Приказ N 187 от 24.12.2013 об утверждении Положения о порядке разработки, мониторизации и отчетности бюджетов по программам

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ

П Р И К А З

об утверждении Положения о порядке разработки, мониторизации

и отчетности бюджетов по программам

№ 187  от  24.12.2013

 (в силу 01.01.2014) 

Мониторул Офичиал № 312-314 ст.1922 от 31.12.2013

* * *

Утратил силу: 01.01.2016

Приказ Министерства финансов N 209 от 24.12.2015

В целях разработки, мониторизации и отчетности бюджетов по программам

ПРИКАЗЫВАЮ:

1. Утвердить Положения о порядке разработки, мониторизации и отчетности бюджетов по программам.

2. Считать недействительным Приказ министра финансов № 19 от 16 февраля 2008 г. «Об утверждении Положения о порядке разработки, мониторизации и отчетности бюджетов по программам».

3. Настоящий приказ вступает в силу с 1 января 2014 г.

Приложение к Приказу

№ 187 от 24 декабря 2013 г.

ПОЛОЖЕНИЕ

о порядке разработки, мониторизации и отчетности

бюджетов по программам

I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1. Настоящее Положение устанавливает порядок разработки, мониторизации и отчетности бюджетов по программам.

1.2. Положение применяется в бюджетном процессе органами центрального и местного публичного управления, а также подведомственными им бюджетными учреждениями.

1.3. Бюджетирование по программам является методом представления и обоснования бюджетов в формате программ с целями, задачами и показателями оценки результативности на всех этапах бюджетного процесса. Бюджетирование по программам также является эффективным инструментом управления бюджетом, который способствует процессу выбора приоритетов и принятия решений о выделении бюджетных ресурсов в зависимости от достигнутых результатов в рамках программ.

1.4. В рамках бюджетирования по программам внимание акцентируется на ожидаемых результатах вследствие предпринятой публичными органами/бюджетными учреждениями деятельности. Таким образом, обеспечивается взаимосвязь между бюджетными расходами и программами и деятельностью, приводящей к реализации мер политики.

1.5. Основные характеристики бюджета по программам:

а) взаимосвязь с мерами политики: бюджет структурирован по программам, которые отражают задачи политики, принятые в документах среднесрочного и долгосрочного стратегического планирования;

b) базирование на результатах: кроме финансовой информации бюджет по программам содержит нефинансовую информацию – цели, задачи и показатели оценки результативности;

c) усиление ответственности в бюджетном процессе: бюджет по программам привносит большую ответственность публичных органов/бюджетных учреждений за принятые на себя обязательства в бюджетном процессе;

d) многолетняя перспектива: формат бюджета по программам содержит информацию в динамике, включая достигнутые результаты за последние два года, утвержденные показатели на текущий год и прогнозы на последующие три года.

II. СТРУКТУРА ПРОГРАММ

2.1. Бюджет по программам базируется на классификации программ, которая определяет ее структуру и включает следующие иерархические уровни:

• программа (P1)

◊ подпрограмма (P2)

▪ вид деятельности (P3).

2.2. Программа (P1) представляет собой согласованный, последовательный и агрегированный комплекс видов деятельности, осуществляемой органом управления для достижения целей или принятых среднесрочных или долгосрочных стратегических задач. Программа, как правило, представляет определенную область деятельности или функцию государства.

2.3. Программа делится на подпрограммы (P2), которые содержат взаимосвязанные виды деятельности, выстроенные логически, имеющие специфические задачи и направленные на реализацию программы.

2.4. При определении программы/подпрограммы должны соблюдаться следующие правила:

a) представлять определенную область политики;

b) иметь только одну цель;

c) учитывать организационную структуру учреждений, с тем чтобы была возможность определить и контролировать расходы подпрограмм как на этапе разработки, так и в процессе их реализации;

d) в зависимости от сложности и объема подпрограмма может быть реализована одним или многими публичными органами/бюджетными учреждениями.

2.5. В рамках подпрограмм определяются виды деятельности (P3), которые представляют услуги, оказываемые публичным органом/бюджетным учреждением для достижения цели реализуемой подпрограммы. Вид деятельности представляет собой элемент стоимости подпрограммы и обеспечивает определение расходов с детализацией по экономической классификации. До вступления в силу новой бюджетной классификации в качестве видов деятельности будет использоваться текущая организационная классификация, часть «В» - виды учреждений, организаций и мероприятий, финансируемых из бюджета.

2.6. В структуре бюджета программы и подпрограммы взаимосвязаны, а виды деятельности – самостоятельный компонент и может быть использован в зависимости от его актуальности по отношению к определенной подпрограмме.

2.7. В таблице 1 приведены примеры программ, подпрограмм и видов деятельности.

[Пкт.2.7 изменен Приказом Мин.Фин. N 158 от 26.11.2014, в силу 01.01.2015]

2.8. Каждая программа должна содержать краткое описание, содержащее общую информацию, и достаточно ясные пояснения о цели, задачах и структуре программы, организационные раскладки и бенефициарах программы. Описание должно отвечать на следующие вопросы: «что реализовывается посредством программы?», «какие бюджетные учреждения вовлечены в эту программу» или «кто является бенефициаром услуг в рамках программы?». В таблице 2 приведен пример описания программы.

[Пкт.2.8 изменен Приказом Мин.Фин. N 158 от 26.11.2014, в силу 01.01.2015]

III. ЛОГИЧЕСКИЕ РАМКИ И ЭЛЕМЕНТЫ ПРОГРАММ

3.1. Бюджет по программам содержит следующие элементы: (1) цель, (2) задачи, (3) показатели результативности. Элементы устанавливаются на уровне подпрограмм.

3.2. В структуре программы/подпрограммы должна быть соблюдена логическая цепочка в построении элементов, как на этапе планирования, так и в процессе реализации и мониторизации. Логическая цепочка – это способ построения элементов таким образом, чтобы прямая логическая связь между ними была очевидна. Логическая цепочка между элементами предполагает подход «сверху вниз» на этапе планирования и «снизу вверх» – на этапе реализации и мониторизации и представлена в рисунке 1.

3.3. Для проверки правильности построения структуры программы могут быть использованы следующие контрольные вопросы:

а) если мероприятия будут реализованы, будут ли достигнуты показатели производства?

b) если показатели производства будут достигнуты, будут ли реализованы задачи?

c) если задачи будут реализованы, приведет ли это к достижению цели?

В случае, если хотя бы один ответ отрицательный, следует исправить ошибки и предложить альтернативные решения.

3.4. Периодическое применение логической цепочки при анализе структуры и взаимосвязи между элементами программы/подпрограммы позволяет получить информацию, полезную для мониторизации и оценки, и способствует процессу принятия решений при распределении ресурсов.

Цель

3.5. Цель – отражает общие положительные последствия или конечные результаты, ожидаемые от реализации программы. Цель указывает улучшенное состояние вещей или эффекты имеющие общее влияние на общество, экономические и социальные изменения, которые следует ожидать, проводя политику в жизнь и отвечает на вопрос “что будет достигнуто?”.

3.6. При формулировке цели должны учитываться следующие правила:

a) цель исходит из миссии публичного органа и должна быть соотнесена с стратегическими задачами, содержащимися в национальных и отраслевых документах стратегического планирования;

b) цель не должна отражать конкретные виды деятельности и не должна содержать ссылки на законодательные и нормативные акты;

c) формулировка цели должна быть краткой и ясной. Нужно ограничить использование запятых, грамматических соединений, а также нужно избегать описаний и ненужной информации;

d) цель выражается в общих формулировках без указания сроков и конкретных дат;

e) цель относительно постоянна и должна остаться действительной и неизменной на протяжении всего периода реализации программы/подпрограммы.

3.7. В таблице 3 представлены примеры формулировок целей.

[Пкт.3.7 изменен Приказом Мин.Фин. N 158 от 26.11.2014, в силу 01.01.2015]

Задачи

3.8. Задачи представляют собой более конкретную форму выражения целей и определяют финальные или промежуточные результаты, которые предлагается достичь за определенный период времени. Задачи должны быть соотнесены с отраслевыми стратегиями расходов и среднесрочными планами развития и отвечают на вопрос: «как будет достигнута предложенная цель?».

3.9. Задачи отражают направления, требующие изменений, и ожидаемый прогресс в определенный период времени. Задачи носят операционный характер и должны отражать наиболее конкретные мероприятия и сроки, запланированные для достижения цели программы.

3.10. В зависимости от срока, в котором ожидается реализация задач, они могут быть сгруппированы в категории:

a) задачи, направленные на результат, которые, как правило, связаны с положительными последствиями, запланированными на средний срок (2-3 года);

b) задачи, направленные на выход, которые связаны непосредственно с запланированными мероприятиями или услугами_ и устанавливаются на короткий срок – обычно на год.

3.11. В случае, когда достижения задачи установлены на короткий срок, нужно указывать значения для промежуточных задач для каждого бюджетного года.

3.12. Задачи считаются хорошо сформулированными, если они отвечают требованиям, приведенным в таблице 4.

3.13. В таблице 5 приведены примеры задач.

[Пкт.3.13 изменен Приказом Мин.Фин. N 158 от 26.11.2014, в силу 01.01.2015]

Показатели результативности

3.14. Результативность программ/подпрограмм выражается посредством показателей, целью которых является измерение прогресса в реализации задач программы/подпрограммы. Показатели результативности представляют собой конкретное значение или специфическую характеристику, используемую для измерения деятельности, мероприятий и результатов, достигнутых по отношению к задачам.

3.15. При составлении программ/подпрограмм используются три категории показателей:

a) показатели производства указывают на количество или объем товаров и общественных услуг, оказанных в рамках программ/подпрограмм для достижения задач. Показатели производства исходят напрямую из деятельности учреждения в процессе реализации программы. Показатели производства измеряемы как с количественной точки зрения, так и качественной. Показатели производства, как правило, используются для оценки необходимого финансирования и для определения необходимых ресурсов для поддержки программ/подпрограмм;

b) показатели эффективности характеризуют эффективность программ/подпрограмм и выражают отношение между товарами, оказанными услугами и ресурсами на их производство. Как правило, показатели эффективности выражают среднее количество ресурсов, потраченных на производство одной единицы выхода или результата;

c) показатели результата отражают степень достижения цели и задач программы/подпрограммы и характеризуют качество их реализации. Показатели результативности представляют особую важность для качественной оценки государственной политики, поскольку оценивают последствия и выражают экономические и социальные изменения, достигнутые при реализации программы/подпрограммы. Результаты трудно измерить, когда они в большей степени зависят от влияния внешних факторов. При определении показателей результатов могут быть использованы определенные критерии оценки или степень соответствия внутренним или внешним стандартам качества или результаты исследований, опросов и др.

3.16. Как правило, для каждой подпрограммы устанавливается не менее одного показателя каждой категории. Коллекция показателей результативности, соотнесенных с задачами, должна предоставить целостное видение и покрывать все виды деятельности в рамках программы/подпрограммы.

3.17. При определении показателей результативности нужно учитывать следующие требования:

a) соответствовать деятельности учреждения и представлять полезную информацию для должностных лиц, принимающих решения, и для общества;

b) исходить из задач и фокусироваться на выход или результаты;

c) быть ясными и подконтрольными, обладать механизмами расчета и источниками сбора данных;

d) быть своевременными и сопоставимыми во времени;

e) соотноситься с располагаемыми ресурсами.

3.18. При определении показателя результата необходимо согласование с персоналом, занятым реализацией программ, который владеет информацией о существующих возможностях и рисках, связанных со сбором информации.

3.19. Если в процессе реализации программ возникает необходимость изменить или дополнить список показателей результативности, нужно оценить последствия изменений на существующие показатели, чтобы обеспечить сопоставимость показателей во времени. Однако это не должно препятствовать принятию новых показателей.

3.20. Показатели результативности представляют информацию об эффективности программ/подпрограмм. Соотношение между задачами, ресурсами, выходом, результатами для определения эффективности и результативности программ/подпрограмм приводится в рисунке 2.

3.21. В таблице 6 приведены примеры показателей результативности.

[Пкт.3.21 изменен Приказом Мин.Фин. N 158 от 26.11.2014, в силу 01.01.2015]

IV. РАЗРАБОТКА И УТВЕРЖДЕНИЕ ПРОГРАММ

4.1. Программы разрабатываются и утверждаются публичными органами совместно с подведомственными бюджетными учреждениями в формате согласно приложению № 1 к настоящему Положению.

4.2. На этапе разработки бюджетного предложения публичные органы могут предлагать изменения или дополнения к бюджетной классификации новыми программами, если существующие программы в неполной мере отражают выполняемую ими миссию. Предложения представляются Министерству финансов, рассматриваются и производятся в соответствии с процедурами по администрированию бюджетной классификации.

4.3. Руководители публичных органов/бюджетных учреждений обеспечивают организацию внутренней деятельности, связанной с реализацией программ, и назначают ответственных. В процессе разработки бюджета по программам применяется подход «сверху вниз». Публичные органы формулируют цели и задачи подпрограмм, определяют состав показателей результативности для каждой из них и запрашивают у бюджетных учреждений данные о соответствующих деятельности учреждения показателях производства и показателях эффективности, а также заполнить финансовую часть бюджетного предложения. Затем публичные органы систематизируют, анализируют и после внутренних согласований завершают и представляют бюджетные предложения администратору бюджета. В этих целях публичные ораны и бюджетные учреждения создают базы данных, содержащие финансовую и нефинансовую информацию по каждой реализуемой ими программе/подпрограмме. Руководители публичных органов/бюджетных учреждений назначают ответственных за создание, поддержание и периодическое обновление базы данных.

4.4. При оценке расходов по видам деятельности (P3) публичные органы/бюджетные учреждения должны руководствоваться положениями Руководства по оценке «ex-ante» в рамках предложений политики, разработанного Государственной канцелярией, а также должны учитывать требования методологических указаний по разработке бюджетных предложений, разработанных Министерством финансов/финансовыми управлениями.

4.5. Бюджетные предложения публичных органов/бюджетных учреждений должны сопровождаться пояснительными записками, содержащими:

а) обоснование целей и задач программ/подпрограмм с ссылками на нормативные акты, а также пояснения выбора приоритетов;

b) расчеты и обоснования в части запрашиваемых ассигнований по всем видам деятельности;

c) другую необходимую информацию, призванную способствовать рассмотрению бюджетных предложений.

4.6. В зависимости от стадии рассмотрения проекта бюджета в Министерстве финансов/финансовом управлении, а также в Правительстве/местном исполнительном органе и в Парламенте/местном совете публичные органы корректируют проекты программ таким образом, чтобы достичь:

а) соблюдение установленных лимитов расходов;

b) соответствующую формулировку элементов программы;

c) обоснование задач и показателей результативности.

4.7. После утверждения закона о бюджете на год/решения о бюджете на год публичные учреждения производят распределение (детализацию) бюджета и утверждают лимиты годовых бюджетных ассигнований и финальные значения показателей результативности подчиненных бюджетных учреждений в рамках подпрограмм. В свою очередь бюджетные учреждения распределяют свои бюджеты согласно бюджетной классификации и в соответствии с установленными процедурами.

4.8. Утвержденные показатели результативности в рамках бюджетов по программам не пересматриваются в течение бюджетного года в следствии изменения бюджета или перераспределения ассигнований, а пояснения отклонений реального исполнения показателей от запланированных значений должны быть частью отчета об исполнении программ.

4.9. После утверждения закона/решения о годовом бюджете и распределения бюджетных ассигнований в соответствии с положениями п.4.7 бюджеты по программам публикуются в формате приложения № 1.

V. МОНИТОРИЗАЦИЯ И ОТЧЕТНОСТЬ

5.1. Система мониторизации результативности программ используется для измерения объема и качества оказанных услуг бюджетными учреждениями, а также для оценки результатов реализации политики и их последствий.

5.2. Мониторизация представляет собой непрерывный процесс, который происходит в течение исполнения бюджета и позволяет получить информацию о ходе реализации программы. В процессе мониторинга сравниваются плановые и исполненные значения показателей результативности, оценивается уровень выполнения задач и расходов по отношению к плановым показателям.

5.3. Процесс мониторизации предполагает систематический сбор и анализ данных о показателях результативности для предоставления информации о ходе реализации программы и об освоении выделенных на него ресурсов. Данные собираются из внутренних и внешних источников с учетом доступности и достоверности источников данных, а также оптимальных затрат на их сбор и обработку.

5.4. Отчеты о выполнении программ/подпрограмм (далее – отчеты о результативности) разрабатываются за полугодие и за год и представляются одновременно с финансовыми отчетами в сроки их представления. Содержание и формат представления отчета о результативности приводится в приложении № 2 к настоящему Положению.

5.5. Полугодовые отчеты о результативности должны содержать главным образом анализ показателей производства, тогда как в годовых отчетах представляется полный объем информации о выполнении программ и анализ фокусируется на достижении задач и показателей эффективности и результатов.

5.6. Руководители органов публичного управления обеспечивают внутреннюю организацию мероприятий, связанных с процессом мониторизации программ/подпрограмм, и назначают лиц, ответственных за сбор, а также за обобщение и анализ данных, за составление отчетов результативности программ. В отличие от стадии планирования процесс мониторинга осуществляется “снизу вверх”. Бюджетные учреждения наряду с финансовой информацией заполняют данные о показателях производства и эффективности и представляют отчеты вышестоящему органу публичного управления. Структурные подразделения органа публичного управления анализируют данные отчетов результативности, представленные подведомственными учреждениями и составляют сводный отчет на уровне подпрограммы с оценкой показателей результата и степени достижения установленных целей и задач. После процедуры внутренней консультации и координации в рамках органа публичного управления отчеты о результативности программ подписываются ответственными лицами, утверждаются руководителем публичного органа и представляются администратору бюджета.

5.7. Отчет должен сопровождаться пояснительной запиской, содержащей:

a) анализ достигнутой результативности в сравнении с поставленными задачами и исполненные расходы за отчетный период;

b) пояснение по поводу основных отклонений и факторов, которые повлияли на них, в том числе, если отклонения были допущены из-за изменений лимита ассигнований;

c) информацию о любых проблемах, возникших в ходе реализации программы/подпрограммы, и предложения по их решению.

5.8. Отчеты о результативности программ/подпрограмм подлежат опубликованию в соответствии с общими правилами прозрачности.

5.9. Информация, полученная в процессе мониторизации, позволяет оперативно вмешаться в исправление выявленных отклонений в ходе реализации программы. На основании отчетов о результативности и соответственно в результате внутреннего аудита руководители бюджетных учреждений/органов публичного управления должны предпринять меры по устранению недостатков, выявленных в ходе реализации программ/подпрограмм. Полученная информация также должна быть принята во внимание при анализе и принятии решений на различных уровнях управления в целях повышения эффективности государственной политики.

[Приложение N 1 изменено Приказом Мин.Фин. N 158 от 26.11.2014, в силу 01.01.2015]

[Приложение N 2 изменено Приказом Мин.Фин. N 158 от 26.11.2014, в силу 01.01.2015]