Постановление N 60 от 21.11.2017 по Отчету аудита эффективности/ИТ "Какие достижения и препятствия/риски зарегистрированы в рамках внедрения Проекта "e-Преобразование управления"?"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности/ИТ “Какие достижения и

препятствия/риски зарегистрированы в рамках внедрения

Проекта “e-Преобразование управления”?”

№ 60  от  21.11.2017

 (в силу 12.01.2018) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 7-17 ст. 2 от 12.01.2018

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя генерального секретаря Правительства г-на Валентина Гузнака; исполнительного директора Центра электронного управления г-на Евгения Урсу; технического директора Центра электронного управления г-на Юрия Цуркану; заместителя министра финансов г-на Юрия Чичибабы; начальника управления политик и регулирования в области информационного общества и цифровой экономики Министерства экономики и инфраструктуры г-на Андрея Кушкэ; заместителя министра сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды г-на Василе Луки; действующего заместителя председателя Национального органа по неподкупности г-на Виктора Стрэтилэ; заместителя директора Национального агентства по безопасности пищевых продуктов г-на Всеволода Стамати; директора Национального агентства автомобильного транспорта г-на Всеволода Бокшаняна; заместителя начальника главного управления надзора и соответствия Национального центра по защите персональных данных г-на Сергея Бозиану; заместителя генерального директора Национальной медицинской страховой компании г-на Даниела Стича; директора Государственного предприятия “Информационный сельскохозяйственный центр” г-на Андрея Тимуша; представителей Государственного предприятия “Центр специальных телекоммуникаций” г-жи Алины Урсу и г-на Георгия Пантаза, представителей Агентства публичных услуг, а также других ответственных лиц указанных органов, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности/ИТ “Какие достижения и препятствия/риски зарегистрированы в рамках внедрения Проекта “e-Преобразование управления”?”

Аудит был проведен на основании ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 05.12.2008 в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2017 год² с целью оценки эффективности Проекта ”е-Преобразование управления” путем определения результатов и достигнутого прогресса, а также проблем, которые могут повлиять на его эффективность в дальнейшем, с выявлением адекватных методов и путей оптимизации результатов, а также внесения рекомендаций для улучшения менеджмента будущих проектов развития информационных технологий.

Аудиторская миссия была запланирована и реализована согласно соответствующим Международным стандартам аудита (ISSAI)³, применяемым Счетной палатой при реализации внешнего публичного аудита, Пособиям по аудиту эффективности и по аудиту информационных технологий (далее – ИТ), а также передовым практикам в данной области.

__________________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008, с последующими изменениями и дополнениями (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

² Постановление Счетной палаты № 46 от 5.12.2016 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2017 год”.

³ ISSAI 100 “Основополагающие принципы аудита публичного сектора”, ISSAI 400 “Основополагающие принципы аудита эффективности”, ISSAI 5300 “Руководство по проведению аудита ИТ” и ISSAI 5310 “Методология по пересмотру Систем информационной безопасности – Руководство по пересмотру Систем информационной безопасности в публичных органах”, введенные в действие Постановлениями Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 и, соответственно, № 7 от 10.03.2014.

Аудиторские мероприятия были проведены в Государственной канцелярии, публичном учреждении “Центр электронного управления(e-Government)”, далее – Центр электронного управления (ЦЭУ), а также у бенефициаров электронных услуг, разработанных за счет Проекта “е-Преобразование управления” (в Национальном органе по неподкупности, Национальном агентстве автомобильного транспорта, Национальном центре по защите персональных данных, Национальной медицинской страховой компании, Государственной экологической инспекции и др.).

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

у с т а н о в и л а:

Правительство Республики Молдова в течение 2011-2016 годов разработало и внедрило при помощи Всемирного банка Проект “е-Преобразование управления”, предусмотрев в этой связи кредит в сумме 12,7 миллиона специальных прав заимствования (эквивалент 20,0 миллионов долларов США на момент подписания Финансового соглашения), а также предусмотрело выделение собственных средств в сумме 3,0 миллиона долларов США. В целом бюджет Проекта составил 23,1 миллиона долларов США, из которых взнос Правительства Республики Молдова составил 3,2 миллиона долларов США.

Проект должен был стимулировать модернизацию публичного сектора и способствовать более эффективному внедрению реформы публичного управления путем применения инновационных решений по модернизации публичных услуг и повышению эффективности управления.

Обобщая констатации аудита, Счетная палата отмечает, что, хотя цель Проекта, согласно установленным показателям, была реализована, то есть были получены определенные продукты ИТ (платформы и правительственные услуги), тем не менее, существуют некоторые резервы по улучшению с точки зрения придания импульса процессу технологической модернизации управления. Наиболее существенные аспекты выражаются в том, что:

- преимущества правительственных технологических платформ (MCloud⁴, ППРРД⁵, MConnect⁶ и др.) не используются в полной мере, в том числе в результате их фрагментарного использования, что снижает эффективность и результативность реализованных инвестиций;

- порядок закупки и функционирования Услуги MPay (Правительственной услуги электронных платежей), владельцем которой был назначен Центр электронного управления, отличающийся по сравнению с другими правительственными электронными услугами, который объясняется путем обеспечения ее технико-технологической платформы ГП “Центром специальных телекоммуникаций” в контексте контрактации аппликативных услуг по внедрению, содержанию и поддержке от ПИК⁷ “QSystems” ООО, до настоящего времени не зарегистрированной в установленном порядке в Государственном регистре, держателем которого является Национальный центр по защите персональных данных, может обусловить риски, связанные с надлежащим управлением Услугой, а также устойчивостью соответствующей правительственной услуги;

- точно определив в постановлениях Правительства технико-технологического оператора платформ и информационных систем в лице ГП “Центра специальных телекоммуникаций”, Правительство не установило минимальный набор обязательных показателей эффективности при оказании услуг, а также механизмы их мониторинга и оценки, что обуславливает ограничение доступа других поставщиков аналогичных услуг и, по обстоятельствам, качества оказываемых услуг;

- не соблюдая законодательно-нормативные положения, связанные с защитой персональных данных, субъекты и учреждения бенефициары продукции ИТ в рамках Проекта до настоящего времени не зарегистрировались в Национальном центре по защите персональных данных в качестве операторов или лиц, уполномоченных операторами, что обуславливает в этой связи значительные риски;

- незначительное количество оцифрованных публичных услуг, прямыми бенефициарами которых являются граждане, не привело к очевидным/ осязаемым изменениям относительно доступа и массового использования их населением;

- процесс отбора публичных услуг для оцифровки не соответствовал в полной мере установленным нормам, имея спонтанный и непрозрачный характер. В результате неполного соблюдения принципа приоритетности услуг, предназначенных для граждан и деловой среды, были оцифрованы услуги, предназначенные для небольшого числа пользователей;

- после осуществления значительных инвестиций система типа SaaS⁸ (SIGEDIA⁹) и три публичные услуги (Сельскохозяйственный цифровой регистр, е-Разрешение на транспорт, е-Неподкупность) не функционировали в момент аудита, а перспектива их использования в будущем является неопределенной;

- в результате преимущественной оцифровки процессов, связанных с front-office (подача заявлений и т.д.), разработка ряда электронных публичных услуг не завершилась в полной мере технологической модернизацией внутренних процессов публичных органов;

- субъекты-бенефициары электронных услуг не располагают в целом необходимыми возможностями для обеспечения устойчивости разработанных электронных публичных услуг, таким образом, ассимиляция е-услуг остается на низком уровне и т.д.

_________________________________

⁴ MCloud – Общая правительственная технологическая платформа.

⁵ PGRAP – Правительственная платформа регистров и разрешительных документов.

⁶ MConnect – Правительственная платформа интероперабельности.

⁷ ПИК – Предприятие с иностранным капиталом.

⁸ SaaS – оказываемая услуга из Общей правительственной платформы MCloud.

⁹ SIGEDIA – Информационная система управления документами в публичных органах.

Установленные недостатки связаны в основном с совокупностью системных факторов, в том числе: недостаточной подготовкой Проекта; дисфункцией системы управления в части надзора за Проектом в целом, а также координирования деятельности в публичных субъектах; недостатками регулирующей базы в данной области; применением ряда показателей эффективности, нерелевантных по отношению к цели Проекта; недостаточным менеджментом рисков, связанных с Проектом, а также субпроектов в его рамках; отсутствием/недостаточностью в публичных субъектах персонала с компетенциями в области ИТ и др.

В результате вышеизложенного для реализации широкого спектра мер и достижения стратегических целей, установленных в документах политик, отмечается необходимость поддержки и поощрения со стороны Парламента и Правительства конструктивного сотрудничества, более эффективного и более прозрачного между вовлеченными субъектами, в том числе с Центром электронного управления, а также с другими релевантными публичными органами.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона № 261-XVI от 5.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности/ИТ “Какие достижения и препятствия/риски зарегистрированы в рамках внедрения Проекта “e-Преобразование управления”?” (прилагается).

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Государственной канцелярии, Центру электронного управления, Министерству экономики и инфраструктуры, Министерству сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды, Агентству публичных услуг, Национальному агентству по безопасности пищевых продуктов, Национальному агентству автомобильного транспорта, Национальному органу по неподкупности, Национальной медицинской страховой компании, Государственному предприятию “Информационному сельскохозяйственному центру”, Государственному предприятию “Центру специальных телекоммуникаций” для информирования и потребовать предпринять соответствующие действия с целью:

2.1.1) внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита, с разработкой плана действий и назначения в этой связи ответственных лиц;

2.1.2) соблюдения требований законодательно-нормативной базы, связанной с защитой персональных данных, в том числе с регистрацией в установленном порядке в Регистре операторов персональных данных, держателем которого является Национальный центр по защите персональных данных;

2.2. Министерству финансов для информирования и потребовать создать регулирующую базу о порядке бюджетирования мер по визированию/ согласованию финансовых средств, необходимых для разработки государственных информационных ресурсов и развития/модернизации инфраструктуры независимо от источников их финансирования;

2.3. Национальному центру по защите персональных данных для информирования и потребовать принять соответствующие меры по соблюдению публичными органами, указанными в Отчете аудита, требований законодательно-нормативной базы, связанной с защитой персональных данных;

2.4. Правительству Республики Молдова для информирования и поручить:

2.4.1) рассмотреть возможность регламентирования процесса технологической модернизации путем разработки и внесения проекта закона по перераспределению/централизации функций по осуществлению мониторинга и координированию деятельности по преобразованию управления, а также по разработке, оценке и согласованию бюджетирования для создания/развития государственных информационных ресурсов и инфраструктуры центров данных;

2.4.2) установить минимальный набор показателей эффективности при оказании услуг субъектами, назначенными ответственными за исполнение постановлений Правительства, в том числе Государственным предприятием “Центром специальных телекоммуникаций”, а также механизмов по осуществлению мониторинга и их оценке;

2.4.3) совместно с Государственной канцелярией, Министерством экономики и инфраструктуры, Центром электронного управления обеспечить разработку и утверждение надежной методологии для оценки и измерения влияния процесса е-Преобразования управления в контексте реформы публичной администрации и публичных услуг;

2.4.4) совместно с Государственной канцелярией изменить модель взаимодействия между Центром электронного управления и публичными органами для обеспечения устойчивости и непрерывности публичных электронных услуг;

2.4.5) совместно с Министерством финансов, Государственной канцелярией и Центром электронного управления обеспечить разработку и утверждение в установленном порядке методологий по расчету и утверждению экономии, полученной от использования Общей правительственной платформы для гарантирования непрерывности процесса финансирования Центра электронного управления;

2.4.6) совместно с Государственной канцелярией, Центром электронного управления и Государственным предприятием “Центр специальных телекоммуникаций” рассмотреть ситуацию и риски, изложенные аудитом по Правительственной услуге электронных платежей (MPay), и принять необходимые меры с целью обеспечения ее устойчивости;

2.4.7) регламентировать на национальном уровне порядок оплаты труда работников публичных учреждений, которые осуществляют свою деятельность на основе принципа самоокупаемости;

2.5. Парламенту Республики Молдова, Постоянной парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам, Президенту Республики Молдова для ознакомления и возможного использования при принятии решений в сфере информационных технологий и коммуникаций.

3. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1-2.4 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 12 месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова, с представлением полугодовой информации о принятых мерах.

4. В связи с повторением в Отчете аудита релевантных требований и рекомендаций, не исполненных или частично выполненных, исключить из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 46 от 14.09.2012 “По Отчету аудита информационных технологий с элементами эффективности на тему “Могут ли выявленные проблемы и риски повлиять на повестку е-Преобразование управления?” и Постановление Счетной палаты № 28 от 17.07.2015 “По Отчету аудита ИТ с элементами эффективности: “Правительственная платформа регистров и разрешительных документов (ППРРД) обеспечивает достижение предложенной цели?”.

5. Настоящее постановление публикуется в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона № 261-XVI от 5.12.2008.

Приложение

к Постановлению Правительства

№ 60 от 21 ноября 2017 года

ОТЧЕТ

аудита эффективности/ИТ “Какие достижения и препятствия/риски

зарегистрированы в рамках внедрения Проекта “e-Преобразование управления”?”

СПИСОК АББРЕВИАТУР

ОБОБЩЕНИЕ

В соответствии со ст.28 и ст.31 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 и согласно Программе аудиторской деятельности на 2017 год¹ Счетная палата провела аудит эффективности/ИТ по внедрению Проекта “e-Преобразование управления”.

______________________

¹ Постановление Счетной палаты № 47 от 5.12.2016 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2017 год”, с последующими изменениями и дополнениями.

Аудиторская миссия проводилась в соответствии с Международными стандартами аудита (далее – ISSAI), введенными в действие Счетной палатой при реализации внешнего публичного аудита, а также Пособиями по аудиту эффективности и ИТ Счетной палаты, с основной целью оценить эффективность Проекта “e-Преобразование управления” путем определения зарегистрированных результатов и достижений, а также проблем/рисков, которые могут повлиять на его последующее воздействие.

Будучи начатым как незаменимая часть процесса e-Преобразования управления, Проект в этом случае должен придать импульс модернизации публичного сектора и способствовать более эффективному внедрению реформы публичного управления путем применения инновационных решений по модернизации публичных услуг и повышению эффективности управления. Имея цель преобразовать поставку определенных публичных услуг, отобранных с применением ИТК, Проект должен был создать хорошие примеры для следования и с существенным воздействием на повышение эффективности процессов, связанных с оказанием публичных услуг гражданам и деловой среде, которые являются прямыми и основными бенефициарами Проекта. Другая польза Проекта должна состоять в повышении эффективности управления путем массового использования публичными органами инновационных технологий “cloud computing”, в том числе правительственных услуг и интегрированных платформ по “cloud”.

Имея комбинированный подход по результатам и проблемам, аудит приоритетно был направлен на определение полезности и устойчивости разработанных услуг, а также на выявление причин, если эти принципы не были материализованы. Исходя из того, что во внедрение Проекта был вовлечен ряд публичных органов, дополнительно к аудиторской деятельности, осуществленной в Центре электронного управления и в Государственной канцелярии, оценки аудита были проведены и в их рамках.

- Несмотря на то, что Проект был завершен в установленный срок, его мероприятия и продукция были реализованы, а показатели эффективности были достигнуты, аудит отмечает недостаточное влияние результатов, полученных в среде е-Преобразования. Так, оценки аудита указывают на некоторые очевидные недостатки, наиболее уязвимые аспекты выражаются путем: нерегулярного и лишенного координирования использования услуг из Общей правительственной технологической платформы MCloud, что ограничивает эффективность и гибкость управления;

- допущения создания публичными органами новых собственных инфраструктур, оборудования и решений программного обеспечения, параллельного наличия и функционирования центров собственных данных и Правительственной платформы MCloud, не будучи принята и изучена возможность функционирования консолидированных центров данных с целью повышения эффективности использования средств для их содержания;

- непроведения исчерпывающей оценки ресурсов, необходимых для выделения из Технологической платформы MCloud, и неосвоения ее выгод;

- нефункционирования и затягивания сдачи в эксплуатацию/в производство 4 информационных систем (SIGEDIA, Сельскохозяйственный цифровой регистр, e-Неподкупность, e-Разрешение на транспорт) из 17 разработанных в рамках Проекта, а также платформы интероперабельности – Mconnect, по которым были осуществлены существенные инвестиции;

- несоблюдения норм и правил по защите персональных данных;

- непрозрачности процесса выбора публичных услуг, некоторые отобранные для оцифровки услуги предназначались небольшому числу пользователей;

- оцифровки только процессов по коммуникации между пользователем и поставщиком услуги (front-office), внутренние процессы субъектов остались неавтоматизированными, а выгоды е-Преобразования неосвоенными;

- неспособности субъектов обеспечить устойчивость разработанных публичных услуг, связанной с недостаточностью квалифицированного персонала в области ИТ.

Учитывая, что данный Проект завершен, аудит сформулировал ряд рекомендаций из перспективы причин, связанных с выявленной дисфункциональностью, влияющей на процесс е-Преобразования, которые направлены на:

- укрепление законодательно-нормативной базы, относящейся к менеджменту проектов ИТ по определению мониторинга и координирования комплексной деятельности, реализуемой в большом количестве субъектов;

- пересмотр институциональной базы Центра электронного управления таким образом, чтобы обеспечить укрепление потенциала для освоения и устойчивости результатов проектов с целью повышения эффективности инвестиций, осуществляемых в секторе ИТ;

- усовершенствование процесса выбора публичных услуг для оцифровки таким образом, чтобы обеспечить массовое использование гражданами и деловой средой разработанных услуг;

- подготовку персонала ИТ, вовлеченного в администрирование и содержание информационных систем публичных субъектов и др.

Отчет аудита имеет важное значение для Парламента, Правительства, внешних кредиторов и гражданского общества, поскольку он представляет результаты внедрения Проекта, а также его влияние на процесс технологической модернизации управления.

I. ВВЕДЕНИЕ

Информационные технологии и коммуникации (ИТК) положительно влияют на все сферы жизни и способствуют социально-экономическому развитию государства и изменениям в жизни населения, представляя одно из стратегических направлений современного развития с целью интегрирования Республики Молдова в международное информационное пространство, построение информационного общества в республике было задекларировано в качестве одного из национальных приоритетов².

Самый большой вызов и наибольшая польза технологической модернизации заключается в изменении менталитета граждан, деловой среды и, не в последнюю очередь, государственных служащих, таким образом, чтобы современные технологии были ассимилированы и широко использованы в публичных, социальных, экономических и др. отношениях. Будучи тяжело достижимой, эта цель требует сопряженных усилий, направленных на модернизацию информационных технологий и коммуникаций, публичное управление, формирование человеческих ресурсов и др., а также на развитие способностей бенефициаров с целью их ассимиляции.

➢ Контекст Проекта “e-Преобразование управления”

Концептуальные и институциональные базы области ИТК, изложенные в соответствии с законодательно-нормативной базой, были преобразованы в амбициозные цели в Национальной стратегии создания информационного общества – “Электронная Молдова³, Стратегической программе технологической модернизации управления (е-Преобразование)⁴, Национальной стратегии развития информационного общества “Цифровая Молдова 2020”⁵ и впоследствии – в Национальном плане действий по внедрению Соглашения об ассоциации Республика Молдова – Европейский Союз на период 2014-2016 годов⁶. Для придания импульса процессу е-Преобразования Правительство запросило помощь Всемирного банка.

Так, согласно Финансовому соглашению, подписанному между Республикой Молдова и МАР 1.07.2011 и утвержденному Парламентом⁷, стоимость предложенного Проекта была установлена в размере 23,0 млн. долларов США, было предусмотрено получение кредита в сумме 12,7 миллиона специальных прав заимствования (эквивалентных 20,0 млн. долларов США) и выделение средств Правительства в сумме 3,0 млн. долларов США. В целом бюджет Проекта составил 23,1 млн. долларов США, из которых взнос Правительства – 3,2 млн. долларов США. Общее описание Проекта сквозь призму релевантной деятельности представлено в приложении № 3 к настоящему Отчету. Для успешной реализации вышеуказанных действий Правительство создало в 2010 году в ведении Государственной канцелярии ПУ “Центр электронного управления (E-Government)”⁸ с целью координации и направления деятельности по технологической модернизации, повышения и укрепления потенциала и полномочий вовлеченных сторон для внедрения стратегии е-Преобразования публичного сектора и е-управления.

Проект “е-Преобразование управления” (далее – ПеПУ или Проект) был реализован, имея основную цель по преобразованию поставки определенных публичных услуг, отобранных с применением ИТК, будучи направленным на некоторые новые инновационные подходы в области е-управления: технологии Cloud, правительственные приложения, инициативы открытых данных, управление как платформа и др.

➢ Компоненты Проекта “е-Преобразование управления” включают: (i) изменение процессов и менталитета государственных служащих, занятых поставкой этих услуг, и (ii) обеспечение оборудованием и системами, которые будут поставлять электронные услуги.

➢ Институциональная база Проекта

____________________

² Указ Президента Республики Молдова о создании информационного общества в Республике Молдова № 1743-III от 19.03.2004.

³ Постановление Правительства № 255 от 9.03.2005 “О Национальной стратегии создания информационного общества -“Электронная Молдова»”, отмененное Постановление Правительства № 857 от 31.10.2013 (далее – Национальная стратегия “Электронная Молдова”, утвержденная Постановлением Правительства № 255 от 9.03.2005).

⁴ Постановление Правительства № 710 от 20.09.2011 “Об утверждении Стратегической программы технологической модернизации управления (е-Преобразование)” (далее – Стратегическая программа е-Преобразование, утвержденная Постановлением Правительства № 710 от 20.09.2011).

⁵ Постановление Правительства № 857 от 31.10.2013 “О Национальной стратегии развития информационного общества «Цифровая Молдова 2020”.

⁶ Постановление Правительства № 808 от 7.10.2014 “Об утверждении Национального плана действий по внедрению Соглашения об ассоциации Республика Молдова – Европейский Союз на период 2014-2016 годов” (далее – Постановление Правительства № 808 от 7.10.2014).

⁷ Закон о ратификации Финансового соглашения между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития для реализации Проекта «е-Преобразование управления» № 173 от 28.07.2011 (далее – Закон № 173 от 28.07.2011).

⁸ Постановление Правительства № 392 от 19.05.2010 “О создании Центра электронного управления (E-Government)”.

Деятельность Проекта была реализована в соответствии с процедурами внедрения, отмеченными в Операционном пособии Проекта (ОПП). Процедурами по внедрению являются: (i) процедуры по регламентированию административного, бухгалтерского, финансового менеджмента и менеджмента по закупкам, а также порядок осуществления мониторинга и оценки; (ii) цели, которые должны быть достигнуты в рамках Проекта; (iii) техническое задание для финансового и технического аудита; (iv) модели отчета Проекта.

В качестве бенефициара, Республика Молдова осуществляет надзор и общую координацию Проекта и Программы электронного преобразования посредством Государственной канцелярии, которая является ключевым органом в руководстве общим Планом преобразования управления. Для реализации Проекта был вовлечен ряд органов (ЦЭУ, Национальная комиссия по электронному преобразованию, Совет координаторов по электронному преобразованию, ГП “ЦСТ”, Административный совет ЦЭУ, министерства и другие ОЦПУ), а также назначенные их ответственные лица.

(Механизмы реализации Проекта графически представлены в приложении № 4, а также в приложении № 3 к настоящему Отчету аудита).

➢ Продукция и устойчивость Проекта

Проект предусматривает разработку Общей правительственной технологической платформы MCloud, правительственных электронных услуг и публичных электронных услуг, последние были предназначены гражданам (П2Г), деловой среде (П2Б) и Правительству (П2П). Преимущества модернизации установлены в зависимости от полезности информационных систем и реализованных приложений, доступности пользователей их широко использовать, а также возможности публичных органов обеспечивать устойчивость е-услуг.

Правительство согласовало стратегию устойчивости, которая предполагает постепенное снижение поддержки, оказываемой Всемирным банком для выплаты заработной платы персоналу ЦЭУ и операционных затрат. Так, первоначально Проект финансирует операционные затраты и основную группу ЦЭУ для координации различных аспектов введения в действие программы е-Преобразования. Впоследствии, с целью обеспечения устойчивости и снижения зависимости от внешнего финансирования, Правительство Республики Молдова в прогрессивном порядке возьмет финансирование операционного бюджета ЦЭУ в течение действия Проекта: 20% – в 2014 году; 40% – в 2015 году и 60% – в 2016 году⁹.

_______________________

⁹ Раздел IV “Снятие средств финансирования” из Программы II “Исполнение Проекта” из Финансового соглашения.

Устойчивость публичных электронных услуг обеспечится путем их передачи в ведение министерств и других субъектов, которые оказывают цифровые публичные услуги в рамках Проекта. Список платформ и электронных услуг, развитых за счет Проекта, представлен в приложении № 8 к настоящему Отчету.

➢ База результативности и осуществления мониторинга Проекта

Политики и процедуры бухгалтерского учета Проекта, а также механизмы внутреннего контроля задокументированы в Операционном пособии Проекта для подтверждения того, что утверждение и разрешение контроля для платежей являются достаточными. ЦЭУ составляет и направляет МАР квартальные финансовые отчеты, не прошедшие аудит, а годовой аудит финансовой отчетности Проекта осуществляется независимыми аудиторами, выбранными на основании конкурса из списка аудиторских фирм, имеющих на это право.

Ключевые показатели и процесс осуществления мониторинга эффективности Проекта подробно представлены в приложении № 7 к настоящему Отчету аудита. Бенефициар осуществляет мониторинг, оценивает достижения и составляет полугодовые отчеты Проекта в соответствии с нормами и на основании показателей, приемлемых для МАР.

Также ЦЭУ собирает и представляет данные для ежегодного просмотра миссиями Всемирного банка по надзору. Достижения мониторизируются путем проведения дискуссий во время надзора относительно укрепления институционального потенциала, финансовой жизнеспособности и технической оценки. Ежегодно в течение и в конце Проекта ВБ оценивал реализованную эффективность, составляя отчеты о результатах внедрения Проекта.

Учитывая то, что Проект “е-Преобразование управления” имеет важное значение для модернизации менеджмента ИТК в публичном секторе и приносит пользу всем пользователям публичных услуг путем экономии средств, обескураживания коррупции и повышения эффективности затрат правительственных операций, Счетная палата предложила¹⁰ провести аудит эффективности/ИТ по влиянию внедрения указанного Проекта.

_________________________

¹⁰ В соответствии со ст.28 и ст.31 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008; согласно Программе аудиторской деятельности Счетной палаты на 2017 год, утвержденной Постановлением Счетной палаты № 47 от 5.12.2016.

Отмечается и то, что аудит не проводился без вызовов или трудностей, которые включали, но не ограничивались:

- комплексной законодательно-нормативной базой, которая находилась в основе развития решений ИТ, а также наличием соответствующей документации в значительной мере лишь на английском языке (договора и приложения к ним и др.);

- сложной конъюнктурой подпроектов в период внедрения Проекта, в том числе по причине изменений/отставок в Правительстве, отсутствия руководства на уровне учреждений и др.;

- присущими трудностями при проведении аудита процессов менеджмента ИТ, если эти процессы не формализованы и зарегистрированы;

- реформой в области центральной публичной администрации, массовой текучестью персонала, вовлеченного в реализацию проектов ИТ, и др.

Некоторые из этих вызовов повлияли не только на уровень сложности аудита, но и напрямую на внедрение Проекта в целом. Кроме того, учитывая то, что его влияние может быть усилено посредством адекватного подхода и более эффективного сотрудничества/вовлечения ответственных сторон, выводы, к которым пришла аудиторская миссия по аспектам, включенным в область охвата аудита, могут считаться предварительными. Вместе с тем принятие необходимых мер будет способствовать обеспечению достижения целей, предложенных в повестке е-Преобразования управления.

II. СФЕРА И ПОДХОД АУДИТА

Аудиторская миссия была проведена согласно ISSAI, а также соответствующей внутренней нормативной базе Счетной палаты, имея в качестве основной цели проведение оценки эффективности Проекта “е-Преобразование управления” путем определения результатов и достигнутого прогресса, а также проблем/рисков, которые могут повлиять на его последующее воздействие, с внесением рекомендаций для улучшения менеджмента будущих проектов по развитию информационных технологий, в первую очередь путем укрепления институционального потенциала органов, вовлеченных во внедрение, координирование и надзор Проекта, а также посредством обеспечения его полезности и устойчивости.

Основная цель аудита состояла в определении достижений, которые были зарегистрированы в результате внедрения Проекта “е-Преобразование управления”, а также рисков/препятствий, которые могут повлиять на его последующий результат.

Следуя основной цели, аудиторская группа определила следующие специфические цели:

1. Институциональная база, связанная с Проектом “е-Преобразование управления”, обеспечивает его результативность?

2. Реализация показателей эффективности Проекта отражает достижение целей и результативность осуществляемой в его рамках деятельности?

3. Правительственные платформы и электронные услуги, развиваемые в рамках Проекта, являются функциональными и эффективными?

Сфера аудита. Аудиторская миссия охватила деятельность и продукцию, реализуемые в рамках Проекта ответственными органами в области, подвергнутой аудиту (ГК, ЦЭУ, ГП “ЦСТ” и другие ответственные органы) в период 2014-2016 годов. Вместе с тем были проанализированы некоторые данные и информации, как за прошедший период, так и на будущее, для анализа произошедших тенденций и изменений.

Подход аудита был комбинированным, ориентированным на результативность и выявление проблем, дисфункций, которые задерживали реализацию целей или могли повлиять на результат, стабильность и устойчивость Проекта, в том числе причины.

Методология аудита охватила основные процедуры аудита, а именно: прямые наблюдения, рассмотрение документов, интервьюирование и опрос пользователей ИС/участников процессов с последующим анализом и обработкой результатов.

Критерии аудита и их источники. Критерии аудита были разработаны исходя из предыдущих аудитов Счетной палаты, а также на основании соответствующей нормативно-регулирующей базы, релевантной аудируемой области и передовым международным практикам.

Область применения и методология аудита указаны в приложении № 2 к настоящему Отчету аудита.

III. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

1. Институциональная база, связанная с Проектом “е-Преобразование управления”, обеспечивает его результативность?

3.1.1. Недостатки институциональной базы повлияли на достижение предложенных целей.

С перспективы обеспечения соответствующей регламентированной базой Проект был начат без выявления эффективных решений с влиянием на развитие/корректировку положений, которые бы облегчили получение ожидаемых результатов. Так, в технико-экономических обоснованиях¹¹, которые предшествовали разработке Проекта, не были проанализированы институциональные и функциональные возможности органов, вовлеченных в реализацию мероприятий Проекта, не была определена оптимальная управленческая стратегия. В контексте вышеуказанного аудит отмечает:

a) отсутствие/неназначение органа, который бы исполнял на национальном уровне функции по (i) координированию разработки ИС с целью избежать их дублирования или использования прототипов, при необходимости; созданию ИС, полезной для множества публичных органов; (ii) оценке ИС, предложенных для разработки, и (iii) обязательному согласованию бюджетирования, независимо от источников финансирования (гранты, кредиты, государственный бюджет), технических решений и программного обеспечения, запрашиваемого публичными субъектами и их подведомственными структурами;

b) опрометчивость и необеспечение несомненной реализации мероприятий е-Преобразования всеми субъектами из публичного сектора. Так, не был учтен факт, что база по регламентированию (концепции, программы и другие стратегические документы в области е-Преобразования), утвержденная исполнительным органом, является обязательной только для министерств, других центральных административных органов, подведомственных Правительству, и организационных структур из их сферы компетенции, в то время как публичные органы с другим статусом, чем указано, участвуют в технологической модернизации по собственному усмотрению, что привело к их уклонению/избеганию от освоения платформ и правительственных услуг, созданных в рамках Проекта. В этом отношении аудит считает целесообразным и необходимым пересмотреть концептуальную базу технологической модернизации таким образом, чтобы одним законодательным актом было устранено явление фрагментарного участия публичных органов во внедрении политик е-Преобразования;

c) создавая различные виды органов и учреждений с различным статусом¹², в течение аудируемого периода установлено, что не был создан классификатор/ перечень субъектов из публичного сектора с четким указанием их подчинения по общим административным аспектам, в том числе в области ИТК, а также с неоднозначным/унифицированным определением центральных публичных органов. Указанные факторы способствовали неоднозначному самоопределению и несоблюдению субъектами и публичными учреждениями различного вида добровольного присоединения к процессу электронной модернизации управления, в том числе к техническим регламентам, утвержденным МИТС.

_________________________

¹¹ Технико-экономическое обоснование, проведенное АСШМР в рамках Программы срочной помощи для надлежащего управления.

¹² Центральные публичные органы, органы центрального публичного управления, автономные публичные органы, публичные учреждения, публичные учреждения, находящиеся на самоуправлении и др.

3.1.2. Процесс управления рисками не был достаточным и эффективным, что обусловило их материализацию.

Проверки аудита свидетельствуют, что хотя в результате предыдущего аудита¹³ Счетная палата внесла рекомендации ГК, исходя из статуса и ее роли в рамках Проекта, она не обеспечила в полной мере четкой базой менеджмента рисков как на уровне ЦЭУ, так и публичные органы, вовлеченные в процесс, а также на уровне отдельных проектов, компонентов ПеПУ, что обусловило материализацию некоторых рисков, связанных с Проектом, с плохом влиянием на его устойчивость и стабильность.

Несмотря на то, что в рамках ПеПУ, согласно требованиям доноров и ВБ, в PAD была выявлена часть рисков (связанных непосредственно с процессами управления Проектом), процесс менеджмента рисков не был формализован. Так, управленческие решения и действия для минимизации некоторых выявленных рисков или для устранения последствий ряда нежелаемых ситуаций не были в полной мере эффективными и достаточными по причине отсутствия соответствующих процедур. Но в связи с тем, что в рамках реализации действий, связанных с Проектом, находилось в управлении множество подпроектов, которые превышают институциональную базу ГК и ЦЭУ, менеджмент рисков должен быть составной частью управления и мониторинга каждого из них и всех в совокупности. Необходимо отметить, что с целью обеспечения эффективного менеджмента подпроектов, внедряемых ЦЭУ в рамках реализации Проекта, и для выполнения рекомендаций, направленных предыдущим аудитом Счетной палаты¹⁴, ЦЭУ приказом исполнительного директора № 3005-03/1 от 4.03.2013 утвердил методологию менеджмента проектов. Тем не менее аудит отмечает, что формализованная процедура по управлению рисками на уровне ПеПУ (принятая как минимум на уровне ГК, органом, ответственным за мониторинг его внедрения), в том числе исчерпывающий регистр присущих рисков, не была создана. Более того, аудит продолжает подчеркивать тот факт, что предпринятые действия для управления выявленными рисками в документах планирования Проекта не были достаточными для избегания материализации некоторых рисков (в том числе: недостаточное вовлечение со стороны органов бенефициаров электронных услуг, текучесть обученного персонала, недостаточность или даже отсутствие специализированного персонала в области ИТ в рамках органов бенефициаров (например, НОН, НЦЗПД), развитие ряда ИС в контексте, в котором были запланированы изменения в нормативной базе, что обусловило неполное их использование (например, СЦР, e-Разрешение на транспорт, Регистр операторов персональных данных), констатации, которые будут изложены в соответствующем разделе. Вследствие этого отмечается, что недостаточное управление ими повлияло на получение ожидаемых результатов, в том числе на устойчивость и стабильность развиваемых услуг. Выводы аудита вытекают из констатаций, полученных в результате проведенных аудиторских процедур, наиболее значимые изложены далее в рамках настоящего Отчета.

__________________________

¹³ Постановление Счетной палаты № 46 от 14.09.2012 “По Отчету аудита информационных технологий с элементами эффективности на тему “Могут ли выявленные проблемы и риски повлиять на повестку е-Преобразование управления?”, далее – Постановление Счетной палаты № 46 от 14.09.2012.

¹⁴ Постановление Счетной палаты № 46 от 14.09.2012.

3.1.3. Недостаточная и неэффективная деятельность органов, ответственных за менеджмент Проекта, не обеспечила достижение ожидаемого влияния.

Реализуя обширную гамму подпроектов, что предполагает комплексную управленческую модель и требует надлежащего управления и координирования Проекта, нормативная база в целом не определяет достаточно исчерпывающе и четко полномочия и ответственности основных авторов за каждый сегмент для каждого участника внедрения Проекта. Вместе с тем не является четким порядок осуществления мониторинга и разделения ответственностей в процессе внедрения Проекта, а также порядок вмешательства в ходе его внедрения. Так, нечеткое указание функций многочисленных структур, вовлеченных в управление Проектом (НКэП, ЦЭУ, ГК, Административный совет ЦЭУ, СКэП, МИТС, ГП “ЦСТ” и другие публичные органы), и межинституциональный механизм сотрудничества помешали эффективному взаимодействию, их действия были предприняты с опозданием или вообще не были проведены. В данном контексте аудит установил, что Национальная комиссия по электронному преобразованию (НКэП) и Совет координаторов по электронному преобразованию (СКэП) не исполняли полностью возложенные полномочия либо путем преждевременного приостановления деятельности, либо посредством недостаточного вовлечения во внедрение Проекта. Так, отмечается, что:

a) согласно организационным мероприятиям, установленным в документах Проекта¹⁵, центральная роль по руководству была возложена на НКэП, которая представлена премьер-министром и включает всех ключевых министров. Вопреки репрезентативности высокому рангу, узкая роль, возложенная на Комиссию, была связана лишь с утверждением политик, разработанных ГК, и изменением, дополнением и утверждением окончательного списка публичных услуг, отобранных для оцифровки. Ссылаясь на деятельность НКэП, отмечается, что она собиралась на пленарное заседание лишь один раз (в феврале 2012 года), утвердив список е-услуг и е-регистров, отобранных для оцифровки в соответствующем году. Впоследствии перечень публичных услуг для оцифровки был утвержден постановлениями Правительства согласно годовым Планам действий для внедрения Стратегической программы технологической модернизации управления (е-Преобразование), ГК считает такой порядок более правдоподобным и полезным;

b) ключевая позиция по надзору за координированием и эффективным применением инициатив по преобразованию в рамках министерств и других ЦАО была возложена на Государственную канцелярию¹⁶. Однако отсутствие рычагов и ресурсов для осуществления мониторинга и своевременного вмешательства в случае, когда ход е-Преобразования в публичных субъектах требует некоторых корректировок, обусловило функциональную неспособность ГК для эффективного руководства и координирования процесса технологической модернизации, в том числе внедрения Проекта.

До настоящего времени не удалось обеспечить в достаточном объеме инструментами и методологией, необходимыми для осуществления полномочий по контролю за исполнением и мониторингом реализации Проекта, ответственным за обеспечение была ГК. Таким образом, в отсутствие надежных инструментов осуществления контроля и мониторинга ГК делегировала ЦЭУ и его Административному совету большинство полномочий и ответственностей, связанных с исполнением и мониторингом реализации Проекта;

c) сотрудничество ЦЭУ и ГК с министерствами и другими ЦАО было предусмотрено посредством координаторов по электронному преобразованию, идентифицированных в качестве координационных центров в каждом министерстве. С целью координации всех процессов, необходимых для е-Преобразования публичного сектора, обеспечения синхронности политик и секторных стратегий с Программой по технологической модернизации управления, а также эффективной реализации задач и целей органа, повышения своей операционной эффективности и качества публичных услуг, предоставляемых гражданам, был создан Совет координаторов по электронному преобразованию¹⁷. Немного более года было принято решение о создании в рамках министерств и других ЦАО подразделений по е-Преобразованию, руководители которых были назначены членами Совета¹⁸. Оценив эффективность вовлечения координаторов по электронному преобразованию в реализацию и получение пользы от Проекта в результате проведенных анализов, в том числе путем опроса 26 органов центрального управления, аудит установил следующее:

- лишь в 18 субъектах из всех опрошенных (69%) были созданы подразделения по е-Преобразованию, остальные субъекты не были представлены в СКэП;

- несмотря на то, что 19 субъектов (73%) указали, что прошли обучение в области ИТ, организованные ЦЭУ в период 2011-2016 годов, 17 указали, что необходимо дополнительное обучение работников. Вместе с тем лишь 4 из этих субъектов запросили от ЦЭУ организовать дополнительное обучение;

- по состоянию на 31.12.2016 г. 17 из 46 единиц персонала (37%) подразделений по е-Преобразованию, опрошенных ОЦПУ, были вакантными. Учитывая то, что в штатных расписаниях 14 подразделений были только государственные должности, следует, что субъекты, изменив статус служащих, практически исчерпали административные возможности для приостановления повышенной текучести персонала, а принятые меры не дали положительного результата;

- минимум 6 работников подразделений по е-Преобразованию (около 20%) из опрошенных субъектов не имеют профильного образования, будучи специалистами в политологии, международных экономических отношениях, филологии, журналистике и общественных связях, в некоторых случаях они были единственными специалистами подразделения.

Такая плачевная ситуация, сложившаяся из-за отсутствия персонала с достаточными компетенциями в области ИТ и которая может обеспечить управление ИС, была установлена и в органах, не подведомственных Правительству¹⁹. Будучи очевидным и с влиянием на устойчивость услуг, разработанных в рамках Проекта, риск отсутствия персонала ИТ был оценен только сквозь призму низкой заработной платы, не были приняты эффективные меры по смягчению ситуации. Необходимо отметить, что соответствующая проблема поднималась Счетной палатой повторно в рамках аудиторских миссий, однако до настоящего времени в этой связи не были приняты меры по исправлению/решению, так, чтобы была минимизирована текучесть кадров и обеспечена непрерывность и устойчивость процесса е-Преобразования управления.

Таким образом обобщается, что СКэП не послужил эффективным инструментом координирования деятельности Проекта на уровне ОЦПУ, более того, начиная с 2012 года не было проведено ни одно заседание:

a) согласно документам Проекта²⁰ Административный совет ЦЭУ (далее – АС) был назначен и в качестве Комитета руководства Проекта, однако без указания его функции и не учитывая свои прерогативы в качестве высшего коллегиального органа ПУ “Центра электронного управления” (e-Government)²¹. Эти юридические недостатки проявили себя путем дисфункции механизма по координированию и надзора за действиями Проекта по горизонтали, поскольку решения АС, связанные с деятельностью ЦЭУ, не имеют юридической и административной силы для министерств и других ЦАО. Не будучи строго контролируемыми и используя свободный характер норм, обязывающих использовать инфраструктуру и услуги, разработанные в рамках Проекта, публичные субъекты продемонстрировали, что затягивание технологической модернизации в публичных органах связано, не в последнюю очередь, с сопротивлением к изменению и повышенной текучестью ключевого персонала.

Обобщая вышеуказанное, аудит отмечает, что создание ряда органов/учреждений по надзору, сотрудничеству и координированию не способствовало внедрению эффективного межинституционального механизма. Вместе с тем механизм по проведению мониторинга и взаимодействия, осуществляемый посредством коллегиальных органов, в комплексной управленческой системе, какой является Проект “е-Преобразование управления”, оказался недостаточным, по случаю, нефункциональным и неэффективным. Практически отсутствовал орган/лицо высшего ранга, который взял бы на себя полную ответственность за надзор, взаимодействие и своевременное координирование деятельности, реализуемой ЦЭУ, министерствами и другими ОМПУ.

В результате Проект был мониторизирован, в значительной мере, лишь представителями кредитора (МАР), которые следили за соответствием деятельности под аспектом норм и правил ВБ, а также за выполнением показателей эффективности. Также, по мнению аудита, среди решений по преодолению ситуации недостаточности персонала с необходимыми компетенциями в области ИТ отмечается и централизация существующих кадров в едином органе, который бы взял на себя функции по администрированию и содержанию центров данных министерств и других ЦАО.

___________________________

¹⁵ Смотреть схему из приложения № 4 к Отчету аудита.

¹⁶ Раз. IV п.39 из PAD.

¹⁷ Постановление Правительства № 222 от 1.04.2011 “О создании Совета координаторов по электронному преобразованию”.

¹⁸ Постановление Правительства № 499 от 6.07.2012 “О подразделении по е-Преобразованию в составе органа центрального публичного управления”.

¹⁹ НЦЗПД, НОН.

²⁰ Раз. IV п.40 из PAD.

²¹ Постановление Правительства № 760 от 18.08.2010 О публичном учреждении «Центр электронного управления» (Е-Government)”, далее – Устав, при необходимости, Постановление Правительства № 760 от 18.08.2010.

3.1.4. Неопределенности и несоответствия в уставе и функциональности ЦЭУ могут повлиять на устойчивость и дальнейшее влияние Проекта.

В результате рассмотрения регулирующей базы аудит установил неопределенности и недостатки в актах создания ЦЭУ, не был достаточно четко установлен юридический статус Центра, в том числе лиц, которые непосредственно реализуют/исполняют его основные задачи. Так, аудит отмечает, что в соответствии с Постановлением Правительства № 392 от 19.05.2010²² ЦЭУ был создан в качестве публичного учреждения в подчинении ГК, а другим Постановлением Правительства²³ был утвержден Устав ЦЭУ, юридический статус Центра был изменен в публичное учреждение, которое является некоммерческой организацией, созданной c целью получения публичной выгоды. Согласно Уставу учреждение осуществляет свою деятельность на основе принципа самоуправления, на основании согласованных сметы расходов и штатного расписания в случаях, предусмотренных в соглашениях по проектам с донорами, финансирующими Проект, и утвержденными Административным советом. В результате оценок аудита установлены некоторые неопределенности и несоответствия, которые сводятся к следующим:

a) неосуществление ЦЭУ в течение аудируемого периода финансово-экономической деятельности, операционные расходы в период внедрения покрывались лишь за счет средств Проекта (кредит МАР и взнос Правительства), а после его истечения – за счет бюджетных средств, выделенных учреждению, принцип самоуправления остался непримененным до настоящего времени;

b) несмотря на то, что в соответствии с PAD с целью обеспечения устойчивости и снижения зависимости от финансирования МАР Правительство взяло на себя, в прогрессивном порядке, финансирование операционного бюджета ЦЭУ по ходу реализации Проекта: 20% – в 2014 году; 40% – в 2015 году и 60% – в 2016 году, исполнение Правительством взятого обязательства не привело к достижению цели, была сохранена критическая зависимость от внешнего финансирования для технологической модернизации управления. Необходимо отметить, что с целью поддержания в дальнейшем реформы по модернизации публичных услуг, части реформы публичного управления, в 2017 году был контрактован новый кредит от ВБ;

c) хотя Устав четко предусматривает утверждение АС ЦЭУ штатного расписания ЦЭУ, аудит установил, что в течение аудируемого периода АС утвердил только структуры Центра²⁴ с указанием функций, относящихся к его подразделениям;

d) ссылаясь на человеческие ресурсы, согласно утвержденным структурам, ЦЭУ состоит из основной группы (до 11 человек) и Подразделения по внедрению Проекта (ПВП, до 5 человек). Операционное пособие Проекта (ОПП) предусматривает, что персонал ПВП отбирается в результате процедур закупок ВБ, связанных с отбором и трудоустройством консультантов²⁵. В то же время аудит отмечает, что порядок отбора/трудоустройства и оплаты труда основной группы ЦЭУ не был точно установлен в документах Проекта. С другой стороны, и национальная база не регламентирует порядок оплаты труда работников публичных учреждений, функционирующих на основе принципа самоуправления, трудоустройство консультантов в основную группу производилось согласно нормативам ВБ на основании открытых конкурсов, применялась процедура, используемая для отбора персонала ПВП.

Таким образом, в результате отсутствия достаточно четкой нормы Государственная канцелярия, в качестве учредителя, начала заполнение персонала ЦЭУ (путем трудоустройства исполнительного директора) в соответствии с процедурами ВБ, применяемыми для трудоустройства персонала ПВП. Впоследствии, в результате проведенных публичных конкурсов, был отобран персонал ЦЭУ, были заключены договора на оказание услуг. Вследствие этого в ходе внедрения Проекта в рамках публичного учреждения персонал не был трудоустроен на основании трудового законодательства, деятельность ЦЭУ осуществлялась только консультантами на основании договора об оказании услуг, отношения работодателя с бенефициаром основывались на Гражданском кодексе²⁶. В данном контексте аудит отмечает, что вакуум норм по оплате труда работников из публичных учреждений, работающих на принципе самоуправления, привел к использованию завуалированного порядка набора основного персонала ЦЭУ, что может иметь влияние и на продолжение деятельности Центра. Хотя ЦЭУ продолжает свою деятельность, функции каждого поставщика услуг, осуществляемых в качестве представителя ЦЭУ, не могут быть взяты в случае истечения договора. Эта ситуация приводит к тому, что длительность ответственности Центра ограничивается сроками действия договоров с поставщиками услуг, заключенных в рамках Проекта;

e) договора на оказание консалтинговых услуг были заключены на один год с последующим продлением, имея постоянный характер. Оплата консультантам была установлена в результате рассмотрения/переговоров финансовой оферты победителя конкурса, размер ограничивался лишь бюджетом Проекта и выражался в функциональной валюте Проекта – в долларах США. Таким образом, публичные средства, использованные для оплаты консультантов в рамках ЦЭУ, составили 2672,6 тыс. долларов США, из которых 485,7 тыс. долларов США были выплачены из взноса Правительства, суммы, выплаченные консультантам, были конкурентоспособными для частного сектора;

f) в результате проведенных анализов аудит отмечает, что, хотя в соответствии с Уставом для организации деятельности ЦЭУ должен быть создан ряд органов (исполнительный комитет, наблюдательный совет, консультационная группа), имеющих специфические ответственности и компетенции, в течение отчетного периода они не были созданы. Согласно аргументам ЦЭУ основные функции указанных органов²⁷ были реализованы исполнительным директором и заместителем директора по технологиям и инновациям в отсутствие документированных полномочий. Вместе с тем, согласно объяснениям Государственной канцелярии²⁸, отмечается, что несоздание указанных органов было обусловлено отсутствием этой потребности в контексте эффективной деятельности Административного совета ЦЭУ и Совета КэП для успешного внедрения Проекта. Аудит свидетельствует, что не были установлены априори необходимости создания этих органов путем оценки степени их влияния на достижение установленных задач.

В контексте вышеизложенного, аудит отмечает, что до настоящего времени не были внесены соответствующие изменения в нормативную базу, связанную с функционированием ЦЭУ, в том числе сквозь призму пересмотра некоторых полномочий, неподходяще ему установленных (например, развитие и администрирование правительственного портала, единая система оборота электронных документов, система электронной почты и центра сертификации открытых ключей органов публичного управления в соответствии с нормативной базой и базой по принятию решений; обеспечение технического и технологического содержания официальных страниц органов публичного управления в сети Интернета;

g) методологическая и регулирующая база деятельности ЦЭУ является недостаточной для обеспечения последовательного документирования и непрерывности его решений. Так, аудит отмечает недостаточное внедрение внутреннего контроля на уровне учреждения, особенно в аспекте документирования внутренней процедурной базы. В контексте контрактации консультантов отсутствие формализованных процедур обуславливает необеспечение институциональной памяти ЦЭУ с влиянием на устойчивое развитие Проекта и стабильность Центра.

_________________________

²² Постановление Правительства № 392 от 19.05.2010 “О создании Центра электронного управления (E-Government)”, далее – Постановление Правительства № 392 от 19.05.2010.

²³ Постановление Правительства № 760 от 18.08.2010.

²⁴ Решение АС ЦЭУ от 28.06.2012, Решение АС ЦЭУ от 21.05.2015 и Решение АС ЦЭУ № 3006-02 от 29.12.2016.

²⁵ Нормативы Всемирного банка “Отбор и трудоустройство консультантов в рамках кредитов МБРР, кредитов МАР и грантов, предоставленных дебиторами Всемирного банка” от января 2011 года, пересмотренные в июле 2014 года.

²⁶ Гражданский кодекс Республики Молдова № 1107-XV от 6.06.2002.

²⁷ Согласно мотивации субъекта, “его основные функции, связанные с руководством учреждением, обеспечением контроля за ходом внедрения проектов и использованием фондов, предназначенных для проектов, организацией консультативного процесса в ходе внедрения проектов», были исполнены исполнительным директором и заместителем директора по технологиям и инновациям Центра.

²⁸ Интервью с представителем Государственной канцелярии от 28.07.2017.

3.2. Реализация показателей эффективности Проекта отражает достижение целей и результативность осуществляемой в его рамках деятельности?

С целью реализации положений Закона № 173 от 28 июля 2011 года, Национальной стратегии “Электронная Молдова”²⁹ и Концепции электронного правления³⁰ Правительство утвердило Стратегическую программу е-Преобразование³¹, имея в качестве основной цели установление до 2020 года более прозрачного, передового и ответственного управления благодаря интеллектуальным инвестициям в ИТ и их массовому использованию в государственном секторе.

В контексте создания общей базы по мониторингу и оценке уровня достижения цели развития Проекта (ЦРП) показатели эффективности должны быть приоритетно направлены на запрос, количество/удельный вес, полезность, устойчивость е-услуг, а также измерять степень удовлетворения бенефициаров качественной онлайн- поставкой публичных услуг, преобразованных в рамках Проекта “е-Преобразование управления”. Фактически был установлен ряд релевантных показателей, преобладающих в повестке е-Преобразования в целом. Проект превысил мероприятия, установленные первоначально с целью достижения цели ПеПУ. Так, констатации и выводы аудита отражают влияние внедрения Проекта на процесс е-Преобразования, зарегистрированный в период проведения аудита.

Степень выполнения цели Проекта оценивается путем измерения показателей эффективности, установленных в документах Проекта, соответственно: 3 показателя ЦРП и 5 промежуточных показателей, специфичных компонентам и подкомпонентам Проекта. Согласно данным, представленным ЦЭУ, размеры реализованных показателей эффективности превысили запланированные показатели (данные представлены в приложении № 7 к настоящему Отчету). Таким образом, по мнению аудита, их пересмотр в ходе внедрения Проекта будет способствовать разумному отражению влияния и полученных результатов.

__________________________

²⁹ Постановление Правительства № 255 от 9.03.2005 “Об утверждении Национальной стратегии “Электронная Молдова””.

³⁰ Постановление Правительства № 733 от 28.06.2006 “О Концепции электронного правления”.

В результате проведенных анализов аудит отмечает, что установленные показатели и, при необходимости, методы (процедуры) сбора данных не были достаточно релевантными для измерения степени достижения цели Проекта. В контексте вышеизложенного аудит указывает на следующее:

a) относительно показателя ЦРП “Прямые бенефициары Проекта”. Согласно данным, представленным ЦЭУ, Проект охватил свыше 630 тыс. бенефициаров (задача была 300 тыс. бенефициаров). Показатель измеряет количество граждан, которые имеют доступ к публичным услугам, внедряемым в рамках Проекта посредством правительственного портала и мобильной связи. Проверки аудита показывают, что для определения результата были взяты 3 е-услуги, предназначенные для граждан: е-Запись, е-Виза и е-Гражданское состояние, из которых только одна услуга (е-Запись) превысила глобальную цель Проекта, имея свыше 355 тыс. бенефициаров. Превышение уровня задания в 2 раза свидетельствует о том, что показатель мог быть выполнен без существенных усилий. В данном контексте аудит отмечает, что установленный размер показателя был нерелевантным для измерения установленной цели;

b) другой показатель ЦРП измеряет степень удовлетворения пользователей по отношению к общему качеству обработки операций для основного портала публичных услуг (www.servicii.gov.md), указанных в Проекте, он был реализован на уровне 66% (установленный показатель был 60%). Фактически в рамках проведенного опроса пользователей публичных услуг просили оценить качество электронных публичных услуг, предоставленных правительственными учреждениями, которые они получили в течение последних 12 месяцев³², что, по мнению аудита, не соответствует определению показателя. В результате применения “выборочных вопросов” из 568 респондентов (общая выборка составила 3013 лиц), имеющих доступ к е-услугам в 2016 году, была сформирована репрезентативная мини-выборка из 162 респондентов, которых опросили относительно степени удовлетворения качеством электронных публичных услуг³³. Так, данные о том, что 66% граждан удовлетворены качеством электронных публичных услуг, основываются на ответах тех 107 респондентов, которые фактически использовали электронные публичные услуги и оценили их качество оценкой 5 (“удовлетворены”) и оценкой 6 (“очень удовлетворены”)³⁴. Необходимо отметить, что в рамках опроса в этой связи был поставлен еще один вопрос относительно степени удовлетворения пользователей качеством публичных услуг, которые они получили посредством интегрированной страницы (www.servicii.gov.md), был получен аналогичный результат – 68,1%. Вместе с тем, по мнению аудита, непоследовательность между определением показателя, установленного в PAD, вопросом, поставленным в рамках опроса и выводом ВБ³⁵, что 2/3 граждан удовлетворены качеством электронных услуг, может генерировать низкое доверие к размеру этого показателя.

Исходя из данных опроса, около 73 процентов граждан, безусловно плательщиков налогов, сборов, которые являются потенциальными бенефициарами публичных услуг³⁶, задекларировали, что не запрашивали в течение последних 12 месяцев никакие публичные услуги, либо традиционные, либо электронные. По мнению аудита, такая ситуация может указывать на использование гражданами публичных услуг без осознания того факта, что влияет на количество респондентов, которые оценили качество е-услуг, соответственно представляя возможную ошибку при определении степени удовлетворения. Этот факт обусловлен и отсутствием четкого определения понятия публичной услуги, а также перечня публичных услуг, в том числе электронных.

Вместе с тем из 27 процентов граждан, которые запрашивали в 2016 году публичные услуги, доля тех, которые имели доступ к электронным услугам, составила около 8,1%³⁷, соответственно 18,9% лиц запросили услуги, обращаясь непосредственно в публичные учреждения. Среди наиболее частых мотивов незапроса электронных услуг, согласно опросу, отмечаются: отсутствие потребности по запросу одной публичной услуги (45,5%), отсутствие потребности в публичной услуге, имеющейся через Интернет (14,1%), отсутствие информации о возможности доступа к публичной услуге посредством Интернета (10,1%) и др. Также, согласно объяснениям ЦЭУ, некоторые публичные услуги всегда будут в автономном режиме, если нормативная база и специфика услуги будут требовать физического присутствия бенефициара (например, фотографирование и физическое присутствие при проверке идентичности для получения идентификационного удостоверения или паспорта, прохождение медицинского обследования и способности для получения водительского удостоверения, рассмотрение профильной медицинской комиссией при получении степени инвалидности и др.).

Так, для получения выгод, которые могут быть предоставлены инновационными технологическими решениями, необходимо увеличить число и вид электронных публичных услуг, что будет способствовать преодолению низкого наличия публичных субъектов по удовлетворению запросов граждан³⁸;

c) относительно ключевого показателя (на уровне ЦРП) “Ассимиляция е-управления гражданами”. Данные опроса от 2016 года свидетельствуют, что около 44 процентов граждан имели доступ к правительственной web-странице минимум один раз в течение последних 12 месяцев (установленный показатель был 25%)³⁹. Для определения показателя респондентам (общая выборка составила 3013 лиц) были направлены 3 последовательных вопроса, и только респонденты, которые дали правильный ответ, были отобраны для следующего вопроса. Так, в результате применения статистических фильтров, аналогично предыдущему показателю, показатель около 44% был определен на основании 816 положительных ответов в порядке, указанном на рисунке из приложения № 4 к настоящему Отчету аудита.

Дополнительно данные опроса дают возможность понять, как граждане усваивают е-управление, другими словами, знать предпочтения бенефициаров. Список наиболее популярных web-страниц центральных публичных органов, к которым имеют доступ граждане⁴⁰, начинается с сайтов: www.meteo.md (51,7%); www.edu.gov.md (32,3%); www.turism.gov.md (23,9%), которые не оказывают публичные услуги, а предоставляют информацию о публичных субъектах;

d) для определения промежуточного показателя, относящегося к Компоненту 2, который измеряет число единовременных посещений портала правительственных услуг, ЦЭУ использовал статистические данные, автоматически генерируемые Google Analytics. Согласно сводным отчетам по состоянию на 31.12.2016 было зарегистрировано свыше 1 миллиона единовременных посещений портала (показатель был установлен в размере 400 тыс. посещений), доля новых посетителей составила 61,4%, а доля посетителей, которые вернулись – 38,6% (смотреть рисунок № 1).

__________________________

³¹ Постановление Правительства № 710 от 20.09.2011.

³² Таблица № 36 из Окончательного отчета о результатах опроса “Восприятие, ассимиляция и поддержка населением е-Преобразования управления в Республике Молдова” в 2016 году, далее – Отчет об опросе.

³³ Вопрос Q2.7 из Отчета об опросе.

³⁴ Ответы с оценкой 5 (35,9%) и с оценкой 6 (29,9%) на вопрос Q2.7 из Отчета об опросе.

³⁵ П.53 из Отчета относительно завершения внедрения и достигнутых результатов (IDA-50000TF-11741) по кредиту размером 12,7 миллиона специальных прав заимствования (эквивалентных 20,0 миллионам долларов США), предоставленному Республике Молдова для Проекта электронного преобразования управления.

³⁶ Например, запись к врачу, запрос/получение пенсий, помощи, пособий, прием в высшие, средние специальные и профессиональные учебные заведения, предоставление стипендий, оплата публичной услуги водоснабжения и канализации и др.

³⁷ Рисунок № 46 из Отчета об опросе.

³⁸ Релевантные констатации представлены в цели 3.3. Отчета аудита.

³⁹ Вопросы Q1.7, Q1.8 и Q2.3 из Отчета об опросе.

⁴⁰ Вопрос Q2.4 из Отчета об опросе.

Рисунок № 1.

Общая выписка из отчета Google Analytics относительно

посещений правительственного портала публичных услуг

Источник: Статистический отчет за период 01.04.2011 – 31.12.2016,

представленный специалистами ЦЭУ.

В то же время ставка отказа⁴¹ (свыше 47%) означает, что практически половина посетителей покидает правительственный портал после того, как получила доступ к единственной странице без передачи другого запроса услуге Google Analytics в течение соответствующего сеанса. Уход с портала может означать, что пользователи получили доступ к порталу случайно, не смогли реализовать цель, для которой они получили доступ, либо нуждались только в одной странице, а именно сайт отвечает публичным потребностям или достаточно интуитивен;

е) что касается промежуточного показателя “Лица, обученные в рамках Проекта”, согласно данным, представленным ЦЭУ, было обучено около 2700 лиц (установленный показатель был равен 2000 лиц). Программа обучения управлению изменениями менталитета государственных служащих охватывает 3 части: (i) обучение лидеров (министров, заместителей министров, начальников департаментов, ключевых лиц правительственных агентств); (ii) подготовка государственных служащих, вовлеченных в оказание услуг в рамках участвующих ЦАО; (iii) техническая подготовка для: (a) инженеров; (b) специалистов ИТ; (c) университетских преподавателей с информационными программами и (d) разработчиков ИТ для обучения новым технологиям и процессам, введенным в этот Проект, а именно: “cloud computing” и архитектуры, ориентированной на услуги.

Проверки аудита показывают, что относительно сессий по обучению государственных служащих и технических специалистов правительственным платформам и электронным услугам установлено отсутствие их непрерывности в контексте массовой текучести обученного персонала и увольнений в результате реформы центрального публичного управления и др. Касательно тренингов для лидеров публичных учреждений аудит отмечает, что в период внедрения Проекта было изменено 6 правительств (в том числе временное), что повлияло на стабильность знаний, процесс е-модернизации, в значительной мере, стал зависим от готовности к изменениям руководящих лиц. Более подробные аспекты по этому субъекту изложены в разделе, связанном с оценкой эффективности правительственных электронных услуг;

f) согласно показателю “Ассимиляция общей инфраструктуры е-управления (MCloud)”, 53,7% публичных учреждений произвели миграцию одной или больше из их услуг/приложений с MCloud (планируемый показатель был 25%). Проверки аудита свидетельствуют, что в отсутствие ряда четких процедур по исчислению показателя, безусловно, не располагая информацией о мигрированных ИС по MCloud, размер показателя был установлен по отношению к числу публичных субъектов, которые имеют и используют виртуальные машины, в которых могут расположиться как мигрированные ИС, так и непосредственно развитые на MCloud. Согласно мотивации ЦЭУ осуществление мониторинга (на основании контрольных панно) выделения виртуальных машин публичным учреждениями и исчисление удельного веса из списка органов были достаточными для вычета доли органов.

Вместе с тем аудит отмечает, что до настоящего времени ЦЭУ не располагает списком мигрированных ИС по MCloud, размер отчетного показателя не был достаточно обоснованным. Подробные аспекты по этому субъекту будут изложены в разделе “Оценка эффективности электронных услуг, внедряемых в рамках Проекта”.

__________________________

⁴¹ Ставка отказа: немедленный выход с сайта. В Google Analytics немедленным выходом считается сеанс, когда направляется единственный запрос серверу программы, каким является случай, когда пользователь открывает страницу на сайте, после чего покидает ее без передачи другого запроса серверу Google Analytics в течение соответствующего сеанса. Другими словами, представляет собой процент всех сеансов на сайтах, в которых пользователи имеют доступ к единственной странице и передают единственный запрос серверу Google Analytics.

3.3. Правительственные платформы и электронные услуги, разработанные в рамках Проекта, являются функциональными и эффективными?

Инновационный подход е-управления состоит в предоставлении публичным учреждениям общих решений информационных технологий, а именно: технологии “cloud”, правительственные приложения и услуги платформы, имея в качестве конечной цели эффективное оказание публичных услуг. Электронные публичные услуги представляют собой инструмент по получению гражданами и деловой средой выгод от технологической модернизации, которые состоят в экономии ресурсов времени, получение услуг, находясь в любом месте или в любое время, ограничение или исключение прямых договоров с поставщиками публичных услуг, повторное использование данных, которые уже содержатся в различных государственных регистрах, возможность получения публичных услуг, используя различные способы доступа: онлайн или мобильный и др. С перспективы поставщиков публичных услуг преимущества реализуются путем автоматизации соответствующих внутренних процессов, перевода персонала, который оказывал услуги традиционным способом, для выполнения других видов деятельности, консолидация и освоение новых компетенций, экономия средств и др. В результате электронного преобразования должна улучшиться среда коммуникации между гражданами, деловой средой и публичными субъектами

Продукция, внедряемая в рамках Проекта, включает общую правительственную технологическую платформу MCloud, правительственные электронные услуги (электронные услуги платформы и секторные электронные услуги). Платформа MCloud является общей правительственной информационной инфраструктурой, которая функционирует на основании технологии “cloud computing” и предоставляет 3 модели поставки/обслуживания, базирующиеся на потребительской инфраструктуре (IaaS), платформе (PaaS) и программном обеспечении (SaaS) в качестве услуги.

Поставляя услуги типа IaaS, поставщик обеспечивает лишь наличность ресурсов ИТ, запрашиваемых бенефициаром, остальная деятельность, относящаяся к движению и администрированию информационных систем, остается бенефициару.

В качестве составной части платформы MCloud (PaaS), институционализированы 5 правительственных услуг (MPay, MPass, MSign, MLog, PGRAP) и услуга MConnect (платформа интероперабельности), которая находится в режиме пилотирования (приложение № 8 к настоящему Отчету).

Используя модель SaaS, бенефициару предоставляются полные решения ИТ. В этой модели поставщик обеспечивает компонентами, необходимыми для функционирования и администрирования решения ИТ, в том числе данными, некоторые ответственности по администрированию услуги возложены на бенефициара. Информационная система управления документами и регистрациями ЦПО (SIGEDIA) является единственной услугой типа SaaS, предложенной ЦЭУ публичным органам.

В то же время Проект произвел оцифровку 16 публичных услуг, в том числе 14 предоставляются ЦАО гражданам (П2Г), деловой среде (П2Б) или правительственным структурам (П2П), а также 2 архивам: Службе гражданского состояния и ГП “Cadastru”. Исчерпывающее видение относительно электронных услуг, развитых за счет Проекта, представлено в приложении № 8 к настоящему Отчету.

В результате оценки влияния внедрения Проекта сквозь призму полезности для бенефициаров и степени использования основной продукции, аудит установил, что недостатки в отношении норм и процедур регламентирования, сложный менеджмент и недостаточность компетентного персонала в публичных субъектах обусловили неполное освоение возможностей платформы и внедренных услуг, а в некоторых случаях отказ от разработанных услуг, публичные средства были использованы неэффективно.

3.3.1. Несмотря на то, что были осуществлены существенные финансовые инвестиции, правительственные платформы не освоены в настоящее время в полной мере.

Правительственная платформа MCloud представляет собой специальный инструмент для динамики/ускорения внедрения электронных услуг, а также для обеспечения повышенного уровня безопасности, наличности и устойчивости информационных систем. Этот инструмент, внедренный эффективно и с соответствующим качеством, может существенно способствовать реализации Стратегической программы по технологической модернизации управления (е-Преобразования), которая предусматривает, что до 2020 года будет установлено более прозрачное, передовое и ответственное управление, благодаря интеллектуальным инвестициям в ИТ и их массовому использованию в государственном секторе.

В результате проведенных проверок аудит установил некоторые значительные недостатки и несоответствия, которые влияют на успешную реализацию установленных целей. Так, отмечается следующее:

a) превышение сроков внедрения/институционализации MCloud, что повлияло на получение ее преимуществ.

В контексте стратегической цели Правительства и учитывая основные выгоды, предоставляемые технологией “cloud computing”, на основании ст.2 Закона № 173 от 28.07.2011 Правительство Постановлением № 710 от 20.09.2011 предусмотрело создание общей правительственной технологической платформы MCloud, состоящей из имущества публичной сферы (собственности государства). Платформа, основанная на технологии “cloud computing, была закуплена в рамках ПеПУ по цене 2,519 млн. долларов США (первоначально была запланирована сумма в 1,550 млн. долларов США).

Учитывая возможные вызовы при успешном функционировании платформы M-Cloud (Компонента 2.1 ПеПУ), было решено осуществлять ее постепенное внедрение (в два этапа). Несмотря на то, что предыдущий аудит Счетной палаты⁴², установив задержки во внедрении первого этапа платформы, рекомендовал Государственной канцелярии и Административному совету ЦЭУ принять все меры, необходимые для обеспечения своевременной реализации мероприятий из PAD, с выявлением и устранением факторов, которые могут препятствовать реализации ряда действий, настоящая миссия свидетельствует о сохранении затягивания внедрения II этапа. Необходимо отметить, что запуск I этапа был осуществлен лишь в феврале 2013 года, что обусловило отсрочку II этапа. Вместе с тем, хотя запуск II этапа должен был быть произведен в четвертом квартале 2015 года, фактически проект был завершен в декабре 2016 года, общая стоимость закупки превысила на 0,4 млн. долларов США первоначально запланированную стоимость. Стоимость и запланированные сроки внедрения платформы по сравнению с фактическими представлены в таблице № 1.

______________________________

⁴² Постановление Счетной палаты № 46 от 14.09.2012.

Таблица № 1.

Стоимость и дата внедрения правительственной платформы MCloud

Источник: Данные представлены ЦЭУ.

В контексте вышеизложенного аудит отмечает, что по причине определенных объективных и субъективных факторов внедрение платформы M-Cloud было отложено. Согласно объяснениям ЦЭУ закупка платформы была произведена на основании открытого конкурса, согласно правилам Всемирного банка, была отобрана оферта с самой низкой ценой. Вместе с тем превышение сроков внедрения было обусловлено и тем фактом, что на этапе закупки были зарегистрированы задержки со стороны RED “Union Fenosa” относительно подключения модульного центра данных, изменения технологического стиля VMW и др.

b) Использование услуг, оказываемых с правительственной платформы, является выборочным, а ненадлежащий мониторинг со стороны ответственных органов, неэффективность применяемых рычагов привели к созданию новой собственной инфраструктуры, соответственно неосвоению в полной мере средств, предоставленных правительственной платформе.

С нормативного аспекта правительственная платформа MCloud была регламентирована Постановлением Правительства № 128 от 20.02.2014⁴³ и предусмотрена для министерств, других подведомственных Правительству центральных административных органов и организационных структур, входящих в сферу их компетенции, среди основных ее целей являются: оптимизация процесса содержания и администрирования инфраструктуры ИТ в публичном секторе; экономия бюджета ИТ в публичном секторе за счет сокращения расходов на закупку компьютерного оборудования (hardware) и лицензий на программное обеспечение (software), а также укрепление и оптимизация центров данных в публичном секторе. Относительно других ЦАО положения указанного Постановления имеют рекомендательный характер. По мнению аудита, этот факт ограничивает влияние модернизации публичных услуг, в том числе освоение продукции закупленных ИТ и созданных за счет Проекта.

Согласно п.4.3 этого Постановления имеет место ограничение ОЦПУ касательно создания собственных новых централизованных серверных инфраструктур и устройств хранения данных (hardware), в том числе приобретение лицензий для компонентов (software) вновь созданных инфраструктур, предварительно без согласования с ГК и МИТС (далее – ответственные органы). Аудит считает, что, возложив ответственности по согласованию на ответственные органы, Правительство не установило механизм применения положений относительно согласования предоставленных заявлений.

Проверки аудита отмечают, что в практическом аспекте в течение отчетного периода соответствующие согласования были произведены ГК посредством ЦЭУ по запросу указанных публичных органов. В результате анализа информаций, представленных ЦЭУ, аудиторская группа установила, что в период 2014-2016 годов всего было выдано 36 заключений, из которых только одно ГК. Что касается вовлечения МИТС в процесс согласования, аудит не нашел доказательств, которые бы подтверждали такие согласования или запросы со стороны публичных субъектов.

Вместе с тем аудит установил, что 10% запросов публичных субъектов относительно закупки решений программного обеспечения или/и компьютерного оборудования получили положительные заключения ЦЭУ. Однако отсутствует уверенность в том, что список субъектов, которые запросили и получили согласие, является исчерпывающим, поскольку нормативная база не предусматривает меры по проверке и предотвращению случаев несоблюдения. Также в результате проведенных анализов аудит отмечает, что из всех 26 опрошенных публичных органов свыше 46% из них отчитались о том, что в течение 2014-2016 годов приобрели как лицензии, так и компьютерное оборудование общей стоимостью 24 млн. леев. В данном контексте аудит выявил случаи, когда в течение аудируемого периода некоторые органы (например, Служба информационных технологий Министерства внутренних дел, ГП “Cadastru”) инвестировали в собственные центры данных (hardware/лицензии) финансовые средства на общую сумму 17,4 млн. леев без соответствующего согласования со стороны ответственных органов. Так, аудит подчеркивает, что при дальнейшем функционировании и содержании параллельно центров данных в рамках публичных органов и платформы MCloud преимущества платформы не будут получены.

c) Размещение новых ИС и миграция существующих АИС на общей правительственной технологической платформе MCloud не были в установленном порядке согласованным/обеспеченным процессом. Так, аудит отмечает, что, согласно PAD, 40% экономии, полученной ЦАО от использования платформы M-Cloud (точная доля экономии должна быть подтверждена НКэП), будет распределено для заработной платы основной группы и операционных расходов ЦЭУ, постепенно ограничивая финансирование со стороны МАР. Также, на дату запуска в производство общей технологической платформы MCloud, Правительство должно обеспечить разработку методологической и нормативной базы по ее использованию. Необходимо отметить, что вскоре после запуска соответствующей платформы ЦЭУ должен начать накопление данных о потребностях ОЦПУ в использовании платформы M-Cloud на период 2014-2016 годов.

Исходя из обязательств Правительства по обеспечению непрерывности финансирования ЦЭУ и учитывая затягивание внедрения платформы M-Cloud, получение экономии затягивается по времени. Этот факт усиливается и сопротивлением/игнорированием некоторых ОЦПУ процесса сотрудничества с целью преобразования процессов ИТК на общей правительственной платформе, а также другими присущими факторами. Более того, аудит установил, что до настоящего времени ГК не обеспечила разработку методологии расчета и утверждения экономии, полученной от использования общей правительственной платформы⁴⁴. Также среди ключевых факторов, генерирующих нежелательные эффекты, имеется и отсутствие анализов на уровне публичных субъектов касательно сценария замены собственной инфраструктуры ИТК, с интегрированным использованием соответствующих услуг из правительственной платформы. По мнению аудита, такие анализы послужат аргументом для возможного (пере)рассмотрения относительно градации использования публичными субъектами услуг правительственной платформы для повышения эффективности инвестиций в области ИТК. Хотя некоторые публичные субъекты подтвердили, что получили экономию от использования услуг с правительственной платформы, она не была оценена/рассчитана соответствующими субъектами.

Согласно Постановлению Правительства № 128 от 20.09.2011 миграция ИС, которыми владеют ОЦПУ, на платформу MCloud осуществляется на основании соглашений/договоров, заключенных между ЦЭУ и владельцем соответствующей системы⁴⁵ в соответствии с планом миграции⁴⁶. Несмотря на то, что ГК должна создать рабочую группу из своих представителей, Министерства финансов, МИТС, ЦЭУ, которая в течение 6 месяцев должна провести инвентаризацию АИС указанных публичных субъектов, разработав и внеся на утверждение Правительству план действий по их миграции на платформу MCloud, аудит установил нереализацию предусмотренной деятельности. В результате этот факт обусловил невозможность осуществления исчерпывающей и адекватной оценки, а также получение преимуществ от использования интеллигентных технологий.

Вместе с тем, в результате анализа ответов, предоставленных опрошенными публичными органами (26 субъектами), аудит отмечает, что до настоящего времени при отсутствии планов миграции, разработанных и согласованных соответствующим образом с ЦЭУ, были мигрированы на платформу MCloud 13 АИС, имеющихся у опрошенных ОЦПУ, а другие 30 были разработаны или разрабатываются прямо на MCloud и находятся в режиме пилотирования/тестирования. Необходимо отметить, что согласно информации, полученной от МИТС⁴⁷, в Регистре государственных информационных ресурсов и систем⁴⁸ зарегистрированы 222 АИС, однако, по мнению аудита, соответствующая информация не является исчерпывающей и, по случаю, достоверной.

Также аудит отмечает, что технико-экономическое обоснование и заявка (Demand Assessment), реализованные на этапе закупки/внедрения правительственной технологической платформы, не включали документированный анализ касательно рисков, ассоциированных c совместимостью АИС, имеющихся в публичных учреждениях, с платформой MCloud, а также оценку финансовых затрат, которые необходимо осуществить публичным органам для миграции АИС на платформе MCloud. Таким образом, отмечается, что некоторые ИС, имеющиеся в публичных органах, которые были разработаны по другому типу архитектуры/платформы (вид Oracle), по причине имеющейся лицензии не могли мигрировать на MCloud (например, АИС ГРЖ⁴⁹, АИС ГРГЗ (Агентство государственных закупок)).

В результате проведенных анализов аудит установил, что по состоянию на 1.11.2017 г. 40 публичных органов заключили с ЦЭУ соглашения об оказании услуг, имеющихся на общей правительственной технологической платформе MCloud типа IaaS (смотреть таблицу № 2) согласно модели, утвержденной приказом ГК⁵⁰.

__________________________

⁴³ Постановление Правительства № 128 от 20.02.2014 “Об общей правительственной технологической платформе MCloud”, которым было утверждено и Положение об эффективном использовании и администрировании общей правительственной технологической платформы (MCloud), далее – Постановление Правительства № 128 от 20.02.2014.

⁴⁴ Постановление Счетной палаты № 46 от 14.09.2012.

⁴⁵ П.5 Постановления Правительства № 128 от 20.02.2014.

⁴⁶ П.6 (5) Положения об эффективном использовании и администрировании общей правительственной технологической платформы (MCloud), утвержденного Постановлением Правительства № 128 от 20.02.2014.

⁴⁷ Письмо МИТС № 01/1452 от 9.11.2016.

⁴⁸ Постановление Правительства № 1006 от 28.12.2012 “О Регистре государственных информационных ресурсов и систем”.

⁴⁹ Система идентификации и отслеживаемости животных (далее – СИОЖ) как составная часть Государственного регистра животных (далее – ГРЖ) была разработана в 2007 году в соответствии с публичными торгами № 231 от 20.07.2006 как финансовая поддержка ЕС. Агентство ветеринарной санитарии и по безопасности животноводческой продукции в составе Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности было назначено органом, ответственным за внедрение проекта, в рамках которого была создана ИС “Регистр животных”.

⁵⁰ Приказ ГК № 305 от 9.09.2014 “Об утверждении типового соглашения и типового договора об оказании услуг из общей правительственной технологической платформы (MCloud)”.

Таблица № 2.

Количество соглашений, заключенных с ЦЭУ по видам услуг,

предоставленных с платформы MCloud, с субъектами из публичного

сектора и частного сектора в период 2014-2017 годов

Источник: Данные, систематизированные аудитом

на основании информаций, представленных ЦЭУ.

Проверки аудита свидетельствуют, что ГК не обеспечила в установленном порядке⁵¹ разработку и представление Правительству, для утверждения, каталога услуг, сопутствующих платформе MCloud, и методики расчета сборов за услуги, оказываемые за плату юридическим лицам частного права. Вместе с тем отмечается, что в адрес ЦЭУ, в качестве владельца платформы MCloud, не поступил ни один запрос о выделении средств из платформы MCloud типа IaaS со стороны юридических лиц частного права. С частной средой были заключены договора лишь для 2 видов услуг: MSign и MPaas.

Аудит отмечает, что данные, размещенные на платформе MCloud, не классифицированы и в контексте, в котором, согласно положениям соглашения типа IaaS⁵², ЦЭУ не несет ответственность за данные и/или ИС, которые размещены бенефициаром, вся ответственность возложена на публичный орган-бенефициар. Более того, учитывая тип выделенных услуг (типа IaaS), отмечается, что ответственность за администрирование и обеспечение безопасности, а также наличие выделенных средств также возложена на бенефициара (ПО). Или в контексте недостаточности/отсутствия квалифицированного персонала в области ИТК публичные органы часто закупают соответствующие услуги (например, бывшее МРРС, НОН, НЦЗПД и др.), производя дополнительные расходы.

Согласно аргументам ЦЭУ в течение 2013-2016 годов Центр проводил соответствующее обучение, предоставляя в распоряжение и платформу eLearning, которое включало курсы в видео-формате, что позволяло ответственным лицам ЦАО быть обученными в использовании услуг MCloud (IaaS). Тем не менее в период проведения аудита указанная платформа не была доступна, а в контексте повышенной текучести персонала публичных органов подчеркивается необходимость проведения обучения, консультаций специалистов, ответственных за отбор, организацию и правильное использование имеющихся услуг на платформе MCloud.

Также установлено, что доступ к ресурсам MCloud, в том числе к сети, производится лишь после подписания Соглашения с бенефициаром, которое предусматривает его обязанность по приостановлению доступа делегированного лица со стороны публичного субъекта, ответственного за управление выделенными ресурсами. Вместе с тем часто прекращение доступа работника, который больше не работает в рамках органа, производится с опозданием. Так, аудит отмечает необходимость укрепления с этой целью соответствующих процедур.

d) Процесс выделения, осуществления мониторинга и контроля за использованием ресурсов ИТК (услуг категории IaaS) из правительственной платформы MCloud необходимо консолидировать.

С целью реализации полномочий, установленных релевантной нормативной базой, и учитывая то, что ЦЭУ, в качестве владельца и поставщика услуг с платформы MCloud, осуществляет аутсорсинг услуг по администрации от ГП “ЦСТ”, в качестве технико-технологического оператора платформы MCloud, аудит оценил договора, заключенные ЦЭУ для получения качественной услуги ИТ не только для администрирования самой MCloud, а также для оказания бенефициарам на основании соглашений (IaaS, PaaS или SaaS) для выполнения уставных обязательств. Так, отмечается, что составление отчетности ГП “ЦСТ” об уровне доступности правительственной платформы реализуется посредством промежуточных отчетов, ежемесячно представляемых в адрес ЦЭУ, однако без оценки фактической стоимости поставленных услуг в соответствующем периоде контрактации. Хотя как в актах отчетности, так и в системе услуг desk не были выявлены значительные инциденты, которые указывали бы на недоступность услуг IaaS или PaaS, поставляемых ЦЭУ и управляемых ГП “ЦСТ”, аудит указывает на отсутствие некоторых внутренних процедур по осуществлению мониторинга и оценке фактически предоставленных услуг. Либо, согласно национальным регламентам⁵³ и международно признанным и применяемым в Республике Молдова стандартам⁵⁴, для обеспечения постоянного контроля за эффективностью услуги необходимо наличие и осуществление мониторинга договора между поставщиком и бенефициаром относительно уровня и качества услуг.

___________________________

⁵¹ П.9 (3) Постановления Правительства № 128 от 20.02.2014.

⁵² Постановление Правительства № 128 от 20.02.2014, раздел 2. Специфические полномочия поставщика и бенефициаров для услуг типа IaaS, п.7.

⁵³ Приказ МИТС № 94 от 17.09.2009. Постановления Правительства № 717 от 29.08.2014 и № 128 от 22.02.2014.

⁵⁴ Международные стандарты (ISO / IEC 20000, ITIL, ISO 27001).

В результате проведенных проверок о порядке выделения и использования ресурсов из платформы MCloud по случайно отобранной аудиторской группой выборке и в результате сопоставления данных с поставляемыми ЦЭУ в октябре 2017 года установлено, что выделенные ресурсы точно не соответствуют соглашениям, подписанным с бенефициарами (публичными органами), ситуация изложена в таблице № 3. Согласно объяснениям ЦЭУ разница обусловлена миграцией ИС с платформы MCloud 1 на платформу MCloud 2, в этом случае не была обеспечена корректировка соглашений с бенефициарами.

Таблица № 3.

Анализ доли запрашиваемых ресурсов, согласно Соглашениям,

выделенных ресурсов и фактически используемых ресурсов

Источник: Данные, систематизированные аудитом в результате

анализа и проведенных проверок и подтвержденных ЦЭУ.

Вместе с тем аудит свидетельствует, что, хотя органы запросили на основании Соглашения относительно услуг типа IaaS (создание арендатора в соответствии с потребностями), в большинстве случаев они мигрировали в MCloud только единственную ИС, а значительная часть из выделенных ресурсов остается неиспользованна учреждением. Также аудит отмечает, что ЦЭУ, в качестве поставщика услуг, имеющихся на платформе MCloud, согласно ответственностям, указанным в нормативной базе⁵⁶, не обеспечил исчерпывающую/достаточную оценку с целью определения ресурсов, которые необходимо выделить из технологической платформы MCloud, в том числе на основании обоснованной дополнительной информации для запрашиваемых публичными субъектами услуг.

В том же порядке аудит установил недостаточность внутренних процедур касательно мониторинга/использования ресурсов с платформы MCloud для оценки как потенциала платформы MCloud, так и распределения ресурсов ИТ с целью максимизации их использования, а также обеспечения потребностей в ресурсах для эффективного функционирования платформы MCloud⁵⁷. Так, на основании информаций, поставляемых ЦЭУ в ноябре 2017 года, аудит свидетельствует о значительных расхождениях между долей расчетных ресурсов, выделенных согласно соглашениям, и фактически выделенных ГП “ЦСТ” с платформы MCloud (смотреть таблицу № 4).

__________________________

⁵⁵ Ситуация отражена по состоянию на 13.10.2017.

⁵⁶ Раздел II, п.4 Постановления Правительства № 128 от 20.02.2014.

⁵⁷ Ст.14 (3) g) Закона о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

Таблица № 4.

Совокупность информационных ресурсов, выделенных

и использованных с платформы MCloud

Источник: Данные, подтвержденные ЦЭУ, систематизированные

аудитом в результате проведенных процедур аудита.

Проведенные анализы показывают, что хотя использование оперативной памяти (согласно таблице № 3) теми 5 учреждениями в среднем не превышает размера 4,5%, согласно информациям, обобщенным ЦЭУ (таблица № 4), их размер наоборот составляет 114,89% от оперативной памяти, запрашиваемой посредством 40 соглашений типа IaaS. Вместе с тем данные из таблицы № 4 еще раз подчеркивают недостаточное использование публичными органами расчетных ресурсов, выделенных ЦЭУ.

Согласно объяснениям ЦЭУ, учитывая то, что среда Cloud предполагает динамичное разделение ресурсов путем их виртуализации, необходимо взять в расчет факт, что цифры, выделенные арендаторам, могут превышать имеющиеся физические доли из среды “cloud”, обеспечивая, таким образом, функционирование в данный момент установленных ресурсов.

Необходимо отметить, что для управления правительственной платформой MCloud, в том числе услугами платформы (MPass, MPay, MConnect и др.), ЦЭУ ежегодно заключает договора с технико-технологическим оператором указанных услуг – ГП “ЦСТ”. Так, в 2016 году общая стоимость, связанная с обеспечением функциональности платформы, составила 4721,8 тыс. леев.

Таблица № 5.

Стоимость услуг, оказанных ГП “ЦСТ” для ЦЭУ, с целью управления

правительственной платформой MCloud в 2016 году, согласно договорам

Источник: Систематизировано аудитом на основании договоров

об оказании услуг между ЦЭУ и ГП “ЦСТ” на 2016 год.

Вместе с тем отмечается факт, что для обеспечения наличности и высокой доступности платформы MCloud⁵⁸ ЦЭУ осуществил инвестиции за счет Проекта в инфраструктуру Центра данных, которая принадлежит ГП “ЦСТ”, названному согласно PAD – технико-технологическим оператором общей правительственной платформы. Несмотря на то, что эти компоненты являются незаменимыми для обеспечения функциональности платформы MCloud, принимаемой Центром данных ГП “ЦСТ”, а администрирование инфраструктуры MCloud соответствующим учреждением осуществляется за плату, Постановлением № 31 от 20.02.2013 Правительство решает передать безвозмездно соответствующие материальные ценности публичной собственности государства стоимостью 8,9 млн. леев из управления ЦЭУ в ведение ГП “ЦСТ”. Необходимо отметить, что в стоимость этих ценностей не включены и косвенные инвестиции, произведенные ЦЭУ, а именно, стоимость лицензий/обучений и др.

Вместе с тем аудит отмечает, что ГП “ЦСТ” было точно назначено в качестве технико-технологического оператора институционализованных правительственных электронных услуг, за исключением Правительственной услуги электронных платежей (MPay). С целью обеспечения технико-технологической платформы⁵⁹ ГП “ЦСТ” закупило для MPay аппликативные услуги по внедрению, содержанию и поддержке⁶⁰. Аудит отмечает, что отклонение от обычной практики касательно назначения оператором правительственных услуг MPass, MSign, MLog, MConnect и др., с одной стороны, и MPay, с другой стороны, может обусловить риски, связанные с управлением услугой.

e) Операционная модель Услуги MPay, отличной от других правительственных электронных услуг, может привести к ненадлежащему управлению услугой.

Услуга MPay предназначена для взыскания платежей от физических и юридических лиц в процессе оказания услуг, сбора налогов, сборов и других платежей в национальный публичный бюджет и позволяет оплачивать для любой публичной услуги, интегрированной с MPay, любым платежным инструментом, принятым законодательством.

Порядок функционирования Услуги MPay охватывает функциональные, финансовые, информационные и взаимосвязанные договорные компоненты и поддерживается информационными и финансовыми потоками, которые обеспечивают завершение и согласованность произведенных финансовых операций посредством услуги MPay так, чтобы поступившие от плательщиков средства вошли в счета поставщиков платных услуг. Порядок функционирования Услуги MPay был установлен Постановлением Правительства № 280 от 24.04.2013 и основывается на следующих принципах:

- повторное использование существующих платежных инфраструктур – для более быстрого и легкого осуществления электронных платежей посредством Услуги MPay;

- эффективность операций – учитывая то, что Услуга MPay будет в значительной мере осуществлять платежи для оплаты публичных услуг.

Данная модель согласована и утверждена учреждениями, участвующими во внедрении Услуги MPay, подписавшими этот документ, соответственно: ЦЭУ в качестве владельца Услуги; ГП “ЦСТ”, ответственным за обеспечение технико-технологической платформы Услуги; ПИК⁶¹“QSystems” ООО – партнером по внедрению, назначенным и контрактованным ГП “ЦСТ” в результате открытых торгов, а также Министерством финансов, Национальным банком Молдовы и представителями поставщиков услуг.

В настоящее время посредством Услуги на платформе Mpay могут быть осуществлены платежи по 31 услуге, оказываемой публичными органами м государственными предприятиями. Перечень услуг, которые сейчас могут быть оплачены посредством системы Mpay, может быть пополнен услугами, оказываемыми населению Moldovagaz, Union Fenosa, Moldtelecom. В результате их внедрения сумма поступлений значительно возрастет.

ПИК “QSystem” ООО была контрактована ГП “ЦСТ” для оказания услуг по внедрению Правительственной системы электронных платежей. Плата за оказываемые услуги составляла 0,96 лея, в том числе НДС для каждой накладной (операции), оплаченной в период 2013-2016 годов.

Таким образом, в результате проведенного анализа аудит установил, что в период 17.09.2013-31.12.2016 было зарегистрировано 3,8 млн. операций стоимостью около 2,5 млрд. леев.

Необходимо отметить, что поступления и количество операций, произведенных в первом периоде (2013 год), было незначительным, впоследствии они возросли благодаря количественному увеличению услуг, которые могут быть оплачены, и обязательностью оплаты услуг посредством Услуги Mpay. Проверки аудита свидетельствуют об уязвимости услуги MPay к рискам, связанным с некоторыми отклонениями в финансовых потоках и/или несоответствиями при оказании услуг по обеспечению технико-технологической платформы услуги MPay.

Вместе с тем отмечается, что хотя ЦЭУ зарегистрирован в Государственном регистре, находящимся во владении НЦЗПД, в качестве оператора персональных данных для Услуги MPay, учитывая то, что он осуществляет аутсорсинг у ГП “ЦСТ” на основании договора по управлению общей правительственной платформой MCloud⁶² услуг по ее администрированию, в том числе правительственных услуг (для Услуги MPay ГП “ЦСТ”, в свою очередь, осуществляет аутсорсинг услуг по администрированию у ПИЕ Q System ООО (юридического лица частного права), аудит установил, что как ГП “ЦСТ”, так и QSystems ООО до настоящего времени зарегистрированы в соответствующем Государственном регистре для соответствующих услуг (в качестве лица, уполномоченного оператором персональных данных), что свидетельствует о значительных рисках для защиты данных и безопасности обрабатываемых в этом контексте данных.

В контексте установленного аудит отмечает о необходимости проведения отдельной аудиторской миссии касательно соответствия управления соответствующей услугой.

f) Процедуры по защите персональных данных и безопасности информации в рамках ЦЭУ должны быть соответствующим образом актуализированы, укреплены и внедрены.

В результате проведенных анализов аудит указывает на необходимость консолидации процедур на уровне ЦЭУ, связанных с защитой персональных данных, с целью соответствия их релевантной нормативной базе в данной области⁶³. Так, хотя ЦЭУ располагает архитектурой безопасности платформы MCloud⁶⁴, так и политикой безопасности, разработанной по состоянию на 30.11.2012 (последний пересмотр произведен 30.08.2013), они не соответствуют в полной мере регламентированным положениям в данной области и относятся к защите персональных данных, относящихся к внутренней деятельности ЦЭУ, а не к конкретным мероприятиям, процедурам по защите персональных данных в рамках платформы MCloud и/или предоставляемых ею е-услуг. Более того, консультанты ЦЭУ не подписывали декларацию о конфиденциальности, а также не был установлен перечень обработанных персональных данных, их размещение и произведенные над ними операции. Или эта потребность следует и из соображения, в котором в рамках Проекта е-Преобразования управления были развиты электронные услуги, которые в период тестирования и до передачи их на баланс бенефициаров находились на балансе/в управлении ЦЭУ на основе соглашений о сотрудничестве, которые четко не предусматривают ответственности в соответствии с действующей нормативной базой.

g) Правительственная платформа интероперабельности, внедренная эффективным способом, создала важный инструмент для технологической модернизации управления.

Правительственная платформа интероперабельности (MConnect) представляет собой техническое решение, обеспечивающее обмен данными в публичном секторе, а также между публичным и частным сектором, и является инструментом, абсолютно необходимым для модернизации публичных услуг. Согласно нормативной базе⁶⁵, общей целью Платформы является внедрение интероперабельной системы для повышения результативности деятельности Правительства.

Общий размер инвестиций для закупки платформы составил около 20789,6 тыс. леев, который был покрыт за счет средств Проекта е-Преобразования управления. Постановлением Правительства № 404 от 2.06.2014⁶⁶ была создана институциональная платформа интероперабельности, являющаяся собственностью государства, как составная часть общей правительственной технологической платформы (MCloud), в качестве технического решения, обеспечивающего обмен данными между ИС министерств, других подведомственных Правительству центральных административных органов и организационных структур, находящихся в сфере их компетенции, а также автономных публичных учреждений.

В результате проведенных анализов аудит установил, что пилотирование платформы интероперабельности (MConnect), инициированное в июне 2014 года с целью выявления и преждевременного решения проблем, связанных с подсоединением ИС публичных органов к платформе интероперабельности, было продлено с 31.12.2014 до 31.12.2018⁶⁷, одновременно была расширена и сфера его применения (первоначально, Постановлением Правительства № 404 от 2.06.2014 было назначено 9 публичных субъектов, впоследствии пилотирование платформы было расширено на все публичные органы).

Одно из основных препятствий по внедрению MConnect состоит в отсутствии законодательно-нормативной базы по регулированию, связанной с процедурами по интегрированию и использованию соответствующей платформы, в том числе касательно обмена данными и интероперабельности. Необходимо отметить, что в ходе проведения аудита ЦЭУ разработал ряд актов, призванных регламентировать область обмена данными и интероперабельности. Так, находится в процессе согласования с компетентными органами: проект закона об обмене данными и интероперабельности; проект закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты. Вместе с тем в результате утверждения перечисленных проектов будут играть роль и предложены для рассмотрения Правительству подведомственные акты, которые дополнят положения об обмене данными практическими нормами относительно подсоединения, использования платформы интероперабельности касательно создания, использования и администрирования смыслового каталога.

В настоящее время публичные субъекты поставляют и/или используют данные на основании соглашений о сотрудничестве, заключенных с ЦЭУ. Тем не менее заключение этих соглашений не обязывает субъекты предоставлять доступ к данным, находящимся в ИС, что приводит к задержкам в получении необходимой информации посредством платформы MConnect. В результате анализа информаций и объяснений, представленных ЦЭУ, установлено, что по состоянию на 26.10.2017 заключили соглашения об использовании платформы интероперабельности 29 публичных органов, из которых 22 активно используют передачу данных между учреждениями как в качестве потребителей, так и поставщиков данных.

Вместе с тем аудит отмечает, что некоторые органы, использующие персональные данные⁶⁸ путем использования правительственной платформы MConnect, не фигурируют в ИС Регистр операторов персональных данных в качестве операторов. Либо этот факт противоречит регламентированным положениям касательно защиты персональных данных. Необходимо отметить, что хотя в соответствии с соглашением, заключенным между ЦЭУ и публичным органом, до предоставления доступа к платформе интероперабельности ЦЭУ должен проверить, если он зарегистрирован в НЦЗПД, аудит установил, что такая проверка не была проведена должным образом. В этом контексте необходимо обеспечить более строгий контроль со стороны ЦЭУ до заключения соглашения с публичным органом.

__________________________

⁵⁸ В соответствии с положениями стандарта TIA 942 Tier 3.

⁵⁹ Постановление Правительства № 280 от 24.04.2013 “О некоторых мерах по внедрению Правительственной услуги электронных платежей (МРау)”.

⁶⁰ Договор № 16 по оказанию аппликативных услуг для Правительственной услуги электронных платежей (MPay) от 3.02.2013, заключенный между ПИК “QSystems”ООО и ГП “ЦСТ”.

⁶¹ ПИК – предприятие с иностранным капиталом.

⁶² Договор на оказание услуги по управлению общей технологической платформой MCloud, ежегодно заключаемый ЦЭУ с ГП ЦСТ.

⁶³ Закон о защите персональных данных № 133 от 8.07.2011.

⁶⁴ Приказ ГК № 380 от 3.11.2014 “Об утверждении Архитектуры безопасности общей правительственной технологической платформы (MCloud)”.

⁶⁵ Постановление Правительства № 656 от 5.09.2012 “Об утверждении Программы об интероперабельной основе”.

⁶⁶ Постановление Правительства № 404 от 2.06.2014 “О пилотировании платформы интероперабельности”.

⁶⁷ Постановление Правительства № 397 от 5.06.2017.

⁶⁸ НААТ, НОН, ГП “Сельскохозяйственный информационный центр”, Центральная избирательная комиссия, Лицензионная палата, Генеральная прокуратура, ГП Институт по геологии, техническим исследованиям и кадастру “INGEOCAD”, Министерство здравоохранения, Национальный центр по борьбе с коррупцией.

Учитывая то, что финансовые средства инвестированы в институционализацию платформы, а также ее цель и важность, считается релевантным провести в будущем отдельный аудит с целью оценки влияния внедрения MConnect.

h) Несмотря на то, что были осуществлены значительные инвестиции, Правительственная платформа регистров и разрешительных документов (ППРРД) в период проведения аудита не обеспечивает достижение ожидаемых целей, а ее использование в будущем является неопределенным.

ППРРД, закупленная за счет Проекта по стоимости 2667,2 тыс. леев, должна использоваться публичными субъектами в качестве первой опции при развитии электронных услуг, а также при развитии информационных систем типа регистров и выдачи разрешительных документов⁶⁹.

Приложения, базирующиеся на ППРРД, будут иметь возможность освоить передовую расширенную функциональность платформы для автоматического взаимодействия с элементами группы программ MCloud, какими будут MPay, MPass и MSign, а также с другими внешними правительственными информационными системами.

Необходимо отметить, что в течение 2015 года Счетная палата провела аудит ИТ с элементами эффективности соответствующей Платформы и ее приложений⁷⁰, установив ряд факторов, которые могут повлиять на надлежащее управление ими, внеся рекомендации для устранения установленных недостатков.

Проверки настоящей миссии свидетельствуют, что до настоящего времени, за исключением 4 приложений, развитых на ППРРД за счет ПеПУ (ИС ГРН, ИС ПРСВ, ИС СЦР и ИС e-разрешения на перевозку), другие ИС не были больше развиты. Среди факторов, которые обусловили неосвоение выгод ППРРД, можно отметить: текучесть обученного персонала в рамках публичных органов, недостаточность обучений, соответствующей документации, а также недостаточное продвижение соответствующей Платформы. Также проверки аудита выявили некоторые проблемы, связанные с функционированием Платформы, а также ее приложений, запущенных в производство (ИС ГРК и ИС ПРСВ), которые в значительной мере связаны с недостаточным их тестированием, множественными обновлениями созданного решения и др. Выявленные проблемы генерированы несоответствующим выполнением поставщиком/разработчиком договора развития Платформы и тех 4 приложений.

Также аудит констатирует, что хотя в соответствии с Постановлением Правительства № 717 от 29.08.2014 бенефициары ППРРД должны заключать соглашения с ЦЭУ относительно использования соответствующей платформы на основании модели, утвержденной ГК⁷¹, до настоящего времени не были заключены такие соглашения ни с одним из тех 4 публичных субъектов бенефициаров ИС. Необходимо отметить, что до настоящего времени только одно приложение (ИС ГРК) было передано на баланс Государственной канцелярии. Необходимость заключения таких соглашений вытекает из того, что владельцы приложений, развитых на основании ППРРД, и будущие владельцы будут застрахованы, что инвестиции в услуги ИТ способны обеспечить их потребности в деятельности касательно доступности, надежности, эффективности, потенциала роста, уровня поддержки, планирования непрерывности, безопасности и ограничения спроса.

i) Несмотря на то, что были освоены существенные инвестиции, Информационная система управления документами и записями (SIGEDIA) до настоящего времени не используется.

SIGEDIA является единственной услугой категории SaaS, предложенной ЦЭУ центральным публичным органам и представляет собой web-систему, современную и гибкую, которая позволяет осуществлять легкий обмен документами, управлять рабочими процессами, задачами и повестками и др. Система была закуплена в контексте внедрения инициативы “Правительство без бумаги”⁷², общий размер инвестиций составил 5113,5 тыс. леев. В техническом аспекте SIGEDIA должна быть развита, персонализирована в зависимости от потребностей и запросов ЦАО бенефициаров, тестирована и пилотирована в 6 соответствующих органах⁷³ из 9, установленных в Постановлении Правительства № 262 от 15.04.2013⁷⁴.

Проверки аудита свидетельствуют, что пилотирование SIGEDIA не было завершено в установленный срок, а в настоящее время Система не функционирует/используется ни в одном органе, участвующем в пилотировании. Более того, из 6 органов, которые участвовали в пилотировании, в течение аудируемого периода использовались другие ИС менеджмента документов (из которых 4⁷⁵ используют ИС, которыми владели до пилотирования SIGEDIA). Вместе с тем, согласно предоставленной информации, начиная с 2017 года ГК использует новую ИС управления документами.

Также установлено, что на начальном этапе развития Системы не был произведен широкий и качественный анализ касательно типа ИС, которую необходимо внедрить. Некоторые публичные органы уже имели системы менеджмента документов, используемые в рамках учреждения. Наряду с этим аудит отмечает недостаточное документирование процесса пилотирования ИС (например, протоколов рабочих групп, тестирование функциональностей и др.).

Согласно объяснениям ЦЭУ, среди основных мотивов, которые привели к такому состоянию работ, числится нестабильность/отсутствие лидера на уровне учреждений, сопротивление пользователей (работников и руководства учреждений) и отсутствие внутреннего потенциала оказывать поддержку пользователям для лучшей ассимиляции системы, а также неспособность адаптировать некоторые потоки документов к требованиям информационных систем.

Вместе с тем аудит отмечает то, что до настоящего времени не была утверждена нормативная база, обеспечивающая организацию и функционирование SIGEDIA. Так, хотя ГК при поддержке ЦЭУ разработала некоторые проекты нормативных актов⁷⁶, по причине отрицательных заключений со стороны компетентных органов было решено нецелесообразным направлять проект для рассмотрения в Правительство.

____________________________

⁶⁹ Постановление Правительства № 717 от 29.08.2014 “О правительственной платформе регистров и разрешительных документов (ППРРД)”.

⁷⁰ Постановление Счетной палаты № 28 от 17.07.2015 “По Отчету аудита ИТ с элементами эффективности “Правительственная платформа регистров и разрешительных документов (ППРРД) обеспечивает достижение предложенной цели?”, далее – Постановление Счетной палаты № 28 от 17.07.22015.

⁷¹ Приказ ГК № 655 от 23.11.2015 “О типовом соглашении относительно использования правительственной платформы регистров и разрешительных документов (ППРРД)”.

⁷² Постановление Правительства № 975 от 22.12.2012 “Об утверждении Плана действий по внедрению инициативы “Правительство без бумаги» на 2013 год”.

⁷³ ГК, МСХПП, МЮ, МРРС, МЭ, МФ.

⁷⁴ Согласно п.1 Постановления Правительства № 262 от 15.04.2013 “О пилотировании Информационной системы управления документами и записями”, далее – Постановление Правительства № 262 от 15.04.2013, было предусмотрено запустить в режиме пилотирования до 1 июня 2013 года SIGEDIA в рамках следующих ОЦПУ: ГК, МЭ, МЮ, МФ, МСХПП, МТСЗС, МП, МРРС, МВД.

⁷⁵ МЭ, МВД, МТСЗС, ГК.

⁷⁶ Проект Положения об организации и функционировании SIGEDIA, который предусматривает обязательность использования системы в министерствах и других центральных административных органах, подведомственных Правительству, впоследствии проект был пересмотрен с перспективы оказания услуг SIGEDIA как услуги SaaS – использование SIGEDIA в качестве основного документа во внутреннем обороте документов и во внешнем обороте с органами, в которых система является функциональной, необходимо, чтобы все органы утвердили внутренние инструкции о порядке использования соответствующей ИС.

3.3.2. Электронные услуги являются функциональными и обеспечивают достижение ожидаемого влияния?

3.3.2.1. Недостатки регулирующей базы, связанной с публичными услугами, затягивают их электронное преобразование.

В качестве законной основы реформы, регулирующая база должна содержать основные понятия и правила, которые будут служить ориентирами для планирования и внедрения технологической модернизации таким образом, чтобы выгоды инноваций становились осязаемыми/ощутимыми для граждан и деловой среды. Более того, преобразование в виртуальном пространстве сферы оказания публичных услуг и продукции, связанной с основной деятельностью ЦАО, должно приносить и публичным органам реальную пользу путем роста производительности труда и повышения эффективности использования ресурсов.

В результате проведенных оценок аудит установил множество недостатков касательно норм и правил, которые, не будучи своевременно решенными, ограничивают ожидаемое влияние Проекта. Обобщая установленное в ходе аудита, отмечается следующее:

a) установив стратегическую цель по модернизации публичных услуг, исполнительный орган не обеспечил определение в регламентирующей базе понятий публичных услуг, в том числе электронных и их многообразие. Также не были определены такие понятия, как: поставщик и бенефициар публичной услуги, front-office, back-office, минимальные стандарты качества услуг, компоненты (в том числе в случаях, когда услуги объединены) и другие специфические параметры публичных услуг. Вакуум норм обусловил неясности при определении, что является публичной услугой, и при установлении приоритетности секторных услуг. Так, некоторые публичные органы, получив оцифровку услуг в рамках Проекта, не оценивают их в качестве публичной услуги⁷⁷;

b) нормативная база не предусматривает проведение исчерпывающей инвентаризации публичных услуг. По мнению аудита, в рамках инвентаризации должны быть выявлены и проверены институционализация услуг, право ЦАО их оказывать, а также ограничение неактуальных или дублированных услуг. Несмотря на то, что в 2012 году было инициировано так называемое тангенциальное проведение инвентаризации публичных услуг, оно не было полным и не завершилось созданием государственного регистра публичных услуг. Необходимо отметить, что, не располагая точно результатами проведения инвентаризации, Постановлением Правительства № 966 от 9.08.2016 была установлена задача о создании регистра публичных услуг на основе актуализированной версии (V2.0) портала servicii.gov.md (срок реализации был установлен IV квартал 2017 года), что предполагает необходимость проведения инвентаризации публичных услуг;

c) не были установлены единые параметры для паспортизации/картографии публичных услуг, соответственно, отсутствует порядок для единообразной классификации электронных услуг по видам бенефициаров, порядок доступа, критерии оплаты, уровень сложности и др. В результате опросов, проведенных аудиторской группой, установлено, что из 14 субъектов, вовлеченных в оцифровку услуг в рамках Проекта, 11 столкнулись с трудностями при оценке категории бенефициаров/ пользователей электронных услуг и метода доступа к оказанным услугам. Более того, органам было трудно оценить уровень сложности электронных услуг. Только после дополнительной коммуникации с аудиторской группой субъекты бенефициары заполнили запрашиваемые данные;

d) в рамках Проекта был разработан и внедрен единый правительственный портал публичных услуг⁷⁸ в качестве единой платформы, на которой размещается: (i) информация о публичных услугах, предоставляемых ЦПО, подведомственными Правительству, в стандартном формате, который включает описание услуги, документы, необходимые для оказания услуги, данные о субъекте, оказывающим услуги, стоимость и длительность оказания услуги, релевантная нормативная база, (ii) интерфейс доступа электронных услуг.

По состоянию на 10.10.2017 на едином правительственном портале публичных услуг были размещены 553 публичные услуги, из которых 127 были электронными услугами (около 23%), в том числе 6 из 16 е-услуг, оцифрованных в рамках Проекта, и 111 е-услуг, запущенных субъектами собственными силами. В контексте вышеизложенного делается вывод, что на портале не были интегрированы все публичные услуги, которые предоставляют публичные органы. В то же время оцифровке публичных услуг должны предшествовать мероприятия по их оптимизации с целью уклонения от неэффективных и устаревших услуг. Необходимо отметить, что в соответствии с Постановлением Правительства № 911 от 25.07.2016⁷⁹ удельный вес публичных услуг, подлежащих реинжинирингу, должен достичь 25% в 2018 году и 50% – в 2020 году.

____________________________

⁷⁷ ГК, НОН и НЦЗПД.

⁷⁸ Единый правительственный портал публичных услуг (www.servicii.gov.md), институционализирован в соответствии с Постановлением Правительства № 330 от 28.05.2012 “Об учреждении и администрировании единого правительственного портала публичных услуг”.

⁷⁹ Постановление Правительства № 911 от 25.07.2016 “Об утверждении Стратегии реформы публичного управления на 2016-2020 годы”.

3.3.2.2. Процесс отбора некоторых публичных услуг для оцифровки был непрозрачным.

Согласно PAD, были точно установлены 5 услуг для внедрения в 2011 году как “быстрый выигрыш”: (i) e-Справка о несудимости; (ii) e-Лицензирование; (iii) e-Библиотека нормативных документов в строительстве; (iv) e-Регистрация для медицинского страхования; (v) срочные SMS. Для последующих лет Правительство должно ежегодно отбирать до пяти публичных услуг для внедрения на основании критериев и процедур, установленных ЦЭУ. Критерии отбора состоят из критериев предварительного отбора (фильтров) и взвешенных критериев. Согласно Методологии отбора, разработанной ЦЭУ⁸⁰, процесс структурирован и организован в несколько этапов, координирован ЦЭУ в сотрудничестве с Советом координаторов по электронному преобразованию (СКэП). После того, как окончательное решение принято Национальной комиссией по электронному преобразованию (НКэП), сформированной из министров, представителей частного сектора и неправительственных организаций под председательством премьер-министра, между ЦЭУ и учреждением-бенефициаром (ЦПО) подписывается Соглашение о сотрудничестве по развитию и внедрению е-услуг. Перечень соглашений о сотрудничестве, заключенных между ЦЭУ и органами-бенефициарами, представлен в приложении № 9 к настоящему Отчету.

В результате оценок аудита касательно порядка отбора публичных услуг для оцифровки установлены дисфункциональности, которые привели к оцифровке публичных услуг с низким спросом со стороны пользователей/граждан. Этот факт повлиял на использование других услуг, которые могли бы быть разработаны в рамках Проекта. В контексте вышеизложенного отмечается следующее:

a) вышеуказанная методология отбора содержит некоторые пробелы, а именно, не был определен порядок применения взвешенных критериев, в том числе масса каждого критерия сделала сложным их применение;

b) процедура оценки и утверждения услуг для оцифровки не была соблюдена в полной мере, будучи либо без применения всех критериев⁸¹, либо путем отбора секторных услуг по предложению заинтересованных сторон без их оценки в соответствии с процедурой, применяемой в рамках Проекта. В этом отношении аудит отмечает, что НКэП исполнила свои полномочия по утверждению перечня публичных услуг для оцифровки один раз (в 2012 году), впоследствии не собираясь ни на одно заседание. На 2013-2016 годы перечень услуг для оцифровки был утвержден Постановлениями Правительства об утверждении годовых Планов действий по внедрению Стратегической программы технологической модернизации управления (е-Преобразование)⁸² и Национальным планом действий по внедрению Соглашения об ассоциации Республика Молдова – Европейский Союз на период 2014-2016 годов. Поскольку процесс отбора для утверждения публичных услуг не был документирован, аудит не имел возможность выявить критерии, которые находились в основе отбора услуг для оцифровки в рамках Проекта, процесс не был достаточно четким;

c) некоторые услуги, утвержденные экспресс посредством PAD или решением НКэП (с 2012 года), а также срочная SMS⁸³; Интегрированная медицинская клиническая информационная система; Автоматизированная информационная система первичной медицинской помощи; Информационная система приема онлайн (детские сады и университеты; е-Строительство; Коммерческий регистр не были оцифрованы в рамках Проекта. Мотивы неисполнения, названные ЦЭУ, сводятся к: (i) неполному соблюдению критериев отбора, установленному в результате дополнительного анализа (срочная SMS) и к тому, что (ii) органы-бенефициары уже находились в полном процессе развития утвержденных услуг за счет собственных средств или внешней невозмещаемой⁸⁴ финансовой помощи. В этом отношении аудит отмечает, что секторные услуги были отобраны и утверждены НКэП в отсутствие эффективного сотрудничества с соответствующими субъектами, отбор был преимущественно фрагментарным и хаотичным;

d) публичные услуги были отобраны без учета релевантности и степени их запроса гражданами. Так, среди оцифрованных публичных услуг в рамках Проекта отсутствуют самые востребованные услуги⁸⁵, какими являются (в убывающем порядке): е-Запись к врачу; оповещение полиции, примэрии, Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией посредством SMS или Интернета; применение для получения персональных документов; запрос и выдача сертификатов о гражданском состоянии; заполнение различных деклараций и уведомлений для государственных учреждений и др. Так, хотя должны быть подвергнуты оцифровке услуги, предоставляемые преимущественно гражданам и деловой среде, аудит отмечает, что только 3⁸⁶ из тех 17 e-услуг, развитых в рамках Проекта, предназначены непосредственно гражданам и 8⁸⁷ – деловой среде. В то же время среди них были оцифрованы публичные услуги, используемые в настоящее время ограниченным кругом пользователей. Так, посредством ИС Разрешение на специальное водопользование в 2016 году было выдано 94 разрешения, путем ИС е-Виза – 1326 заявлений, примененных онлайн в 2016 году по сравнению с 1730, выданных в традиционном порядке.

__________________________

⁸⁰ Методология отбора “e-Услуги для граждан и бизнеса” от 30.06.2011, разработанная ЦЭУ и не утвержденная в соответствующем порядке.

⁸¹ Критерии отбора публичных услуг для оцифровки, приложение № 5 к Отчету аудита.

⁸² Постановление Правительства № 44 от 26.01.2012 “Об утверждении Плана действий на 2012 год по внедрению Стратегической программы технологической модернизации управления (е-Преобразование)”; Постановление Правительства № 972 от 21.12.2012 “Об утверждении Плана действий на 2013 год по внедрению Стратегической программы технологической модернизации управления (е-Преобразование)”; Постановление Правительства № 1096 от 31.12.2013 “Об утверждении Плана действий на 2014 год по внедрению Стратегической программы технологической модернизации управления (е-Преобразование)”.

⁸³ SMS – Услуга коротких сообщений.

⁸⁴ Интегрированная медицинская клиническая информационная система; Автоматизированная информационная система первичной медицинской помощи.

⁸⁵ Согласно онлайн-опросам об общественном мнении, проведенным ЦЭУ в июле-сентябре 2011 года.

⁸⁶ e-Услуга о гражданском состоянии, e-Справка о несудимости и e-Виза.

⁸⁷ Государственный регистр контролей, Разрешение на специальное водопользование, е-Накладная, е-НМСК, е-Лицензирование, е-Разрешение на транспорт, Сельскохозяйственный цифровой регистр, е-Нормативные документы в строительстве.

3.3.2.3. Некоторые публичные услуги используются частично или вообще нет, а другие потеряют полезность в ближайшем будущем.

В результате оценки уровня использования публичных услуг установлено, что еще в период инициирования/разработки четырех электронных услуг (ИС Регистр учета операторов персональных данных (1122,0 тыс. леев), ИС Сельскохозяйственный цифровой регистр (2379,5 тыс. леев), ИС е-Разрешение на транспорт (3834,8 тыс. леев) и ИС е-Неподкупность (2162,3 тыс. леев) были предусмотрены/внесены изменения в нормативную и регулирующую базу, которые, однако, не были взяты в учет путем принятия соответствующих мер (корректировки/изменения соответствующей документации). Непринятие своевременно соответствующих мер ответственными лицами, назначенными субъектами-бенефициарами и менеджерами проекта в рамках ЦЭУ, привело к невозможности использования некоторых разработанных ИС⁸⁸, что было обусловлено или реструктуризацией субъекта бенефициара, или изменением процедур, связанных с публичной услугой, публичные средства были использованы неэффективно. Такая ситуация была установлена по публичной услуге e-Разрешение на транспорт, которая для сдачи в эксплуатацию и использования начиная с 1.01.2018, согласно установленной цели в контексте изменений, внесенных в нормативную базу⁸⁹, должна быть актуализирована, соответственно, требуется понесение дополнительных финансовых расходов. Более того, в результате проведенных проверок аудит отмечает, что хотя ИС была принята в пользование и администрирование НААТ от ЦЭУ в ноябре 2016 года, она не была пилотирована для выявления некоторых проблем, в том числе взаимосвязи с другими предусмотренными АИС.

Аналогичная ситуация была установлена и по услуге е-Неподкупность, которая должна быть сдана в эксплуатацию начиная с 1.01.2018⁹⁰. Она была развита в соответствии со старым законом (Закон о НКН), хотя до инициирования ее внедрения был разработан проект нового закона. Так, для внесения изменений в соответствии с новым законом (Закон о НОН), а также в связи с другими необходимыми аспектами стоимость внедрения услуги увеличилась на 497,5 тыс. леев, с 1578,6 тыс. леев до 2076,1 тыс. леев. Вместе с тем аудит отмечает, что хотя представители ЦЭУ и НОН поддерживают, что система является функциональной, а также что взаимосвязь с государственными регистрами и системами⁹¹ и интегрирование с правительственными услугами⁹² функциональны, на месте, в присутствии аудитора и представителей НОН не было возможным тестировать полный поток, субъект сослался на то, что в настоящее время ИС е-Неподкупность не зарегистрирована в Регистре операторов персональных данных. Более того, аудит не выявил доказательства, которые бы подтверждали проведение тестирования соответствующих функциональностей.

Красноречивым примером в указанном контексте служит и разработка ИС “Регистр производителей и переработчиков продукции растительного и животного происхождения”⁹³, согласно Соглашению о сотрудничестве от 29.05.2012, подписанному между ЦЭУ и Министерством сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности (МСХПП). Прямым бенефициаром большинства приложений услуги, согласно исполняемым функциям, было Агентство ветеринарной санитарии и безопасности продуктов животного происхождения, подведомственное в тот момент МСХПП. Несмотря на то, что согласно Постановлению Правительства № 753 от 8.10.2012⁹⁴ была принята касательно, а в соответствии с Постановлением Правительства № 51 от 16.01.2013 была точно утверждена реорганизация Агентства и создано Национальное агентство по безопасности пищевых продуктов, подведомственное Правительству⁹⁵, ЦЭУ не заключил соглашение о сотрудничестве с вновь сформированным субъектом. Также договор по закупке ИС был заключен 7.05.2013, когда НАБПП уже не было в подчинении МСХПП. Хотя в ходе развития ИС как представители МСХПП, ГП “ИСЦ”, так и НАБПП участвовали в деятельности Проекта (описание технических спецификаций, тестирование ИС и др.), в результате в настоящее время ни один из указанных субъектов не использует Систему, а также не согласен взять ее на учет. Более того, согласно аргументам представителей ГП “ИСЦ”, в настоящее время находится в процессе пилотирования Сельскохозяйственный регистр, интегрированная система в информационные системы, находящиеся в управлении учреждения⁹⁶, которая автоматизирует бизнес-процессы в различных фильерах и государственных регистрах.

___________________________

⁸⁸ За исключением ИС Регистра учета операторов персональных данных, который в настоящее время используется, однако не соответствует в целом положениям законодательной базы.

⁸⁹ В соответствии с новыми требованиями, указанными в Постановлении Правительства № 257 от 28.04.2017.

⁹⁰ Согласно Закону о Национальном органе по неподкупности № 132 от 17.06.2016 и Закону о декларировании имущества и личных интересов № 133 от 17.06.2016.

⁹¹ Государственный регистр населения (ГРН); Государственный регистр правовых единиц (ГРПЕ), Государственный регистр транспорта (ГРТ), Регистр недвижимого имущества; Информационная система Государственной налоговой службы.

⁹² MPass для идентификации в ИС е-Неподкупность; MSign для применения субъектом цифровой подписи; MNotify для оповещения о предельных сроках внесения деклараций; MLog для записи событий; платформа интероперабельности с целью обмена данными с внешними системами.

⁹³ Сельскохозяйственный цифровой регистр (далее –СЦР).

⁹⁴ П.5.1 Постановления Правительства № 753 от 8.10.2012 “Об утверждении изменений, которые вносятся в План действий по устранению нетарифных барьеров в торговле, утвержденный Постановлением Правительства № 824 от 7 ноября 2011 года”.

⁹⁵ Постановление Правительства № 51 от 16.01.2013 “Об организации и деятельности Национального агентства по безопасности пищевых продуктов”.

⁹⁶ Автоматизированная информационная система “Государственный регистр животных” (АИС ГРЖ); Информационная система “Регистр сельскохозяйственного оборудования” (ИС РСО); Информационная система “Менеджмент выдачи фитосанитарных сертификатов” (ИС МВФС), e-НАБПП; Информационная система “Учет заявителей и бенефициаров субсидий” (ИС УЗБС), АИПСХ-онлайн; Информационная система “Управление делами субсидирования” (ИС УДС).

В контексте вышеуказанного, перспектива использования в будущем указанных ИС является неопределенной.

Вместе с тем аудит констатирует, что в результате нестабильности норм и правил и несогласования оцифровки публичных услуг в контексте изменений в регулирующей базе, которые планируются минимум на среднесрочный период, некоторые разработанные и запущенные публичные услуги скоро потеряют актуальность. Так, согласно Закону № 123 от 7.07.2017⁹⁷ и Постановлению Правительства № 966 от 9.08.2016 начиная с 1 января 2018 года будет применяться унифицированная отчетность путем введения типовой формы налогового отчета (Форма IPC18), интегрированной на единой платформе отчетности, которая разрабатывается ГП “Fiscservinform”. Эти меры сделают бесполезным услугу по электронному предоставлению отчетов е-НМСК, разработанную в рамках Проекта стоимостью 1297,1 тыс. леев.

Аналогичная ситуация может быть и в случае с ИС е-Лицензирование (2361,4 тыс. леев), которая может быть заменена другой более комплексной информационной системой в контексте создания путем объединения Агентства публичных услуг. Или в контексте отмены Закона № 451 от 30.07.2001⁹⁸ значительная часть функций АИС не будет больше использоваться.

Согласно мотивации ЦЭУ, указанные Системы были запущены в 2012 году и уже используются 5 лет. На момент разработки нельзя было предвидеть указанные законодательные инициативы. Вместе с тем, согласно Постановлению Правительства № 338 от 21.03.2003, длительность полезного функционирования одной информационной программы составляет 5 лет.

Частично используется Государственный регистр контролей (ГРК). Имея цель обеспечить централизованный учет систематизированной информации относительно запланированных и проведенных контролей органами с контрольными функциями, а также результатов соответствующих контролей, в отчетном периоде ГРК⁹⁹ использовали только 17 из 28 учреждений и органов с соответствующими функциями и, безусловно, данные Регистра были неполными.

______________________________

⁹⁷ Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 123 от 7.07.2017.

⁹⁸ Закон о регулировании предпринимательской деятельности путем лицензирования № 451 от 30.07.2001, отмененный Законом о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 185 от 21.09.2017.

⁹⁹ Владельцем и держателем ГРК является Государственная канцелярия.

3.3.2.4. Электронные услуги были оцифрованы на уровне front-office, внутренних бизнес-процессов (back-office), оставаясь в значительной мере неавтоматизированными.

a) PAD определил преобразование поставки публичных услуг, используя платформы ИТК, как улучшение механизмов поставки услуг, получая услуги в режиме онлайн или мобильном режиме. Те 4 услуги¹⁰⁰, по которым требуется внесение пользователем заявления и/или подтверждающих актов, не соответствуют в целом этому принципу. Оцифровка услуг была направлена приоритетно на так называемый front-office, в котором имеет место взаимодействие между пользователем и поставщиком услуги, а автоматизация соответствующих бизнес-процессов была неполной. Этот подход не позволяет освоить выгоды технологической модернизации, а также повысить производительность труда и уволить персонал, занятый оказанием услуг. Подход к публичной услуге, с точки зрения пользователя, реализуется интуитивно как процесс, который начинается с информирования и внесения заявления/актов и завершается предоставлением запрошенной услуги/документа. В рамках Проекта услуги были оцифрованы путем дезинтеграции по сегменту внесения онлайн-заявления, что завершилось устранением очередей ожидания. Вместе с тем для получения услуги пользователь должен прийти в офис учреждения.

b) Несмотря на то, что в рамках 5 услуг¹⁰¹ оцифрован процесс применения для услуги, фактически часть пользователей вносят заявления как и в предыдущие периоды, с приложением, при необходимости, подтверждающих документов в офис субъекта поставщика услуги, где работники, выполняющие роль пользователя, вводят данные в систему. Вместе с тем, согласно статистическим отчетам, генерируемым ИС, все заявления считаются примененными онлайн, независимо от того, кто и как осуществляет: пользователь в режиме онлайн или регистратор в офисе учреждения.

_______________________

¹⁰⁰ е-Лицензирование, Разрешение на специальное водопользование, e-Справка о несудимости, e-Услуга о гражданском состоянии.

¹⁰¹ АДРНИ, е-Лицензирование, Разрешение на специальное водопользование, e-Справка о несудимости, e-Услуга о гражданском состоянии.

3.3.2.5. Институциональная база по внедрению информационных систем не регламентировала процесс так, чтобы обеспечить долговечность электронных услуг.

Согласно PAD, внедрение е-услуг имело место на основании соглашений о сотрудничестве, подписанных между ЦЭУ и учреждениями-бенефициарами (ЦАО), указывая объект соглашения, ответственности сторон, данные о финансировании услуг по разработке, порядок приема-передачи информационной системы и др. Как правило, согласно соответствующим соглашениям, на бенефициара соответствующей е-услуги возложена ответственность за подтверждение правильности задания для разработки е-услуги; пересмотр и корректировку нормативной базы и утверждение Положения об использовании электронной услуги; прямое сотрудничество с экономическим оператором, победителем торгов по развитию, тестированию и пилотированию электронной услуги; тестирование электронной услуги и письменное информирование экономического оператора касательно выявленных проблем; эффективное администрирование е-услуги, обеспечение поддержки после внедрения, долговечности и улучшение е-услуги. Вместе с тем на ЦЭУ возложены ответственности, которые сводятся к подготовке набора документов, инициированию и проведению процедуры торгов электронной услуги согласно процедурам закупки ВБ и подписанию договора с экономическим оператором, оферта которого была названа победившей; подписанию акта приема-передачи с экономическим оператором после тестирования электронной услуги; передаче электронной услуги на баланс ЦАО (бенефициара) и подписанию акта передачи-приема. В результате договорная модель по разработке и внедрению электронной услуги, которая состоит в заключении соглашения между ЦЭУ и учреждением-бенефициаром и договора между ЦЭУ и разработчиком электронной услуги, завершилась отсутствием прямых юридических отношений между разработчиком приложения (ИС) и бенефициаром услуги. В случае, когда субъект сталкивается с трудностями в период после внедрения, имеют место неофициальные звонки о помощи к менеджеру е-услуги ЦЭУ, порядок сотрудничества, который не обеспечивает долговечность электронных услуг.

3.3.2.6. Некоторые дисфункциональности/недостатки разработанных услуг ограничивают их эффективность и полезность.

В результате проведенных оценок аудит свидетельствует о нефункционировании ряда задач/операций, предусмотренных в технических заданиях, связанных с развитием некоторых е-услуг, а именно: нефункционирование интегрирования/подключения с: внутренними и/или внешними ИС (ИС ГРН, ИС ГРПЕ), например, е-НМСК, е-Лицензирование, ИС ПРСВ, ИС ГРК, ИС АДРНИ, ИС Регистр учета операторов персональных данных¹⁰²), правительственные услуги (MPay, MPass, e-Нормативные документы в строительстве), повторяющиеся технические недостатки (ИС ГРК, ИС ПРСВ), а также нефункционирование модуля “Отчетность”, предназначенного облегчить и повысить эффективность деятельности бенефициаров (например, ИС Регистр учета операторов персональных данных, ИС АДРНИ, ИС е-Лицензирование). Среди причин, обуславливающих названные недостатки, можно отметить: недостаточное тестирование приложения, недостаточность/отсутствие потенциала в области ИТ органов-бенефициаров, ненадлежащая реализация договорных положений и, соответственно, недостаточный менеджмент рисков, связанных с проектами и др. Одновременно аудит отмечает, что недостаточное документирование тестирования некоторых ИС (е-Разрешение на транспорт, е-Неподкупность, Сельскохозяйственный цифровой регистр), а также их неиспользование (находятся в пилотировании) с целью выявления и своевременного устранения недостатков (в гарантийный период) могут плохо повлиять на их функционирование в будущем. Также зависимость использования некоторых электронных услуг от владения рядом правительственных услуг (MSign, MPass, электронная подпись) ограничивает уровень их прямого использования со стороны граждан.

__________________________

¹⁰² Релевантные проблемы, которые ограничивают эффективность ИС “Государственный регистр операторов персональных данных”, были подняты в рамках Отчета аудита ИТ “Как обеспечивается защита персональных данных в сфере первичной медицинской помощи, обрабатываемых в рамках автоматизированных информационных систем?”, утвержденного Постановлением Счетной палаты № 48 от 15.12.2016, были направлены соответствующие рекомендации. В настоящее время НЦЗПД предпринимает необходимые действия с целью повышения эффективности ИС.

3.3.2.7. Развитие/создание е-услуг при отсутствии, по случаю, недостаточности нормативной базы по их регламентированию.

Несмотря на то, что предыдущий аудит Счетной палаты¹⁰³ рекомендовал предпринять необходимые действия с целью исключения случаев запуска продукции/приложений ИТ в отсутствие необходимых положений/регламентов¹⁰⁴, проверки настоящей миссии свидетельствуют, что из всех е-услуг (17), развитых за счет Проекта, только 2 ИС были развиты на основании концепций, а 5 располагают положениями о функционировании, утвержденными в установленном порядке. Либо этот факт напрямую влияет на уровень использования и функционирования соответствующих ИС, в том числе на их эффективность.

Вместе с тем аудит отмечает, что только одна из ИС¹⁰⁵, разработанных в рамках Проекта, зарегистрирована в Регистре учета операторов персональных данных, которым владеет НЦЗПД. Отмечаем, что одним из факторов, которые повлияли на нерегистрацию, является отсутствие нормативной базы по регламентированию, связанной с функционированием указанных е-услуг.

_________________________

¹⁰³ Постановление Счетной палаты № 46 от 14.09.2012.

¹⁰⁴ Ст.16 Закона о регистрах № 71 22.03.2007, с последующими изменениями и дополнениями, и ст.22 Закона об информатизации и государственных информационных ресурсах № 467 от 21.11.2003, с последующими изменениями и дополнениями.

¹⁰⁵ ИС Регистр учета персональных данных.

3.3.2.8. Недостатки бухгалтерского порядка с влиянием на устойчивость электронных услуг.

a) Согласно соглашениям о сотрудничестве, ЦЭУ должен передать, а бенефициар – получить электронную услугу после ее тестирования. Однако на момент проведения аудита 5 услуг¹⁰⁶ из 17 развитых за счет Проекта, не были взяты на баланс бенефициаров. Это явление создает трудности для обеспечения администрирования и содержания услуг, которые им регламентированно не принадлежат. Более того, неотражение в балансе информационных систем создает риски по закупке публичными органами услуг по разработке аналогичных ИС и, соответственно, растрате публичных средств.

b) Оцифровка кадастрового архива за счет Проекта включала сканирование части из архива ГП “Cadastru” в количестве 20 млн. страниц общей стоимостью 19216,2 тыс. леев. ЦЭУ не отразил в бухгалтерском учете, соответственно, не передал бенефициару расходы по оцифровке архива. В то же время ГП “Cadastru” конфигурировало интегрированную ИС с электронным архивом и контрактовало, за собственный счет сканирование 18 млн. страниц стоимостью 13428,8 тыс. леев, будучи зарегистрированной как нематериальный актив. В результате, стоимость электронного архива ГП “Cadastru” занижена на стоимость услуг по сканированию за счет Проекта на сумму 19216,2 тыс. леев.

_________________________

¹⁰⁶ Разрешение на специальное водопользование, СЦР, e-Разрешение на транспорт, e-Нормативные документы в строительстве, e-НМСК.

3.4. Как соблюдали публичные органы требования и рекомендации, направленные Счетной палатой в результате предыдущих аудитов?

Оценка влияния отчетов аудита представляет собой необходимый и незаменимый элемент в процессе взятия ответственностей. Учитывая важность области, в 2012 году и в 2015 году Счетная палата провела 2 аудиторские миссии касательно цели настоящего аудита, в результате которых было принято 2 Постановления¹⁰⁷. Констатации и выводы указанных отчетов указали на множественные недостатки и риски, которые могут повлиять на эффективность деятельности, функциональность и устойчивое развитие процесса е-Преобразования управления, в этой связи был направлен ряд рекомендаций и требований с целью придания импульса процессу и улучшения качества внедренных е-услуг.

Анализ мер, принятых ответственными субъектами, свидетельствует, что в значительной части они проявили сознательное отношение, реализуя или инициируя в этой связи ряд мероприятий. Вместе с тем аудит отмечает, что хотя были предприняты определенные действия, приоритетно ЦЭУ, они не были достаточными и не способствовали в полной мере минимизации определенных рисков, которые могут повлиять на устойчивость Проекта и повестку е-Преобразования управления. Так, невовлечение ГК и Правительства в процесс внедрения направленных рекомендаций и делегирование ответственностей ЦЭУ повлияли на ожидаемые результаты. Вследствие анализа мер, принятых субъектами по Постановлению Счетной палаты № 46 от 14.09.2012, аудит отмечает, что из 17 требований из Постановления 5 остались невыполненными, 10 частично внедрены и лишь 2 – полностью исполнены. Одновременно указывается, что из 14 рекомендаций, изложенных в Отчете аудита, 9 частично выполнены, 2 исполнены и, соответственно, 3 остались невыполненными.

Также относительно низкий уровень внедрения требований и рекомендаций отмечается и по Постановлению Счетной палаты № 28 от 17.07.2015. Так, аудит констатирует, что из 12 направленных указанным субъектам требований 4 требования остались невыполненными; 6 требований – частично исполнены и лишь 2 выполнено. Вместе с тем из 9 рекомендаций, изложенных в Отчете аудита, 4 были внедрены, 4 частично внедрены, а 1 осталась невыполненной. Необходимо отметить, что риски, установленные предыдущими аудитами, обозначили аналогичные недостатки и дисфункциональности, выявленные настоящей аудиторской миссией. Несоответствующее управление указанными проблемами обуславливает недостаточное и неэффективное освоение финансовых средств, выделенных для Проекта.

Отмеченные аспекты были подняты/отражены в рамках настоящего Отчета, при необходимости, были направлены/повторены соответствующие рекомендации. Также указывается, что некоторые требования/рекомендации предыдущих аудитов, которые не составили основные цели настоящего аудита, требуют более длительного времени для внедрения, таким образом, было необходимо повторить их в настоящем Отчете.

_______________________

¹⁰⁷ Постановление Счетной палаты № 46 от 14.09.2012 и Постановление Счетной палаты № 28 от 17.07.2015.

IV. Общий вывод аудита

Обобщая установленное, аудит отмечает, что в целом, с некоторыми резервами по улучшению, были созданы необходимые условия с целью достижения ожидаемых результатов Проекта е-Преобразования управления, что отражено и выполнением целей, связанных с Проектом, созданием релевантной законодательно-нормативной базы, национальных органов, ответственных за мониторинг и контроль управления его реализацией, созданием информационных решений и др. Вместе с тем аудит отмечает, что хотя была реализована цель Проекта и зарегистрированы определенные ощутимые достижения, они не завершились в полной мере ожидаемым влиянием относительно придания импульса процессу технологической модернизации управления.

По мнению аудита, установленные недостатки обусловлены совокупностью системных факторов, основные из них состоят в: недостаточной подготовке Проекта, выраженной путем непроведения исследований относительно оценки потребностей, соответственно, потенциала общей правительственной технологической платформы MCloud; а также необеспечения достаточных условий по ее освоению; несовершенстве законодательно-нормативной базы в данной области; неэффективности деятельности некоторых органов, вовлеченных во внедрение Проекта, а также в недостаточном вовлечении ответственных органов с целью придания импульса и получения ожидаемых результатов; недостаточном менеджменте рисков, связанных с Проектом; отсутствии персонала в рамках публичных органов с достаточными компетенциями в области ИТ; дисфункциональности менеджерской системы надзора за Проектом и координирования деятельности в публичных субъектах и др.

Таким образом отмечается, что обеспечение эффективного сотрудничества между вовлеченными сторонами с принятием необходимых мер для внедрения рекомендаций, направленных аудитом с целью устранения недостатков, изложенных в настоящем Отчете, будет способствовать повышению влияния Проекта, его устойчивости, а также обеспечению необходимых условий для успешного внедрения будущих проектов в данной области. Вместе с тем ряд факторов, отраженных в Отчете аудита, должен мотивировать Правительство для своевременного вмешательства путем адекватного рассмотрения новой модели предоставления услуг ИТ с проведением, по случаю, необходимых корректировок/вмешательства.

V. Рекомендации аудита

Государственной канцелярии:

1) пересмотреть и направить для утверждения в установленном порядке Устав Центра электронного управления с целью корректировки организационно-правовой формы, порядка финансирования деятельности и набора и оплаты труда персонала публичного учреждения (п. 3.1.4 a), b), c), f));

2) обеспечить утверждение в установленном порядке Административным советом Центра электронного управления штатного расписания учреждения (п.3.1.4. c);

3) разработать и направить для утверждения в установленном порядке регламентированную базу относительно понятий: публичная услуга, публичная электронная услуга, а также связанных понятий (п.3.3.2, подпункт 3.3.2.1. a), c));

4) определиться и начать создание перечня видов субъектов с целью классификации публичных органов с различными организационно-правовыми формами (п.3.1.1 c));

5) осуществлять необходимую деятельность для внедрения комплексных рамок показателей прогресса и эффективности и надежных и точных инструментов их сбора/анализа для области ИТК и для Стратегической программы с целью возможной правильной оценки достигнутого прогресса, расчета выгод и предотвращения отклонений от направлений развития (п.3.4);

6) предпринять в ограниченные сроки все действия, необходимые для разработки нормативной базы и набора стандартов, а также создания систем менеджмента рисков в реализации действий Стратегической программы как в рамках ЦЭУ, так и на уровне ОЦПУ и проектов (п.3.4);

Государственной канцелярии совместно с Центром электронного управления и Министерством экономики и инфраструктуры:

7) обеспечить проведение полной инвентаризации всех систем и государственных информационных ресурсов и корректировку данных соответствующего регистра (п.3.3.1 c);

Государственной канцелярии совместно с Центром электронного управления:

8) выявить надежные пути обучения специализированного персонала в области ИТК, а также работников подразделений е-Преобразования для постоянного повышения их знаний и обеспечения долговечности и непрерывности процесса технологической модернизации управления (п.3.3.1 с));

9) разработать и утвердить методологическую базу относительно процедуры отбора и определения приоритетности публичных услуг для оцифровки с целью развития услуг с повышенным уровнем запроса (п.3.3.2.2 a), b), c), d));

10) разработать и утвердить методологическую базу относительно оцифровки публичных услуг, которая включает процесс автоматизации связанных бизнес-процессов, соответственно, повышение эффективности деятельности по управлению (п.3.3.2.4. a));

11) разработать и представить Правительству предложения касательно возможного использования Информационной системы управления документами (SIGEDIA) (п.3.3.1 e);

12) реализовывать аппликативные анализы на уровне субъектов из публичного сектора с целью оценки причин неиспользования услуг с платформы MCloud и электронных услуг платформы, в случае необходимости, предложений по изменению законодательно-нормативной базы для полного освоения соответствующих услуг (п.3.3.1 c));

13) рассмотреть, определиться и внести в установленном порядке предложения по администрированию и содержанию информационных систем, размещенных на технологической платформе MCloud, таким образом, чтобы обеспечить эффективное и надлежащее управление выделенными ресурсами (п.3.3.2 d));

14) активно вовлекать и стимулировать переход к использованию общей правительственной платформы центральными публичными органами так, чтобы можно было освоить технологический и функциональный потенциал путем генерирования экономии, необходимой для перехода на принцип постепенного финансирования Центра электронного управления (п.3.4);

15) предпринять соответствующие действия с целью исключения случаев запуска продукции ИТ в отсутствие необходимых положений/ регламентирования (п.3.4);

16) разработать и внести для утверждения в установленном порядке каталог услуг, связанных с платформой MCloud, и методологию расчета сборов на платные услуги, предоставляемые юридическим лицам частного права (п.3.3.1, c));

Министерству сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды, Национальному агентству по безопасности пищевых продуктов, ГП “Информационному сельскохозяйственному центру” совместно с Центром электронного управления:

17) разработать и представить Правительству предложения о возможном использовании Информационной системы “Сельскохозяйственный цифровой регистр”, развитой за счет Проекта “е-Преобразование управления” (п.3.3.2.3.);

Центру электронного управления:

18. создать эффективную систему финансового менеджмента и контроля, в том числе разрабатывать и применять формализованные процедуры с целью обеспечения непрерывности деятельности Центра (п.3.1.4 g));

19) пересмотреть договорную модель по разработке и поставке учреждением бенефициарам развитой секторной электронной услуги таким способом, чтобы были созданы правовые отношения между поставщиком и бенефициаром для повышения их ответственности (п.3.3.6);

20) обеспечить тестирование информационных систем таким образом, чтобы технические недостатки были своевременно обнаружены и устранены (п.3.3.2.4);

21) интенсифицировать процедуры по оценке потребностей публичных органов в услугах платформы, а также осуществлять мониторинг их использования (п.3.3.1, d));

22) пересмотреть и создать Политику безопасности и защиты персональных данных в соответствии с релевантной законодательно-нормативной базой (п.3.3.1 e));

23) установить эффективный механизм по развитию способностей вовлеченного персонала путем обучения в части администрирования, интегрирования и использования услуг с платформы MCloud (п.3.3.1 c));

24) интенсифицировать процедуры по осуществлению мониторинга и контроля за выполнением договорных положений поставщиком платформы и ГП “Центром специальных телекоммуникаций” с целью обеспечения качества оказываемых услуг (п.3.3.1. d));

Государственной канцелярии, Центру электронного управления, Национальному агентству по безопасности пищевых продуктов, Национальному агентству автомобильного транспорта, Национальному органу по неподкупности:

25) принять необходимые меры по экономически аргументированному использованию электронных услуг, разработанных в рамках Проекта (п.3.3.2, подпункт 3.3.2.3.);

Государственной канцелярии, Министерству экономики и инфраструктуры, Министерству иностранных дел и европейской интеграции, Национальному агентству автомобильного транспорта, Агентству публичных услуг, Службе информационных технологий Министерства внутренних дел, Государственной налоговой службе, Национальной медицинской страховой компании, Национальному органу по неподкупности при поддержке Центра электронного управления:

26) обеспечить разработку и утверждение в установленном порядке необходимых положений согласно законодательству, связанному с информационными системами, развитыми за счет Проекта е-Преобразование управления, а также зарегистрировать их в соответствующих государственных регистрах (п.3.3.2, подпункт 3.3.2.5);

Государственной канцелярии, Центру электронного управления, Министерству экономики и инфраструктуры, Министерству сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды, Национальному агентству автомобильного транспорта, Национальной медицинской страховой компании:

27) обеспечить регламентированную передачу-прием и отражение в бухгалтерском учете информационных систем, развитых в рамках Проекта, для обеспечения администрирования и содержания после внедрения (п.3.3.2, подпункт 3.3.2.8);

Агентству публичных услуг:

28) обеспечить корректировку стоимости ИС Оцифрованный архив со стоимостью сканированного архива в рамках Проекта (п.3.3.2, подпункт 3.3.2.8);

Государственной канцелярии совместно с Центром электронного управления, Министерством экономики и инфраструктуры, Министерством сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды, Национальным агентством по безопасности пищевых продуктов и Национальным агентством автомобильного транспорта:

29) принять необходимые меры, ориентированные на хранение институциональной памяти, которые обеспечат устойчивость и функциональность приложений, развитых на ППРРД (п. 3.4);

Центру электронного управления совместно с ГП “Центром специальных телекоммуникаций”:

30) обеспечить консолидацию и внедрение базы по менеджменту услуг ИТ, в том числе путем установления и осуществления мониторинга/оценки показателей эффективности и качества в договорных положениях, заключенных с поставщиками услуг, с целью их соответствия самым высоким стандартам передовой практики в данной области (п.3.3.1. d));

Центру электронного управления совместно с Государственной канцелярией, Министерством сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды, Национальным агентством автомобильного транспорта:

31) заключить соглашения по оказанию услуг с ППРРД с бенефициарами развитых и функциональных приложений (п.3.3.1 h) и п.3.4);

32) разработать и обеспечить внедрение плана непрерывности и восстановления в случае аварий для ППРРД и ее приложений, что предполагает в том числе создание резервных копий данных и восстановление их в случае аварий (п.3.4);

33) создать процедуры внутреннего контроля по обеспечению и осуществлению мониторинга внедрения требований по безопасности согласно уровням ответственности, установленным в Архитектуре безопасности, связанной с правительственной платформой (п. 3.4.).

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение № 1

ТЕРМИНОЛОГИЯ

Приложение № 2

Область применения и методология аудита

В соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2017 год Счетная палата провела аудит эффективности/ИТ Проекта “е-Преобразование управления” с целью оценки достигнутого прогресса, а также отражения рисков/проблем, которые влияют на результаты Проекта.

Область применения аудита охватывает деятельность, реализованную в период 2014-2016 годов специализированными субъектами и публичными учреждениями, вовлеченными во внедрение Проекта “е-Преобразование управления”, и любую специфическую деятельность, связанную с данной областью, в том числе Государственной канцелярией, Центром электронного управления, ГП “ЦСТ”, НААТ, МСХПП, МОС, МРРС, Экологической инспекцией, Национальным органом по неподкупности, ГП “ИСЦ”, а также другими бенефициарами электронных услуг, разработанных за счет Проекта.

Методология аудита охватила основные процедуры аудита, а именно: прямое наблюдение, рассмотрение документов и вопросников, интервьюирование, опрос, расчеты и сравнение. В рамках аудиторской миссии были собраны, обобщены, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: физические, устные, документированные, аналитические. В ходе аудиторской миссии при осуществлении соответствующей деятельности аудиторская группа Счетной палаты руководствовалась: ISSAI 100 “Основополагающие принципы аудита публичного сектора”; ISSAI 300 “Основополагающие принципы аудита эффективности”; ISSAI 3000 “Стандарты и направления для аудита эффективности на основании Стандартов аудита INTOSAI и практического опыта”; ISSAI 3100 “Руководство по аудиту эффективности – основные принципы”; ISSAI 3500 “Стандарты и направления по проведению аудита ИТ”; Стандартами аудита информационных технологий¹⁰⁸; Пособиями по аудиту эффективности и информационных технологий¹⁰⁹ Счетной палаты, действующими законодательными и нормативными актами, связанными с аудируемой областью, а также передовыми международными практиками в области менеджмента проектов, Рамками CoBIT ISACA и передовыми международными практиками.

С целью получения аудиторских доказательств были применены следующие техники, методологии и процедуры аудита:

➢ для оценки целей Проекта “е-Преобразование управления”, порядка регламентирования и учреждений, ответственных за реализацию в его рамках деятельности, были изучены законодательство и нормативные акты в данной области, а также документы ЦЭУ, отчеты;

➢ для проведения анализа порядка, в котором ГК и ЦЭУ исполняли законные полномочия и обязанности в процессе внедрения целей Проекта “е-Преобразование управления”, были оценены Отчеты о достижениях, корреспонденция между Государственной канцелярией, ЦЭУ и учреждениями, ответственными за внедрение Проекта, Правительством, МИТС, а также другие релевантные документы;

➢ с целью оценки уровня реализации действий, а также мотивов нереализации некоторых из них и для определения основных факторов, повлиявших на конечные результаты, была проанализирована корреспонденция с субъектами и договора, соответствующие действиям из Проекта “е-Преобразование управления”, а также были проанализированы документы по выплатам, произведенным ЦЭУ, другие релевантные в этой связи документы;

➢ для получения разумного подтверждения того, что внедрение Проекта было эффективно мониторизировано, были выявлены ответственные лица за осуществление мониторинга и проверено, если они разработали соответствующие политики и процедуры, а также были изучены протоколы заседаний НКэП, Административного совета ЦЭУ, Совета координаторов для э-Преобразования;

➢ для выявления существующих проблем и рисков, связанных с реализацией Проекта “е-Преобразование управления”, было проанализировано соблюдение сроков реализаций действий и оценено соблюдение их логических последствий. Так, были определены ограничения и внешние и внутренние факторы, повлиявшие на ход реализации действий;

➢ для определения природы и причины наличия факторов, влияющих на достижение ожидаемого влияния Проекта, был проанализирован контекст реализации действий, зависимость от других реформ и уровень обеспечения непрерывности деятельности;

➢ были выявлены приоритетные действия, которые должны были быть реализованы на начальном этапе и которые обусловили некоторые препятствия в достижении конечных целей в условиях эффективности и экономичности;

➢ были направлены вопросники публичным органам с целью оценки уровня их соответствия нормативной базе, связанной с внедрением Проекта, в том числе их продукции (MCloud, MConnect, SIGEDIA и др.), а также, при необходимости, проведены дополнительные проверки с целью поддержки выводов аудита;

➢ были проанализированы ответы, предоставленные ЦАО на вопросники аудита, в том числе:

1. Вопросник по оценке институционального менеджмента Проекта “е-Преобразование управления” – 24 респондента;

2. Вопросник по внедрению электронных услуг в рамках Проекта “е-Преобразование управления” – 22 респондента;

3. Вопросник по оценке использования услуг платформы MCloud – 25 респондентов;

4. Вопросник относительно уровня использования платформы интероперабельности (MConect) – 24 респондента;

5. Вопросник по оценке уровня использования Информационной системы электронного управления документами и записями (SIGEDIA) – 9 респондентов;

➢ для получения общей информации и выявления причин установленных недостатков, были опрошены ГК, ЦЭУ и бенефициары электронных услуг, развитых за счет Проекта;

➢ для формулирования выводов, сделали анализы, составив расчеты по эволюции, удельному весу и уровню выполнения различных показателей;

➢ с целью оценки функциональностей ИC, развитых за счет Проекта, были осуществлены моделирования, а также прямые наблюдения относительно функционирования соответствующих Систем, были проведены прямые обсуждения с бенефициарами и проанализированы документы, связанные с электронными услугами, с целью выявления основных потоков, задач, целей и недостатков/дисфункциональностей, зарегистрированных в ходе их внедрения;

➢ полученные результаты и выводы были сообщены ответственным лицам ГК и ЦЭУ, с которыми были обсуждены констатации и возможные методы по улучшению.

________________________

¹⁰⁸ Утверждены Постановлением Счетной палаты № 54 от 22.12.2009.

¹⁰⁹ Утверждены Постановлением Счетной палаты № 69 от 30.12.2010.

Приложение № 3

Описание Проекта

“е-Преобразование управления”

Источник: Обобщено аудитом на основании проанализированной информации.

Приложение № 4

Механизмы реализации Проекта “е-Преобразование управления”

Источник: Схема графически представлена в PAD.

Рисунок № 1

Порядок определения основного показателя эффективности

“Ассимиляция гражданами е-управления”

Источник: Рисунок выполнен аудиторской группой на основании

Отчета об опросе и объяснений специалистов ЦЭУ.

Приложение № 5

Перечень критериев отбора публичных услуг для

оцифровки согласно документам планирования Проекта

Критерии предварительного отбора е-услуг:

• стоимость внедрения менее 200 тыс. долларов США и период внедрения до 12 – 18 месяцев;

• e-услуги для граждан (П2Г) и бизнеса (П2Б) и меньше услуг для Правительства;

• наличие минимальной инфраструктуры back office¹¹⁰;

• бизнес процессы е-услуги должны быть хорошо определены и функциональны.

Взвешенные критерии отбора е-услуг:

• срочность и релевантность;

• количество бенефициаров;

• уровень подготовки back office;

• степень сложности;

• законодательная и нормативная база;

• руководство и политическая воля;

• уровень подготовки бенефициара;

• устойчивость;

• внешние факторы (повестка по интегрированию в ЕС, поддержка других доноров и др.)

________________________

¹¹⁰ Подразделения субъекта, в которых осуществляется деятельность, за исключением отношений с бенефициарами.

Приложение №6

Стоимость Проекта, млн. долларов США

Источник: Данные предоставлены ЦЭУ.

Приложение № 7

Реализованные показатели эффективности

Проекта по сравнению с запланированными

Источник: Документы Проекта (DEP и MOP) и Отчет ВБ о статусе внедрения Проекта.

Приложение № 8

Информация о внедренной/развитой продукции за счет

Проекта “е-Преобразование управления”

Источник: Систематизировано аудитором в результате проведенных анализов.

Приложение №9

Список соглашений о сотрудничестве, заключенных между ЦЭУ и

бенефициарами для оцифровки секторных/архивных публичных услуг

Источник: Данные систематизированы аудитором

на основании информаций, представленных ЦЭУ.

 Приложение №10

Общая правительственная технологическая платформа

MCloud: модели оказания услуг

Источник: Рисунок выполнен аудитом на основании информации,

предоставленной специалистами ЦЭУ.

Приложение № 11

Анализ недостатков, связанных с е-услугами и оцифрованными архивами,

развитыми за счет Проекта е-Преобразование управления

Источник: Разработано аудитором на основании проведенных оценок.

* Справка: Уровень автоматизации (степень сложности), согласно Постановлению Правительства № 733 от 28.06.2006 и Приказу МИТС № 94 от 17.09.2009:

Предоставление публичных услуг с использованием электронных средств возможно по различным уровням сложности:

уровень 1 – Информирование: предоставление информации о публичных услугах, а также о деятельности публичных органов;

уровень 2 – Взаимодействие: копирование формуляров из сети Интернет, обработка форм, в том числе их аутентификация, внедрение системы электронного документооборота;

уровень 3 – Транзакции: передача информации, принятие решений и предоставление товаров и/или услуг (в том числе осуществление платежей с использованием электронных средств);

уровень 4 – Трансформация: переопределение акта управления.