Постановление N 6 от 10.03.2022 о контроле конституционности положения "и осуществляют деятельность в форме коммерческих обществ" в части (1) ст.28 Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах (запрещение некоммерческим организациям осуществлять деятельность частного поставщика аудиовизуальных медиауслуг) обращение № 78а/2021 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности положения "и осуществляют

деятельность в форме коммерческих обществ" в части (1)

ст.28 Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах

(запрещение некоммерческим организациям осуществлять

деятельность частного поставщика

аудиовизуальных медиауслуг)

(обращение № 78а/2021 г.)

№ 6  от  10.03.2022

 (в силу 10.03.2022) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 80-87 ст. 43 от 25.03.2022

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Кристины Кихай,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 2 апреля 2021 г.,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение о контроле конституционности положения "и осуществляют деятельность в форме коммерческих обществ" в части (1) ст.28 Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах № 174 от 8 ноября 2018 года, представленное в Конституционный суд 2 апреля 2021 года депутатом Парламента Серджиу Литвиненко в соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Определением Конституционного суда от 18 января 2022 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

3. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства и Совета по телевидению и радио.

4. На открытом заседании Конституционного суда присутствовали представитель Парламента Раду Раду, главный консультант службы представительства в Конституционном суде и правоохранительных органах главного юридического управления Секретариата Парламента, и представитель Правительства в Конституционном суде Эдуард Сербенко, государственный секретарь Министерства юстиции.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

5. Применимые положения Конституции:

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 46

Право частной собственности и ее охрана

"(1) Право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются.

[…]".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

6. Применимые положения Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах, утвержденного Законом № 174 от 8 ноября 2018 года:

Статья 1

Основные понятия

"[…]

поставщик медиауслуг – физическое или юридическое лицо, несущее редакционную ответственность за выбор аудиовизуального содержания аудиовизуальной медиауслуги и устанавливающее порядок ее организации;

[…]"

Статья 28

Правовой режим собственности поставщиков медиауслуг

"(1) Частные поставщики медиауслуг учреждаются физическими и/или юридическими лицами и осуществляют деятельность в форме коммерческих обществ.

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

7. Определением от 18 января 2022 года Конституционный суд подтвердил соблюдение в рассматриваемом случае требований приемлемости обращения, установленных в своей неизменной практике.

8. Согласно ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты обладают правом обращения в Конституционный суд.

9. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль законов, в настоящем деле некоторых положений Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах, относится к компетенции Конституционного суда.

10. Предметом обращения является предложение "и осуществляют деятельность в форме коммерческих обществ" в части (1) ст.28 Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах. Данная статья предусматривает, что частные поставщики медиауслуг учреждаются физическими и/или юридическими лицами и осуществляют деятельность в форме коммерческих обществ.

11. Оспариваемые положения ранее не составляли предмет конституционного контроля.

12. Автор обращения считает, что оспариваемые положения противоречат ст.9 ч.(3) [основные принципы собственности], ст.16 [равенство], ст.23 [право каждого человека на знание своих прав и обязанностей], ст.46 [право частной собственности и ее охрана], ст.54 [ограничение осуществления некоторых прав или свобод], ст.126 ч.(1) [экономика] и ст.127 ч.(2) [собственность] Конституции.

13. Что касается действия по делу ст.9 ч.(3) и ст.126 ч.(1) Конституции, Конституционный суд отмечает, что экономика Республики Молдова является рыночной, социально ориентированной, основанной на частной и публичной собственности и свободной конкуренции. Данная статья предусматривает, среди прочего, обязанность государства по регулированию экономической деятельности, управлению принадлежащей ему публичной собственностью, созданию благоприятных условий для использования всех производственных факторов и защите национальных интересов в экономической, финансовой и валютной деятельности (см. ОКС № 50 от 8 апреля 2021 г., § 17). Положения ст.127 ч.(2) Конституции предусматривают обязанность государства гарантировать собственнику реализацию права собственности во всех формах, не вступающих в противоречие с интересами общества. По данному делу Конституционный суд отмечает, что положения ст.9 ч.(3), ст.126 ч.(1) и ст.127 ч.(2) Конституции имеют общий характер и не могут служить в качестве отдельных и индивидуальных обоснований. Указанные нормы не могут быть приведены самостоятельно, а только вместе с другой конституционной нормой, подлежащей применению.

14. В отношении действия ст.23 ч.(2) Конституции Конституционный суд отмечает, что под видом критики о непредсказуемости оспариваемых положений автор обращения утверждает, что оспариваемые положения противоречат ст.6 Закона № 86 от 11 июня 2020 года о некоммерческих организациях и ст.302 Гражданского кодекса № 1107 от 6 июня 2002 года. В этом контексте Конституционный суд напоминает, что рассмотрение конституционности законодательного положения означает проверку совместимости этого положения с предположительно нарушенными конституционными нормами, а не сравнение с другими законодательными положениями или нескольких законов между собой и соотнесение вытекающего из этого сравнения вывода с положениями и принципами Конституции (ПКС № 36 от 23 ноября 2021 г., § 25).

15. В своей практике Конституционный суд подчеркнул, что ст.16 и ст.54 Конституции не имеют самостоятельного значения. Для их применения автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией. Лишь в ходе анализа обоснованности абстрактного вмешательства в гарантированные Конституцией основные права Конституционный суд может применить положения данных статей (ПКС № 29 от 26 ноября 2020 г., § 18-20; ПКС № 16 от 20 мая 2021 г., § 36). Далее Конституционный суд рассмотрит действие основных прав, на которые ссылается автор обращения, а именно права на объединение и права собственности.

16. Что касается права на объединение, Конституционный суд отмечает, что ст.41 Конституции гарантирует свободу объединения в партии и другие общественно-политические организации. Ст.42 Конституции закрепляет свободу вступления в профессиональные союзы. В ранее принятых решениях Конституционный суд проанализировал гарантированное международными договорами право на объединение в его полном значении через призму ст.4 Конституции, согласно которой конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова (Заключение Конституционного суда № 1 от 24 января 2017 г.). В этом контексте Конституционный суд указал, что ст.11 Европейской конвенции о правах человека устанавливает, что каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими.

17. Конституционный суд не усматривает, как право физических лиц на объединение в некоммерческие организации может быть нарушено оспариваемыми положениями. Лица могут создавать и учреждать некоммерческие организации. Государство уважает, защищает и обеспечивает свободу объединения (ст.5 ч.(1) Закона № 86 от 11 июня 2020 года о некоммерческих организациях). Более того, свобода объединения не предполагает создание некоммерческой организации для определенной коммерческой цели – в этом случае для оказания аудиовизуальных медиауслуг Конституционный суд заключает, что право на объединение не подлежит применению по делу.

18. Что касается действия ст.46 Конституции, Конституционный суд указывает на необходимость интерпретации данной статьи через призму ст.1 Протокола № 1 к Конвенции и практики ЕСПЧ в данной области.

19. В своей практике ЕСПЧ отметил, что если действующим в договаривающемся государстве законом предусматривается какое-то благо, то этот закон следует рассматривать, как порождающий право собственности, которое входит в сферу применения ст.1 Протокола № 1 к Конвенции к лицам, отвечающим ее требованиям. Более того, по делам, связанным с жалобой, в соответствии с которой заявителю было полностью или частично отказано в пользовании благом по дискриминационному признаку, предусмотренному ст.14 Конвенции, важным является тот факт, если заявитель, кроме правового требования, составляющего предмет жалобы, обладает обязательным по внутреннему законодательству правом пользования этим благом (см., mutatis mutandis, Šaltinytė против Литвы, 26 октября 2021 г., § 58-59).

20. Таким образом, Конституционный суд считает применимой по делу ст.46 Конституции, которая гарантирует право частной собственности лиц, и отмечает, что оспариваемая мера относится к сфере получения доходов некоммерческими организациями для реализации своих уставных целей (см. Доклад о финансировании объединений, принятый на 118-й пленарной сессии, Венеция, 15-16 марта 2019 г., CDL-AD(2019)002, §136) [ПКС № 24 от 8 октября 2020 г., § 21].

21. Относительно действия ст.16 Конституции, Конституционный суд напоминает, что равенство перед законом и властями подразумевает отсутствие любой дискриминации лица, прямой или косвенной. Дискриминация имеет место тогда, когда отношение к лицам, находящимся в аналогичных ситуациях, является различным (прямая дискриминация) либо, когда отношение к лицам, находящимся в различных ситуациях, является одинаковым (косвенная дискриминация), за исключением случаев, когда подобное отношение имеет под собой объективное и разумное обоснование (ПКС № 16 от 20 мая 2021 г., § 39). Таким образом, основным условием для дифференцированного подхода является сопоставимость ситуаций – в этом случае дифференцированный подход к некоммерческим и коммерческим организациям (ПКС № 24 от 8 октября 2020 г., § 23).

22. Проведя совокупный анализ законодательства, Конституционный суд отмечает, что юридические лица частного права могут преследовать цель извлечения прибыли и не преследовать такой цели [ст.175 ч.(2) Гражданского кодекса]. К числу юридических лиц, преследующих цель извлечения выводы, относятся и коммерческие общества, которые могут осуществлять любую не запрещенную законом деятельность (ст.176 ч.(2) Гражданского кодекса) для извлечения и распределения прибыли между членами, ассоциациями и акционерами. Некоммерческие организации являются юридическими лицами, которые не преследуют такой цели и которые вправе осуществлять любую не запрещенную законом деятельность, относящуюся к реализации уставных целей (ст.301 ч.(1) Гражданского кодекса), нежели извлечение прибыли (ст.296 ч.(1) Гражданского кодекса и ст.1 ч.(3) Закона о некоммерческих организациях). Прибыль некоммерческой организации не подлежит распределению между ее членами, учредителями или иными лицами (ст.8 ч.(3) Закона о некоммерческих организациях). Конституционный суд отмечает, что законодатель установил, что некоммерческая организация вправе осуществлять экономическую деятельность, приносящую прибыль, включая подлежащую лицензированию, а полученная прибыль будет использована исключительно для реализации уставных целей (ст.8 ч.(1) закона). Конституционный суд пришел к выводу, что, с точки зрения права на осуществление экономической деятельности, некоммерческие и коммерческие организации находятся в одинаковой ситуации. И тем не менее запрет на оказание аудиовизуальных медиауслуг определил иной подход в отношении некоммерческих организаций.

23. Конституционный суд отмечает, что данная ситуация свидетельствует о различном обращении к юридическим лицам частного права в зависимости от направленности их деятельности на извлечение выгоды, то есть являются они коммерческими или некоммерческими организациями, в отношении возможности предоставления аудиовизуальных медиауслуг. Таким образом, опираясь на конституционные нормы ст.16, ст.46 и ст.54, Конституционному суду надлежит выяснить, если различное обращение является объективно и разумно оправданным, то есть если оно направлено на достижение правомерной цели и существует разумная соразмерность между используемыми средствами и преследуемой правомерной целью.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

А. Аргументы автора обращения

24. Автор обращения отмечает, что оспариваемые положения запрещают некоммерческим организациям создавать учреждения линейных аудиовизуальных медиауслуг, так как ст.24 ч.(1) п.а) Кодекса предусматривает, что линейные аудиовизуальные медиауслуги поставляются частными поставщиками медиауслуг. Он заключает, что частные поставщики аудиовизуальных медиауслуг не могут функционировать в виде некоммерческих обществ.

25. Некоммерческая организация вправе осуществлять хозяйственную деятельность, в том числе в сфере социального предпринимательства. Хозяйственная деятельность может осуществляться некоммерческой организацией либо непосредственно, либо посредством создания юридических лиц, преследующих цель извлечения прибыли. Деятельность некоммерческой организации, подлежащая в соответствии с законом лицензированию, может осуществляться только после получения лицензии (ст.6 Закона о некоммерческих организациях № 86 от 11 июня 2020 г.).

26. Предоставление только коммерческим обществам права передачи линейных аудиовизуальных медиауслуг является дискриминацией по отношению к некоммерческим организациям. Любое различие необходимо объективно и разумно обосновать. В этом случае законодатель не преследовал правомерную цель.

27. Согласно ст.1 Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах, лицензия на вещание – разрешительный документ, которым поставщику медиауслуг предоставляется право на передачу определенной линейной аудиовизуальной медиауслуги. На основании Кодекса о телевидении и радио № 260/2006 г. (признанного утратившим силу с 1 января 2019 года), общества получили лицензию на вещание в сфере аудиовизуальных медиауслуг. В результате некоммерческие общества, у которых имеется лицензия на вещание, но при этом не обладают статусом частного поставщика аудиовизуальных медиауслуг, лишены в соответствии с Кодексом об аудиовизуальных медиауслугах права продлевать срок действия лицензии. По смыслу ст.1 Протокола № 1 к Европейской конвенции, лицензия на вещание является имуществом.

28. Автор обращения заключает, что оспариваемые положения запрещают некоммерческим обществам выступать в качестве частных поставщиков медиауслуг и не дают им возможности пролить срок действия лицензии в области аудиовизуальных медиауслуг, тем самым они затрагивают право собственности некоммерческих обществ.

B. Аргументы органов власти и учреждений, представивших свое мнение

29. В представленном мнении Правительство отмечает, что, согласно ст.6 ч.(2) Закона о некоммерческих организациях и ст.302 Гражданского кодекса, коммерческие организации вправе осуществлять любой вид деятельности, не запрещенный законом. Некоммерческая организация вправе осуществлять хозяйственную деятельность непосредственно или путем создания юридических лиц, преследующих цель извлечения прибыли.

30. Правительство подчеркивает, что ст.66 Кодекса по телевидению и радио № 260 от 2006 года предусматривала, что частные вещательные организации могут создаваться физическими и юридическими лицами. Следовательно, запрет для некоммерческих организаций на учреждение частных поставщиков аудиовизуальных медиауслуг был установлен новым Кодексом. Между тем в информационной записке к проекту Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах обоснованных аргументов в отношении запрета не выявлено.

31. Правительство отмечает, что в публичный бюджет перечисляют налоги как некоммерческие, так и коммерческие организации. Следовательно, некоммерческие организации участвуют в экономическом обороте на равных с коммерческими организациями, поэтому к ним отношение должно быть одинаковым. Правительство заключает, что оспариваемые положения не отвечают требованиям соразмерности, установленным в ст.54 Конституции.

32. В представленном мнении Совет по телевидению и радио отмечает, что, согласно ст.28 ч.(1) Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах, в качестве частных поставщиков аудиовизуальных медиауслуг могут выступать только коммерческие общества. Это ограничивает право некоммерческих организаций учреждать, поддерживать и развивать аудиовизуальные медиауслуги.

33. Совет по телевидению и радио подчеркивает, что, согласно ст.6 ч.(2) Закона о некоммерческих организациях и ст.302 Гражданского кодекса, для реализации уставных задач некоммерческая организация может осуществлять любой вид деятельности, который не запрещен законом. Некоммерческая организация вправе осуществлять экономическую деятельность, в том числе в сфере социального предпринимательства. Деятельность некоммерческой организации, согласно закону, подлежит лицензированию и может осуществляться только после получения лицензии.

34. Совет по телевидению и радио отмечает, что оспариваемые положения наносят ущерб 13 некоммерческим обществам, работающим в области аудиовизуала и находящимся под юрисдикцией Республики Молдова, из которых восемь владеют радиостанциями, а пять телеканалами. Они обладают лицензией на вещание, полученной до вступления в силу Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах № 174 от 8 ноября 2018 года.

35. Совет по телевидению и радио считает, что существует дифференцированный необоснованный подход к коммерческим и некоммерческим организациям в отношении возможности функционировать в качестве поставщиков аудиовизуальных медиауслуг.

С. Оценка Конституционного суда

а) Преследует ли различие в обращении правомерную цель

36. Предварительно Конституционный суд отмечает, что согласно ст.1 ч.(1) п.d) Директивы 2010/13/ЕС Европейского парламента¹ и Совета от 10 марта 2010 года о координации некоторых нормативных и административных положений, действующих в государствах-членах ЕС, относительно оказания аудиовизуальных медиауслуг (Директива в области аудиовизуальных медиауслуг), поставщиком медиауслуг может быть физическое или юридическое лицо, несущее редакционную ответственность за выбор аудиовизуального содержания аудиовизуальной медиауслуги и устанавливающее порядок ее организации. Это определение воспроизведено в ст.1 Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах. При этом, законодатель установил, что частные поставщики медиауслуг, которые учреждаются физическими и/или юридическими лицами, должны осуществлять деятельность в форме коммерческих обществ (ст.28 ч.(1) Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах).

__________________

¹ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ro/TXT/?uri=CELEX%3A32010L0013

37. Конституционный суд отмечает, что, оспаривая положение части (1) ст.28 Кодекса "и осуществляют деятельность в форме коммерческих обществ", автор обращения затронул вопрос обеспечения равного права коммерческих и некоммерческих обществ проявить себя в качестве частных поставщиков аудиовизуальных медиауслуг.

38. Конституционный суд подчеркивает, что соблюдение принципа равенства предполагает предоставление одинаковых преимуществ всем лицам, за исключением случая, когда дифференцированный подход является объективно и разумно оправданным. Данное требование указывает на то, что принцип равенства не запрещает любой дифференцированный подход, а лишь дифференцированный подход, лишенный обоснования (см. ПКС № 16 от 20 мая 2021 г., § 60; ПКС № 30 от 23 сентября 2021 г., § 65).

39. Как указал ЕСПЧ, для наличия проблемы с точки зрения ст.14 должно быть различное обращение к лицам, находящимся в сопоставимых ситуациях. Различие оказывается дискриминационным, если не имеет объективного и разумного обоснования; другими словами, если не преследует правомерную цель и не существует разумной соразмерности между используемыми средствами и поставленной целью в смысле ст.14. Понятие дискриминации включает также ситуации, когда отдельное лицо или группа лиц без наличия объективного обоснования сталкивается с менее благоприятным обращением, чем другое лицо, несмотря на то, что более благоприятного обращения Конвенция не требует (см. Emel Boyraz против Турции, 2 декабря 2014 г., § 50; Греко-католический приход Лупень и другие против Румынии [БП], 29 ноября 2016 г., § 164).

40. В этой связи Конституционный суд отмечает, что информационная записка к проекту Закона № 174 от 8 ноября 2018 года не содержит аргументов в отношении запрета для частных поставщиков аудиовизуальных медиауслуг функционировать как некоммерческие организации. В представленных мнениях Правительство и Совет по телевидению и радио отмечают, что различное отношение к некоммерческим и коммерческим организациям в области аудиовизуальных медиауслуг является неоправданным.

41. Конституционный суд отмечает, что различие в обращении к коммерческому обществу и некоммерческой организации в отношении возможности оказания аудиовизуальных медиауслуг лишено правомерной цели, предусмотренной ст.54 ч.(2) Конституции. Учитывая этот вывод, Конституционный суд не считает необходимым переходить к следующему этапу анализа ввиду того, что различие в обращении не является объективно и разумно оправданным.

42. Подытоживая, Конституционный суд отмечает, что положение "и осуществляют деятельность в форме коммерческих обществ" в части (1) ст.28 Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах противоречит ст.16, ст.46 и ст.54 Конституции.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованным обращение о контроле конституционности положения "и осуществляют деятельность в форме коммерческих обществ", содержащегося в части (1) ст.28 Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах, представленное на тот момент депутатом Парламента Республики Молдова Серджиу Литвиненко.

2. Признать неконституционным положение "и осуществляют деятельность в форме коммерческих обществ" в части (1) ст.28 Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".