся к АИС ГРГЗ. Так, в Стратегии четко установлено, что развитие Системы остается приоритетной задачей для Республики Молдова, и предусмотрено достижение следующих целей (в краткосрочной перспективе): “Разработка компонента статистики в рамках АИС ГРГЗ” и “Внедрение новой АИС ГРГЗ”. К 2020 году будет завершен процесс по разработке и внедрению системы электронных закупок, “е-тендер”, а также будет достигнута цель осуществления всех процедур государственных закупок через АИС ГРГЗ.

Данная Стратегия считается отправным пунктом для инвестиций в ИТ. Тем не менее аудитом установлено, что отсутствует прогноз дальнейшего развития/масштабирования Системы, которая развивается только в зависимости от наличия финансовых ресурсов, в отсутствие собственного бюджета. Ни Агентство, ни другие стороны, заинтересованные в развитии Системы (МФ, ЦЭУ и т.д.) не имеют четкого представления относительно сроков внедрения АИС ГРГЗ и оценочных расчетов для ее развития и содержания в будущем. В связи с этим отмечается поддержка Агентства со стороны Всемирного банка для определения возможных путей развития и оценки расходов, связанных с Системой.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Агентство государственных закупок находится на важном этапе внедрения информационных технологий в процесс государственных закупок. Опыт других стран показывает, что, несмотря на существующие проблемы и вызовы в области разработки и использования информационных систем в процессах государственных закупок, они предоставляют широкий спектр преимуществ, таких как минимизация времени и количества процедур, сокращение средств для администрирования процесса закупок, повышение прозрачности и качества управления в целом. Вместе с тем системы ИТ способны накапливать базы данных, необходимые для анализа и принятия решений в области государственных закупок.

Оценки, проведенные аудиторской миссией, показали, что задачи, изложенные в Технической концепции АИС ГРГЗ, были выполнены частично. Даже если были установлены задержки из-за различных более или менее объективных факторов, Агентством были приложены усилия для внедрения и развития системы путем выявления дополнительных финансовых ресурсов, вовлечения специалистов в процессы развития Системы, организации формального обучения пользователей, а также оказания консультативной помощи и поддержки закупающим органам.

Положения Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2013-2020 годы акцентируют внимание на то, что автоматизация и прозрачность процессов государственных закупок являются и остаются долгосрочным приоритетом для Республики Молдова. В связи с этим Агентство государственных закупок (на уровне внедрения политик) должно взять на себя ведущую роль на всех стадиях разработки, внедрения и продвижения АИС ГРГЗ, с обеспечением при этом должной поддержки со стороны МФ (ответственного за политики в данной области), а также заинтересованных сторон, участвующих в развитии Системы (ЦЭУ, ЦСТ и т.д.).

Учитывая актуальность и важность ИТ в процессах электронных закупок, необходимо уделять особое внимание их надлежащему управлению. Аудит отмечает, что в рамках Агентства отсутствует подразделение с полномочиями и обязанностями в области ИТ, что приводит к полной зависимости от разработчика и внешних консультантов. В этом контексте аудиторская группа считает, что подразделение или, по крайней мере, один специалист, ответственный за ИТ, могли бы принять участие в периодической оценке процессов ИТ с точки зрения их качества и выявить существующие пробелы и потребности субъекта в использовании ИТ. Вместе с тем аудиторская группа отмечает, что в концептуальном и административном аспекте АГЗ справляется и располагает достаточными ресурсами для внедрения АИС ГРГЗ, однако в техническом аспекте не выполняет соответствующие требования, оставаясь зависимым от контрактации услуг извне.

В целях улучшения описанной в Отчете ситуацииаудиторская группа выдвигает Агентству государственных закупок следующие рекомендации:

1. Создать эффективный процесс управления ИТ с обеспечением его качества.

2. Выявить и актуализировать всю документацию, связанную с процессами жизненного цикла программного обеспечения АИС ГРГЗ для следующих этапов развития.

3. Определить механизм/порядок делегирования прав регистраторов с последующей официальной передачей этих прав закупающим органам.

4. Разработать и утвердить Положение об организации и функционировании АИС ГРГЗ.

5. Обеспечить составление и подписание соглашения об уровне оказания услуг между учреждениями, вовлеченными в процесс функционирования АИС ГРГЗ.

6. Идентифицировать решения с целью выявления и развития внутренних способностей по управлению областью ИТ.

7. Совместно с Министерством финансов инициировать предложения о внесении изменений в Постановление Правительства № 355 от 8.05.2009 “Об утверждении Технического концепта Автоматизированной информационной системы “Государственный регистр государственных закупок”, в целях его приведения в соответствие с актуальными потребностями в сфере процедур государственных закупок.