Приказ N 209 от 24.12.2015 об утверждении Методологического руководства по разработке, утверждению и изменению бюджета

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ

П Р И К А З

об утверждении Методологического руководства по разработке,

утверждению и изменению бюджета

№ 209  от  24.12.2015

 (в силу 01.01.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова № 370-376 ст. 2728 от 31.12.2015

* * *

Утратил силу: 10.01.2024

Приказ Министерства финансов N 123 от 21.12.2023

На основании пункта l) части (1) статьи 20 и пункта c) статьи 85 Закона о публичных финансах и налогово-бюджетной ответственности № 181 от 25 июля 2014 года (Официальный мoнитор Республики Молдова, 2014 г., № 223-230, ст.519), а также в соответствии с подпунктом 1) пункта 7 Положения об организации и функционировании Министерства финансов, утвержденного Постановлением Правительства № 696 от 30 августа 2017 года (Официальный монитор Республики Молдовы, 2017 г., № 329, ст.801), с последующими изменениями и дополнениями,

ПРИКАЗЫВАЮ:

[Основа принятия изменена Приказом Министерства финансов N 32 от 23.03.2023, в силу 30.03.2023]

1. Утвердить Методологическое руководство по разработке, утверждению и изменению бюджета согласно приложению.

2. Органам центральной и местной публичной власти:

a) обеспечить в соответствии с бюджетным календарем последовательное и своевременное осуществление мероприятий, входящих в сферу ответственности;

b) утвердить или в случае необходимости привести нормативные акты об организации процесса разработки, утверждения и внесения изменений в бюджет в органах публичной власти в соответствие с настоящим руководством;

c) обеспечить включение обязанностей и ответственностей, предусмотренных настоящим руководством, в должностную инструкцию и индивидуальные задачи деятельности ответственных лиц;

d) обеспечить подготовку квалифицированного персонала в подведомственных бюджетных учреждениях.

3. Настоящий приказ:

- вступает в силу с 1 января 2016 года;

- опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова и разместить на сайте министерства.

4. Одновременно с введением в действие настоящего приказа признать утратившими силу:

a) Приказ министра финансов № 94 от 31 декабря 2004 года "Об утверждении Положения об администрировании специальных средств бюджетных органов/учреждений" (Официальный монитор Республики Молдова, 2005 г., № 39–41, ст.125), с последующими изменениями и дополнениями;

b) Приказ министра финансов № 187 от 24 декабря 2013 года "Об утверждении Положения о порядке разработки, мониторизации и отчетности бюджетов по программам" (Официальный монитор Республики Молдова, 2013 г., № 312–314, ст.1922), с последующими изменениями и дополнениями;

c) Приказ министра финансов № 172 от 16 декабря 2014 года "Об утверждении Положения о сметах расходов бюджетных учреждений и распределении местных бюджетов" (Официальный монитор Республики Молдова, 2014 г., № 386–396, ст.1904);

d) Приказ министра финансов № 191 от 31 декабря 2014 года "Oб утверждении Методологического руководства по разработке, утверждению и изменению бюджета".

Приложение

к Приказу министра финансов

№ 209 от 24.12.2015 г.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ РУКОВОДСТВО

по разработке, утверждению и изменению бюджета

Сокращения

I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1 Предмет и цель Руководства

1. Целью Методологического руководства по разработке, утверждению и изменению бюджета (далее – Руководство) является методологическое регулирование процесса бюджетного планирования, а также направлено на поддержку внедрения бюджетного законодательства. В частности Руководство определяет этапы, основные сроки и ответственности в процессе разработки бюджета, устанавливает процедуры, требования и форматы для представления информации, необходимой для подготовки и утверждения бюджетного прогноза на среднесрочный период и годовых бюджетов. Руководство регулирует также порядок распределения утвержденных бюджетов и изменения бюджетов в течение бюджетного года.

2. Как сфера применения, Руководство имеет всеобъемлющий характер и устанавливает общие методологические правила разработки, утверждения и изменения всех бюджетов, составляющих национальный публичный бюджет: ГБ, БГСС, ФОМС и МБ. Кроме того, Руководство включает в себя специальные положения, касающиеся отдельных бюджетов, но они согласуются с общими бюджетными принципами, правилами и процедурами.

3. Руководство разработано в контексте комплексной реформы в области управления публичными финансами, а правила и процедуры приведены в соответствие с лучшими международными практиками.

1.2 Нормативно-правовая база

4. Руководство разработано на основании следующих нормативных актов:

a) Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25 июля 2014 года;

b) Закон о местных публичных финансах № 397-XV от 16 октября 2003 года, с последующими изменениями и дополнениями;

c) Закон о публичной системе государственного страхования № 489-XIV от 8 июля 1999 года, с последующими изменениями и дополнениями;

d) Закон об обязательном медицинском страховании № 1585-XIII от 27 февраля 1998 года, с последующими изменениями и дополнениями;

e) Закон о размере, порядке и сроках выплаты взносов обязательного медицинского страхования № 1593-XV от 26 декабря 2002 года, с последующими изменениями и дополнениями;

f) Закон о долге публичного сектора, о государственных гарантиях и о государственном рекредитовании № 419-XIII от 22 декабря 2006 года, с последующими изменениями и дополнениями;

g) Постановление Правительства № 1265 от 14 ноября 2008 года "О регламентировании деятельности Министерства финансов", с последующими изменениями и дополнениями;

h) другие нормативные акты.

5. Процедуры и положения данного Руководства применяются одновременно с бюджетной классификацией в рамках информационной системы финансового управления, которая обеспечивает единый и интегрированный подход для бюджетного планирования. Соответственно, положения Руководства применяются одновременно с бюджетной классификацией и инструкциями по ее применению, а также руководством пользователя ИСФУ.

1.3 Основные понятия

6. В целях настоящего Руководства определяются следующие понятия:

Администратор бюджета – бюджетный орган/бюджетное учреждение, наделенные правом управления одним из бюджетов–компонентов национального публичного бюджета в соответствии с компетенциями и ответственностями, предусмотренными законодательством;

Бюджетное ассигнование – сумма финансовых средств, утвержденная в бюджетах для выполнения бюджетных обязательств;

Корректировка бюджета – любое изменение или дополнение к первоначально утвержденному бюджету, внесенное в течение бюджетного года;

Бюджетный год – равен календарному году, начинается 1 января и завершается 31 декабря;

Обязательство – платежное обязательство, принятое администратором бюджета и/или иным бюджетным органом/учреждением в соответствии с законодательством;

Бюджетный орган – орган центрального или местного публичного управления, независимый орган публичной власти, другие органы публичной власти, которые финансируются за счет одного из компонентов национального публичного бюджета и которые могут иметь подведомственное бюджетные учреждения (прямой получатель бюджетных ассигнований);

Бюджетное учреждение – субъект публичного права, согласно учредительным документам финансируемый за счет одного из компонентов национального публичного бюджета (вторичный/окончательный получатель бюджетных ассигнований);

Отраслевой орган центральной власти – орган центрального публичного управления, ответственный за разработку и проведение политики в подведомственном определенном секторе;

Бюджет – совокупность доходов, расходов и источников финансирования, предназначенных для реализации функций центральных и местных публичных властей;

Государственный бюджет – совокупность доходов, расходов и источников финансирования, предназначенных для реализации функций центральных публичных властей, за исключением функций, относящихся к системе государственного социального страхования и системе обязательного медицинского страхования, а также для установления отношений с другими бюджетами;

Бюджет государственного социального страхования – совокупность доходов, расходов и источников финансирования, предназначенных для реализации функций государственной системы социального страхования и управления ею;

Местные бюджеты – совокупность доходов, расходов и источников финансирования, предназначенных для реализации функций органов местного публичного управления;

Национальный публичный бюджет – свод бюджетов, сформированных в рамках бюджетной системы, без учета межбюджетных трансфертов;

Центральный консолидированный бюджет – свод государственного бюджета, бюджета государственного социального страхования, фондов медицинского обязательного страхования, без учета межбюджетных трансфертов;

Местный консолидированный бюджет – консолидированный на национальном уровне свод местных бюджетов первого и второго уровня, без учета межбюджетных трансфертов;

Утвержденный бюджет – бюджет, утвержденный ежегодным бюджетным законом/решением и/или законом/решением об изменении бюджета;

Уточненный бюджет – бюджет с изменениями, внесенными в результате перераспределения ассигнований и/или принятыми законами/решениями об изменении бюджета;

Бюджетирование по программам – метод представления и обоснования бюджетов на основании программ с целями, задачами и показателями оценки их результатов на всех этапах бюджетного процесса;

Временный бюджет – бюджет, применяемый в случае непринятия ежегодного бюджетного закона/решения, по крайней мере за три дня до окончания бюджетного года;

Бюджетный прогноз на среднесрочный период – документ, устанавливающий задачи бюджетно-налоговой политики и определяющий прогноз ресурсов и расходов национального публичного бюджета и его компонентов в трехлетней перспективе (на следующий год и оценки на последующие два года);

Макробюджетный прогноз – свод основных показателей НПБ и его компонентов;

Бюджетный календарь – план мероприятий бюджетного процесса, в котором установлены предельные сроки их реализации и ответственные органы;

Расходы бюджета – совокупность выплат, утвержденных в бюджете/осуществляемых из бюджета, за исключением платежей, относящихся к операциям с финансовыми активами и обязательствами бюджета;

Текущие расходы – совокупность бюджетных расходов, за исключением расходов на капитальные инвестиции;

Дискреционные расходы – совокупность бюджетных расходов, за исключением расходов на обслуживание государственного долга и других расходов на обусловленные обязательства;

Бюджетная классификация – унифицированная система кодов, группирующая и систематизирующая бюджетные показатели согласно определенным критериям для обеспечения сопоставимости, а также методологические нормы их применения;

Фонды обязательного медицинского страхования – совокупность доходов, расходов и источников финансирования, предназначенных для реализации функций системы обязательного медицинского страхования и управления ею;

Чрезвычайные фонды – средства, утвержденные ежегодным бюджетным законом/решением для финансирование срочных и непредвиденных расходов, которые возникают в течение бюджетного года, а также расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, в случае эпидемий и других чрезвычайных ситуаций;

Показатели результативности – показатели, используемые для оценки прогресса в достижении целей программ/подпрограмм;

Капитальные инвестиции – расходы бюджета на формирование основных средств (строительство и/или ремонт, реконструкция или расширение существующих основных фондов);

Ежегодное бюджетное решение – правовой акт местного совета, которым утверждается местный бюджет и устанавливаются специальные положения о местном бюджете на соответствующий бюджетный год;

Ежегодный бюджетный закон – законодательный акт, которым утверждаются, по случаю, государственный бюджет, бюджет государственного социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования и который устанавливает специальные положения о данных бюджетах на соответствующий бюджетный год;

Лимиты расходов – оценки максимального объема выделенных ресурсов на среднесрочную перспективу, на основании которых разрабатываются политика и приоритизируются отраслевые политики расходов и предложения по бюджету;

Бюджетная линия – сочетание элементов бюджетной классификации, выраженное с помощью комбинации кодов, которая выражает бюджетные показатели с точки зрения различных аспектов (объем доходов, ресурсов, пределы расходов и т.д.);

Базовая линия – стоимость программ расходов на среднесрочную перспективу в рамках существующих политик;

Результативность/производительность – достигнутый вследствие внедрения программ результат деятельности бюджетного органа/учреждения, выраженный в социально-экономических или иного рода последствиях, в объеме предоставленных услуг или в эффективности использования бюджетных ресурсов;

Бюджетный процесс – последовательность действий по разработке, рассмотрению, утверждению, исполнению и отчетности бюджетов;

Программа – последовательная и агрегированная совокупность мероприятий, осуществляемых одним или несколькими бюджетными органами/учреждениями для достижения цели и определенных стратегических задач на среднесрочный и долгосрочный период;

Предложение по бюджету – оценка ресурсов и расходов бюджетного органа/учреждения, представленных администратору бюджета в установленном формате;

Проект бюджета – свод оценок доходов и расходов, бюджетного баланса и источников финансирования бюджета, подготовленный администратором бюджета и представленный Парламенту/представительным и правомочным местным органам;

Проект капитальных инвестиций – объект или группа объектов, которые имеют общую цель и четко определенные результаты, выполнение которых приведет к формированию основных средств;

Проект, финансируемый за счет внешних источников, – комплекс мероприятий, финансируемых за счет грантов и/или займов, предоставленных Правительству и/или центральным и/или местным публичным властям международными организациями и другими внешними донорами для достижения одной общей и/или нескольких специфических целей;

Межбюджетные отношения – финансовые отношения, устанавливаемые между компонентами национального публичного бюджета путем необусловленного или обусловленного выделения финансовых средств в абсолютном выражении;

Бюджетные ресурсы – совокупность доходов и источников финансирования бюджета;

Ресурсы, собираемые бюджетными органами/учреждениями, – поступления на счета бюджетного органа/учреждения от выполнения работ и оказания платных услуг, от грантов и займов для проектов, финансируемых из внешних источников, а также от дарений, спонсорских пожертвований и других фондов, зачисленные на счета бюджетного органа/учреждения на законных основаниях;

Общие ресурсы бюджета – совокупность поступлений от налогов, пошлин, обязательных взносов социального страхования и медицинского страхования, кредитов и грантов для поддержки бюджета и других поступлений общего характера, которые зачисляются непосредственно на счет бюджета;

Отрасль – область публичной деятельности, для которой разрабатывается отраслевая стратегия и устанавливаются лимиты расходов на среднесрочный период;

Бюджетная система – система регулируемых законом бюджетов, состоящая из государственного бюджета, бюджета государственного социального страхования, фондов обязательного медицинского страхования и местных бюджетов;

Отраслевая стратегия расходов – документ, определяющий отраслевые стратегические цели и приоритеты, связанные с объемом бюджетных ресурсов, ожидаемых/планируемых на среднесрочный период, и который предусматривает распределение ресурсов по программам в рамках сектора;

Бюджетное сальдо – разность доходов и расходов бюджета. Отрицательное сальдо бюджета представляет дефицит, положительное сальдо – профицит, а нулевое сальдо – бюджетное равновесие.

Подпрограмма – группы взаимосвязанных мероприятий, логически сгруппированные, которые имеют специфические задачи и поддерживают внедрение программы;

Источники финансирования – совокупность финансовых средств, относящихся к операциям с финансовыми активами и обязательствами бюджета.

1.4 Структура Руководства

7. Структура Руководства включает 14 разделов, которые делятся на главы и части.

8. В начале каждого раздела представляется краткое описание структуры раздела и аспекты, которые они регулируют.

9. Таблицы, рисунки и вставки, содержащиеся в разделах, пронумерованы следующим образом: первое число отражает номер раздела, второе – порядковый номер.

II. БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫЕ ПРИНЦИПЫ И ПРАВИЛА

2.1. Компоненты НПБ

10. В соответствии с Законом о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности (ст.26) НПБ включает следующие компоненты:

a) государственный бюджет;

b) бюджет государственного социального страхования;

c) фонды обязательного медицинского страхования и

d) местные бюджеты.

11. Государственный бюджет, бюджет государственного социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования образуют центральный консолидированный бюджет.

12. Местные бюджеты включают местные бюджеты первого уровня (бюджеты сел/коммун, городов/муниципиев, за исключением муниципиев Кишинэу и Бэлць) и местные бюджеты второго уровня (районные бюджеты, бюджеты муниципиев Кишинэу и Бэлць и центральный бюджет автономного территориального образования Гагаузия), которые вместе формируют консолидированный местный бюджет.

13. Компоненты НПБ вступают в межбюджетные отношения, которые принимаются при своде НПБ. Информация о НПБ является частью бюджетной документации к закону о государственном бюджете.

14. В качестве основы для подготовки и утверждения бюджетов, составляющих НПБ, являются бюджетные принципы и бюджетно-налоговые правила, предусмотренные Законом о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности (раздел II).

2.2. Бюджетные принципы

15. При разработке, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней руководствуются следующими принципами.

Принцип годичности

16. Бюджеты утверждаются на один бюджетный год.

Принцип единой валюты

17. Все операции по бюджетным поступлениям и платежам выражаются в национальной валюте.

Принцип единства

18. Все ресурсы и расходы бюджетных органов/учреждений отражаются и производятся исключительно в бюджете/из бюджета, из которого они финансируются.

19. Ресурсы и расходы бюджетов, сформированных в рамках бюджетной системы, сводятся в национальный публичный бюджет.

Принцип универсальности

20. Все ресурсы и расходы бюджета отражаются в бюджете валовой суммой.

21. Все ресурсы бюджетов–компонентов национального публичного бюджета предназначены для финансирования всех расходов, предусмотренных в соответствующих бюджетах, без установления увязки между определенными видами ресурсов и расходов.

Принцип сбалансированности

22. Каждый бюджет должен быть сбалансирован. Расходы бюджета должны быть равны суммарному объему доходов и источников финансирования.

Принцип предсказуемости и устойчивости

23. Бюджетно-налоговая политика и макробюджетные прогнозы на среднесрочный период, на которых основываются годовые бюджеты, разрабатываются в соответствии с бюджетно-налоговыми правилами, установленными Законом о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, и периодически обновляются для обеспечения макроэкономической стабильности и устойчивости публичных финансов на среднесрочный и долгосрочный период.

Принцип результативности

24. Бюджетные ресурсы выделяются и используются экономно, эффективно и результативно, в соответствии с принципами надлежащего управления.

25. Бюджеты разрабатываются и отчетность по ним осуществляется по программам, основанным на результатах.

Принцип прозрачности

26. Проекты нормативных актов в области публичных финансов подлежат публичному обсуждению в соответствии с законодательством о прозрачности в процессе принятия решений.

27. Бюджеты разрабатываются, утверждаются и администрируются прозрачно на основе:

a) бюджетного процесса, основанного на бюджетном календаре и прозрачных процедурах;

b) четко определенных ролей и ответственностей в бюджетном процессе;

с) полной бюджетной информации, разработанной и представленной общественности в ясной и доступной форме.

28. Утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении подлежат обнародованию.

Принцип специализации

29. Разработка и исполнение бюджетов, а также отчетность по ним осуществляются на основе единой системы бюджетной классификации.

2.3. Налогово-бюджетные правила

30. Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности предусматривает комплекс бюджетно-налоговых правил, целью которых является обеспечение общей бюджетно-налоговой дисциплины и устойчивости системы публичных финансов на среднесрочный и долгосрочный период.

31. Бюджетно-налоговые правила, в особенности правила по бюджетно-налоговой политике, применяются в основном к агрегированным показателям НПБ.

Правила бюджетно-налоговой политики

32. Общими целями бюджетно-налоговой политики являются:

a) обеспечение общей бюджетно-налоговой дисциплины и стабильности национального публичного бюджета на среднесрочный и долгосрочный период;

b) обеспечение эффективного управления государственным долгом с поддержанием его на приемлемом уровне на среднесрочный и долгосрочный период;

c) разработка предсказуемого и прозрачного бюджетно-налогового прогноза;

d) оптимизация налоговой нагрузки и повышение эффективности системы налогового администрирования.

33. Бюджетно-налоговая политика разрабатывается в соответствии с другими сопутствующими политиками и обеспечивает, чтобы предельный размер годового дефицита национального публичного бюджета, за исключением грантов, к 2018 году не превысил 2,5% ВВП. Превышение данного уровня дефицита национального публичного бюджета допускается при наличии реальных источников финансирования инвестиционных проектов, финансируемых за счет внешних источников, и способности их освоения.

34. Отступление от правил бюджетно-налоговой политики допускается лишь на определенный период, не превышающий трех лет, и только в случае:

a) стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, угрожающих национальной безопасности;

b) спада экономической деятельности и/или превышения прогнозируемого/планируемого уровня инфляции на 10 процентных пунктов;

с) необходимости покрытия дебетового сальдо общего резервного фонда Национального банка Молдовы, а также в ситуации системного финансового кризиса – для капитализации банков и гарантирования срочных кредитов, выданных банкам Национальным банком Молдовы.

35. В случае указанных ситуаций Правительство информирует Парламент о:

a) причинах, обусловивших отступление от установленных правил бюджетно-налоговой политики;

b) мерах, которые Правительство намеревается предпринять, чтобы восстановить соответствие правилам бюджетно-налоговой политики;

с) сроках, в которые планируется возобновить соблюдение правил бюджетно-налоговой политики.

36. В период применения отступлений от правил Правительство отчитывается перед Парламентом за полугодие о динамике макробюджетных показателей, о мерах, планируемых и принятых для восстановления соответствия правилам бюджетно-налоговой политики.

37. Предельный уровень бюджетного сальдо устанавливается ежегодным бюджетным законом/решением, которое предусматривает, по случаю, источники финансирования дефицита бюджета или направление профицита бюджета.

38. Любое изменение бюджетного сальдо может утверждаться только законом/решением об изменении бюджета.

Правила оценки финансового воздействия

39. Проекты нормативных актов, оказывающих финансовое воздействие на бюджеты, подлежат финансовой экспертизе в соответствии с законодательством, регулирующим порядок разработки нормативных актов.

40. В течение бюджетного года не могут вводиться в действие решения, приводящие к сокращению доходов и/или увеличению расходов бюджета, если их финансовое воздействие не предусмотрено в бюджете.

41. Установление нормативными актами, иными чем ежегодные бюджетные закон/решение, сумм или процентных долей в бюджете или в валовом внутреннем продукте для отдельных областей, секторов или программ не допускается.

Бюджетная классификация

42. Бюджетная классификация включает следующие компоненты:

a) организационная классификация;

b) функциональная классификация;

c) классификация программ;

d) экономическая классификация;

e) классификация источников.

43. Структура компонентов бюджетной классификации и методология ее применения утверждаются Министертвом финансов и публикуются.

III. ПРОЦЕСС РАЗРАБОТКИ БЮДЖЕТА

3.1. Этапы и основные сроки в процессе разработки бюджета

44. Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности (ст.47) устанавливает основные мероприятия и сроки их реализации в бюджетном процессе. Вставка 3.1 представляет собой выписку из закона, который устанавливает сроки реализации основных мероприятий в процессе планирования и принятия бюджетов.

Вставка 3.1. Основные мероприятия и сроки их реализации в процессе разработки и утверждения бюджета.

45. На рисунке 3.1 схематически представлены основные этапы процесса разработки бюджета.

Рисунок 3.1. Основные этапы процесса разработки бюджета

46. Бюджетный год равен календарному году, начинается 1 января и завершается 31 декабря.

3.2. График разработки и утверждения БПСП

47. Основные этапы и ответственности за разработку и утверждение БПСП, мероприятия и сроки их реализации содержатся в таблице 3.1.

48. Процедуры и методология разработки БПСП, его консультирования и принятия представлены в разделе IV Руководства.

49. Для обеспечения транспарентности и широкой заинтересованности в разработке БПСП, а также в целях содействия сотрудничеству между государственными органами Правительства создаются рабочие группы с участием нескольких заинтересованных сторон. Формирование и утверждение рабочих групп для разработки БПСП, их состав и задачи описываются в главе 4.1.

50. Для реализации мероприятий и соблюдения сроков календаря по разработке и принятию БПСП, а также в целях внутренней организации мероприятий, связанных с разработкой отраслевых стратегий расходов, отраслевые ЦОПВ разрабатывают и утверждают собственные календари мероприятий, в соответствии с рекомендациями внутренней организации процесса разработки БПСП и ежегодного бюджета в рамках ЦОПВ, включенными в раздел XIII настоящего Руководства.

3.3. График разработки и утверждения государственного бюджета

51. Главные этапы и ответственность за разработку и принятие ежегодного закона о государственном бюджете, действия и их сроки исполнения представлены в таблице 3.2.

52. Процедура и методология разработки и принятия ежегодного государственного бюджета представлены в разделе VII настоящего Руководства.

53. Для реализации плана действий и соблюдения сроков разработки и представления законопроекта о государственном бюджете, а также в целях организации внутренних действий, связанных с разработкой предложений­/проектов бюджетов, ЦОПВ разрабатывают и утверждают собственные календари действий, в соответствии с рекомендациями о внутренней организации процесса разработки ежегодного бюджета, включенными в раздел XIII настоящего Руководства.

3.4. График разработки и утверждения БГСС

54. Ответственность в процессе разработки и утверждения годового закона БГСС, действия и сроки их реализации содержатся в таблице 3.3. Процедура и методология разработки, рассмотрения и утверждения БГСС представлены в разделе VII настоящего Руководства.

55. Для внутренней организации действий, связанных с разработкой БГСС, на основе установленного в этом Руководстве календаря, отраслевой ЦОПВ в области социальной защиты в сотрудничестве c НКСС разрабатывает и утверждает собственный календарь подробных действий с указанием сроков их реализации и ответственных лиц.

3.5. График разработки и утверждения ФОМС

56. Ответственность в процессе разработки и утверждение годового закона ФОМС, действия и сроки их реализации содержатся в таблице 3.4. Процедура и методология разработки, рассмотрения и утверждения ФОМС представлены в разделе VII настоящего Руководства.

57. Для внутренней организации действий, связанных с разработкой ФОМС, на основе установленного в этом руководстве календаря отраслевой ЦОПВ в области здравоохранения в сотрудничестве c НКМС разрабатывает и утверждает собственный календарь подробных действий с указанием сроков их реализации и ответственных лиц.

3.6. График разработки и утверждения местных бюджетов

58. Ответственности в процессе разработки и утверждения местного бюджета на следующий год, действия и сроки их реализации содержатся в таблице 3.5. На основе данного календаря исполнительные органы АТЕ разрабатывают и утверждают собственный календарь действий с установлением сроков реализации, и ответственных лиц.

59. Процедура и методология разработки, рассмотрения и утверждения местных бюджетов представлены в разделе VII настоящего Руководства.

IV. РАЗРАБОТКА БПСП

4.1. Общие положения

4.1.1. Роль БПСП в бюджетном планировании

60. Ежегодно, в соответствии с Законом о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности и в рамках бюджетного календаря, Правительство утверждает БПСП, который включает цели бюджетно-налоговой политики, прогноз ресурсов и расходов НПБ и его компонентов на среднесрочный период, а также лимиты расходов государственного бюджета для центральных органов публичной власти.

61. Прогнозы БПСП уточняются ежегодно, поддерживая перспективу планирования бюджета на три года. Первый год БПСП представляет собой очередной бюджетный год, на который разрабатывается проект бюджета.

62. Приоритеты политик и лимиты расходов, включенные в БПСП, являются основанием для зазработки органами публичной власти предложений/проектов бюджета на очередной бюджетный год.

63. Основные задачи БПСП:

a) консолидация основной бюджетно-налоговой дисциплины посредством установления реалистичного макробюджетного прогноза для обоснования ежегодных бюджетов;

b) повышение эффективности бюджетных расходов посредством обеспечения лучшей взаимосвязи между стратегическими приоритетами политик и распределением ресурсов;

c) обеспечение предсказуемости бюджетно-налоговой политики и прогноза доступных ресурсов для планирования и внедрения многолетних программ расходов; и

d) повышение прозрачности и ответственности в процессе принятия решений о бюджете.

64. БПСП представляет собой инструмент, обеспечивающий взаимосвязь между распределением ресурсов и приоритетами политик. В процессе разработки БПСП обеспечивается оценка сверху вниз прогноза доступных ресурсов для финансирования публичных расходов одновременно с оценкой снизу вверх стоимости политик (понесенные/планируемые затраты).

65. Отраслевые политики уточняются ежегодно одновременно с разработкой отраслевых стратегий расходов, которые обеспечивают взаимосвязь между распределением ресурсов и отраслевыми приоритетами политик.

66. Взаимодействие между процессом разработки/уточнения политик и годового бюджетного процесса представлено схематически на рисунке 4.1.

Рисунок 4.1. Взаимосвязь между политиками и бюджетным процессом

4.1.2. Ответственности в процессе разработки БПСП

67. Разработка БПСП представляет комплексный процесс, в котором участвуют различные органы/публичные учреждения и который требует адекватного механизма координации и принятия решений.

Государственная канцелярия

68. Государственная канцелярия несет ответственность за координацию и мониторинг процесса разработки и внедрения государственных политик. В процессе разработки БПСП Государственная канцелярия имеет следующие компетенции и обязанности:

a) участие в рабочих группах и представление предложений по консолидации взаимосвязи между процессом разработки политик и процессом распределения ресурсов в контексте БПСП;

b) мониторинг установления и внедрения приоритетов отраслевых политик в соответствии с приоритетами, предусмотренными в документах стратегического планирования на государственном уровне;

c) координация и мониторинг поддержки, оказываемой партнерами по развитию для внедрения национальных и отраслевых политик, и представление информации о прогнозах грантов и внешних займов на среднесрочный период.

Министерство финансов

69. Основные обязанности Министерства финансов в процессе разработки БПСП:

a) организация и общая координация процесса разработки БПСП и предоставление методологической помощи в разработке БПСП;

b) анализ проблем, связанных с управлением бюджета, в частности с администрированием доходов и государственного долга, установлением межбюджетных отношений, эффективностью и действенностью бюджетных расходов;

c) выявление и формулирование, по результатам консультирования с заинтересованными сторонами, целей налоговой и таможенной политики на среднесрочный период;

d) оценка прогноза ресурсов НПБ и разработка макроэкономических прогнозов на среднесрочный период;

e) уточнение базовой линии и определение лимитов расходов по отраслям;

f) рассмотрение отраслевых стратегий расходов и анализ предложений ЦОПВ, по уточнению лимитов расходов;

g) координация процесса распределения лимитов расходов по отраслям по компонентам НПБ и по ЦОПВ;

h) разработка БПСП, консультирование и представление его Правительству для утверждения;

i) разработка и представление Правительству для утверждения проекта закона о макробюджетных лимитах на среднесрочный период и в случае необходимости проекта закона о внесении изменений и дополнений в законодательные акты, вытекающие из бюджетно-налоговой политики.

70. В процессе консультирования БПСП, Министерство финансов обеспечивает руководство Координационной группой БПСП и межотраслевых групп для разработки БПСП, предоставляя необходимую поддержку для организации их деятельности. Также представители Министерства финансов участвуют в составе отраслевых рабочих групп.

Министерство экономики

71. В процессе разработки БПСП, Министерство экономики ответственно за:

a) разработку, в сотрудничестве с НБМ и МФ, макроэкономического прогноза на период БПСП;

b) участие в рабочей группе, ответственной за макроэкономический прогноз, налоговою и таможенную политику, прогноз ресурсов, а также участие в других рабочих группах, в частности по отраслям экономики.

Центральные отраслевые органы публичной власти

72. В процессе разработки БПСП, ЦОПВ ответственны за разработку и представление отраслевых стратегий расходов и другой необходимой информации об отраслевых программах расходов. В частности, отраслевые ЦОПВ ответственны за:

a) анализ внедрения существующих отраслевых программ расходов и выявление мер по повышению их эффективности;

b) установление приоритетов отраслевой политики в соответствии с документами стратегического планирования и с прогнозируемыми лимитами расходов;

c) оценку затрат на отраслевые политики и распределение ресурсов по программам в пределах отрасли;

d) распределение отраслевых лимитов расходов по бюджетам – компонентам НПБ и по ЦОПВ в пределах отрасли;

e) завершение, утверждение и опубликование отраслевых стратегий расходов на среднесрочный период.

73. В процессе подготовки отраслевых стратегий расходов, ЦОПВ работают совместно с другими цетральными и местными органами публичной власти, которые управляют бюджетными ресурсами в пределах соответствующей отрасли. В целях содействия сотрудничеству и косультированию с другими органами и учреждениями отраслевые ЦОПВ создают и координируют деятельность отраслевых рабочих групп.

74. Помимо ответственности за разработку отраслевых стратегий расходов, отраслевые ЦОПВ в области социальной защиты и здравоохранения совместно с НКСС и НКМС ответственны за разработку и представление прогнозов соответствующих бюджетов на среднесрочный период.

4.1.3. Структуры, координирующие процесс БПСП

75. Разработка БПСП – это процесс совместного участия, требующий адекватных инструментов и механизмов в принятии решений, а также эффективного участия органов публичной власти Правительства. Структуры, координирующие процесс разработки БПСП, представлены на рисунке 4.2.

Рисунок 4.2. Структуры, координирующие процесс БПСП

Межминистерский комитет по стратегическому планированию

76. Межминистерский комитет по стратегическому планированию – это функциональный орган общей компетенции, созданный в целях координирования процесса стратегического планирования, осуществляемого Правительством.

77. Комитет управляется премьер-министром и включает в себя членов Правительства и представителей Государственной канцелярии. Персональный состав и положение комитета утверждаются Правительством.

78. Основной функцией комитета в процессе БПСП являются определение приоритетов политик для соответствующего бюджетного цикла и мониторинг деятельности Координационной группы по разработке БПСП.

Координационная группа по разработке БПСП

79. Координационная группа по разработке БПСП (далее- Координационная группа БПСП) – это консультативный орган Правительства, без статуса юридического лица, созданный в целях обеспечения прозрачности и участия в разработке БПСП, а также для обеспечения координирования и консультирования целей бюджетно-налоговых политик и других элементов БПСП.

80. Координационная группа БПСП возглавляется министром финансов и включает в себя руководителей и представителей различных органов публичной власти, а также социальных партнеров. Персональный состав и положение об организации и функционировании Координационной группы по разработке БПСП утверждаются Правительством.

81. В процессе БПСП, Координационная группа БПСП выполняет следующие основные функции:

a) координирует и мониторизирует ход разработки БПСП;

b) обеспечивает рассмотрение бюджетно-налоговых политик и прогнозов БПСП посредством соблюдения бюджетно-налоговох принципов и правил;

c) устанавливает приоритеты расходов в контексте БПСП в соответствии с документами стратегического планирования на национальном и отраслевом уровне и обеспечивает их взаимосвязь с доступными ресурсами;

d) обеспечивает сотрудничество и постоянный диалог с Межминистерским комитетом по стратегическому планированию.

82. Для выполнения функций Координационная группа БПСП создает рабочие группы для разработки БПСП и устанавливает их задачи, а также мониторизирует деятельность рабочих групп.

Рабочие группы

83. Для содействия участию различных органов публичной власти в процессе разработки БПСП, а также для обеспечения консультирования анализов и прогнозов БПСП с другими заинтересованными сторонами, включая социальных партнеров, создаются рабочие группы, ответственные за определенные элементы БПСП. Эффективная деятельность рабочих групп способствует лучшей координации предложений БПСП и повышает качество представленных материалов.

84. Рабочие группы играют важную роль не только в процессе разработки БПСП, но и в процессе планирования политик в контексте документов стратегического планирования на национальном уровне. Включение в рабочие группы лиц, ответственных за разработку политик, и лиц, ответственных за планирование бюджета, способствует улучшению взаимосвязи политик и имеющихся ресурсов.

85. Для разработки БПСП создаются следующие рабочие группы:

A. Рабочая группа, ответственная за макроэкономический прогноз, налоговую и таможенную политику, прогноз ресурсов;

B. Рабочая группа, ответственная за политику приоритетов расходов;

C. Рабочая группа, ответственная за политику оплаты труда и занятость в бюджетном секторе;

D. Рабочая группа, ответственная за государственные капитальные инвестиции;

E. Отраслевые рабочие группы (здравоохранение, образование, социальная защита, сельское хозяйство и т.д.)

86. В зависимости от комплексности и охвата анализом БПСП, число групп может варьировать от года к году. В случае необходимости, для проведения более подробных и специальных анализов, Координационная группа БПСП может создавать рабочие подгруппы с конкретными четко поставленными задачами.

87. В состав рабочих групп включаются представители ЦОПВ, ответственные и заинтересованные в данной области (представители должны быть не ниже начальника отдела, которые непосредственно ответственны за соответствующую область). Также в состав рабочих групп могут быть включены и представители ассоциативных организаций МОПВ, социальных партнеров (патронаты и профсоюзы) и других неправительственных организаций. Структура и персональный состав рабочих групп пересматриваются и уточняются ежегодно в начале процесса разработки БПСП.

88. Рабочие группы управляются одним из членов Координационной группы БПСП (или другим лицом, но не ниже заместителя министра), ответственным за соответствующую область, и обеспечивают выполнение задач, связанных с разработкой различных элементов БПСП. Председатель рабочей группы определяет ответственность членов группы соответственно компетенциям, определяет конкретные задачи и промежуточные сроки их выполнения в пределах сроков, установленных календарем по разработке и утверждению БПСП.

89. Рабочие группы созываются на заседания по необходимости, а обсуждавшиеся вопросы и принятые решения вносятся в протоколы, копии которых представляются Министерству финансов для сведения.

90. Основные цели и задачи, результаты и требования к составу рабочих групп представлены далее.

A. РАБОЧАЯ ГРУППА, ОТВЕТСТВЕННАЯ ЗА МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ ПРОГНОЗ, НАЛОГОВУЮ И ТАМОЖЕННУЮ ПОЛИТИКИ И ОБЪЕМ РЕСУРСОВ

Цели и задачи:

91. Деятельность этой группы направлена на консультирование результатов анализов и предположений макроэкономических показателей, налоговой и таможенной политик, которые лежат в основе оценок объемов ресурсов НПБ в среднесрочной перспективе, а также рисков в рассматриваемых областях. Основные задачи сводятся к:

a) анализу последних макроэкономических тенденций, как внутренних, так и внешних, рассмотрение прогноза основных макроэкономических показателей, а также альтернативных макроэкономических сценариев прогноза;

b) анализу тенденций и последних исполнений в части доходов бюджета и оценки налоговой нагрузки;

c) анализу потоков внешних и внутренних ресурсов для поддержки бюджета и проектов, финансируемых из внешних источников;

d) формулированию целей налоговой и таможенной политики и политики налогового и таможенного администрирования и оценке последствий их налогового, экономического и социального влияния;

e) определению доходов бюджета по основным видам налогов (налоги на доход, налог на добавленную стоимость, акцизы и др.), а также по компонентам НПБ;

f) разработке целей политики в области государственного долга и оценок показателей по внутренним и внешним источникам финансирования.

Результаты:

92. Результатами деятельности рабочей группы являются:

• прогноз макроэкономических показателей на среднесрочный период;

• цели налоговой и таможенной политики и политики налогового и таможенного администрирования;

• цели политики в области государственного долга;

• общий объем ресурсов и расходов.

Состав рабочей группы:

93. Персональный состав рабочей группы обновляется ежегодно в начале процесса разработки БПСП Министерством финансов на основании предложений заинтересованных публичных органов и утверждается Координационной группой БПСП.

94. В состав рабочей группы включаются:

Председатель (руководитель высшего ранга) –

• Министерство финансов

Члены (руководители соответствующих подразделений в составе ЦОПВ и других учреждений):

• Министерство финансов:

- управление макрофинансового прогноза и анализа;

- главное управление налоговых и таможенных политик и законодательства;

- главное управление публичного долга.

• Министерство экономики:

- управление макроэкономического анализа и прогнозирования;

- управление развития бизнес-среды и инвестиций.

• Учреждения, ответственные за сбор доходов:

- Главная государственная налоговая инспекция;

- Таможенная служба.

• Национальный банк Молдовы:

- управление, ответственное за макроэкономический анализ и прогнозирование.

• Национальное бюро статистики:

- управление национальных счетов и макроэкономических синтезов.

• Публичные органы/учреждения, ответственные за БГСС и ФОМС;

• Национальная конфедерация профсоюзов Молдовы;

• Национальная конфедерация патроната Молдовы.

B. ГРУППА, ОТВЕТСТВЕННАЯ ЗА ПОЛИТИКУ И ПРИОРИТЕТЫ ПУБЛИЧНЫХ РАСХОДОВ

Цели и задачи:

95. Главной целью деятельности этой группы является консультирование результатов анализов и предложений отраслевых и межотраслевых политик, которые являются базой для определения лимитов расходов в контексте БПСП. В частности главными задачами группы являются:

a) анализ тенденций бюджетных расходов в соответствии с основными экономическими категориями и по отраслям, основываясь на результатах последних двух лет;

b) пересмотр обязательств и рассмотрение приоритетов политик, включенных в документы стратегического планирования;

c) выявление проблем в управлении публичными расходами и формулирование целей политики расходов на следующий бюджетный цикл;

d) рассмотрение предложений ЦОПВ по уточнению базовой линии и инициатив по новым политикам и выбор приоритетов расходов для выделения ресурсов на период БПСП;

e) пересмотр обязательств по обслуживанию государственного долга и анализ влияния на текущие расходы и капитальные инвестиции;

f) представление предложений по повышению эффективности использования ресурсов и перераспределения расходов между отраслями и в их пределах, а также оценка отраслевых лимитов расходов.

Результат:

96. Результатами деятельности рабочей группы являются:

• цели политик в области публичных расходов;

• приоритеты для выделения ресурсов;

• отраслевые лимиты расходов.

Состав рабочей группы

97. Персональный состав рабочей группы обновляется ежегодно в начале процесса разработки БПСП Министерством финансов на основе предложений заинтересованных публичных органов и утверждается Координационной группой БПСП.

98. В состав рабочей группы включаются:

Председатель (руководитель высшего ранга) –

• министр финансов

Члены (руководители соответствующих подразделений в составе ЦОПВ и других учреждений):

• Министерство финансов:

- главное управление бюджетного синтеза;

- главное управление налоговых и таможенных политик и законодательства;

- главное управление публичного долга.

• Государственная канцелярия:

- управление политик, стратегического планирования и координирования внешней помощи;

• Министерство экономики:

- управление развития бизнес-среды и инвестиций;

• другие публичные органы/учреждения (в случае необходимости);

• представители ассоциативных организаций МОПВ (например: Конгресс местных органов Молдовы);

• Национальная конфедерация профсоюзов Молдовы;

• Национальная конфедерация патроната Молдовы.

C. РАБОЧАЯ ГРУППА, ОТВЕТСТВЕННАЯ ЗА ПОЛИТИКУ ОПЛАТЫ ТРУДА И ЗАНЯТОСТИ В БЮДЖЕТНОМ СЕКТОРЕ

Цели и задачи:

99. Главной целью деятельности этой группы является консультирование результатов анализов и целей политик в области оплаты труда и занятости в бюджетном секторе, которые являются основой для оценки расходов на персонал в контексте БПСП. В частности главными задачами группы являются:

a) анализ расходов на персонал и численность персонала в бюджетном секторе за последние два-три года и факторов, которые повлияли на их эволюцию (доля в общих/текущих бюджетных расходах ВВП);

b) выявление проблем в управлении и рекомендаций по рационализации и оптимизации занятости и расходов на персонал в бюджетном секторе;

c) пересмотр существующих решений и формулирование целей политики на среднесрочный период в области оплаты труда и занятости в бюджетном секторе;

d) анализ затрат политики (базовая линия) и финансовые последствия целей новых политик в области оплаты труда на период БПСП и уровень их взаимосвязи с располагаемыми ресурсами;

e) разработка прогнозов численности персонала и затрат на персонал на период БПСП.

Результаты:

100. Результатами деятельности рабочей группы являются:

• цели политики расходов в области оплаты труда и занятости в бюджетном секторе;

• прогнозы численности персонала и лимиты расходов на персонал по отраслям.

Состав рабочей группы:

101. Номинальный состав рабочей группы обновляется ежегодно в начале процесса разработки БПСП Министерством финансов на основе предложений заинтересованных публичных органов и утверждается Координационной группой БПСП.

102. В состав рабочей группы включаются:

Председатель (руководитель высшего ранга) –

• ЦОПВ, ответственный за политику оплаты труда

Члены (руководители соответствующих подразделений):

• ЦОПВ, ответственный за политику оплаты труда:

- управление, ответственное за разработку и мониторинг политики оплаты труда;

• Министерство финансов:

- управление по анализу, мониторингу расходов на персонал и занятости в бюджетном секторе;

- главное управление бюджетного синтеза;

- управления отраслевых финансов (в случае необходимости);

• Государственная канцелярия:

- Управление политики кадров;

• Национальное бюро статистики:

- подразделение, ответственное за статистику рынка труда и демографии;

• другие публичные органы/учреждения (в случае необходимости);

• представители ассоциативных организаций МОПВ (например: Конгресс местных органов Молдовы);

• Национальная конфедерация профсоюзов Молдовы;

• Национальная конфедерация патроната Молдовы.

D. РАБОЧАЯ ГРУППА, ОТВЕТСТВЕННАЯ ЗА ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КАПИТАЛЬНЫЕ ИНВЕСТИЦИИ

Цели и задачи:

103. Основной задачей деятельности данной группы является консультирование анализа и целей политики и приоритетов в области капитальных инвестиций, которые служат основанием для установления лимитов для капитальных инвестиций в контексте БПСП. В частности основными задачами группы являются:

a) анализ тенденций расходов на капитальные инвестиции в общих расходах НПБ и/или ГБ и в % к ВВП;

b) анализ портфеля проектов капитальных инвестиций, в том числе финансируемых из внешних источников, с точки зрения результативности и оценки будущих затрат (базовая линия);

c) формулирование целей политики в области капитальных инвестиций и определение мер по совершенствованию управления капитальными инвестициями;

d) установление приоритетов для капитальных инвестиций в контексте БПСП;

e) определение лимитов расходов на капитальные инвестиции по отраслям и по проектам для включения в БПСП и в годовой бюджет;

f) рассмотрение предложений о новых инвестиционных проектах, представленных государственными органами, и их влияния на бюджет;

g) подтверждение приемлемости инвестиционных проектов для их включения в бюджет.

Результаты:

104. Результатами деятельности рабочей группы являются:

• цели политики расходов в области капитальных инвестиций и приоритеты в контексте БПСП;

• лимиты расходов на капитальные инвестиции по отраслям и по проектам.

Состав рабочей группы:

105. Персональный состав рабочей группы обновляется ежегодно в начале процесса разработки БПСП Министерством финансов на основании предложений заинтересованных публичных органов и утверждается Координационной группой БПСП.

106. В состав рабочей группы включаются:

Председатель (руководитель высшего ранга) –

• министр финансов

Члены (руководители соответствующих подразделений в составе ЦОПВ и других учреждений):

• Министерство финансов:

управление финансов национальной экономики и капитальных расходов;

- главное управление бюджетного синтеза;

- главное управление публичного долга;

- управления отраслевых финансов (при необходимости);

• Министерство экономики:

- управление развития деловой среды и инвестиций;

• Государственная канцелярия:

- управление политик, стратегического планирования и координирования внешней помощи;

• другие органы/учреждения:

- ЦОПВ, ответственный за отрасль строительства и регионального развития;

- ЦОПВ, ответственный за отрасль транспорта и дорожной инфраструктуры;

- ЦОПВ, ответственный за отрасль окружающей среды;

• представители ассоциативных организаций МОПВ (например, Конгресс местных органов Молдовы);

• Национальная конфедерация профсоюзов Молдовы;

• Национальная конфедерация патронатов Молдовы.

E. ОТРАСЛЕВЫЕ РАБОЧИЕ ГРУППЫ

Цели и задачи:

107. Главной целью деятельности отраслевых рабочих групп является консультирование отраслевых анализов и приоритетов расходов на уровне отрасли между различными участниками процесса. В частности главные задачи этих групп вытекают из деятельности, связанной с разработкой отраслевых стратегий расходов, и ими являются:

a) рассмотрение роли отрасли в социально-экономическом развитии страны и способа участия государства в данной отрасли – функция регулирования или непосредственный поставщик услуг;

b) анализ тенденций отраслевых расходов, соответственно как доля в общем объеме расходов НПБ и/или его компонентов, структура расходов по программам в пределах отрасли;

c) анализ институциональной структуры отрасли и разграничение компетенций ЦОПВ и МОПВ в управлении ресурсами в отрасли;

d) анализ текущей ситуации в отрасли с точки зрения эффективности и результативности программ расходов и выявление резервов для эффективного использования ресурсов и возможностей перераспределения ассигнований между программами расходов;

e) пересмотр перечня проектов, финансируемых из внешних источников, и их результативности;

f) установление целей и приоритетов отраслевых политик для следующего бюджетного цикла и определение показателей для мониторинга результативности программ расходов;

g) оценка и анализ будущих затрат существующих политик (базовая линия) и финансовые последствия приоритетов новых политик на среднесрочный период и представление предложений для определения отраслевых лимитов расходов;

h) распределение отраслевых лимитов расходов по программам, по бюджетам и по ЦОПВ в рамках отрасли.

Результат:

108. Результатами деятельности рабочей группы являются:

• отраслевые стратегии расходов на среднесрочный период;

• отраслевые лимиты расходов, распределенные по программам, бюджетам и ЦОПВ.

Состав отраслевой рабочей группы

109. ЦОПВ запрашивают предложения от других заинтересованных публичных органов/учреждений и ежегодно утверждают персональный состав отраслевой рабочей группы. Копия решения об утверждении персонального состава рабочей группы представляется Координационной группе по БПСП для сведения.

110. В состав рабочей группы включаются:

Председатель (руководитель высшего ранга) –

• Отраслевой ЦОПВ

Члены (руководители соответствующих подразделений):

• Отраслевой ЦОПВ:

- подразделение, ответственное за планирование бюджета;

- подразделение, ответственное за анализ, оценку и мониторинг отраслевых политик;

- подразделения, ответственные за программы расходов в отрасли;

- другие начальники подразделений или специалисты, участвующие в управлении программами расходов;

• Другие ЦОПВ, управляющие ресурсами в отрасли:

- подразделения, ответственные за программы расходов в отрасли;

• Министерство финансов:

- управление отраслевых финансов;

• Государственная канцелярия:

- управление политик, стратегического планирования и координирования внешней помощи;

• Министерство экономики:

- подразделение, ответственное за отраслевые политики;

• Местные органы публичной власти:

• – представители ассоциативных органов МОПВ (например, Конгресс местных органов Молдовы);

• Национальная конфедерация профсоюзов Молдовы;

• Национальная конфедерация патроната Молдовы.

4.2. Разработка БПСП – этапы и основные элементы

4.2.1. Этапы процесса БПСП

111. Процесс разработки БПСП включает следующие основные этапы:

a) Начало процесса БПСП и разработка предварительных прогнозов (январь-февраль). На этом этапе осуществляются оценка процесса БПСП предыдущего бюджетного цикла и утверждение рабочих групп, разрабатываются предварительные макробюджетные прогнозы и предварительные цели налоговой и таможенной политики на среднесрочный период, актуализируется базовая линия по отраслям и устанавливаются предварительные лимиты расходов, издаются, в случае необходимости, инструктивные письма по особенностям разработки следующего БПСП. Результатами деятельности на данном этапе являются:

- отчет по оценке предыдущего процесса БПСП,

- актуализированный состав рабочих групп;

- предварительный макробюджетный прогноз;

- проект целей налоговой и таможенной политики, и политики налогового и таможенного администрирования;

- предварительные отраслевые лимиты расходов.

b) разработка и утверждение БПСП (февраль-май). Этот этап является базовым в процессе БПСП и включает в себя разработку подробных прогнозов и анализов по объемам ресурсов и расходов, окончание консультаций с заинтересованными сторонами налоговой и таможенной политики и политики налогового и таможенного администрирования, определение целей бюджетной политики и выявление приоритетов расходов, определение актуализированных отраслевых лимитов по расходам и их распределение по компонентам НПБ и по ЦОПВ. По необходимости разрабатывается проект закона о внесении изменений и/или дополнений в некоторые законодательные акты, вытекающие из целей бюджетно-налоговой политики.

Результатами деятельности на данном этапе являются:

- БПСП, утвержденный Правительством;

- проект закона о внесении изменений и/или дополнений в некоторые законодательные акты, вытекающие из целей бюджетно-налоговой политики.

c) представление и утверждение макробюджетных лимитов на среднесрочный период и изменений или дополнений к законодательным актам, исходящим из бюджетно-налоговой политики (июнь-июль). На данном этапе Правительство представляет Парламенту для утверждения законопроект по макробюджетным лимитам на среднесрочный период и, в случае необходимости, законопроект о внесении изменений и/или дополнений в некоторые законодательные акты, вытекающие из целей бюджетно-налоговой политики. Результатами деятельности на данном этапе являются:

- Закон о макробюджетных лимитах на среднесрочный период;

- Закон о внесении изменений и/или дополнений в некоторые законодательные акты.

d) анализ воздействия последних макро-экономических эволюций на общий объем ресурсов и, в случае необходимости, актуализация оценок по компонентам НПБ (июль-сентябрь). Этот этап начинается вместе с разработкой проекта бюджета на следующий год и включает в себя анализ последних макроэкономических эволюций и их воздействия на макробюджетные прогнозы и, в случае необходимости, актуализация оценок по компонентам НПБ, а также корректировка оценок на среднесрочный период как следствие рассмотрения предложений по бюджету и их консультирования с ЦОПВ. Результатами деятельности на данном этапе являются:

- проект ежегодного бюджетного закона;

- пояснительная записка к проекту ежегодного бюджетного закона.

4.2.2. Основные элементы БПСП

112. В соответствии с Законом о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, БПСП включает в себя четыре основных элемента:

a) макроэкономической прогноз, который включает анализ макроэкономических эволюций и прогноз основных макроэкономических показателей на среднесрочный период, которые являются базой для бюджетных прогнозов. Глава 4.3 подробно описывает структуру, процедуры и методологию разработки макроэкономического прогноза;

b) бюджетно-налоговая политика, которая определяет цели политики в области доходов и расходов, политику в области государственного долга, а также приоритеты отраслевой и межотраслевой политики, которые являются базой для выделения ресурсов как между отраслями, так и в самой отрасли. Глава 4.4 устанавливает базу для разработки бюджетно-налоговой политики;

c) макробюджетный прогноз, представляет собой прогноз общего объема ресурсов на агрегированном уровне, включая основные бюджетные показатели на уровне НПБ и по его компонентам. Глава 4.5 подробно описывает структуру и формат представления макробюджетного прогноза;

d) прогноз расходов, который включает лимиты расходов по отраслям, распределенные по типам бюджетов и по ЦОПВ. Структура лимитов расходов и методология разработки, актуализирования и их распределения регламентируются в главе 4.6.

113. Рисунок 4.3 отображает процесс по разработке БПСП как части ежегодного цикла планирования бюджета.

Рисунок 4.3. Процесс по разработке БПСП и ежегодного бюджета

4.3. Макроэкономический прогноз

4.3.1. Структура макроэкономического прогноза

114. Макроэкономический прогноз включает в себя:

a) анализ эволюции макроэкономического развития мировой экономики и оценку возможных последствий для национальной экономики;

b) анализ макроэкономических показателей за предыдущий и текущий годы и макроэкономические объективы и тенденции экономического развития на национальном уровне в среднесрочной перспективе;

c) прогноз основных макроэкономических показателей на текущий бюджетный год и последующие три года.

115. Основными макроэкономическими показателями, используемыми при разработке БПСП, являются:

a) внутренний валовой продукт – влияет на общий объем доходов и расходов;

b) индекс потребительских цен – имеет прямое влияние на косвенные доходы, на расходы на товары и услуги, на расходы на программы социальной защиты;

c) обменный курс национальной валюты – имеет прямое влияние на доходы от внешнеэкономической деятельности и показатели внешнего финансирования, а также на расходы, связанные с обслуживанием государственного внешнего долга и других обязательств по внешним платежам;

d) торговый баланс – в основном влияет на доходы от косвенных налогов;

e) уровень безработицы – влияет на расходы на программы социальной защиты;

f) среднемесячная оплата труда одного работника и фонд оплаты труда – служат в основном для расчета взносов государственного социального страхования и взносов обязательного медицинского страхования, а также при прогнозировании налога на доходы от заработной платы физических лиц и начислении отдельных социальных выплат.

116. В аналитических целях могут быть представлены несколько сценариев макроэкономического прогноза с разъяснениями соответствующих предположений.

117. Прогноз макроэкономических показателей разрабатывается с помощью инструментов макроэкономического моделирования и прогнозирования, основываясь на динамических статистических данных, и с учетом предпосылок политики, влияющих на макроэкономические переменные.

4.3.2. Формат представления макроэкономического прогноза

118. Формат представления прогноза макроэкономических показателей представлен в таблице 4.1. В случае необходимости перечень показателей, используемых при составлении бюджетных прогнозов, может быть расширен (например, прогноз ВВП по ресурсам и использованию и т.д.).

4.3.3. Сроки и ответственности

119. В рамках бюджетного процесса ежегодно макроэкономические показатели оцениваются/обновляются следующим образом:

a) в январе – разрабатывается предварительный макроэкономический прогноз, который включает в себя частичный пересмотр предыдущего прогноза и используется при разработке предварительных лимитов расходов;

b) в феврале – разрабатывается макроэкономический прогноз, который служит основой для разработки прогноза БПСП и включает в себя подробный макроэкономический анализ. Этот прогноз учитывает предварительное исполнение макроэкономических показателей за предыдущий год;

c) в июле – представляется обновленный макроэкономический прогноз, учитывая данные о результатах макроэкономических показателей за предыдущий год, а также предварительные данные о результатах макроэкономических показателей в первом полугодии текущего бюджетного года. Этот прогноз используется в целях анализа и оценки бюджетно-налоговых рисков, связанных с проектом закона о бюджете.

120. Макроэкономические показатели разрабатываются и представляются Министерством экономики в сотрудничестве с другими государственными органами и неправительственными учреждениями, в частности:

a) Национальное бюро статистики – представляет статистические отчеты данных о динамике основных макроэкономических и социальных показателей;

b) Национальный банк Молдовы – отвечает за разработку прогноза индекса потребительских цен и обменного курса национальной валюты;

c) Министерство финансов – представляет НБМ предварительный прогноз потоков внутренних и внешних ресурсов и сальдо внутреннего и внешнего государственного долга;

d) отраслевые ЦОПВ – обеспечивают необходимую информацию по отраслям в соответствии с требованиями Министерства экономики;

e) неправительственные организации – участвуют в консультациях по альтернативным сценариям макроэкономического прогнозирования.

121. Анализы и прогнозы макроэкономических показателей представляются для консультаций заинтересованным органам государственной власти и независимым организациям, в формате рабочей группы, ответственной за макроэкономическую, налоговую и таможенную политики и ресурсы.

122. После консультаций макроэкономический прогноз представляется для согласования и утверждения Координационной группе БПСП.

123. Сроки и ответственность за подготовку и представление макроэкономических показателей изложены в графике разработки и утверждения БПСП, содержащиеся в разделе III настоящего Руководства.

4.4. Бюджетно-налоговая политика

124. Бюджетно-налоговая политика включает в себя:

a) цели политики в области доходов;

b) цели политики в области расходов;

c) цели политики в области государственного долга;

d) анализ налогово-бюджетных рисков;

е) отчет об оценке налоговых и таможенных льгот.

[Пкт.124 дополнен Приказом Министерства финансов N 32 от 23.03.2023, в силу 30.03.2023]

125. Бюджетно-налоговая политика разрабатывается на основе:

a) правил бюджетно-налоговой политики, предусмотренных Законом о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, содержащиеся в разделе II настоящего Руководства;

b) целей бюджетно-налоговой политики, предусмотренных в документах стратегического планирования национального значения, и предложений, представленных заинтересованными сторонами;

c) анализа результативности исполнения бюджета (доходов, расходов, источников финансирования) за последние два года (в случае необходимости динамический ряд может быть продлен);

d) анализа специфических аспектов, касающихся управления бюджетом и предложений по улучшению.

126. Зона охвата и конкретные области, подлежащие анализу в контексте БПСП, могут меняться из года в год и определяются ежегодно на начальной стадии разработки БПСП. Анализы разрабатываются и представляются в виде технических записок, с учетом общих требований и типовой структуры, содержащихся во вставке 4.1.

Вставка 4.1. Формат и структура технической записки

4.4.1. Политика в области доходов

127. Политика в области доходов, наряду с прогнозом макроэкономических показателей, лежит в основе оценки общих ресурсов НПБ.

128. Политика в области доходов разрабатывается, основываясь на анализе тенденций и последних достижений в результате внедрения налоговой и таможенной политик, а также политик налогового и таможенного администрирования за последние два года (в случае необходимости период может быть расширен) и включает в себя:

a) цели налоговой и таможенной политики и цели в области налогового и таможенного администрирования на среднесрочную перспективу, в том числе запланированные изменения налогов и сборов, обязательных взносов государственного социального страхования и взносов обязательного медицинского страхования, а также последствия этих изменений для бюджета, экономики и социальной сферы;

b) изменения нормативной базы, регулирующей доходы, собираемые бюджетными органами/бюджетными учреждениями.

128¹. Отчет об оценке налоговых и таможенных льгот

В целях отчетности по налоговым и таможенным льготам ежегодно проводится анализ оценки упущенных доходов бюджета в результате преференциального режима. Регулярная инвентаризация налоговых и таможенных льгот, оценка упущенных доходов, мониторинг их реализации и оценка "ex-post" их прибыльности создают возможности для определения будущих вариантов увеличения доходов. В качестве альтернативы такая инвентаризация направлена на продвижение будущих инициатив по расширению налоговой базы с корректировкой в сторону пересмотра или снижения налоговой ставки. Анализ затрат-выгод, как подход к оценке налоговых и таможенных льгот, как составная часть процесса корректировки налоговой и таможенной политики, предназначен для улучшения разработки бюджетных политик и, как следствие, всего бюджетного процесса, являясь составной частью БПСП и бюджетной документации.

Отчет об оценке налоговых и таможенных льгот ежегодно публикуется на веб-странице Министерства финансов.

[Пкт.128¹ введен Приказом Министерства финансов N 32 от 23.03.2023, в силу 30.03.2023]

4.4.2. Политика в области расходов

129. Политика в области расходов определяет порядок управления и распределения бюджетных ресурсов, доступных для программ государственных расходов, и устанавливает приоритеты политики при распределении ресурсов в среднесрочной перспективе.

130. При разработке политики в области расходов Министерство финансов основывается на:

a) цели и приоритеты, предусмотренные в программе Правительства и в других документах стратегического планирования на национальном уровне;

b) цели и приоритеты отраслевых политик, содержащиеся в отраслевых стратегиях расходов, представленные ЦОПВ;

c) анализ и исследования по эффективности и результативности существующих программ расходов и меры, предусмотренные по реструктуризации программ расходов;

d) цели и меры по укреплению системы управления государственными расходами.

131. Политика в области расходов рассматривает как отраслевые, так и межотраслевые аспекты, включая как текущие расходы, так и капитальные инвестиции.

Отраслевые стратегии расходов

132. Отраслевые стратегии расходов определяют цели и приоритеты отраслевой политики и рассматривают их воздействие на распределение ресурсов по программам расходов отрасли в среднесрочной перспективе. Отраслевые стратегии расходов обеспечивают корреляцию между приоритетами и объемом бюджетных ресурсов прогнозируемыми для отрасли.

133. Отраслевые стратегии расходов разрабатываются/актуализируются ежегодно при разработке БПСП и служат в качестве поддержки при определении лимитов расходов, содержащихся в БПСП, а в дальнейшем для обоснования ежегодных предложений по бюджету.

134. Методология разработки отраслевых стратегий расходов содержится в разделе VI Руководства.

4.4.3. Политика в области государственного долга

135. Основной целью управления государственным долгом на среднесрочный период является обеспечение потребностей финансирования государственного бюджета на приемлемом уровне расходов в среднесрочной и долгосрочной перспективе в условиях ограничения возможных рисков.

136. При разработке политики в области государственного долга Министерство финансов основывается на:

a) анализе текущей макроэкономической ситуации и развитии событий в среднесрочной перспективе макроэкономических показателей и показателей государственного бюджета;

b) структуре портфеля государственного долга на момент и прогнозов на среднесрочную перспективу;

c) анализе инструментов государственного долга;

d) оценке и управлении рисками, связанными с портфелем государственного долга.

137. Одновременно с обновлением прогнозов БПСП, Министерство финансов, по согласованию с НБМ и другими заинтересованными учреждениями, ежегодно разрабатывает/обновляет программу по управлению государственным долгом на среднесрочный период, которая утверждается постановлением Правительства. Данная программа включает в себя описание структуры портфеля государственного долга, альтернативные стратегии, источники обеспечения потребностей финансирования государственного бюджета в среднесрочной перспективе с определением соответствующих факторов стоимости и риска.

4.4.4. Анализ бюджетно-налоговых рисков

138. Бюджетно-налоговая политика включает в себя анализ бюджетно-налоговых рисков, которые представляют собой оценку чувствительности макробюджетных оценок на основе макроэкономических предпосылок и условных обязательств. Анализ должен быть максимально всеобъемлющим, а риски, по мере возможности, необходимо количественно оценить. В случае, если определенные риски предусмотрены и покрыты за счет фондов для чрезвычайных ситуаций, утвержденных в бюджете, то это должно быть отражено.

139. Анализ бюджетно-налоговых рисков, как правило, включает в себя:

a) возможные изменения макроэкономических и бюджетных предпосылок (например: влияние на бюджетный баланс – увеличение или снижение уровня прогнозируемого роста ВВП или инфляции, обменного курса и т.д.);

b) возможные изменения в бюджетных предпосылках (например: изменение размера ставок налогов и сборов, рост заработной платы в бюджетном секторе или числа заявителей на программы социальной помощи);

c) анализ обязательств и возможных задолженностей, оценивается объем гарантий и других обязательных платежей, обусловленных (например: взносы в международные организации, платежи на основании исполнительных документов);

d) неопределенность относительно объема и стоимости отдельных мер в случае, если их стоимость агрегирована, а также при неопределенности, связанной с временем их реализации и масштабами.

4.4.5. Сроки и ответственности

140. Бюджетно-налоговая политика разрабатывается Министерством финансов в условиях прозрачности и участия.

141. Цели политики в области доходов, в частности цели налоговой и таможенной политики и политики налогового и таможенного администрирования, и их последствия для бюджета подлежат консультации в рамках рабочей группы, ответственной за макроэкономический прогноз, налоговую и таможенную политики, и объемы ресурсов. Дополнительно они размещаются на web-странице МФ.

142. Цели политики в области расходов и приоритеты расходов устанавливаются в ходе консультаций в рабочей группе, ответственной за политику и приоритеты расходов.

143. Отраслевые стратегии расходов разрабатываются отраслевыми ЦОПУ и подлежат консультациям в рамках отраслевых групп. Окончательный вариант стратегии отраслевых расходов, согласованный с заинтересованными ЦОПУ и актуализированный в соответствии с лимитами расходов, предусмотренными в БПСП, утверждается отраслевым ЦОПУ и публикуется на его web-странице.

144. После консультаций в рамках соответствующих рабочих групп целей налоговой и таможенной политики, целей политики налогового и таможенного администрирования, целей политики в области расходов, в том числе приоритеты расходов в среднесрочной перспективе, среднесрочный прогноз представляется на рассмотрение и утверждение Координационной группе по разработке БПСП.

145. Сроки и ответственность за составление и представление бюджетной и налоговой политики определяются в графике разработки и утверждения БПСП, содержащемся в разделе III настоящего Руководства.

4.5. Макробюджетный прогноз

4.5.1. Структура макробюджетного прогноза

146. Макробюджетный прогноз отражает общий финансовый баланс НПБ и представляет собой прогноз общих ресурсов НПБ на среднесрочный период в целях планирования и реализации программ государственных расходов.

147. Порядок формирования общих ресурсов и расходов отражается схематически на рисунке 4.4.

Рисунок 4.4. Формирование общего прогноза ресурсов и расходов

148. Структура макробюджетного прогноза включает в себя следующие основные элементы:

a) прогноз доходов НПБ и его компонентов;

b) прогноз расходов НПБ и его компонентов, в том числе прогноз расходов на персонал;

c) сальдо НПБ и его компонентов, прогноз источников финансирования.

4.5.2 Прогноз доходов

149. Доходы бюджета формируются из:

a) налогов и сборов;

b) взносов государственного социального страхования и взносов обязательного медицинского страхования;

c) грантов для поддержки бюджета и для проектов, финансируемых из внешних источников;

d) доходов, собираемых бюджетными органами/учреждениями, и иных доходов, предусмотренных законодательством.

150. Виды и ставки налогов, сборов и иных доходов бюджета, порядок их администрирования, а также разграничение доходов между компонентами национального публичного бюджета регулируются Налоговым кодексом и другими законодательными актами.

151. Прогноз доходов НПБ и его компонентов разрабатывается на основании:

a) прогноза макроэкономических показателей;

b) анализа последних тенденций в области поступления доходов (по крайней мере за последние два года) и основных влияющих на них факторов;

c) объема доходов, утвержденных на текущий бюджетный год и анализа ожидаемого исполнения бюджета до конца года;

d) объективов налоговой и таможенной политики, а также объективов политики налогового и таможенного администрирования;

e) оценок грантов для поддержки бюджета и для проектов, финансируемых из внешних источников.

152. Для оценки макробюджетного прогноза Министерство финансов использует модель по типу файла Excel, которая использует исторические данные для прогнозирования различных налоговых и экономических переменных. В модель вводятся предположения относительно экономического развития и налоговой политики на среднесрочный период, которые вместе с серией уравнений используются для расчета оценки основных видов доходов на следующие четыре года, следующие за годом, за который имеются статистические данные. В модель также вводятся предположения относительно источников финансирования. Таким образом, общий объем имеющихся ресурсов (общий объем расходов) рассчитывается путем суммирования оцененных доходов и возможных привлекаемых источников финансирования, учитывая допустимый уровень бюджетного сальдо.

153. Модель может быть использована в следующих целях:

a) Оценка по видам доходов. Доходы зависят от введенных в модель предположений и исчисляются автоматически на основе уравнений, лежащих в основе работы данной модели.

b) Разработка сценариев. Как правило, в процессе разработки БПСП рассматривается несколько альтернативных сценариев макробюджетного прогноза (минимум два) с различными предположениями для анализа их чувствительности и оценки соответствующих рисков. В первом сценарии должны отражаться результаты основных прогнозов экономических и финансовых показателей, на основании которых составлены оценки БПСП. Другие сценарии должны отражать более или менее оптимистичные предположения относительно развития основных параметров – экономический рост (ВВП), уровень инфляции и другие макроэкономические показатели. Разработка альтернативных сценариев прогноза является решающей в процессе разработки БПСП относительно прогноза расходов, так как слишком оптимистичные прогнозы могут отрицательно сказаться на устойчивости бюджета на среднесрочный период, к примеру, могут привести к необходимости снижения запланированных расходов по существующим программам (базовая линия). Поэтому необходимо, чтобы планы расходов БПСП основывались на менее оптимистичном сценарии.

c) Распределение доходов между компонентами национального публичного бюджета. После завершения их оценки доходы национального публичного бюджета распределяются по компонентам: государственный бюджет, местные бюджеты, ГБСС и ФОМС.

d) Производство таблиц, графиков и диаграмм для документа БПСБ. Последние автоматически генерируются моделью.

154. При оценке доходов бюджета, в том числе в рамках модели, могут быть применены разные методы, в зависимости от специфики доходов и их связи с различными макроэкономическими переменными. Вставка 4.2 включает наиболее часто используемые методы прогнозирования бюджетных доходов.

Вставка 4.2. Методы, используемые для прогнозирования доходов

Подоходный налог с юридических лиц

155. Для прогноза данного вида налога может использоваться любой из вышеперечисленных методов, за исключением метода тенденций, так как доходы не являются стабильными в результате ряда изменений в системе налогообложения относительно данного налога в последние четыре года. Также может быть применен и экспертный метод, но только в сочетании с другими методами прогнозирования.

156. Экономической базой² для оценки подоходного налога с юридических лиц служит прогнозируемый рост номинального ВВП, так как существует прямая связь между доходами экономических агентов и ростом номинального ВВП.

____________________

² Экономическая база – это макроэкономический показатель (независимая переменная), на основании прогноза которого оценивается другой показатель (зависимая переменная), используемые в вышеописанных методах прогнозирования.

157. Изменение налоговых ставок (если таковые имеются), а также соответствующее воздействие на данные доходы рассчитываются отдельно в целях включения последствий от изменений в заключительную оценку доходов бюджета. Такое влияние оценивается путем умножение доходов от данного налога и процентного изменения ставки налога.

Подоходный налог с физических лиц, взносы обязательного медицинского страхования и взносы государственного социального страхования

158. Подоходный налог с физических лиц прогнозируется аналогично подоходному налогу с юридических лиц. Разницей является основа расчета подоходного налога с физических лиц, которая основывается на росте фонда оплаты труда.

159. При прогнозировании взносов обязательного медицинского страхования и взносов государственного социального страхования в качестве экономической основы также используется рост фонда оплаты труда.

160. Изменение налоговых ставок (если таковые имеются), а также соответствующее воздействие на данные доходы рассчитываются отдельно в целях включения последствий от изменений в оценку доходов.

Налог на добавленную стоимость

161. Прогноз по данному налогу может быть основан на любом из вышеперечисленных методов или на их сочетании.

162. Прогноз доходов от НДС оценивается отдельно для НДС, собираемого на территории республики, НДС, собираемого Таможенной службой, возмещения НДС.

163. В качестве экономической основы для оценки доходов от НДС, собираемого на территории республики, служит потребление³. Предполагается существование пропорциональной связи между ростом поступлений от НДС как следствие роста потребления.

____________________

³ Потребление – это макроэкономическая переменная из национальных счетов, представленная в структуре ВВП по использованию.

164. Доходы от НДС на импортируемые товары оцениваются в зависимости от роста объема импорта товаров, выраженного в долларах США, а также воздействия укрепления/обесценивания национальной валюты.

165. Последствия от изменения налоговой ставки (если такие имеются) рассчитываются отдельно в целях включения последствий от изменений в оценку доходов.

166. Для прогнозирования возмещения НДС используется метод тенденций либо метод эффективной ставки, а в качестве экономической базы служит номинальный ВВП.

Акцизы

167. Акцизы исчисляются отдельно: на импортируемые товары и товары, произведенные на территории Республики Молдова. Как и в случае НДС, для акцизов на импортируемые товары экономической базой служит импорт товаров, выраженный в долларах США, а также воздействие укрепления/обесценения национальной валюты. Для акцизов на товары, произведенные, на территории Республики Молдова, экономической базой служит рост потребления.

168. Для прогнозирования возмещения по акцизам используется метод тенденций либо метод эффективной ставки, а в качестве экономической базы служит номинальный ВВП.

Налоги на внешнюю торговлю

169. Для прогнозирования доходов от сделок в области внешней торговли в качестве экономической базы служит рост импорта и экспорта товаров, выраженный в долларах США, а также воздействие укрепления/обесценения национальной валюты. Изменение размера среднего тарифа рассчитывается отдельно в целях включения воздействия на доходы в окончательную оценку.

Земельный налог и налог на недвижимое имущество

170. Для прогнозирования земельного налога и налога на недвижимое имущество используется метод тенденций с учетом воздействия запланированных изменений по налоговым ставкам.

Местные сборы

171. Местные представительные и правомочные органы могут применять все либо некоторые местные сборы в зависимости от возможностей и нужд административно-территориальной единицы. Таким образом, при оценке местных сборов учитываются дополнения в законодательстве и конкретные ставки, утвержденные представительными и правомочными органами.

Доходы, собираемые бюджетными органами/учреждениями

172. На основании Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности доходы, собираемые бюджетными органами/учреждениями, формируются из:

a) доходов от выполнения работ и оказания платных услуг;

b) найма или сдачи в аренду публичного имущества;

c) целевых доходов, установленных законодательными актами специального характера;

d) дарений, спонсорских пожертвований и других денежных средств, полученных бюджетными органами/учреждениями на законном основании.

173. Перечень работ и платных услуг, выполняемых и/или оказываемых бюджетными органами/учреждениями, и размер тарифов на услуги устанавливаются Правительством или по необходимости органами местного публичного управления.

174. Прогноз доходов, собираемых бюджетными органами/учреждениями, разрабатывается с применением метода тенденций или экспертного метода на основе динамики показателей прошлых лет, а также изменений в законодательстве, регулирующем эти доходы.

175. Целевые доходы, установленные специальными законодательными актами, направляются в полном объеме на соответствующие программы расходов. При оценке целевых доходов учитываются возможные изменения нормативно-законодательной базы, а также тенденции поступлений этих доходов в предыдущие годы.

Прочие доходы

176. Прочие доходы прогнозируются по методу тенденций в совокупности с экспертным методом.

177. Внешние гранты для поддержки бюджета и для проектов, финансируемых из внешних источников, оцениваются в соответствии с заключенными соглашениями либо находящимися на этапе переговоров с донорами, учитывая сроки их выплаты.

178. Прогноз доходов НПБ и его компонентов представляется в номинальном выражении, в % от ВВП и в % от общих доходов в формате таблицы 4.4.

4.5.3. Прогноз расходов

179. Общий прогнозируемый объем расходов устанавливается в зависимости от общего объема ресурсов, который включает в себя предполагаемый объем доходов и источников финансирования.

180. Порядок разработки лимитов расходов по секторам и их распределение по компонентам НПБ и ОЦПУ регламентируется подразделом 4.6.

Расходы на персонал⁴

____________________

⁴ Расходы на персонал включают расходы на оплату труда работникам бюджетной сферы, а также взносы государственного социального страхования и обязательного медицинского страхования.

181. Расходы на персонал составляют главную экономическую категорию текущих расходов с повышенным воздействием на экономическую структуру бюджета и требуют тщательного контроля со стороны органов центрального и местного публичного управления. Объем расходов на персонал в условиях ограниченных ресурсов влияет на структуру и объем других категорий расходов бюджета.

182. Оценка расходов на персонал осуществляется на основании:

a) анализа последних тенденций расходов на персонал, в том числе и в соотношении с ВВП, общими и текущими расходами бюджета;

b) анализа штатной численности и рекомендаций по рационализации и оптимизации численности занятых в бюджетной сфере;

c) объективов политик в области оплаты труда и занятости, а в бюджетном секторе на среднесрочный период.

183. Формат представления основной информации для анализа прогноза расходов на персонал представлен в таблице 4.5.

4.5.4. Бюджетное сальдо и прогноз источников финансирования

184. Бюджетное сальдо устанавливается в зависимости от потребностей и возможностей финансирования национального публичного бюджета, с соблюдением бюджетных принципов и правил бюджетно-налоговой политики, предусмотренных Законом о публичных финансах и бюджетно – налоговой ответственности.

185. Бюджетное сальдо рассчитывается как разница между доходами и расходами бюджета*, а выраженное в экономических категориях определяется по формуле:

Бюджетное сальдо = 1 – (2 + 3) = 4 + 5, где

1 – доходы;

2 – расходы;

3 – нефинансовые активы;

4 – финансовые активы;

5 – долги.

* Расходы представляют из себя расходы (2) в совокупности с нефинансовыми активами (3).

186. Бюджетное сальдо может быть положительным или отрицательным. Положительное сальдо представляет – профицит, отрицательное – дефицит бюджета. Нулевое сальдо отражает бюджетное равновесие.187. Финансирование для покрытия дефицита бюджета представляет общий объем финансовых активов и поступлений от займов и эмиссии внутренних и внешних ценных бумаг, из которых вычитываются ресурсы, необходимые для возврата основной суммы долга.

188. Прогноз источников финансирования разрабатывается на основании анализа последних тенденций исполнения бюджета в соответствии с заданными целями (в номинальном выражении и как доля в ВВП), а также объективами на среднесрочный период в области государственного долга. В частности, на объем источников финансирования влияет следующее:

a) внешнее финансирование в виде займов для проектов, финансируемых из внешних источников, или для поддержки бюджета;

b) финансирование в виде займов, предоставленных на внутреннем рынке путем эмиссии государственных ценных бумаг (ГЦБ);

c) средства, полученные от продажи и приватизации публичной собственности;

d) изменение остатка денежных средств на бюджетных счетах, накопленных за предыдущие годы.

189. Оценка государственного долга и государственных гарантий, а также прогноз источников финансирования представляется в номинальном выражении и как доля в ВВП в таблице 4.6.

4.5.5. Формат представления макробюджетного прогноза

190. Макробюджетный прогноз представляет собой свод основных показателей компонентов НПБ. Свод показателей НПБ и прогноз по его компонентам представляется в формате, указанном в таблице 4.7.

191. Показатели макробюджетного прогноза НПБ выражаются в номинальном значении и как доля в ВВП и отражают: (a) исполнение за два предыдущих года, (b) утвержденный объем на текущий год, (c) ожидаемое исполнение до конца текущего года и (d) прогноз на ближайшие три года.

192. Формат представления макробюджетного прогноза НПБ на среднесрочный период представлен в таблице 4.8.

193. Формат представления макробюджетного прогноза по компонентам НПБ представлен в таблице 4.9.

4.5.6. Сроки и ответственности

194. Основная ответственность за разработку макробюджетного прогноза принадлежит Министерству финансов. В частности Министерство финансов ответственно за:

a) разработку целей налоговой и таможенной политики, а также целей политики налогового и таможенного администрирования на среднесрочный период;

b) анализ бюджетных, налоговых, экономических и социальных влияний, а также возможных рисков;

c) разработку прогноза доходов;

d) разработку прогноза источников финансирования и сальдо государственного долга.

195. В процессе разработки макробюджетного прогноза Министерство финансов сотрудничает с другими заинтересованными публичными органами:

a) с Министерством экономики, которое ответственно за предоставление макроэкономического анализа и прогноза;

b) с отраслевыми ЦОПВ в области социальной защиты и соответственно в области здравоохранения, которые совместно с администраторами соответствующих бюджетов представляют прогноз общих ресурсов и расходов по данным бюджетам.

196. Сотрудничество и консультации относительно оценок макробюджетного прогноза осуществляются в рамках рабочей группы, ответственной за макроэкономический прогноз, налоговую и таможенную политику, и объема ресурсов с привлечением всех заинтересованных сторон.

197. Доработанный макробюджетный прогноз представляется для обсуждения и утверждения Координационной группе по разработке БПСП.

198. Предельные сроки и обязанности по разработке макробюджетного прогноза содержатся в календаре разработки и утверждения БПСП и указаны во II разделе настоящего Руководства.

4.6. Прогноз расходов

4.6.1. Роль и структура лимитов расходов

199. Лимиты расходов представляют собой оценку максимального объема ресурсов на разных уровнях распределения. Структура отраслевых лимитов расходов включает два элемента:

a) базовая линия, которая включает стоимость мер по существующим политикам на среднесрочный период политик и отражает объем необходимых ресурсов для поддержания результативности текущих программ расходов; и

b) стоимости новых инициатив по политикам, которые отражают имеющиеся ресурсы для осуществления новых инициатив по политикам.

200. Лимиты расходов разрабатываются на три последующих года – лимит на первый год служит основанием для разработки ежегодных бюджетов на очередной бюджетный год, а лимиты на два последующих бюджетных года имеют ориентировочный характер и служат основанием для следующего цикла планирования бюджета.

201. В зависимости от этапа бюджетного процесса отраслевые (секторальные) лимиты расходов могут быть:

a) предварительные лимиты – разрабатываются на начальном этапе ежегодного бюджетного цикла (январь-февраль) только на уровне отрасли и служат основой для разработки отраслевых стратегий расходов;

b) уточненные лимиты – разрабатываются на завершающем этапе разработки БПСП (март-апрель) в результате уточнения макробюджетного прогноза и мер по политикам.

202. Процесс разработки лимитов в процессе составления бюджета направлен сверху вниз через распределение.

203. Распределение лимитов по расходам, в зависимости от этапа бюджетного процесса, производится: (а) по отраслям, (b) по бюджетам – компонентам НПБ, в том числе межбюджетные трансферты, и (c) для государственного бюджета – по ЦОПВ, включая, при необходимости, лимиты по некоторым экономическим категориям расходов, если они представляют стратегический интерес и необходимо обеспечить контроль над ними.

204. С экономической точки зрения, как предварительные, так и уточненные лимиты расходов отражают отдельно текущие расходы и капитальные инвестиции.

205. Категории лимитов по расходам и схема их распределения представляется на рисунке 4.5.

Рисунок 4.5. Распределение лимитов расходов

4.6.2. Этапы составления лимитов расходов

206. Процесс определения лимитов расходов осуществляется в следующие этапы:

1) определение базовой линии для каждой отрасли;

2) определение объема ресурсов для новых инициатив по политикам;

3) определение приоритетных расходов;

4) установление лимитов расходов по отраслям;

5) распределение отраслевых лимитов расходов по типам бюджетов и установление межбюджетных трансфертов;

6) распределение лимитов ресурсов и расходов из государственного бюджета по ЦОПВ; и

7) утверждение лимитов Правительством.

207.Предпосылкой для определения лимитов расходов является прогноз общего объема ресурсов на среднесрочный период в соответствии с процедурой, описанной в главе 4.5 настоящего Руководства.

1 этап: Оценка базовой линии

208. Базовая линия отражает объем ресурсов, необходимых для внедрения уже принятых политик в рамках программ текущих расходов, а также находящихся в стадии выполнения проектов по капитальным инвестициям. Базовая линия оценивается по каждой отрасли отдельно. Общий объем базовой линии бюджета равен сумме базовых линий, определенных для каждой отрасли отдельно.

209. Методология определения базовой линии регламентируется в части 4.6.3 и в разделе V настоящего Руководства.

2 этап: Определение объема ресурсов для новых инициатив по политикам

210. На этом этапе осуществляется координация общего объема ресурсов с базовой линией. Общий объем имеющихся ресурсов для внедрения новых политик и новых проектов по капитальным инвестициям определяется путем вычитания из общего объема ресурсов общего объема базовой линии для всех отраслей, определенного на 1-м этапе.

211. В результате сравнения объема ресурсов с базовой линией могут быть выявлены следующие ситуации:

a) базовая линия меньше чем общий объем ресурсов, это означает, что все существующие программы имеют полное финансовое покрытие и существует объем дополнительных ресурсов для приоритетных новых политик;

b) базовая линия больше чем общий объем ресурсов, это означает, что имеющиеся ресурсы не могут полностью покрывать все существующие программы и принятые обязательства, и влечет за собой сокращение или приостановление некоторых расходов, наименее приоритетных для прогнозного периода. Процедура уменьшения базовой линии регламентирована в части 4.6.3.

3 этап: Определение приоритетных расходов

212. На данном этапе анализируются стоимости существующих программ и новых инициатив по политикам для каждой отрасли и определяются приоритетные расходы для распределения по отраслям имеющихся дополнительных ресурсов.

213. Основой для анализа и выбора приоритетов служат проекты отраслевых стратегий расходов, анализы межотраслевых расходов (заработная плата в бюджетной системе, капитальные инвестиции) и другие анализы и необходимые данные.

4 этап: Определение лимитов расходов по отраслям

214. Лимиты расходов по отраслям определяются путем суммирования базовой линии для каждой отрасли с объемом дополнительных ресурсов, распределенных по отраслям в соответствии с установленными приоритетами на 3-м этапе. Когда базовая линия превышает объем имеющихся ресурсов, для установления уточненных лимитов расходов будет применяться процедура уменьшения базовой линии.

215. Уточненные лимиты расходов по отраслям делятся на общие ресурсы и собираемые ресурсы.

5 этап: Распределение лимита расходов по компонентам НПБ и определение межбюджетных отношений

216. Этот этап применяется только для уточненных лимитов расходов и заключается в распределении отраслевого лимита расходов по компонентам НПБ. Для этого рассматривается воздействие на компоненты НПБ и определяются межбюджетные отношения.

6 этап: Распределение лимитов ресурсов и расходов из государственного бюджета по ЦОПВ

217. На данном этапе уточненные отраслевые лимиты ресурсов и расходов из государственного бюджета распределяются по центральным органам публичной власти, включая и объемы ресурсов, собираемых бюджетными органами/учреждениями.

7 этап: Утверждение лимитов расходов

218. Уточненные лимиты расходов, распределенные в соответствии с процедурами, описанными на 6-м этапе, утверждаются Правительством как часть БПСП. После утверждения БПСП эти лимиты представляют собой максимальные объемы бюджетных ресурсов и расходов, на основе которых ЦОПВ и МОПВ разрабатывают детализированные предложения по бюджету.

4.6.3. Предварительные лимиты расходов

219. В соответствии с бюджетным календарем, Министерство финансов разрабатывает и представляет отраслевым ЦОПВ предварительные лимиты расходов, приведенные в соответствии с предварительным прогнозом ресурсов.

220. На этапе установления предварительных лимитов расходов оценивается только базовая линия для каждой отдельной отрасли, включая базовую линию для текущих расходов и для капитальных вложений.

221. Формат оценки отраслевых лимитов расходов (предварительные и уточненные) представлен в таблице 4.10.

222. Основой для определения базовой линии служит утвержденный бюджет на текущий год (1-й показатель), который дополняется обязательствами, утвержденными в БПСП предыдущих годов (2-й показатель), а также принимая во внимание влияние факторов технического характера, таких как инфляция, демографические изменения и т.д. (3-й показатель).

223. Базовая линия (4-й показатель) первоначально определяется Министерством финансов, после этого запрашивается подтверждение или ее корректировка отраслевыми ЦОПВ, с представлением необходимых обоснований и аргументаций.

224. Базовая линия для БГСС и ФОМС определяется Министерством финансов совместно с НКСС и НКМС.

225. Если оцененный общий объем базовой линии превышает объем имеющихся ресурсов, применяются следующие процедуры:

a) Министерство финансов анализирует и уточняет базовую линию путем пропорционального сокращения или, при необходимости, идентифицирует определенные программы (отрасли) государственных расходов для потенциального сокращения;.

b) Министерство финансов информирует отраслевые ЦОПВ о сокращении базовых отраслевых линий и запрашивает их участие в подтверждении базовой отраслевой линии;

c) отраслевые ЦОПВ обязаны совместно с другими публичными органами, которые являются частью соответствующей отрасли, в процессе разработки отраслевых стратегий расходов анализировать отраслевые программы и существующие обязательства по расходам и выбрать один из двух вариантов:

- подтверждать уточнение базовой линии, предложенное Министерством финансов, или

- идентифицировать другие возможные отрасли для оптимизации расходов и представить конкретные предложения по сокращению базовой отраслевой линии.

226. Предложения по уточнению, при необходимости, базовой линии (4-й показатель), а также предложения относительно экономии от повышения эффективности расходов (5-й показатель) и приоритеты по новым политикам (6-й показатель), представленные отраслевыми ЦОПВ в рамках проектов отраслевых стратегий расходов, рассматриваются Министерством финансов в процессе уточнения лимитов расходов, согласно процедурам, регламентированных в части 4.6.4.

4.6.4. Уточненные лимиты расходов

227. Предварительные лимиты расходов подлежат уточнению Министерством финансов, имея за основу:

a) актуализированный макробюджетный прогноз;

b) предложения по уточнению базовой линии (показатели 2-4);

c) предложения по повышению эффективности использования существующих ресурсов и формированию экономий (5-й показатель); и

d) приоритеты по новым политикам на уровне отрасли и предложения по расходам (6-й показатель).

228. Для определения уточненных лимитов расходов Министерство финансов рассматривает предложения отраслевых ЦОПВ и анализирует их финансовое воздействие по сравнению с имеющимися ресурсами, принимая во внимание и оценки собираемых ресурсов.

229. Меры по новым политикам необязательно предполагают выделение дополнительных ресурсов. Таким образом, при разработке предложений в отношении расходов в контексте БПСП, публичные органы обязаны предложить варианты для перераспределения имеющихся ресурсов между программами/подпрограммами в соответствии с установленными приоритетами, а также покрытие стоимости новых мер по политикам за счет высвобождения ресурсов, в результате мер по повышению эффективности и совершенствованию управления существующих программ, и только после этого рассматривается возможность выделения недостающих ресурсов. Концепция рассмотрения мер эффективности содержится во вставке 4.4.

Вставка 4.4. Экономии от более эффективного использования ресурсов

230. Новые меры по политикам, предложенные в контексте БПСП, подлежат предварительному анализу их воздействия по нескольким параметрам. Для этой цели как ЦОПВ, так и Министерство финансов руководствуются положениями Методологического руководства по предварительному анализу воздействия публичных политик, разработанного Государственной канцелярией.

231. Предложения по расходам, представленные в контексте БПСП, подлежат процессу приоритизации по критериям, установленным во вставке 4.5.

Вставка 4.5. Критерии приоритизации

232. После обобщения предложений относительно приоритетов по расходам, Министерство финансов проводит консультации по их рассмотрению в рамках рабочей группы, ответственной за политику и приоритеты по расходам, и после этого они представляются на рассмотрение Координационной группы БПСП.

233. После консультирования в рамках рабочей группы, ответственной за политику и приоритеты по публичным расходам и решения относительно принятых предложений, Министерство финансов совместно с отраслевыми ЦОПВ уточняет отраслевые лимиты расходов.

4.6.5. Распределение уточненных лимитов расходов

234. Уточненные отраслевые лимиты расходов сообщаются отраслевым ЦОПВ, ответственным за разработку отраслевых стратегий расходов, которые обеспечивают распределение лимитов по компонентам НПБ, а впоследствии распределяют лимиты государственного бюджета по ЦОПВ, которые управляют ресурсами соответствующей отрасли.

235. Для распределения лимитов расходов по компонентам НПБ отраслевые ЦОПВ сотрудничают с другими органами публичной власти, которые управляют ресурсами в соответствующей отрасли, анализируя предложения по политикам и оценки отраслевых расходов с точки зрения компетенций по оказанию публичных услуг, определенные законом по уровням органов публичной власти: центральной и местной, а в рамках центрального уровня – согласно установленным законом разграничений полномочий между ГБ, БГСС и ФОМС.

236. В рамках данной процедуры также выявляются и оцениваются все категории трансфертов между бюджетами компонентов НПБ и согласовываются с заинтересованными сторонами в контексте макробюджетного прогноза.

237. Специфические особенности оценки межбюджетных отношений регламентируются в главе 4.8.

238. Формат представления отраслевых лимитов расходов, распределенных по компонентам НПБ, представлен в таблице 4.11.

239. После распределения по компонентам НПБ, отраслевые лимиты государственного бюджета детализируются по ЦОПВ, которые управляют ресурсами в соответствующей отрасли. Наряду с распределенными расходами распределяются по ЦОПВ и ресурсы: общие ресурсы и собираемые ресурсы бюджетными органами/учреждениями, включая ресурсы по проектам, финансируемым из внешних источников.

240. Формат представления лимитов ресурсов и расходов, распределенных по ЦОПВ, представлен в таблице 4.12.

241. В целях обеспечения распределения лимитов отраслевой ЦОПВ вправе принять решение о форме и способе сотрудничества с другими заинтересованными публичными органами, в том числе с местными органами публичной власти. В случае когда существует необходимость в информации, которая не входит в свою компетенцию, отраслевой ЦОПВ запрашивает эту информацию от других органов.

242. Для отраслей или ЦОПВ, которые не являются частью отраслевых стратегий расходов, оценка и распределение лимитов ресурсов и расходов осуществляется Министерством финансов.

4.6.6. Сроки и ответственности

243. В процессе оценки прогноза расходов Министерство финансов является ответственным за:

a) оценку и актуализацию базовой линии;

b) представление предварительных лимитов расходов;

c) рассмотрение предложений ЦОПВ об уточнении базовой линии или новых политик;

d) организацию обсуждений в рамках рабочей группы, ответственной за политику и приоритеты по государственным расходам;

e) актуализацию общего прогноза ресурсов и отраслевых лимитов расходов;

f) координацию и оказание отраслевым ЦОПВ необходимой методологической помощи в процессе распределения лимитов расходов по компонентам НПБ и по ЦОПВ.

244. Отраслевые ЦОПВ в процессе обсуждения с отраслевыми рабочими группами ответственны за разработку и представление проектов отраслевых стратегий расходов. В частности, отраслевые ЦОПВ ответственны за:

a) рассмотрение и подтверждение или внесение предложений по уточнению, при необходимости, базовой линии;

b) выявление резервов и представление предложений для оптимизации стоимости существующих программ и обоснование стоимости новых политик;

c) внесение предложений и организацию консультирования в рамках отраслевой рабочей группы и составление протоколов заседаний;

d) уточнение отраслевых стратегий расходов в соответствии с актуализированным лимитом расходов с применением критериев приоритизации предложений по расходам;

e) распределение отраслевого лимита расходов по программам по компонентам НПБ и по ЦОПВ, финансируемым из государственного бюджета, в рамках соответствующей отрасли.

245. Государственная канцелярия участвует в этом процессе посредством представителей в рабочих группах, имеющих роль обеспечения взаимосвязи приоритетов отраслевых расходов с приоритетами политик, установленных на национальном уровне.

246. Правительство утверждает уточненные лимиты расходов как часть БПСП.

247. Сроки и ответственности в процессе определения лимитов расходов содержатся в календаре для разработки и утверждении БПСП, содержащемся в III разделе настоящего Руководства.

4.7. Особенности планирования капитальных инвестиций

248. Среднесрочное планирование бюджета включает в себя комплексный подход к государственным расходам, включая в себя как текущие расходы, так и капитальные инвестиции. Капитальные инвестиции, финансируемые из бюджета, планируются, исполняются и отчитываются как составная часть данного бюджета, с соблюдением установленных бюджетных процедур, Законом о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.

249. Этапы цикла проекта капитальных инвестиций изображены на рисунке 4.6. Первые четыре шага представляют фазу подготовки и согласования проекта, а последние два этапа составляют фазу реализации проекта.

Рисунок 4.6. Цикл проекта капитальных инвестиций

250. Специфические особенности цикла проекта капитальных инвестиций (подготовка, утверждение и реализация) требуют специальных процедур для планирования и управления проектами капитальных инвестиций. Принципы и процедуры по формированию и управлению проектами капитальных инвестиций, а также и обязанности по их управлению регулируются Правительством (Постановление Правительства № 1029 от 19 декабря 2013 года).

Процедуры консультирования/планирования расходов капитальных инвестиций

251. Планирование капитальных инвестиций в контексте БПСП включает в себя комплекс мероприятий.

252. Установление общего лимита для расходов на капитальные инвестиции. На основании прогноза общего объема ресурсов, анализа соотношения между текущими и капитальными расходами и целей политики расходов на среднесрочной период Министерство финансов определяет потенциальный уровень бюджетных средств, которые могут быть направлены на капитальные инвестиции. Этот лимит, как правило, основывается на решениях, принятых в отношении будущих целей по расходам на капитальные инвестиции в виде доли от ВВП.

253. Анализ и оценка существующего портфеля проектов капитальных инвестиций. На данном этапе Министерство финансов, в сотрудничестве с ЦОПВ и МОПВ, которые управляют проектами капитальных инвестиций, проводит анализ существующего портфеля проектов капитальных инвестиций и определяет объем средств, необходимых для их завершения (базовая линия). Анализ включает в себя:

a) последние тенденции расходов на капитальные инвестиции (доля в ВВП, НПБ и в ГБ, структуре по секторам);

b) общее число существующих проектов и их группировка по степени завершенности;

c) общую стоимость проектов, находящихся в процессе реализации, и объем ресурсов, необходимых для их завершения (базовая линия);

d) существующие проблемы в области управления капитальными инвестициями и рекомендации по улучшению;

e) приложения и аналитические таблицы, которые обеспечивают цифровую информацию и отражают выводы, представленные в текстовой части. Сводная информация по портфелю проектов капитальных инвестиций и предложения по расходам на среднесрочный период представляются в формате таблицы 4.13.

254. Определение приоритетов для капитальных инвестиций. На данном этапе Министерство финансов, по согласованию с рабочей группой, ответственной за политику в области капитальных инвестиций и регионального развития, рассматривает предложения ЦОПВ по расходам на капитальные инвестиции и выявляет сектора и/или приоритетные проекты капитальных инвестиций для выделения средств.

255. Предложения ЦОПВ по расходам на капитальные инвестиции должны исходить из секторальных стратегий расходов и подвергаться оценке и анализу Министерства финансов. В случае выдвижения новых предложений, органы публичной власти представляют объяснительную записку, которая упрощает процесс принятия решений.

256. Определение лимитов расходов на капитальные инвестиции. На данном этапе Министерство финансов предлагает распределение дополнительных средств между секторами/проектами на основании анализа существующего портфеля проектов капитальных инвестиций и в соответствии с установленными приоритетами.

257. В процессе распределения ресурсов для капитальных инвестиций применяются следующие основные принципы:

a) распределение ресурсов, главным образом, для завершения текущих проектов и сосредоточения средств на объектах с высокой степенью готовности;

b) новые предложения по капитальным инвестициям должны быть приоритетные и должны соответствовать приоритетам Правительства/местным органам публичной власти, предусмотренным в документах стратегического планирования;

c) расходы на подготовку новых проектов капитальных инвестиций предусматриваются в БПСП/годовом бюджете, только если они были проанализированы на предварительном этапе оценки проектов капитальных инвестиций;

d) расходы на реализацию проектов капитальных инвестиций предусматриваются в БПСП/годовом бюджете, только если они прошли все этапы подготовки проекта в соответствии с Постановлением Правительства № 1029 от 19 декабря 2013 года.

258. Как в БПСП, так и в годовых бюджетах расходы на капитальные инвестиции отражаются отдельно:

a) расходы на подготовку проектов капитальных инвестиций до утверждения;

b) расходы на реализацию проектов капитальных инвестиций.

259. Результаты анализа, приоритеты публичных инвестиций и предложения по расходам на капитальные инвестиции рассматриваются рабочей группой, ответственной за политику в области капитальных инвестиций и регионального развития. Позже они представляются для консультирования и утверждения Координационной группе БПСП.

260. Отраслевые ЦОПВ отвечают за обновление портфеля проектов капитальных инвестиций на уровне отрасли, принимая во внимание отобранные приоритеты и установленные лимиты расходов на капитальные инвестиции. Обновленный портфель проектов капитальных инвестиций, предлагаемых для финансирования из государственного бюджета, является составной частью объяснительной записки к проекту закона годового государственного бюджета.

261. Перечень проектов капитальных инвестиций, финансируемых за счет средств бюджета, утверждается ежегодным законом о государственном бюджете.

262. Процесс планирования капитальных инвестиций схематично представлен на рисунке 4.7.

Рисунок 4.7. Схема действий по планированию капитальных инвестиций

4.8. Особенности расчета межбюджетных отношений

263. Бюджетные отношения между компонентами НПБ реализуются посредством трансфертов от одного бюджета другому, объем которых рассчитывается в процессе распределения отраслевых лимитов расходов по типам бюджетов, в соответствии с полномочиями, предусмотренными законодательством для разных уровней публичной администрации.

264. Суммы трансфертов из государственного бюджета другим компонентам НПБ утверждаются в ежегодном законе о государственном бюджете.

4.8.1. Отношения между государственным бюджетом и местными бюджетами

265. Законодательство о местных публичных финансах предусматривает два вида трансфертов из ГБ местным бюджетам:

a) трансферты общего назначения – финансовые средства, выделенные в абсолютной сумме, необусловлено, для выравнивания МБ в целях финансирования сфер деятельности МОПВ;

b) трансферты специального назначения – финансовые средства, выделенные в абсолютной сумме, обусловлено, для обеспечения выполнения определенных публичных функций МОПВ.

266. Трансферты общего назначения рассчитываются МФ в соответствии с Законом о местных публичных финансах.

267. Трансферты специального назначения рассчитываются отраслевыми ЦОПВ и представляются МФ для рассмотрения в процессе распределения отраслевых лимитов расходов по бюджетам.

268. МФ и отраслевые ЦОПВ могут запрашивать от других публичных органов/профильных учреждений всю необходимую информацию для расчета межбюджетных трансфертов.

Трансферты общего назначения

269. Трансферты общего назначения осуществляются из фонда финансовой поддержки МБ (FSF), предусмотренного в ГБ и предназначенного исключительно для трансфертов общего назначения МБ. Приоритеты и порядок использования финансовых средств, полученных посредством трансфертов общего назначения, устанавливаются исключительно решениями МОПВ.

270. Фонд финансовой поддержки МБ (FSF) формируется из подоходного налога с физических лиц, нераспределенного в виде отчислений МБ, и распределяется на:

a) фонд выравнивания МБ первого уровня (FEB1);

b) фонд выравнивания МБ второго уровня (FEB2).

Распределение двух вышеуказанных фондов осуществляется в соответствии с параметром распределения (Pd) следующим образом:

FEB1 = FSF × (100% – Pd)

FEB2 = FSF × Pd,

где Pd = 55%.

271. Система выделения трансфертов из FEB1 и FEB2 основывается, в принципе, на ряде основных показателей, которые достоверно оценивают как способность генерировать финансовые средства на местном уровне, так и потребность в общественных услугах на местном уровне: налоговая обеспеченность на одного жителя (CFL), соответственно, население и площадь АТУ. Распределение FEB1 осуществляется в зависимости от налоговой обеспеченности на одного жителя, населения и площади АТУ первого уровня, а распределение FEB2 – в зависимости от населения и площади АТУ второго уровня.

272. Расчет трансфертов общего назначения для МБ первого уровня, за исключением МБ первого уровня в составе автономно-территориального образования с особым правовым статусом, осуществляется обратно пропорционально налоговой обеспеченности на одного жителя только для МБ первого уровня, для которых налоговая обеспеченность на одного жителя ниже порога, рассчитанного на основании средней общенациональной налоговой обеспеченности на одного жителя, помноженной на сверхунитарный параметр P_e=1,3, и прямо пропорционально населению и площади соответствующей АТУ в соответствии с формулой:

где:

TE_i – выравнивающий трансферт для определенной АТУ первого уровня;

FEB1 – фонд выравнивания МБ первого уровня;

CFL_i – налоговая обеспеченность на одного жителя данной АТУ, рассчитанная как соотношение доходов от подоходного налога с физических лиц, собранных в соответствующей АТУ, и численности жителей АТУ;

CFL_n – средняя общенациональная налоговая обеспеченность на одного жителя, рассчитанная как соотношение доходов от подоходного налога с физических лиц, собранных со всех АТУ первого уровня, и общей численности жителей всех АТУ первого уровня;

P_i – население данной АТУ первого уровня;

P_n – общая численность населения АТУ первого уровня;

S_i – площадь данной АТУ первого уровня;

S_n – общая площадь АТУ первого уровня;

– удельный вес показателя налоговой обеспеченности на одного жителя. = 60%;

– удельный вес показателя населения. = 30%;

– удельный вес показателя площади. = 10%;

+ + = 100%

P_e – сверхунитарный параметр. P_e = 1,3.

273. Расчет трансфертов общего назначения для МБ второго уровня (за исключением центрального бюджета автономного территориального образования с особым правовым статусом, муниципальных бюджетов Бэлць и Кишинэу, не определенных для выравнивания) осуществляется прямо пропорционально населению и площади АТУ второго уровня, определенных для выравнивания, согласно формуле:

где:

TE_j – выравнивающий трансферт для данной АТУ второго уровня;

FEB2 – фонд выравнивания МБ второго уровня;

P_j – население данной АТУ второго уровня;

P_n – общая численность населения АТУ второго уровня, определенных для выравнивания;

S_j – площадь данной АТУ второго уровня;

S_n – общая площадь АТУ второго уровня, определенных для выравнивания;

– удельный вес показателя населения. = 60%;

– удельный вес показателя площади. = 40%;

+ = 100%

274. Распределение FEB1 и FEB2, а также расчет трансфертов общего назначения для их выравнивания осуществляется на основе данных за последний год, по которому имеется окончательное исполнение бюджета, и официальных данных о населении и площади.

275. МФ доводит до сведения МОПВ официальные данные Национального бюро статистики о численности населения, принятые для расчета трансфертов общего назначения, публикуя соответствующие данные на официальном сайте министерства и информируя об этом МОПВ письмом о разработке годовых бюджетов, отправленным в адрес МОПВ.

276. Информация о трансфертах общего назначения из ГБ местным бюджетам на очередной бюджетный год, на который разрабатывается проект бюджета, а также о прогнозах трансфертов общего назначения для последующих двух лет, следующих за годом, на который разрабатывается проект бюджета, представляется МОПВ одновременно с письмом о разработке годовых бюджетов.

277. Для определения фонда финансовой поддержки МБ:

a) на год, следующий за годом, на который разрабатывается проект бюджета, основанием является ожидаемое исполнение контингента по подоходному налогу с физических лиц базового года (текущего);

b) на второй год, следующий за годом, на который разрабатывается проект бюджета, основанием является ожидаемое исполнение контингента по подоходному налогу с физических лиц года, на который разрабатывается проект бюджета.

Трансферты специального назначения

278. Трансферты специального назначения обусловлены для специальных целей и выделяются МБ для:

a) финансирования дошкольного, начального, общего среднего, специального и дополнительного (внешкольного) образования;

b) финансирования компетенций, делегированных МОПВ законодательством.

279. Трансферты для финансирования дошкольного, начального, общего среднего, специального и дополнительного (внешкольного) образования (в том числе спортивные школы) рассчитываются органом ЦОПВ, ответственным за отрасль образования, и выделяются местным бюджетам соответствующего уровня в соответствии с полномочиями, установленными МОПВ законодательством об административной децентрализации. Трансферты специального назначения для финансирования начального и общего среднего образования рассчитываются в соответствии с методологией финансирования на основании стандартных расходов на одного учащегося, утвержденной Министерством образования и МФ.

280. Что касается трансфертов специального назначения для финансирования делегированных полномочий МОПВ, то они рассчитываются ЦОПВ, ответственными за соответствующую отрасль, в зависимости от контингента бенефициаров, размера выплат и других специфических условий, установленных нормативными актами.

4.8.2. Отношения между государственным бюджетом и бюджетом государственного социального страхования

281. Отношения между ГБ и БГСС реализуются посредством:

a) трансфертов специального назначения, предназначенных для предоставления социальных выплат и других расходов, которые по действующему законодательству выплачиваются за счет средств ГБ через БГСС;

b) трансфертов из ГБ для покрытия недостаточности доходов БГСС в случае, когда ресурсы БГСС не покрывают его расходов.

282. Объем трансфертов специального назначения рассчитывается отраслевым ЦОПВ (МТСЗС) совместно с администратором БГСС в соответствии с действующим законодательством по типам социальных выплат, исходя из размера установленных социальных выплат и численности бенефициаров, прогнозируемой на соответствующий период.

283. Объем трансфертов, предназначенных для покрытия недостаточности доходов БГСС, рассчитывается как разница между собственными ресурсами и расходами БГСС, рассчитанными на соответствующий период. Собственные ресурсы BASS включают доходы от взносов на обязательное государственное социальное страхование, остаток средств на счете БГСС на конец предыдущего года, а также трансферты из государственного бюджета для компенсации разницы тарифа взносов на государственное социальное обеспечение для сельского хозяйства и для компенсации отмененных взносов на обязательное государственное социальное страхование. Собственными расходами являются расходы БГСС, за исключением трансфертов специального назначения из государственного бюджета. Формула для расчета недостаточности доходов БГСС:

4.8.3. Отношения между государственным бюджетом и фондами обязательного медицинского страхования

284. Отношения между ГБ и ФОМС реализуются посредством трансфертов из ГБ на обязательное медицинское страхование категорий лиц, в отношении которых согласно законодательству Правительство выступает страхователем, а также иных трансфертов специального назначения для внедрения определенных программ в области здравоохранения.

285. Объем трансфертов устанавливается в соответствии с законодательством, регулирующим систему обязательного медицинского страхования, а также иными нормативными актами в области охраны здоровья.

4.9. Утверждение БПСП

286. На основе проделанных анализов и расчетов Министерство финансов дорабатывает документ БПСП. Как содержание БПСП включает в себя следующую информацию:

a) Макроэкономический прогноз, который описывает макроэкономический контекст и содержит информации об эволюции основных макроэкономических показателей на среднесрочный период, которые влияют на бюджет.

b) Бюджетно-налоговая политика, которая включает в себя:

- политику доходов, в том числе цели налоговой и таможенной политики и политику налогового и таможенного администрирования;

- политику расходов, в том числе приоритеты, установленные на основе документов стратегического планирования;

- политику в области государственного долга;

- анализ бюджетно-фискальных рисков, которые могут иметь существенное влияние на бюджетно-налоговую ситуацию.

c) Макробюджетный прогноз, который, выраженный в номинальном объеме, а также как доля в ВВП, включает:

- общие доходы и расходы НПБ и по его компонентам;

- расходы на персонал НПБ и по его компонентам;

- первичное сальдо НПБ;

- сальдо НПБ и его компонентов, включая сальдо без грантов;

- сальдо государственного долга, в том числе внутреннего и внешнего;

- сальдо государственных гарантий.

d) Прогноз расходов, который включает:

- лимиты расходов по отраслям НПБ и по его компонентам, в том числе межбюджетные трансферты;

- лимиты ресурсов и расходов государственного бюджета, распределенные по ЦОПВ.

287. Содержание и формат презентации документа БПСП может изменяться из года в год в зависимости от объема и содержания информации, которая включается в документ.

288. После консультирования с Координационной группой по разработке БПСП, проект документа БПСП представляется на утверждение Правительству в сроки, предусмотренные бюджетным календарем.

289. Правительство утверждает документ БПСП в сроки предусмотренные бюджетным календарем, и представляет его Парламенту для ознакомления.

4.10. Утверждение макробюджетных лимитов и бюджетно-налоговой политики на среднесрочный период

290. На основе БПСП ежегодно Министерство финансов разрабатывает и представляет Правительству и в дальнейшем Парламенту на утверждение проект закона по макробюджетным лимитам на среднесрочный период и, в случае необходимости, проект закона по изменению или дополнению некоторых законодательных актов, исходя из целей бюджетной, налоговой и таможенных политик.

291. Макробюджетные лимиты на среднесрочный период, выраженные в номинальном объеме, а также и как доля в ВВП, включают в себя следующие показатели:

a) общие доходы НБП;

b) общие расходы НПБ;

c) расходы на персонал НПБ;

d) сальдо НПБ, в том числе без грантов.

292. Проект закона о макробюджетных лимитах на среднесрочный период и проект закона о изменении и дополнении некоторых законодательных актов, исходя из целей бюджетной, налоговой и таможенной политик, рассматриваются и принимаются Парламентом до представления проектов ежегодных бюджетных законов – в срок, установленный в бюджетном календаре.

293. После утверждения Парламентом лимиты, указанные в пунктах b) – d) в номинальном объеме, а также доля в ВВП не могут быть превышены в последующие два бюджетных года. Это имеет цель улучшения дисциплины и предсказуемости в бюджетном процессе, а также обеспечения соответствия между прогнозами БПСП и ежегодными бюджетными законами.

294. Сроки представления и принятия проектов законом о макробюджетных лимитах и об изменении и дополнении некоторых законодательных актов установлены бюджетным календарем, утвержденным в Законе о публичных финансах и бюджетно-налоговых ответственностях, а также и в календаре для разработки и утверждении БПСП, включенные в III разделе настоящего руководства.

V. МЕТОДОЛОГИЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ БАЗОВОЙ ЛИНИИ

5.1. Общие положения

295. Базовая линия отражает стоимость текущего объема предоставляемых услуг и соответствует общей сумме ресурсов, необходимых для обеспечения данного объема услуг такого же качества на среднесрочный период. Для оценки базовой линии предполагается, что текущие политики останутся неизмененными в ближайшие годы. Базовая линия уточняется ежегодно только для того, чтобы обеспечить непрерывность предоставления услуг или сохранить их реальный объем. Любое другое увеличение, связанное с расширением объема или улучшением качества услуг, должно быть представлено как предложение новой политики, соблюдая правила рассмотрения и приоритизации новых предложений по расходам.

296. Концепция базовой линии и порядок ее применения отличается в различных странах, не всегда существует разграничение того, что следует и чего не следует включать в базовую линию. Тем не менее общий принцип заключается в том, что базовая линия должна включать только затраты на реализацию политик и программ, которые уже утверждены.

297. Во всех случаях Министерство финансов является органом, который определяет структуру базовой линии и устанавливает правила ее оценки или уточнения.

298. Базовая линия является составной частью лимитов расходов, утвержденных БПСП, и представляет стоимость среднесрочных программ расходов согласно действующему законодательству. Таким образом, базовая линия является эффективным тестом и фактором контроля над процессом разработки бюджета, который позволяет разграничить будущие затраты, необходимые для реализации существующих политик, от затрат для реализации новой политики.

299. На макробюджетном уровне базовые линии могут идентифицировать возможные расхождения с налогово-бюджетной политикой. Например, темп роста стоимости текущих программ расходов может не соответствовать установленным целям по бюджетному дефициту.

5.2. Определение базовой линии

Основные виды деятельности

300. Базовая линия определяется ежегодно на этапе установления лимитов расходов в контексте БПСП.

301. В процессе разработки БПСП выделяются два этапа определения базовой линии:

a) предварительная базовая линия – определяется МФ и является предварительным лимитом, который служит основой для разработки отраслевых стратегий расходов на среднесрочный период;

b) уточненная базовая линия – устанавливается в результате рассмотрения предложений ЦОПВ по уточнению базовой линии в рамках отраслевых стратегий расходов. ЦОПВ обязаны обосновать и объяснить любое предложение по увеличению или уменьшению расходов предварительной базовой линии, представленной МФ.

302. Первоначально МФ ответственно за разработку или уточнение базовой линии по отраслям. Эта процедура включает запрос данных и другой необходимой информации от бюджетных органов/учреждений (например, статистические данные, данные о количестве бенефициаров, т.д.).

303. По мере развития способностей ЦОПВ, ответственность за определение базовой линии перейдет к ним. Тем не менее они должны обсудить предложения по уточнению базовой линии с МФ и процесс уточнения будет завершаться только после того, как МФ подтвердит объем и ее структуру.

304. Определение базовой линии включает следующие основные этапы:

a) пересмотр текущей деятельности по каждой отрасли/программе расходов и идентификация программ или деятельности, которые завершены, или расходов единовременного характера, специфических только для одного года (например, расходы, связанные с парламентскими выборами);

b) анализ использования ресурсов и идентификация резервов для повышения эффективности текущих программ расходов;

c) определение стоимости существующих программ в среднесрочной перспективе.

305. Базовая линия определяется отдельно по каждой отрасли и содержит два компонента: а) базовая линия для текущих расходов и в) базовая линия для капитальных инвестиций.

306. Определение базовой линии для текущих расходов предполагает осуществление анализа по каждой основной категории текущих расходов (расходы на персонал, на оплату товаров и услуг, субсидии, социальные выплаты, другие операционные расходы) и определение их стоимости на среднесрочный период.

307. Определение базовой линии для капитальных инвестиций включает следующие основные виды деятельности:

a) определение общего объема расходов для финансирования проектов в процессе внедрения;

b) определение общего объема запланированных расходов для проектов, реализация которых не начата, но решение по ним принято в предыдущем БПСП.

308. Базовая линия включает расходы по всем компонентам НПБ как за счет общих ресурсов, так и за счет ресурсов, собираемых бюджетными органами/учреждениями.

Стоимостные факторы

309. Базовая линия определяется, основываясь на последних тенденциях объема и структуры бюджетных расходов, основных макроэкономических показателях (индекс потребительских цен, средняя заработная плата и т.д.), а также других факторах технического характера, которые оказывают влияние на затраты.

310. Изменение параметров заработной платы и цен может быть включено в базовую линию или может быть проанализировано отдельно на более позднем этапе процесса разработки бюджета. Решение принимается МФ и доводится до ЦОПВ одновременно с представлением предварительных лимитов.

311. МФ может определить специфические правила по стоимости факторов и порядок их применения.

312. Базовая линия устанавливается с учетом:

a) стоимости текущих обязательств: основанной на политических решениях, включенных в утвержденный бюджет на текущий год, и политик, учтенных в предыдущем БПСП;

b) прогноза изменений технического характера: например, пересмотр прогнозов количества бенефициаров социальной помощи и зачисленных студентов может иметь прямое влияние на расходы. Если возникают такие обстоятельства, необходимо определить правовую базу. Пересмотр прогнозов в результате изменения сферы охвата такой привилегией или численности бенифициаров не является частью базовой линии, потому что в этом случае необходимо принятие политического решения.

313. Дополнительно базовая линия может быть уточнена с учетом других факторов, нейтральных с точки зрения политики, таких как:

a) изменение периода внедрения утвержденных программ;

b) изменение этапа внедрения проектов капитальных инвестиций по техническим причинам (например, отставания во внедрении проектов дорожного строительства из-за неблагоприятных погодных условий), оставляя неизменным общий объем прогнозируемых расходов проекта;

c) изменение оценок текущих расходов в будущем для инвестиционных проектов, которые подлежат завершению;

d) принятие нормативных актов с бюджетными последствиями после утверждения ежегодного бюджета.

314. Вставка 5.1 представляет основные стоимостные факторы, которые влияют на базовую линию и применяются при анализе расходов по экономическим категориям.

Вставка 5.1. Стоимостные факторы по категориям расходов

315. В соответствии с практикой стран ОЭСР МФ может потребовать от соответствующих бюджетных учреждений применение фактора экономии расходов на этапе уточнения базовой линии по отрасли (например: процент в общем объеме текущих расходов, утвержденных на текущий год). Экономия расходов будет достигнута за счет повышения эффективности в предоставлении такого же уровня услуг в рамках программы.

316. Такой же подход может быть использован и в случаях бюджетных дисбалансов, когда ресурсы не покрывают полностью прогнозируемую базовую линию. Если уточненная базовая линия превышает прогнозируемый объем ресурсов, тогда базовая линия устанавливается на уровне прогнозируемого объема ресурсов. В этой ситуации МФ уточняет базовую линию в соответствии с располагаемым объемом ресурсов. Уточнение базовой линии по отраслям осуществляется на основании предложений ЦОПВ по сокращению, отмене или приостановлению существующих программ расходов.

317. Ресурсы от сокращения базовой линии в результате пересмотра стоимостных факторов в сторону снижения не могут быть оставлены в распоряжении бюджетных учреждений. В распоряжении бюджетных учреждений могут быть оставлены только экономии, полученные в результате повышения эффективности в использовании средств, которые могут быть направлены на повышение качества предоставляемых услуг в данной отрасли.

5.3. Формат для определения/уточнения базовой линии

318. Процесс определения/уточнения базовой линии поддерживается ИСФУ. Результаты анализов и оценок базовой линии представлены в таблице 5.1. Информация должна быть заполнена по каждой отрасли. Этот же формат может быть использован для определения базовой линии на уровне программы/подпрограммы.

319. Основой для определения/уточнения базовой линии является утвержденный бюджет на текущий год (показатель 1), уточненный с учетом финансового влияния переходящих политик, утвержденных БПСП предыдущего года (показатель 2), а также учет других факторов, которые влияют на объем расходов. Эти факторы могут отражать изменения, вытекающие из эволюции некоторых макроэкономических показателей (инфляция, заработная плата), демографических показателей (контингент бенефициаров), или другие изменения в законодательстве, не относящиеся к политикам (показатель 3), а также меры по повышению эффективности использования средств, которые приводят к образованию экономий (показатель 5).

5.4. Пример определения базовой линии

320. Далее приводится гипотетический пример применения методологии определения базовой линии для понимания взаимосвязи между уже утвержденным годовым бюджетом, действующим БПСП и БПСП в стадии разработки. Пример относится к высшему образованию, за которое ответственно Министерство образования.

321. Используемый формат примера определения/уточнения базовой линии включает и приоритеты новых политик, так как они уже были утверждены одним из БПСП и являются частью базовой линии в следующем БПСП. Таким образом, использование этого формата будет способствовать правильному пониманию структуры базовой линии, а также связи между утвержденным БПСП и тем, который подлежит разработке.

Бюджетный цикл 1: Разработка БПСП на 2012-2014 годы и бюджета на 2012 год

322. Таблица 5.2 представляет формат, необходимый для определения базовой линии для БПСП на 2012-2014 годы.

• Строка 1: Исходным пунктом для уточнения базовой линии высшего образования является утвержденный бюджет на 2011 год (строка 1 из таблицы 5.2);

• Строка 2: Здесь отражаются обязательства, принятые БПСП предыдущего года (БПСП на 2011-2013 годы);

• Строка 4: Здесь отражаются реально известные изменения в расходах, связанные с изменениями прогнозов соответствующих демографических данных и/или прогнозируемыми изменениями стоимостных факторов, влияющих на уровень расходов, и которые предусмотрены законодательством и положениями. В этом примере предполагается, что лица, ответственные за прогноз по высшему образованию в Министерстве образования, увеличивают прогнозы по зачислению на основе новых факторов, связанных с уровнем зачисления в высшие учебные заведения;

• Строка5: вместе они представляют уточненную базовую линию. Эта цифра представляет предварительный лимит, который служит основанием для разработки отраслевых стратегий расходов.

323. В процессе разработки БПСП могут быть предложены новые политики (строка 6). Определяющим фактором для новой политики является год, когда предложение было согласовано несмотря на то, что финансовые последствия могут быть не сразу ощущены. В процессе разработки БПСП Министерство образования предлагает две новые политики.

• Строки 7 и 8: Первая политика содержит увеличение размера стипендии для студентов. Общая стоимость политики составит 5 млн. леев в 2012 (строка 7) и 6 млн.леев и 7 млн. леев, соответственно, в 2013 и 2014 годах (строка 8);

• Строки 10 и 11: Вторая политика относится к финансовой поддержке Государственного университета Молдовы для создания нового факультета европейских знаний. Министерство образования аргументирует данное предложение тем, что создание нового факультета соответствует приоритетам Правительства по укреплению взаимоотношений с Европейским Союзом и продвижению знаний и исследований в области европейских знаний. Создание нового факультета и курсов, подлежащих организации, еще должно быть установлено ректором и преподавателями Государственного университета Молдовы, а планирование будет проводиться в 2012 году. Планируется организовать новые курсы в 2013 году и в 2014 году. Затраты составят 10 млн. леев в 2013 году и 12 млн. леев в 2014 году, в том числе расходы на оплату труда для дополнительных преподавателей и другие расходы. Нет необходимости в читальных залах, несмотря на то, что здание библиотеки будет готово в течение двух лет;

• Строка 13: Общая стоимость двух новых политик отражается в этой строке как сумма строк 9 и 12;

• Строка 14: Министерство образования запрашивает расходы для финансирования новых политик. Министерство образования не комментирует уточненную базовую линию, предоставленную МФ (которая является предварительным лимитом), так как обеспечено тесное сотрудничество (формально, а также неформально) с управлением отраслевых финансов МФ. В этом примере предполагается, что МФ поддерживает эти две новые политики, которые впоследствии были поддержаны Правительством и Парламентом в процессе разработки годового бюджета. В результате лимит, утвержденный в БПСП с учетом изменений, внесенных в утвержденный бюджет, будет служить основанием для определения базовой линии для следующего бюджетного цикла.

Бюджетный цикл 2: Разработка БПСП на 2013-2015 годы и бюджета на 2013 год

324. Таблица 5.3 используется для объяснения уточнения базовой линии для высшего образования в процессе следующего цикла разработки бюджета.

• Строка 1: Исходным пунктом для уточнения базовой линии для высшего образования является утвержденный бюджет на 2012 год (таблица 5.1, строка 14, графа " 2012 год");

• Строка 2: Здесь добавляются переходящие обязательства из БПСП предыдущих лет и по решениям, принятым в предыдущих циклах по разработке годового бюджета. В этом примере берутся во внимание два предыдущих цикла БПСП:

o Цикл БПСП на 2011 – 2013 годы. Обязательства на 2013 год составляют 10 млн. лей, как представлено в таблице 5.2 (строка 2). В утвержденный бюджет на 2012 год было включено 5 млн. леев . Это означает, что только 5 млн. леев будет предусмотрено в бюджете на 2013 год. На 2014 год планируется та же сумма;

o Цикл БПСП на 2012 – 2014 годы. Обязательства на 2012 год отражены в новых политиках, утвержденных в БПСП на 2012-2014 годы. В утвержденный бюджет на 2012 год уже включено 5 млн.лей. Это означает, что только 5 млн. леев будет включено в бюджет на 2013 год. Прогноз на 2014 год включает сумму 14 млн. леев (= 19 – 5).

o Переходящие обязательства на 2013 год и 2014 год из БПСП на 2011-2013 годы и БПСП на 2012-2014 годы представляют сумму обязательств по предыдущим циклам, 16 млн. леев (= 5 + 11) на 2013 год и 19 млн. леев – на 2014 год (= 5 + 14).

o Предполагается, что "Обязательства последнего года из БПСП на 2012-2014 годы" будут учитываться в новом году БПСП, то есть в 2015 году.

• Строка 4: К этому добавляются реально известные изменения в расходах, связанных с изменениями прогнозов соответствующих демографических данных и/или прогнозируемыми изменениями стоимостных факторов, влияющих на уровень расходов, и которые предусмотрены законодательством и положениями. В этом примере предполагается, что лица, ответственные за прогноз по высшему образованию в Министерстве образования, увеличивают прогнозы по зачислению на основе новых факторов, связных с уровнем зачисления в высшие учебные заведения. Управление отраслевых финансов МФ одобряет предложения Министерства образования;

• Строка 5: Эта цифра представляет базовую линию, которая является предварительным лимитом для разработки отраслевых стратегий расходов и уточненной базовой линией при завершении БПСП.

325. В процессе разработки БПСП на 2013-2015 годы могут быть предложены новые политики (строка 6). В этом примере предполагается, что будет поддержана только одна политика, которая будет иметь финансовые последствия на следующие два года.

• Строки 7 и 8: Министерство образования решает предложить строительство нового студенческого общежития, поддержав просьбу Государственного педагогического университета "Ion Creangă" по обеспечению студентов жильем. Анализ капитальных инвестиций был произведен два года назад. В прошлом году университет произвел анализ затрат-выгод за счет собственных средств, демонстрируя огромные преимущества (например, увеличение разнообразия среди студентов, возможное улучшение результатов обучения благодаря улучшению условий). Расходы на строительство общежития оценены в сумме около 5 млн. леев в 2013 году и 6 млн. леев в 2014 году. Ожидается, что строительство будет завершено в 2014 году;

• Строка 9: Общая стоимость данной новой политики равна сумме строк 7 и 8;

• Строка 11: Министерство образования запрашивает расходы для финансирования только одной новой политики. Министерство образования не комментирует уточненную базовую линию, представленную МФ (которая является предварительным лимитом), так как обеспечено тесное сотрудничество (формально, а также неформально) с управлением отраслевых финансов МФ. В этом примере предполагается, что МФ поддерживает данную новую политику, которая впоследствии была поддержана Правительством и Парламентом в процессе разработки ежегодного бюджета. В результате лимит, утвержденный в БПСП с учетом изменений, внесенных в утвержденный бюджет, будет служить основанием для определения базовой линии для следующего бюджетного цикла.

Бюджетный цикл 3: Разработка БПСП на 2014-2016 годы и бюджета на 2014 год.

326. Таблица 5.4 используется для объяснения уточнения базовой линии для высшего образования в следующем цикле разработки бюджета.

• Строка 1: Исходным пунктом для уточнения базовой линии для высшего образования является бюджет, утвержденный на 2013 год (таблица 5.3, строка 11, графа "2013 год" );

• Строка 2: Здесь добавляются переходящие обязательства из БПСП предыдущих лет и по решениям, принятым в предыдущих циклах по разработке годового бюджета. В этом примере берутся во внимание три предыдущих цикла БПСП:

o Цикл БПСП на 2011 – 2013 годы. Обязательства на 2013 год составляют 10 млн. лей (как видно из таблицы 5.2, строка 2). 5 млн. лей включено в бюджет, утвержденный на 2012 год. Дополнительно 5 млн. лей включено в бюджет на 2013 год. На 2014 год планируется та же сумма. Это означает, что никаких дополнительных средств не будет планироваться в новом цикле БПСП;

o Цикл БПСП на 2012 – 2014 годы. Как было указано, обязательства на 2012 год отражены в новых политиках, утвержденных в БПСП на 2012-2014 годы. 5 млн. лей уже включено в утвержденный бюджет на 2012 год. Это означает, что только 11 млн. лей будет предусмотрено в бюджете на 2013 год. Обязательства на 2014 год составят 14 млн. лей (= 19 – 5) по сравнению с утвержденным бюджетом на 2012 год. Тем не менее, по сравнению с утвержденным бюджетом на 2013 год, только 3 млн. лей (= 19 млн. лей -/- 16 млн. лей) необходимо запланировать дополнительно. Предполагается, что расходы на оплату труда и для библиотеки на 2015 год будут аналогичны расходам на 2014 год;

o Цикл БПСП 2013 – 2015 годы. Обязательства на 2013 год, вытекающие из политики, предусматривающей строительство нового студенческого общежития, составляют 5 млн. лей, и были включены в бюджет на 2013 год (таблица 5.3, строка 7). На 2014 год расходы запланированы в сумме 6 млн. лей, только на 1 млн. лей больше, чем в 2013 году. Строительство будет завершено в 2015 году и, соответственно, будет осуществляться корректировка расходов в сторону их сокращения на 5 млн. лей, потому что эта сумма была включена в бюджет на 2013 год и больше нет необходимости планировать эти расходы.

o Переходящие обязательства БПСП на 2012-2014 годы и БПСП на 2013-2015 годы представляют сумму обязательств предыдущих циклов в сумме 4 млн. лей (= 3 + 1) на 2014 год и корректировку -/-5 млн. лей на 2015 год.

• Строка 4: К этому добавляются реально известные изменения в расходах, связанных с изменениями прогнозов соответствующих демографических данных и/или прогнозируемыми изменениями стоимостных факторов, влияющих на уровень расходов, и которые предусмотрены законодательством и положениями. В этом примере предполагается, что ответственные за прогноз по высшему образованию в Министерстве образования во второй раз хотят изменить прогнозы по зачислению, исходя из новых факторов, влияющих на уровень зачисления в высшие учебные заведения. Управление отраслевых финансов МФ не принимает данное предложение Министерства образования, несмотря на их аргументы;

• Строка 5: Эта цифра представляет базовую линию, которая является предварительным лимитом для разработки отраслевых стратегий расходов и уточненной базовой линией при завершении процесса БПСП.

327. В процессе разработки БПСП на 2014-2016 годы могут быть предложены новые политики (строка 6).

• Строка 7: На этот раз Министерство образования представляет инвестиционный проект, имеющий целью разработку новой модели прогнозирования численности студентов, подлежащих зачислению, сопровождаемый специальной программой во избежание постоянных изменений численности студентов, зачисляемых ежегодно. Предполагается, что данное предложение политики имеет финансовое воздействие только на следующий бюджетный год;

• Строка 9: Общая стоимость данной новой политики равна сумме строк 7 и 8;

• Строка 11: Министерство образования запрашивает расходы для финансирования новой политики и не комментирует уточненную базовую линию, представленную МФ (которая является предварительным лимитом), так как обеспечено тесное сотрудничество (формально, а также неформально) с Управлением отраслевых финансов МФ. В этом примере предполагается, что МФ поддерживает новую политику, которая впоследствии была поддержана Правительством и Парламентом в процессе разработки ежегодного бюджета. В результате лимит, утвержденный в БПСП с учетом изменений, внесенных в утвержденный бюджет, будет служить основанием для определения базовой линии для следующего бюджетного цикла.

VI. МЕТОДОЛОГИЯ РАЗРАБОТКИ ОТРАСЛЕВЫХ СТРАТЕГИЙ РАСХОДОВ

6.1. Общие положения

328. Отраслевые стратегии расходов (ОСР) представляют собой инструмент, который обеспечивает взаимосвязь приоритетов политик с выделенными ресурсами на отраслевом уровне. Посредством ОСР устанавливаются отраслевые цели и приоритеты политик, взаимосвязанные с ожидаемым/запланированным на среднесрочный период объемом бюджетных ресурсов, а также анализируются их последствия для распределения ресурсов в среднесрочной перспективе. Ежегодно стратегии расходов пересматриваются, уточняются и дополняются еще одним последующим годом для поддержания трехлетней перспективы в планировании бюджета.

329. Разработка отраслевых стратегий расходов в контексте БПСП имеет следующие основные цели:

a) обеспечение взаимосвязи между приоритетами политик и бюджетными ассигнованиями, выделенные отрасли;

b) выявление мер по повышению эффективности и результативности существующих программ расходов и перераспределение ресурсов по более приоритетным программам;

c) оценка финансовых воздействий новых предложений политик и их приоритизация в рамках имеющихся ресурсов.

330. Проекты отраслевых стратегий расходов являются основой для определения уточненных лимитов расходов по отраслям и по ЦОПВ в контексте БПСП. Впоследствии они служат органам государственной власти в качестве поддержки в процессе разработки и обоснования подробных предложений по бюджету.

331. Отраслевые стратегии расходов разрабатываются отраслевыми ЦОПВ, ответственные за политику в секторе, в сотрудничестве с другими органами публичной власти, управляющие бюджетными ресурсами в данной отрасли. Раздел XIII содержит типовое положение об организации процесса разработки отраслевых стратегий расходов и предложений по годовому бюджету в рамках органов публичной власти.

332. Для улучшения взаимодействия и для обеспечения консультирования отраслевых стратегий расходов с другими органами и заинтересованными сторонами, отраслевые ЦОПВ создают отраслевые рабочие группы. Состав и организация деятельности отраслевых рабочих групп регламентируются в разделе IV настоящего Руководства.

Основные характеристики

333. Разработка отраслевых стратегий расходов требует комплексного анализа и подхода в планировании расходов. В частности отраслевые стратегии расходов должны соответствовать следующим требованиям и общим правилам:

a) быть всеобъемлющими – отражать весь сектор с вовлечением всех органов власти, которые управляют ресурсами в данной отрасли, не ограничиваясь только частью отрасли, являющейся под управлением отраслевого органа власти, а также включая в себя все ресурсы НПБ для данной отрасли, как текущие расходы, так и инвестиционные инвестиции.

b) быть взаимосвязанными с приоритетами политик на национальном уровне – отраслевые задачи и приоритеты политик на среднесрочный период должны исходить из Программы деятельности Правительства и из других документов стратегического планирования;

c) отражать приоритеты отраслевой политики – запланированные действия в стратегии расходов должны быть приоритизированы на основе предварительного анализа воздействия политических предложений и анализа затрат – выгод, а также принимая во внимание возможности перераспределения ресурсов от менее приоритетных программ к программам с более высоким уровнем приоритета;

d) быть реалистичными – должны учитывать доступные ресурсы и соответствовать установленным лимитам расходов. А также реалистичность предложений должна быть проанализирована с точки зрения необходимого времени для внедрения политик.

6.2. Основные этапы процесса разработки отраслевых стратегий расходов

334. В процессе разработки отраслевых стратегий расходов определяются следующие этапы:

a) Этап I: Разработка отраслевых стратегий расходов для следующего цикла БПСП;

b) Этап II: Рассмотрение и консультирование отраслевых стратегий расходов;

c) Этап III: Доработка и утверждение отраслевых стратегий расходов;

d) Этап IV: Представление отчета о внедрении отраслевых стратегий расходов.

Этап I: Разработка отраслевых стратегий расходов

335. На данном этапе отраслевые ЦОПВ, в консультации с отраслевой рабочей группой, разрабатывают проекты отраслевых стратегий расходов на основании:

a) анализа внедрения отраслевых стратегий расходов предыдущего бюджетного цикла;

b) документов стратегического планирования, как национального уровня (Программа деятельности Правительства, национальные стратегии и программы развития), так и отраслевые;

c) предварительных лимитов расходов по отраслям и других специфических особенностях по разработке и представлении отраслевых стратегий расходов, установленных Министерством финансов.

336. При разработке отраслевых стратегий расходов и выделении ресурсов в рамках отрасли, учитываются следующие принципы:

a) эффективность и результативность использования ресурсов в рамках существующих программ;

b) отраслевые институциональные механизмы и способность осуществления реформ;

c) приоритетное обеспечение ресурсами существующих политик, содержащееся в базовой линии;

d) приоритизация мер в зависимости от их воздействия на цели национальных и отраслевых политик, а также на основании анализа затрат – выгод;

e) перераспределение ресурсов от менее приоритетных программ на программы с более высоким уровнем приоритета.

337. По структуре отраслевые стратегии расходов включают:

a) анализ основных тенденций в отрасли с точки зрения результативности и бюджетных расходов, с выявлением основных проблем в отрасли и цели политик на среднесрочный период;

b) организационную структуру отрасли и последние или планируемые изменения, связанные с организационной и управленческой структурой;

c) анализ отраслевых программ расходов с определением приоритетных действий политики на среднесрочный период и финансовых воздействий на распределение ресурсов в отрасли – таблица 6.1;

d) распределение отраслевого лимита расходов по программам/подпрограммам в рамках отрасли и по типам бюджетов – таблица 6.2;

e) анализ внешней финансовой помощи в отрасли и определение возможностей для привлечения дополнительных ресурсов для достижения отраслевых приоритетов политики (проекты, финансируемые из внешних источников, находящиеся в процессе реализации или по которым ведутся переговоры с донорами на период планирования) – таблица 6.3;

f) меры политик без финансового покрытия, стоимость которых не покрыта лимитом расходов (эта информация содержится только в проекте отраслевых стратегий расходов и служит в качестве поддержки в переговорах по привлечению дополнительных ресурсов) - таблица 6.4.

338. Формат представления отраслевой стратегии расходов содержится в главе 6.4.

Этап II: Рассмотрение и консультирование отраслевых стратегий расходов

339. На данном этапе проекты отраслевых стратегий расходов, представленные отраслевыми ЦОПВ, подлежат рассмотрению органами публичной власти, ответственными за стратегическое планирование, – Государственная канцелярия, и за прогноз ресурсов – Министерство финансов.

340. Государственная канцелярия рассматривает и выражает свое мнение по представленным предложениям, проверяя соответствие с приоритетами политик, установленное в других стратегических документах национального уровня, а также вовлечение доноров в достижения данных приоритетов.

341. Министерство финансов рассматривает представленные предложения с точки зрения: (1) эффективности и результативности предложений, (2) существующей структуры расходов и резервов по улучшению использования имеющихся ресурсов, (3) дополнительных затрат по сравнению с предварительным лимитом расходов. Также будут приняты во внимание комментарии Государственной канцелярии в отношении взаимосвязи с национальными приоритетами.

342. После рассмотрения отраслевых стратегий расходов, они служат в качестве основы для уточнения лимитов для каждой отрасли. Министерство финансов сообщает органам публичной власти уточненные лимиты расходов по отраслям, в соответствии с которыми должны быть доработаны отраслевые стратегии расходов.

Этап III: Доработка и утверждение отраслевых стратегий расходов

343. На данном этапе отраслевые ЦОПВ, в консультации с соответствующими рабочими группами, дорабатывают отраслевые стратегии расходов в соответствии с уточненными лимитами расходов. Доработанные отраслевых стратегий расходов представляются Министерству финансов, в установленный бюджетным календарем срок.

344. Окончательный вариант отраслевых стратегий расходов после согласования с МФ, утверждается отраслевым ЦОПВ и подлежат опубликованию на собственной веб-странице. На последующих этапах бюджетного процесса они служат в качестве основы для разработки детальных предложений по бюджету и в качестве поддержки в процессе продвижения годового бюджета в Правительстве и Парламенте.

Этап IV. Представление отчета о внедрении отраслевых стратегий расходов

345. Отраслевые ЦОПВ, в сотрудничестве с другими соответствующими учреждениями, которые управляют ресурсами в данной отрасли, проводят анализ внедрения мер политик, предусмотренных в отраслевых стратегиях расходов предыдущего года. Данный анализ служит основой для разработки стратегии расходов на следующий бюджетный цикл и представляется Министерству финансов в формате таблицы 6.5. Одновременно отчет представляется и Государственной канцелярии в адрес членов отраслевых рабочих групп.

346. Отчет включает в себя действия, предпринятые для достижения приоритетов политики, предусматривающиеся в БПСП предыдущего года, и осуществляемые расходы, а также их влияние на показатели результативности. Кроме того, отчет предоставляет разъяснения по причинам отклонений от планируемых показателей. Анализ, проведенный на этой стадии, является основой для предложений по пересмотру существующих политик и новых политик в контексте стратегии расходов на следующий бюджетный цикл.

347. Процесс по разработке отраслевых стратегий расходов представлен схематически на рисунке 6.1.

Рисунок 6.1. Схема действий по разработке ОСР

6.3. Основные мероприятия по разработке отраслевых стратегий расходов

348. Разработка отраслевых стратегий расходов включает следующие основные мероприятия:

1) Проведение общего анализа и выявление основных тенденций в отрасли

2) Определение структуры программ расходов отрасли

3) Осуществление стратегического анализа по каждой программе в отдельности

4) Разработка предложений по расходам в контексте БПСП.

1) Общий анализ и основные тенденции отрасли

349. Эта деятельность состоит в подготовке базовой информации и в описании основных результатов и тенденций отрасли, и которая, в частности, будет отражать:

a) значение и роль отрасли в экономике, а также определение роли государства в управлении отрасли как непосредственным поставщиком общественных услуг, или в качестве регулирующего органа;

b) область покрытия и роль отрасли в национальной государственной системе, доля отрасли в национальном публичном бюджете, источники финансирования и динамику бюджетных ассигнований в последние годы;

c) институциональную структуру отрасли (общее число учреждений в отрасли, количество персонала в этой отрасли, органы публичного управления, которые управляют ресурсами в отрасли и количество учреждений в их подчинении) и, при необходимости, краткое изложение последних и/или планируемых институциональных изменений (пример: создание, слияние, реорганизация, ликвидация учреждений или должностей);

d) список существующих программ в отрасли и их доля в общей сумме расходов отрасли, а также основные показатели результативности в отрасли, подвергающиеся мониторингу;

e) критические проблемы отрасли и политические вызовы, на которые следует обратить внимание на среднесрочный период;

f) задачи на среднесрочный период, установленные в соответствии с целями, предусмотренными в других стратегических документах как на национальном уровне, так и на отраслевом уровне. Они должны отражать задачи, содержащиеся в стратегическом анализе программ расходов.

350. Описание должно сопровождаться диаграммами, графиками, таблицами, для того, чтобы привлечь внимание ответственных за принятие решении и общества, на проблемы и достижения данной отрасли.

2) Определение программ расходов

351. Эта деятельность заключается в рассмотрении списка программ и подпрограмм, которые являются частью этой отрасли. В качестве поддержки в этом служит классификация программ в рамках бюджетной классификации. В случае необходимости переформулировать существующие программы или создать новые программы/подпрограммы, эти предложения должны быть согласованы с Министерством финансов в установленном порядке.

352. Отраслевая стратегия расходов включает в себя не только программы, финансируемые из государственного бюджета, но и программы, финансируемые из местного бюджета, бюджета государственного социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования.

353. Требования и основные характеристики программы регламентируются методологией бюджетирования по программам, содержащейся в XI главе настоящего Руководства.

3) Стратегический анализ программ

354. В рамках этой деятельности осуществляется анализ каждой программы/подпрограммы, указанной в предыдущей деятельности. Анализ включает в себя краткое описание текущей ситуации программы/подпрограммы, ограничения, связанные с ее реализацией, а также приоритеты политик на среднесрочный период. Чтобы отразить логическую взаимосвязь между элементами анализа, информация представляется в определенном формате в виде таблицы 6.1, а содержание будет кратко описано в виде тезисных положений.

I. Текущая ситуация и задачи на среднесрочный период

355. Этот раздел включает:

a) основные выводы анализа текущей ситуации программы/подпрограммы. В частности анализ должен определить неотложные проблемы отрасли, в том числе те, которые связаны с неэффективным использованием ресурсов, с представлением оценивающих показателей, по сети, штатам, контингенту и т.д.;

b) цели программы/подпрограммы на среднесрочный период. Цели должны быть последовательны и исходить из целей, установленных в документах стратегического планирования на национальном уровне, а также и в отраслевых документах. Цели должны быть измеримы, с акцентом на следующий бюджетный год.

II. Приоритеты политики

356. В этом разделе указываются специфические действия, которые повлияют на достижение объективов, содержащихся в первой части. Действия разделяются на три категории:

A. Текущие политики – отражаются действия, содержащиеся в базовой линии, и включают в себя уже принятые меры политик в отрасли, которые поддерживаются на прогнозируемый период. Обычно представляются в виде общей формулировки. При необходимости, действия могут быть распределены по институциональной структуре, если базовая линия включает суммы для различных учреждений или для специальных задач, которые требуют отдельного мониторинга.

B. Действия, направленные на более эффективное и рациональное использование ресурсов – включают в себя действия по улучшению эффективности, к которым относятся: структурные реформы, рационализация структуры и порядка предоставления услуг, экономии, связанные с изменениями операционных норм по коммунальным и энергетическим услугам, внедрение информационных систем, замена оборудования и т.д. Экономии в результате этих действий будут служить как дополнительные ресурсы для финансирования других взятых обязательств или новых инициатив (действий) политик, определяемых в БПСП.

C. Новые политики – представляют собой приоритетные инициативы политик, направленные на развитие отрасли путем расширения объема предоставляемых услуг или улучшения их качества, такие как увеличение размера определенных социальных выплат или внедрение новых выплат, создание инфраструктуры для сельскохозяйственного производства, формирование некоторых учреждений или структурных подразделений и т.д.

357. Отраслевые меры политик, предложенные в контексте БПСП, должны пройти предварительный анализ воздействия по нескольким критериям (бюджетному, экономическому, социальному, административному, экологическому и т.д.). Для этого ЦОПВ консультируют Методологическое руководство по предварительному анализу воздействия публичных политик, разработанное Государственной канцелярией. В частности меры политик должны следовать основным требованиям:

a) должны быть приоритетными и отражать важные действия с наиболее существенным воздействием на достижение цели политик;

b) должны быть последовательны и должны исходить из приоритетов, установленных в документах стратегического планирования на национальном уровне, и на отраслевом уровне, а также в соглашениях о договоренности с партнерами по развитию (указать ссылку на них);

c) должны быть измеримы, указав период или срок реализации действий, с акцентом на первый год БПСП;

d) должны быть реализуемы и реалистичны с точки зрения финансового покрытия.

III. Финансовые воздействия на среднесрочный период

358. В третьем разделе включаются результаты анализа финансового воздействия предложений, указанных во втором разделе. В качестве поддержки в процессе оценки финансовых воздействий служит руководство по оценке стоимости, содержащееся в главе XII настоящего Руководства, а также Методологическое руководство по предварительной оценке воздействия публичных политик.

359. Расходы на текущие политики (базовая линия) – отражаются как общая сумма. Точкой опоры в процессе оценки текущих отраслевых политик является базовая линия, которая оценивается Министерством финансов. Отраслевые ЦОПВ совместно с другими органами, участвующие в реализации отраслевых политик, будут представлять предложения по уточнению базовой линии, определяемые исключительно влиянием технических факторов (инфляция, изменения в количестве бенефициаров, завершение мероприятий в течение прогнозируемого периода). В эту позицию не допускается включение и оценка новых действий политик в отрасли.

360. Стоимость действий, которые приведут к более эффективному использованию ресурсов, и стоимость новых политик будут отражаться как увеличение (+) или экономия ресурсов (-), в том числе от перераспределения между программами по каждому прогнозируемому году.

361. В предварительной версии, стратегия расходов может включать стоимость политик, которые превышают предварительный лимит расходов. Непокрытые затраты могут отражать как текущие обязательства, которые не имеют финансового покрытия, так и инициативы новых политик. Они представляются отдельно в виде таблице 6.4 и рассматриваются в процессе уточнения лимитов расходов.

362. Анализ финансовых воздействий предлагаемых мер политики должен отражать последствия на все компоненты НПБ, а также и с точки зрения источников покрытия – из ресурсов, собранных органами государственной власти, или из общих бюджетных ресурсов.

IV. Показатели результативности

363. В этом разделе указываются показатели, с помощью которых следует осуществить мониторинг результативности программы. Для каждой программы/подпрограммы необходимо установить, по крайней мере, один показатель каждой категории – эффективности, производства, результата.

364. Порядок установления показателей регламентируется в соответствии с методологией бюджетирования по программам, содержащейся в главе XI настоящего Руководства.

365. Для обеспечения последовательности показатели, установленные в контексте отраслевых стратегий расходов, должны быть сформулированы в соответствии с показателями результативности, предусмотренными в документах стратегического планирования и в бюджете по программам.

4) Разработка предложений по расходам

366. На этом этапе, на основе проведенных анализов на предыдущих этапах, составляется свод предложений по отраслевым расходам на среднесрочный период, который включает :

a) предложения по корректировке, при необходимости, базовой линии, а также стоимость новых политик (таблица 4.8). Эта информация сопровождается обоснованием и служит основой для уточнения лимитов расходов Министерством финансов;

b) предложения о распределении отраслевых расходов по программам/подпрограммам в рамках отрасли и по компонентам национального публичного бюджета (таблица 6.2);

c) список проектов, финансируемых из внешних источников, и прогнозы внешней помощи на следующие годы (таблица 6.3);

d) свод затрат, не покрываемых лимитом расходов (таблица 6.4). Эта таблица содержится только в предварительной версии отраслевой стратегии расходов, представленной Министерству финансов.

6.4. Формат представления отраслевых стратегий расходов

367. Отраслевые стратегии расходов представляются Министерству финансов в сроки, утвержденные бюджетным календарем, в виде:

a) предварительной версии отраслевой стратегии расходов, которая служит в качестве основы для установления уточненных лимитов расходов;

b) окончательной версии отраслевой стратегии расходов, в соответствии с уточненным лимитом расходов.

368. Содержание информации и формат представления отраслевой стратегии расходов различаются в зависимости от этапа, на котором они представляются.

369. Формат представления отраслевой стратегии расходов в предварительной версии включает:

a) основные выводы анализа и основные тенденций в отрасли;

b) стратегический анализ программ расходов и приоритеты отраслевой политики на среднесрочный период – таблица 6.1;

c) проекты, финансируемые из внешних источников, в отрасли – таблица 6.3;

d) меры политик без финансового покрытия в рамках отраслевого лимита расходов – таблица 6.4.

370. В окончательном варианте отраслевая стратегия расходов включает:

a) основные выводы анализа и основные тенденции в отрасли;

b) стратегический анализ программ расходов и приоритеты отраслевой политики на среднесрочный период – таблица 6.1;

c) распределение отраслевого лимита расходов по программам и по бюджетам – таблица 6.2;

d) проекты, финансируемые из внешних источников, в отрасли – таблица 6.3.

VII. РАЗРАБОТКА И УТВЕРЖДЕНИЕ ГОДОВЫХ БЮДЖЕТОВ

7.1. Общие положения

371. Разработка и утверждение проектов годовых бюджетов представляет собой второй этап годового цикла бюджетного планирования.

372. Проекты бюджетов включают показатели следующего бюджетного года, которые подлежат утверждению Парламентом/представительным и правомочным местным органом, а также прогноз на два последующих года, который имеет ориентировочный характер.

373. Процесс разработки проектов бюджета включает следующие этапы:

a) издание инструктивных писем по разработке проектов бюджетов;

b) разработка и представление предложений по бюджету/проектов бюджета МФ⁵;

c) рассмотрение предложений по бюджету/проектов бюджета и организация их консультирования;

d) представление проектов ежегодных бюджетных законов/решений для утверждения Правительству/ представительным и правомочным органам АТУ;

e) рассмотрение и утверждение проектов годовых бюджетных законов Правительством;

f) рассмотрение и принятие годовых бюджетных законов/решений Парламентом/ представительными и правомочными местными органами.

____________________

⁵ Для местных бюджетов предложении\проекты местных бюджетов первого и второго уровня представляются финансовым управлениям, которые впоследствии разрабатывают консолидированный свод проекта местного бюджета и представляют МФ.

7.2. Инструктивные письма о разработке годовых бюджетов

7.2.1. Государственный бюджет

374. Ежегодно, в соответствии с бюджетным календарем, МФ издает инструктивное письмо о разработке и представлении предложений по проекту ГБ на очередной бюджетный год (далее – бюджетное письмо). Письмо направляется ЦОПВ для руководства при разработке предложений по проекту ГБ.

375. При подготовке данного документа МФ руководствуется положениями БПСП и методологией, предусмотренной настоящим Руководством.

376. Структура и содержание ежегодного письма о разработке проекта государственного бюджета включает:

a) общие положения, которые содержат ссылки на законодательную и нормативную базу по разработке ГБ, а также сроки представления информации;

b) прогноз основных макроэкономических показателей на среднесрочный период (например: уровень инфляции, обменный курс национальной валюты и др.);

c) перечень приоритетов политик на предстоящий бюджетный год и на среднесрочный период;

d) лимиты ресурсов и расходов для ЦОПВ, финансируемых из ГБ;

e) специфические особенности оценки межбюджетных отношений, в частности трансфертов из государственного бюджета БГСС и ФОМС, а также трансфертов специального назначения из государственного бюджета местным бюджетам;

f) специфические особенности и дополнительные требования, касающиеся подготовки и представления предложений по бюджету.

377. Одновременно с изданием письма, в случае необходимости, МФ организует семинары, на которых ЦОПВ получают необходимые консультации.

378. В соответствии с письмом МФ, ЦОПВ издают собственные письма для подведомственных учреждений, в которых устанавливают конкретные требования и внутреннюю процедуру для разработки предложений по бюджету и лимитов расходов подведомственных учреждений, согласно организационной структуре.

379. ЦОПВ организуют и обеспечивают разработку и представление предложений по бюджету в соответствии с внутренним планом мероприятий и рекомендациями по организации процесса бюджетного планирования в ЦОПВ, представленным в XIII разделе.

7.2.2. Бюджет государственного социального страхования

380. Ежегодно, в соответствии с бюджетным календарем, ЦОПВ в области социальной защиты, разрабатывает письмо о разработке проекта БГСС на очередной бюджетный год и направляет в НКСС и другие заинтересованные государственные органы/учреждения.

381. При разработке данного письма ЦОПВ в области социальной защиты руководствуется положениями БПСП, письмом МФ о разработке предложений по проекту ГБ и методологией, предусмотренной настоящим Руководством.

382. Письмо о разработке проекта БГСС включает:

a) общие положения, обеспечивающие ссылки на нормативно-правовую базу, касающуюся разработки БГСС, а также сроки для принятия решений и обмена информацией между ЦОПВ в области социальной защиты и другими заинтересованными государственными органами/учреждениями;

b) прогноз макроэкономических показателей на среднесрочный период;

c) цели налоговой политики в области взносов обязательного социального страхования;

d) основные приоритеты политики в области социальной защиты, влияющие на БГСС, в соответствии со стратегией расходов на социальную защиту;

e) особенности и дополнительные требования, касающиеся подготовки и представления проекта БГСС.

383. ЦОПВ в области социальной защиты в соответствии с внутренним планом действий организует разработку и обеспечивает своевременное представление проекта БГСС.

7.2.3. Фонды обязательного медицинского страхования

384. Ежегодно в соответствии с бюджетным календарем ЦОПВ в области здравоохранения разрабатывает письмо о разработке проекта ФОМС на очередной бюджетный год и направляет в НКМС и другие заинтересованные государственные органы/учреждения.

385. При разработке данного письма ЦОПВ в области здравоохранения руководствуется прогнозами на среднесрочный период, письмом МФ о разработке предложений по проекту государственного бюджета и методологией, предусмотренной настоящим Руководством.

386. Письмо о разработке проекта ФОМС включает:

a) общие положения, обеспечивающие ссылки на нормативно-правовую базу, касающуюся разработки ФОМС, а также сроки для принятия решений и обмена информацией между ЦОПВ в области здравоохранения и другими заинтересованными государственными органами/учреждениями;

b) прогнозы макроэкономических показателей на среднесрочный период;

c) цели налоговой политики в области взносов обязательного медицинского страхования;

d) основные приоритеты политики в области здравоохранения, влияющие на ФОМС, в соответствии со стратегией расходов в области здравоохранения;

e) особенности и дополнительные требования, касающиеся подготовки и представления проекта ФОМС.

387. ЦОПУ в области здравоохранения в соответствии с внутренним планом действий организует разработку и обеспечивает своевременное представление проекта ФОМС.

7.2.4. Местные бюджеты

388. Ежегодно в соответствии с бюджетным календарем МФ издает письмо о разработке проектов местных бюджетов на очередной бюджетный год.

389. При разработке данного письма МФ руководствуется положениями БПСП и методологией, предусмотренной настоящим Руководством. Письмо о разработке проектов местных бюджетов на очередной бюджетный год включает следующее:

a) общие положения, включающие ссылки на нормативно-правовую базу в части разработки местных бюджетов, а также сроки представления информации;

b) прогноз основных макроэкономических показателей на среднесрочный период;

c) требования к лимитам бюджетного сальдо, общим расходам и расходам на персонал, финансируемым за счет средств местных бюджетов, а также некоторые ограничения в принятии решений по договорам, генерирующим внешний долг МОПВ;

d) цели политики на среднесрочный период в области доходов и специфические особенности прогноза некоторых доходов и источников финансирования;

e) основные политики и приоритеты в области публичных расходов на очередной бюджетный год и на среднесрочный период;

f) специфические особенности в установлении межбюджетных отношений и лимиты трансфертов из государственного бюджета местным бюджетам;

g) другие специфические особенности и дополнительные требования по разработке и представлению проектов местных бюджетов.

390. Письмо направляется в адрес МОПВ через финансовые управления, которые консультируют исполнительные местные органы всех уровней в процессе разработки и представления проектов местных бюджетов на очередной бюджетный год и прогнозов на среднесрочный период. Финансовые управления АТЕ направляют письмо в адрес местных исполнительных органов I и II уровней, в котором могут устанавливать специфические требования и особенности по разработке и представлению проектов местных бюджетов.

391. Для обеспечения реализации качественно и в установленный срок необходимых действий по разработке проектов местных бюджетов местные исполнительные органы совместно с финансовыми подразделениями/единицами издают распоряжение об инициировании процесса разработки проекта местного бюджета и утверждают календарь действий исходя из календаря по разработке местного бюджета, представленного в подразделе 3.5 Руководства, и учитывая сроки, установленные в письме о разработке проектов местных бюджетов на очередной бюджетный год.

392. Финансовое управление или финансовые подразделения\единицы МОПВ оказывают методологическую помощь в процессе разработки предложений по бюджету бюджетными органами\учреждениями, в том числе предложений, основанных на программах, а в случае необходимости издает подробное руководство о порядке разработки и представления бюджетными органами\учреждениями предложений по проекту местного бюджета.

393. Одновременно с изданием письма в случае необходимости МФ и финансовые управления организуют семинары, в ходе которых бюджетные органы\учреждения получают необходимые консультации.

7.3. Составление предложений по бюджету/проектов бюджетов

7.3.1. Государственный бюджет

394. После издания ежегодного инструктивного письма о разработке проекта государственного бюджета МФ как администратор бюджета инициирует процесс разработки проекта ГБ и обеспечивает разработку предложений по бюджету по общим доходам ГБ, источникам финансирования и другим бюджетным показателям, относящимся к позиции "Org1 – Общие действия" организационной классификации (например: общие доходы, межбюджетные трансферты). Оценка общих ресурсов ГБ осуществляется в соответствии с методологией по оценке доходов и источников финансирования, представленной в подразделе 4.5. настоящего Руководства.

395. В соответствии с инструктивным письмом, изданным МФ, ЦОПВ обеспечивают организацию процесса разработки предложений по бюджету в соответствующих публичных органах и во взаимосвязи с подведомственными учреждениями, учитывая рекомендации, представленные в разделе XIII Руководства. Бюджетные предложения разрабатываются ЦОПВ и включают как оценку расходов, так и собираемых ресурсов.

396. Информация об установлении лимитов, целей, задач и показателей результативности программ направлена сверху вниз, а детализированные бюджетные предложения – снизу вверх.

397. Процесс подготовки предложений по бюджету в соответствующих ЦОПВ включает следующие мероприятия:

a) ЦОПВ анализируют и формулируют программы в соответствии с приоритетами отраслевых политик и лимитами расходов, заполняют общую информацию по программам/подпрограммам (цель, задачи, описание, определяют показатели результативности);

b) ЦОПВ разрабатывают и направляют подведомственным учреждениям инструктивное письмо о разработке предложений по бюджету на очередной бюджетный год, которое включают:

- специфические особенности и соответствующие требования по разработке и представлению предложений по бюджету на соответствующий год;

- лимиты ресурсов и расходов для каждого учреждения на уровне подпрограммы, вида деятельности, в том числе расходы на персонал и другие лимиты, относящиеся к соответствующему бюджетному циклу;

- предложения по капитальным инвестициям;

c) подведомственные бюджетные учреждения подготавливают и представляют предложения по бюджету и их обоснование. В части расходов учреждения должны соблюдать лимит, установленный вышестоящим органом, и заполнить лейпоказатели продукта и эффективности программ;

d) ЦОПВ организуют и проводят рассмотрение, уведомление и консультирование предложений по бюджету с подведомственными учреждениями;

e) ЦОПВ утверждают предложения по бюджету подведомственных учреждений, обобщают их, оценивают показатели результативности и подготавливают предложения по бюджету для представления МФ.

Формат представления предложений по бюджету

398. Предложение по бюджету составляется и представляется в едином формате для всех уровней бюджетов, который параметризирован в ИСФУ и не может быть изменен.

399. Предложение по бюджету представляет собой информацию в динамике и включает:

a) показатели, достигнутые в течение двух последних бюджетных лет (БГ-2; БГ-1);

b) показатели, утвержденные на текущий бюджетный год (БГ);

c) показатели, прогнозируемые на очередной бюджетный год, на который разрабатывается проект бюджета (БГ+1);

d) показатели, прогнозируемые на два года, следующих за годом, на который разрабатывается проект бюджета (БГ+2; БГ+3).

400. Формат представления предложения по бюджету представлен в таблице 7.1 и включает следующие части:

A. Свод предложений по бюджету;

B. Свод лимитов расходов;

C. Прогноз ресурсов, собираемых бюджетными органами/учреждениями;

D. Прогноз расходов и показателей результативности;

E. Прогноз капитальных инвестиций.

401. Информация по разделам A и B генерируется автоматически из ИСФУ на основе детальных данных, введенных в ИСФУ бюджетными органами/учреждениями при заполнении информации в разделах C-E.

402. В разделе A представляется краткое изложение предложений по бюджету, включающее свод расходов и ресурсов на уровне ЦОПВ. Объем общих ресурсов устанавливается как разница между прогнозируемым объемом расходов (строка A.1) и прогнозируемым объемом ресурсов, собираемых бюджетными органами/учреждениями (строка A.2+A.3).

403. В разделе B свод предложений по бюджету публичного органа (графа "Предложено") сравнивается с лимитами ресурсов и расходов, установленными БПСП или вышестоящим органом (графа " Установлено").

404. В разделе C анализируются и прогнозируются возможности сбора бюджетными органами/учреждениями внутренних и внешних ресурсов (поступления от предоставления платных услуг, гранты или займы для проектов, финансируемых из внешних источников, и т.д.). В рубрике "Описание" включается информация о нормативно-правовой базе, на основании которых установленны эти доходы, а также информация о соглашениях по займам/грантам на проекты, финансируемые из внешних источников. При необходимости, может быть отражена другая информация для обоснования оценки ресурсов.

405. Доходы, собираемые бюджетными органами/учреждениями, прогнозируются исходя из нормативной базы, устанавливающей перечень и размер тарифов на предоставляемые платные работы и услуги, а также тенденции поступлений этих доходов в предыдущие года.

406. Целевые доходы, установленные законодательными актами специального характера, направляются на соответствующие программы расходов. При оценке целевых доходов учитываются возможные изменения нормативно-законодательной базы, а также тенденции поступлений этих доходов в предыдущие года.

407. ЦОПВ, которые внедряют проекты, финансируемые из внешних источников, представляют прогнозируемый объем грантов и/или займов, предназначенных для проектов, в соответствии с заключенными соглашениями с донорами и планами внедрения соответствующих проектов. Одновременно ЦОПВ представляют предложения об участии Правительства в осуществлении проектов.

408. В разделе D содержатся предложения по расходам в формате бюджета по программам. Бюджетные органы/учреждения представляют предложения в части расходов по программам таким образом, чтобы обеспечить:

a) адекватное формулирование атрибутов программы;

b) оценку стоимости всех компонентов программ;

c) соблюдение установленных лимитов расходов;

d) обоснование, в соответствии с нормативными актами, программ, подпрограмм, их целей и задач, а также объяснение критериев для установления приоритетов и оценки предложенной результативности.

409. При разработке предложений по бюджету, в частности при формулировании целей, задач и показателей результативности программ, бюджетные органы/учреждения применяют методологию бюджетирования по программам, представленную в разделе XI настоящего руководства, а для оценки предложений по доходам и расходам, бюджетные органы/учреждения руководствуются специфическими положениями ежегодного инструктивного письма по разработке предложений к проекту государственного бюджета, а также методологией по оценке стоимости, представленной в разделе XII настоящего руководства.

410. Уровень детализации показателей по экономической классификации может быть изменена МФ и доводится до сведения публичных органов ежегодным инструктивным письмом о разработке предложений по бюджету. Информация, содержащаяся в данном разделе, служит источником информации для разделов А и В формата предложения по бюджету.

411. Подробные предложения по объектам и прогноз расходов на капитальные инвестиции представлены в разделе Е. Информация включает данные в динамике по проектам/объектам капитальных инвестиций на основе анализа стоимости существующего портфеля проектов/объектов, а также новых объектов в пределах лимитов расходов на капитальные инвестиции, утвержденных БПСП.

412. Формат представления предложения по бюджету используется как ЦОПВ, так и их подведомственными учреждениями, согласно иерархии подчинения. При заполнении данного формата бюджетные органы/учреждения руководствуются учебником пользователя по применению ИСФУ и ежегодным инструктивным письмом о разработке предложений по бюджету .

Обоснование предложений по бюджету

413. Предложения по бюджету бюджетных органов/учреждений включают пояснительную записку, которая содержит необходимые объяснения и обоснования, в соответствии с требованиями, представленными в вставке 7.1.

Вставка 7.1. Формат объяснений и обоснований для бюджетных предложений от ЦОПВ

7.3.2. Бюджет государственного социального страхования

414. В соответствии с ежегодным инструктивным письмом о разработке проекта БГСС Национальная касса социального страхования разрабатывает и представляет ЦОПУ в области социальной защиты предварительный проект БГСС на очередной бюджетный год. Одновременно с проектом БГСС Национальная касса социального страхования представляет проект пояснительной записки, а также другую информацию, которая обосновывает проект бюджета.

415. Проект БГСС разрабатывается на основе:

a) прогноза макроэкономических показателей;

b) лимитов межбюджетных трансфертов;

c) приоритетов политик, изложенных в отраслевой стратегии расходов;

d) тенденций демографических показателей и других показателей о численности бенефициаров социальных пособий;

e) других особенностей, включенных в инструктивное письмо о разработке проекта БГСС.

416. Процесс разработки проекта БГСС включает следующее:

a) ЦОПУ в области социальной защиты анализирует эволюцию основных показателей БГСС и результаты программ расходов, формулирует совместно с НКСС структуру программ и заполняет общую информацию о них (цели, задачи, определяет перечень показателей результативности);

b) НКСС оценивает ресурсы БГСС и распределяет расходы БГСС по программам в соответствии с приоритетами отраслевой политики и с учетом лимита межбюджетных трансфертов. Также заполняет значения показателей продукта и эффективности программ;

c) НКСС разрабатывает проект БГСС и представляет его ЦОПУ на согласование;

d) ЦОПВ в области социальной защиты рассматривает проект БГСС с точки зрения соответствия приоритетам отраслевой стратегии расходов, в том числе результативность программ, и представляет проект БГСС на рассмотрение МФ в соответствии с установленными требованиями и сроками, предусмотренными в бюджетном календаре;

e) НКСС обеспечивает доработку проекта БГСС, принимая во внимание результаты консультирования с ЦОПВ и МФ;

f) ЦОПВ в области социальной защиты обеспечивает консультирование проекта БГСС с другими заинтересованными ЦОПВ и социальными партнерами, после чего представляет проект ежегодного закона о БГСС Правительству.

417. МФ обеспечивает интегрирование проекта БГСС в ИСФУ в целях консолидации национального публичного бюджета.

418. Разработка проекта БГСС основывается на методологии бюджетирования по программам и рекомендациях по оценке стоимости, представленных в главах XI и XII настоящего Руководства и других соответствующих инструкциях.

419. Форматы представления проекта БГСС на очередной бюджетный год и пояснительной записки представлены в части 7.5.3.

7.3.3. Фонды обязательного медицинского страхования

420. В соответствии с ежегодным инструктивным письмом о разработке проекта ФОМС Национальная компания медицинского страхования разрабатывает и представляет ЦОПУ в области здравоохранения проект ФОМС на следующий год. Одновременно с проектом ФОМС Национальная компания медицинского страхования представляет проект пояснительной записки и другую информацию, на которой обосновывается проект бюджета.

421. Проект ФОМС разрабатывается на основе:

a) прогноза макроэкономических показателей;

b) лимитов межбюджетных трансфертов;

c) приоритетов политик, изложенных в отраслевой стратегии расходов;

d) тенденций демографических показателей и других показателей, характеризующих систему здравоохранения;

e) других особенностей, включенных в инструктивное письмо о разработке проекта ФОМС.

422. Процесс разработки проекта ФОМС включает следующее:

a) ЦОПУ в области здравоохранения анализирует эволюцию основных показателей ФОМС и результаты программ расходов, определяет совместно с НКМС структуру программ и заполняет общую информацию о них (цели, задачи, определяет перечень показателей результативности);

b) НКМС оценивает ресурсы ФОМС и распределяет расходы ФОМС по программам в соответствии с приоритетами отраслевой политики и с учетом лимита межбюджетных трансфертов. Также заполняет значения показателей продукта и эффективности программ;

c) НКМС разрабатывает проект ФОМС и представляет ЦОПУ на согласование;

d) ЦОПУ в области здравоохранения рассматривает проект ФОМС с точки зрения соответствия приоритетам отраслевой стратегии расходов, в том числе результативность программ и представляет проект ФОМС на рассмотрение МФ, в соответствии с установленными требованиями и сроками, предусмотренными в бюджетном календаре;

е) НКМС обеспечивает доработку проекта ФОМС, принимая во внимание результаты консультирования с ЦОПВ и МФ;

f) ЦОПВ в области социальной защиты обеспечивает консультирование проекта ФОМС с другими заинтересованными ЦОПВ и социальными партнерами, после чего представляет проект ежегодного закона о ФОМС Правительству.

423. МФ обеспечивает интегрирование проекта ФОМС в ИСФУ в целях консолидации национального публичного бюджета.

424. Разработка проекта ФОМС основывается на методологии бюджетирования по программам и рекомендациях по оценке стоимости, представленных в главах XI и XII Руководства и других соответствующих инструкциях.

425. Форматы представления проекта ФОМС на очередной бюджетный год и пояснительной записки представлены в части 7.5.4.

7.3.4. Местные бюджеты

426. На основании инструктивного письма о разработке проектов местных бюджетов на очередной бюджетный год исполнительные органы, при поддержке финансовых подразделений/единиц, разрабатывают и направляют подведомственным бюджетным органам/учреждениям письмо о разработке предложений по бюджету⁶. В целях содействия процессу разработки бюджета исполнительный орган может сообщить подведомственным бюджетным органам/учреждениям лимиты ресурсов и расходов для каждого бюджетного органа/учреждения на уровне функциональной подгруппы и подпрограммы, в том числе расходы на персонал, капитальные инвестиции и другие необходимые лимиты на соответствующий бюджетный цикл.

____________________

⁶ Для АТУ первого уровня, исполнительные органы могут самостоятельно разработать проект бюджета без запроса предложений от учреждений.

427. Кроме того, с внедрением бюджетирования по программам исполнительный орган, в случае необходимости, при поддержке специализированных структурных подразделений определяет перечень программ расходов и лица, ответственные за их разработку, формулирование целей, задач и показателей результативности для каждой подпрограммы.

428. Бюджетный орган/учреждение разрабатывает и в предусмотренный бюджетным календарем срок представляет соответствующим финансовым подразделениям/единицам предложения по бюджету в соответствии с требованиями, изложенными в инструктивном письме о разработке предложений по бюджету. В предложении по бюджету бюджетные учреждения заполняют показатели продукта и эффективности программ. Показатели результата устанавливаются исполнительным органом в случае необходимости при поддержке специализированных структурных подразделений.

429. Предложения по бюджету включают как оценку затрат, основанных на программах, а также при необходимости оценку собранных ресурсов. Расходы планируются с учетом специфических положений по оценке расходов, сообщенных ежегодным инструктивным письмом о разработке предложений по бюджету. Формат представления предложения по бюджету для разработки проекта местного бюджета аналогичен предложению по бюджету для государственного бюджета (см. таблицу 7.1).

430. Предложения по бюджету включают пояснительные записки, объяснения и обоснованные расчеты. Требования относительно объема и качества информации для обоснования предложения по бюджету аналогичны требованиям о представлении предложений по бюджету при разработке государственного бюджета, представленные в части 7.3.1.

431. При разработке предложений по бюджету/проектов бюджета бюджетные органы/учреждения руководствуются методологией бюджетирования по программам и рекомендациями по оценке стоимости, представленными в главе XI и XII настоящего руководства, и другими соответствующими инструкциями.

432. Финансовое подразделение/единица МОПВ рассматривает и обобщает предложения по бюджету бюджетных органов/учреждений, прогнозирует ресурсы и составляет проект соответствующего местного бюджета и прогнозы на среднесрочный период, которые представляются для рассмотрения и консультирования исполнительному органу.

433. При разработке проектов местных бюджетов учитываются:

a) действующее законодательство, в частности Закон о местных публичных финансах, Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, Закон о местном публичном управлении, Закон об административной децентрализации и другие нормативные акты;

b) анализ налоговой базы АТУ и последние тенденции в области доходов соответствующего местного бюджета;

c) цели налоговой политики на среднесрочный период и их влияние на доходы, в том числе политики МОПВ в области местных сборов и тарифов на услуги, предоставляемые бюджетными органами/учреждениями;

d) предусмотренные мероприятия по улучшению налогового администрирования;

e) анализ тенденций расходов местных бюджетов;

f) политика и приоритеты в области расходов, в том числе отраслевые политики расходов на национальном уровне;

g) лимит долга АТЕ и лимит выданных гарантий;

h) объем трансфертов специального и общего назначения, сообщенный МФ.

434. Для оценки налоговой базы АТЕ используются формы, прилагаемые к изданному МФ письму о разработке предложений по бюджету, и служат методологической поддержкой для прогноза доходов.

435. Для проведения необходимых анализов и прогноза предложений по бюджету исполнительные органы, а также бюджетные органы/учреждения могут запрашивать необходимую информацию от децентрализованных служб ЦОПВ (например, статистические и налоговые данные, отраслевые политики и т.д.).

436. Исполнительные органы при поддержке финансового подразделения/единицы в предусмотренный бюджетным календарем срок дорабатывают проекты бюджета в соответствии с принципом сбалансированности и представляют их для консультирования финансовому управлению.

437. Результаты расчетов налоговой базы АТЕ отдельно по каждому виду доходов и их свод (на базе форм, прилагаемых к инструктивному письму о разработке предложений по бюджету), а также предложения по бюджету/проекты бюджетов бюджетных органов/учреждений вводятся ИСФУ.

438. Финансовое управление рассматривает проекты бюджета с точки зрения точности прогноза, соблюдения требований и установленных процедур и составляет консолидированный свод проектов местных бюджетов района/муниципия/АТО с особым правовым статусом.

439. Финансовое управление представляет МФ для консультирования консолидированный свод проектов местных бюджетов района/муниципия/АТО с особым правовым статусом в соответствии с установленным графиком.

7.4. Рассмотрение предложений по бюджету/проектов бюджетов и бюджетные консультирования

7.4.1. Государственный бюджет

440. Предложения по бюджету, представленные ЦОПВ, рассматриваются управлениями отраслевых финансов МФ, принимая во внимание:

a) соблюдение требований, предусмотренных ежегодным инструктивным письмом о разработке проекта государственного бюджета;

b) анализ исполнения бюджета ЦОПВ за предыдущие годы как по доходам, так и по расходам, в том числе достигнутую результативность по сравнению с установленными целями;

c) предположения, на которых основываются прогнозы доходов и расходов на очередной год и на два последующих года;

d) взаимосвязь с приоритетами, содержащимися в БПСП и отраслевой стратегии расходов.

441. Как ориентир для анализа предложений по бюджету, управления отраслевых финансов МФ могут использовать параметры, содержащиеся в вставке 7.2.

Вставка 7.2. Параметры для анализа предложений по бюджету

442. МФ вправе вернуть предложения по бюджету, которые не соответствуют требованиям инструктивного письма о разработке проекта государственного бюджета и/или может запрашивать дополнительную информацию по предложениям, которые являются недостаточно обоснованными и по которым необходимы дополнительные аргументы соответствующих публичных органов. Соответствующие бюджетные органы/учреждения должны обеспечить представление данной информации в сроки, установленные МФ. Если ЦОПВ не приводят предложение по бюджету в соответствие с необходимыми требованиям в установленный срок, тогда МФ вправе скорректировать предложение по бюджету в одностороннем порядке с последующим включением его в проект ежегодного бюджетного закона.

Бюджетные консультирования

443. Некоторые специфические аспекты, связанные с предложениями ЦОПВ по бюджету, в особенности связанные с выделением дополнительных ресурсов, разрешаются в рамках бюджетных консультирований, организованных МФ в соответствии с бюджетным календарем.

444. До начала бюджетных консультирований МФ проводит внутренние обсуждения предложений по бюджету ЦОПВ и составляет свод результатов их рассмотрения, который служит основанием для обсуждений в процессе бюджетных консультирований. МФ рассматривает предложения по бюджету с точки зрения их обоснования и предлагает источники покрытия дополнительных потребностей либо за счет экономий, которые могут быть выявлены в бюджете бюджетного органа/учреждения, либо за счет пересмотра приоритетов по отраслям/органам в контексте приоритетов, установленных БПСП.

445. Консультирования по предложениям по бюджету/проектам бюджетов организуются в соответствии с графиком, установленным МФ с соблюдением следующих процедур:

a) основой для консультирований является повестка дня, которая включает список нерешенных проблем или вопросов по предложениям по бюджету. Повестка дня разрабатывается управлениями отраслевых финансов МФ и заранее доводится до сведения соответствующих публичных органов;

b) во избежание недопонимания МФ и ЦОПВ обсуждают вопросы повестки дня в неформальной обстановке;

c) заседание по бюджетным консультированиям ведет представитель руководства МФ (министр или заместитель министра, ответственный за бюджет). Присутствие на заседаниях руководства МФ и ЦОПВ обязательно. Также на заседаниях участвуют: со стороны МФ – начальники управлений отраслевых финансов, начальник главного управления бюджетного синтеза и, при необходимости, другие сотрудники этого управления, а со стороны ЦОПВ – начальник управления, ответственного за планирование бюджета в ЦОПВ, и начальник управления анализа, мониторинга и оценки политик и, при необходимости, другие сотрудники.

d) заседание по бюджетным консультированиям начинается с утверждения повестки дня. При необходимости ЦОПВ или МФ могут предложить поправки к предварительной повестке дня;

e) управления отраслевых финансов готовят материалы для бюджетных консультирований и представляют предложения руководству МФ. Материалы могут содержать информацию в виде аналитических таблиц и результатов проведенного анализа, чтобы обосновать позицию МФ;

f) в начале заседания начальник управления отраслевых финансов МФ представляет общую информацию о результатах рассмотрения предложений по бюджету для каждого ЦОПВ в отдельности. В частности, управление отраслевых финансов информирует о следующем:

- степени соответствия представленного предложения по бюджету требованиям инструктивного письма;

- любом отклонении от установленных лимитов и проблемах, выявленных в ходе рассмотрения предложения по бюджету;

- при запросе дополнительных ассигнований представляет мнение об обоснованности представленных предложений и их соответствии приоритетам политик, предусмотренным в отраслевых стратегиях расходов БПСП;

- порядке управления существующими программами, достигнутой/предусмотренной результативности и возможных резервах повышения эффективности или перераспределения лимита расходов.

g) во время бюджетных консультирований руководство ЦОПВ обосновывает и представляет свое предложение по разрешению проблем. Пояснения и уточнения основываются насколько возможно информацией и результатами анализа как финансового, так и нефинансового характера;

h) в ходе бюджетных консультирований обсуждения сосредотачиваются на стратегических аспектах, ожидаемой результативности, способностях учреждений в достижении целей и не обсуждаются статьи расходов;

i) запросы на дополнительные ресурсы для новых инициатив политик, которые не были ранее предложены при разработке БПСП, не обсуждаются в ходе бюджетных консультирований;

j) результаты бюджетных консультирований, которые влекут за собой изменения (увеличение или уменьшение) бюджетных лимитов, отражаются в проекте ежегодного бюджетного закона, предложенного для рассмотрения Правительству;

k) разногласия, неразрешенные в ходе бюджетных консультирований в МФ, подлежат разрешению в процессе рассмотрения проекта бюджетного закона в Правительстве.

446. Результаты обсуждений в рамках заседаний по бюджетным консультированиям оформляются протоколом, который содержит участников и обсуждаемые проблемы, соглашения или принятые решения, а также оставшиеся разногласия с МФ. Протокол составляется управлением отраслевых финансов МФ и подписывается руководителями обеих сторон. Впоследствии он представляется главному управлению бюджетного синтеза, которое составляет реестр заседаний по бюджетным консультированиям.

447. Формат протокола представлен в вставке 7.3.

Вставка 7.3. Формат протокола бюджетных консультирований

448. Наряду с ЦОПВ МФ проводит консультирование по проекту государственного бюджета с социальными партнерами и другими заинтересованными сторонами в соответствии с Законом о прозрачности процесса принятия решений.

7.4.2. Бюджет государственного социального страхования

449. МФ рассматривает проект БГСС на очередной год, учитывая:

a) анализ общих показателей БГСС в части воздействия на макроэкономические лимиты на среднесрочный период и финансовой устойчивости государственной системы социального страхования ;

b) взаимоотношения с государственным бюджетом и соблюдение лимитов трансфертов из государственного бюджета;

c) прогноз доходов и расходов БГСС и их взаимосвязь с приоритетами, установленными БПСП, и отраслевой стратегией расходов;

d) эффективность программ расходов, финансируемых за счет БГСС, в том числе трансфертов из государственного бюджета.

450. Разногласия по проекту БГСС, в том числе по установлению взаимоотношений с государственным бюджетом, подлежат разрешению в процессе специальных консультирований, организованных при участии руководства МФ, ЦОПУ в области социальной защиты и НКСС. В ходе совещания по консультированию представители ЦОПУ в области социальной защиты, при содействии представителей НКСС, представляют свои аргументы МФ. МФ анализирует представленные предложения исходя из их обоснований, вносит предложения или требует пересмотра проекта бюджета, составляя соответствующее заключение к проекту закона о БГСС.

451. Консультирования проекта БГСС проводятся в соответствии с процедурами, представленными в части 7.4.1.

7.4.3. Фонды обязательного медицинского страхования

452. МФ рассматривает проект ФОМС на очередной год, учитывая:

a) анализ общих показателей ФОМС в части воздействия на макробюджетные лимиты на среднесрочный период;

b) отношения с государственным бюджетом и соблюдение лимита трансфертов из государственного бюджета;

c) прогноз доходов и расходов ФОМС и их взаимосвязь с приоритетами, установленными БПСП, и отраслевой стратегией расходов;

d) эффективность программ расходов, финансируемых за счет ФОМС, в том числе трансфертов из государственного бюджета.

453. Разногласия по проекту ФОМС, в том числе установление взаимоотношений с государственным бюджетом, подлежат разрешению в процессе специальных консультирований, организованных при участии руководства МФ, ЦОПУ в области здравоохранения и НКМС. В ходе совещания по консультированию представители ЦОПУ в области здравоохранения, при содействии представителей НКМС, представляют свои аргументы МФ. МФ анализирует представленные предложения исходя из их обоснований, вносит предложения или требует пересмотра проекта бюджета, составляя соответствующее заключение к проекту закона о ФОМС.

454. Консультирования проекта ФОМС проводятся в соответствии с процедурами, представленными в части 7.4.1.

7.4.4. Местные бюджеты

455. Принимая во внимание принцип финансовой автономии АТЕ, рассмотрение проектов местных бюджетов в МФ носит консультативный характер и имеет цель консолидирование и включение информации о местных бюджетах в прогноз НПБ.

456. При рассмотрении проектов местных бюджетов МФ анализирует:

a) прогнозы доходов, расходов, бюджетного сальдо и финансирования местных бюджетов и их воздействия на макробюджетные показатели на среднесрочный период в целях соблюдения принципов и правил налогово-бюджетной политики;

b) соблюдение лимитов трансфертов общего назначения и трансфертов специального назначения из государственного бюджета;

c) лимит долга АТЕ и лимит гарантий, выданных МОПВ.

457. Прогноз доходов и источников финансирования МБ с соответствующими расчетами представляются и консультируются с управлением МФ, ответственным за прогнозирование и макрофинансовый анализ и, в случае необходимости, с главным управлением публичного долга. Рассматривается правильность оценки налоговой базы АТЕ и прогноз доходов в соответствии с налоговой политикой и сравнивается с прогнозами МФ, разработанными в контексте БПСП. Дополнительно рассматриваются сальдо местного бюджета, источники финансирования и анализ воздействия на основные показатели НПБ и взаимоотношения с государственным бюджетом.

458. Консолидированный свод проектов местных бюджетов по расходам рассматривается отраслевыми финансовыми управлениями МФ, принимая во внимание:

a) соблюдение требований, предусмотренных в письме о разработке ежегодных бюджетов;

b) анализ исполнения бюджета за предыдущие годы, в том числе достигнутой результативности программ;

c) предположения, принятые для прогнозирования расходов;

d) взаимосвязь с приоритетами, содержащимися в БПСП и отраслевой стратегии расходов.

459. Управление бюджетов АТЕ Министерства финансов рассматривает как индивидуальные проекты местных бюджетов, так и своды проектов местных бюджетов в целом, в том числе относительно соблюдения методологических норм и требований по сбалансированости местных бюджетов.

460. Общие требования по рассмотрению проектов местных бюджетов аналогичны требованиям по рассмотрению государственного бюджета, представленных в части 7.4.1. Формат таблиц для представления расчетов по проекту местного бюджета ежегодно обновляется и прилагается к письму о разработке годовых бюджетов, изданному МФ.

461. После рассмотрения проектов бюджета МФ проводит консультирования с финансовыми управлениями АТЕ по проектам местных бюджетов в сроки, предусмотренные бюджетным календарем. При необходимости на консультированиях могут участвовать руководители МОПВ и/или руководители финансовых подразделений/единиц соответствующей АТЕ.

462. Консультирования проводятся в соответствии с процедурами, аналогичными для государственного бюджета, представленными в части 7.4.1. Организация бюджетных консультирований с МОПВ, в том числе составление протоколов, обеспечиваются управлением бюджетов АТЕ Министерства финансов с участием, при необходимости, отраслевых финансовых управлений.

463. По окончании консультирований МФ и МОПВ уточняют ресурсы и расходы местных бюджетов с учетом результатов рассмотрений и регистрируют соответствующие версии проектов местных бюджетов в ИСФУ.

464. Уточненные трансферты специального назначения местным бюджетам из государственного бюджета включаются в проект ежегодного закона о государственном бюджете.

465. Впоследствии МОПВ используют эту же процедуру для уточнения свода проектов местных бюджетов в результате рассмотрения проекта закона о государственном бюджете Правительством, а затем Парламентом. Эти изменения в проекте местных бюджетов должны быть сделаны в сроки, установленные бюджетным календарем.

7.5. Формат проектов ежегодных бюджетных законов/решений

7.5.1. Проект закона о государственном бюджете

466. Основываясь на макробюджетные прогнозы, предложения по бюджету ЦОПВ и результаты бюджетных консультирований МФ дорабатывает проект государственного бюджета, обеспечивая его сбалансированность, и разрабатывает проект закона о государственном бюджете на очередной бюджетный год, который предусматривает специфические положения для соответствующего бюджетного года. В частности проект закона включает:

a) положения об утверждении основных показателей государственного бюджета – доходы, расходы, бюджетное сальдо и, при необходимости, источники финансирования;

b) специфические положения о доходах бюджета;

c) лимиты бюджетных ассигнований и ресурсов для ЦОПВ и специфические положения об управлении расходами государственного бюджета;

d) положения об утверждении лимитов государственного долга и государственных гарантий;

e) положения о межбюджетных отношениях и трансфертах из государственного бюджета другим бюджетам;

f) другие специфические положения об управлении государственным бюджетом соответствующего бюджетного года;

g) приложения к закону, которые содержат подробную информацию о структуре доходов и расходов государственного бюджета, программах расходов ЦОПВ, а также другую необходимую информацию. В приложениях может быть представлена как финансовая информация, так и нефинансовая, которая должна быть утверждена ежегодным законом о государственном бюджете.

467. Проект закона о государственном бюджете, представленный на утверждение, сопровождается пояснительной запиской, в которой описываются особенности в эволюции и структуре бюджета на следующий год. В частности пояснительная записка включает следующую основную информацию:

a) макроэкономический контекст, который содержит краткое изложение последних эволюций и прогноз основных макроэкономических показателей, лежащих в основе оценки государственного бюджета;

b) эволюцию основных показателей ГБ (в номинальном выражении, в % к ВВП и в % в НПБ) и взаимосвязь со среднесрочными макробюджетными лимитами;

c) анализ ожидаемого исполнения бюджета на текущий год как по доходам, так и по расходам;

d) эволюцию доходов и расходов государственного бюджета и прогноз доходов и расходов на год, на который планируется бюджет (в номинальном выражении, в % в общем объеме);

e) описание изменений в проекте бюджета по сравнению с утвержденным бюджетом текущего года (рост абсолютный – +/- и относительный – в %), БПСП и факторов, повлиявших на них. Объяснения представляются как по техническим факторам – исключение расходов единовременного характера, ассигнования для программ, переходящих из прошлых лет, так и по новым программам/политикам, на которые выделяются средства или которые приведут к экономии средств вследствие внедрения мер по повышению эффективности использования имеющихся ресурсов. По новым политикам представляется финансовое воздействие на среднесрочный период, а также взаимосвязь с приоритетами, установленными БПСП, национальными и отраслевыми стратегиями;

f) взаимоотношения между государственным бюджетом и другими компонентами НПБ, в частности, объем и структура трансфертов из государственного бюджета;

g) описание программ расходов ЦОПВ, финансируемых из государственного бюджета, включая их финансовые и нефинансовые показатели на среднесрочную перспективу;

h) таблицы и приложения с соответствующей дополнительной информацией, обосновывающей проект закона о государственном бюджете.

468. В отличие от приложений к проекту закона о бюджете, которые представляют показатели на год, на который утверждается бюджет, информация, представленная в таблицах к пояснительной записке, отражает эволюцию показателей и включает:

a) показатели, достигнутые в течение двух последних бюджетных лет (БГ-2; БГ-1);

b) показатели, утвержденные на текущий бюджетный год (БГ);

c) показатели, прогнозируемые на очередной бюджетный год, на который разрабатывается проект бюджета (БГ+1);

d) показатели, прогнозируемые на два года, следующих за годом, на который разрабатывается проект бюджета (БГ+2; БГ+3).

469. Перечень основных приложений к ежегодному закону о государственном бюджете и пояснительных таблиц, а также их формат представляются далее. Этот перечень может быть дополнен другими соответствующими приложениями.

470. Детализация информации может быть изменена в зависимости от конкретных требований Правительства или Парламента.

Приложения к проекту закона о государственном бюджете

Таблицы к пояснительной записке к проекту закона о государственном бюджете

7.5.2. Проект закона о бюджете государственного социального страхования

471. Проект закона о БГСС на очередной бюджетный год включает специфические положения по управлению БГСС в соответствующем бюджетном году и, в частности, включает:

a) положения об утверждении основных показателей БГСС – доходы, расходы и бюджетное сальдо;

b) специальные положения об исчислении и уплате взносов социального страхования различными категориями налогоплательщиков;

c) специальные положения о размере и отдельных видах социальных пособий;

d) приложения к закону, которые представляют подробную информацию о структуре доходов и программах расходов, условиях исчисления и уплаты взносов социального страхования и т.д. В приложениях может быть представлена как финансовая, так и нефинансовая информация, требующая утверждения ежегодным законом о БГСС;

472. Представляемый проект закона о БГСС сопровождается пояснительной запиской, в которой описываются особенности в эволюции и структуре БГСС на следующий бюджетный год. В частности пояснительная записка включает следующую основную информацию:

a) краткое описание макроэкономических и налоговых предположений, на которых основывается проект бюджета;

b) эволюция основных показателей БГСС и их взаимосвязь с макроэкономическими лимитами на среднесрочный период (в номинальном выражении, в % к ВВП, в % в НПБ и в % в общей сумме расходов на социальную защиту);

c) анализ ожидаемого исполнения доходов и расходов в текущем году;

d) эволюция доходов и расходов БГСС и предположения относительно доходов и расходов на год, на который планируется бюджет (в номинальном выражении и в % в общем объеме);

e) описание изменений в проекте бюджета по сравнению с утвержденным бюджетом на текущий год (рост абсолютный – +/- и относительный – в %), БПСП и факторов, повлиявших на них . Объяснения представляются как по техническим факторам – исключение расходов единовременного характера, ассигнования для программ, перешедших из прошлых лет, так и по новым программам/политикам, на которые выделяются средства или которые приведут к экономии средств вследствие внедрения мер по повышению эффективности использования имеющихся ресурсов. По новым политикам представляется финансовое воздействие на среднесрочный период, а также взаимосвязь с приоритетами, установленными БПСП, национальными и отраслевыми стратегиями;

f) взаимоотношения между БГСС и другими компонентами НПБ, в частности объем и структура трансфертов из государственного бюджета;

g) описание программ расходов БГСС (или изменения их перечня) с акцентом на ожидаемый результат и использование нефинансовой информации;

h) таблицы и приложения с дополнительной информацией, обосновывающие проект БГСС.

473. В отличие от приложения к проекту закона о бюджете, в котором представлены показатели на год, на который утверждается бюджет, информация, представленная в таблицах к пояснительной записке, отражает эволюцию показателей и включает:

a) показатели, достигнутые в течение двух последних бюджетных лет (БГ-2, БГ -1);

b) показатели, утвержденные на текущий бюджетный год (БГ);

c) показатели, прогнозируемые на очередной бюджетный год, на который разрабатывается проект бюджета (БГ + 1);

d) показатели, прогнозируемые на два года, следующих за годом, на который разрабатывается проект бюджета (БГ + 2 БГ + 3).

474. Перечень основных приложений к ежегодному закону о БГСС и соответствующих пояснительных таблиц представлен ниже. Этот перечень может быть дополнен другими соответствующими приложениями, на усмотрение ЦОПУ в области социальной защиты.

475. Детализация информации может быть изменена в соответствии с требованиями Правительства или Парламента.

Приложения к проекту закона о бюджете государственного социального страхования

Таблицы к пояснительной записке к проекту закона о БГСС

7.5.3. Проект закона о фондах обязательного медицинского страхования

476. Проект закона о ФОМС на очередной бюджетный год включает специфические положения управления ФОМС в соответствующем бюджетном году, и в частности, включает:

a) положения об утверждении основных показателей ФОМС – доходы, расходы и бюджетное сальдо;

b) специальные положения о размере взносов обязательного медицинского страхования для различных категорий лиц;

c) приложения к закону, которые представляют подробную информацию о структуре доходов и программах затрат и т.д. В приложениях может быть представлена как финансовая, так и нефинансовая информация, требующая утверждения ежегодным законом о ФОМС;

477. Представляемый проект закона о ФОМС сопровождается пояснительной запиской, в которой описываются особенности ФОМС на следующий бюджетный год. В частности пояснительная записка включает следующую основную информацию:

a) краткое описание макроэкономических и налоговых предположений, на которых основывается проект бюджета;

b) эволюция основных показателей ФОМС и их взаимосвязь с макроэкономическими лимитами на среднесрочный период (в номинальном выражении, в % к ВВП, в % в ПНБ и в % в общей сумме расходов на здравоохранение);

c) анализ ожидаемого исполнения доходов и расходов в текущем году;

d) эволюция доходов и расходов ФОМС и предположения относительно доходов и расходов на год, на который планируется бюджет (в номинальном выражении и в % в общем объеме);

e) описание изменений в проекте бюджета по сравнению с утвержденным бюджетом на текущий год (абсолютный рост – +/- и относительный – в %), БПСП и факторов, повлиявших на них. Пояснения представляются как по техническим факторам – исключение расходов единовременного характера, ассигнования для программ, перешедших из прошлых лет, так и по новым программам/политикам, на которые выделяются средства или которые приведут к экономии средств вследствие повышения эффективности использования существующих ресурсов. По новым политикам определяется финансовое воздействие на среднесрочный период, а также взаимосвязь с приоритетами, установленными БПСП, национальными и отраслевыми стратегиями;

f) взаимоотношения между ФОМС и другими компонентами НПБ, в частности с государственным бюджетом (% трансфертов в общем объеме доходов);

g) описание программ расходов ФОМС (или изменения их перечня) с акцентом на ожидаемый результат и использование нефинансовой информации;

h) таблицы и приложения с дополнительной информацией, обосновывающие проект НКМС.

478. В отличии от приложения к проекту закона о бюджете, в котором представлены показатели на год, на который утверждается бюджет, информация, представленная в таблицах к пояснительной записке, отражает эволюцию показателей и включает:

a) показатели, достигнутые в течение двух последних бюджетных лет (БГ2; БГ-1);

b) показатели, утвержденные на текущий бюджетный год (БГ);

c) показатели, прогнозируемые на следующий бюджетный год, на который разрабатывается проект бюджета (БГ +1);

d) показатели, прогнозируемые на два года, следующих за годом, на который разрабатывается проект бюджета (БГ +2; БГ +3).

479. Перечень основных приложений к ежегодному закону о ФОМС и соответствующих пояснительных таблиц представлен ниже. Этот перечень может быть дополнен другими соответствующими приложениями, на усмотрение ЦОПУ в области здравоохранения.

480. Детализация информации может быть изменена в соответствии с требованиями Правительства или Парламента.

Приложения к ежегодному закону о ФОМС

Таблицы к пояснительной записке к ежегодному закону о ФОМС

7.5.4. Проект ежегодного бюджетного решения АТЕ

481. Исполнительный орган АТЕ дорабатывает проект местного бюджета на очередной бюджетный год и своим распоряжением представляет его для рассмотрения и утверждения соответствующему представительному и правомочному органу в сроки, установленные календарем по разработке и утверждению местных бюджетов.

482. Проект ежегодного бюджетного решения АТЕ включает общие положения, касающиеся утверждения основных показателей местного бюджета (доходы, расходы, бюджетное сальдо), специальные положения соответствующего бюджетного года, а также приложения. Ежегодным бюджетным решением устанавливаются лимиты долга АТЕ на конец года и лимиты гарантий, предоставляемых со стороны МОПВ. При утверждении основных показателей местного бюджета, лимитов долга АТЕ и гарантий МОПВ учитываются принципы и бюджетно-налоговые правила, предусмотренные Законом о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, а также ограничения, предусмотренные Законом о местных публичных финансах и законодательством, регламентирующим государственный долг.

483. Приложения к ежегодному бюджетному решению включают следующую основную информацию:

a) свод основных показателей местного бюджета – доходы, расходы, включая расходы на персонал и трансферты другим бюджетам, бюджетное сальдо и источники финансирования;

b) свод доходов местного бюджета, в том числе трансферты из других бюджетов;

c) ресурсы и расходы местного бюджета согласно функциональной классификации и по программам;

d) виды и ставки местных налогов (только для АТЕ первого уровня и муниципиев Кишинэу и Бэлць);

e) перечень тарифов на оказание платных услуг публичными учреждениями, финансируемыми из местного бюджета;

f) свод доходов, собираемых бюджетными органами/учреждениями, финансируемыми из местного бюджета;

g) перечень проектов капитальных инвестиций, финансируемых из местного бюджета, в том числе за счет трансфертов из других бюджетов, а также перечень проектов, финансируемых из внешних источников;

h) лимит долга АТЕ на конец года и лимит гарантий, предоставляемых МОПВ;

i) ежегодную программу заимствований АТЕ;

j) цели политики управления долгом АТЕ;

k) предельная численность персонала бюджетных органов/учреждений, финансируемых из соответствующего бюджета;

l) объем резервного фонда МОПВ и другая информация, которая подлежит утверждению представительными и правомочными местными органами;

484. Представляемый на утверждение проект ежегодного бюджетного решения АТЕ сопровождается пояснительной запиской, в которой детально отражается структура местных бюджетов и включает следующую основную информацию:

a) краткое описание макроэкономических и налоговых предположений, на которых основывается проект бюджета;

b) эволюция показателей местного бюджета и объяснения о прогнозах доходов и расходов на год, на который планируется бюджет (в номинальном выражении и в % в общем объеме);

c) анализ ожидаемого исполнения в текущем году как по доходам, так и по расходам;

d) описание изменений в проекте бюджета по сравнению с утвержденным бюджетом на текущий год (рост абсолютный – +/- и относительный – в %) и факторов, повлиявших на них. Объяснения представляют как по техническим факторам – исключение расходов единовременного характера, ассигнования на программы, перешедшие из прошлых лет, так и новым программам/политикам, на которые выделяются средства или которые приводят к экономии вследствие внедрения мер по повышению эффективности использования имеющихся ресурсов;

e) меры новых политик, включенные в проект бюджета и их взаимосвязь с приоритетами, установленными БПСП, национальными и местными стратегиями;

f) краткое описание взаимоотношений между соответствующим местным бюджетом и другими бюджетами;

g) свод программ расходов местных бюджетов с целями, задачами и показателями эффективности;

h) таблицы и приложения с дополнительной информацией для обоснования проекта местного бюджета.

485. В отличие от приложений к проекту ежегодного бюджетного решения, в которых представлены показатели на год, на который утверждается бюджет, информация, представленная в таблицах к пояснительной записке, отражает эволюцию показателей местного бюджета и включает :

a) показатели, достигнутые в течение двух последних финансовых лет (БГ-2 БГ-1);

b) показатели, утвержденные на текущий бюджетный год (БГ);

c) показатели, прогнозируемые на следующий бюджетный год, на который разрабатывается бюджет (БГ+1);

d) показатели, прогнозируемые на два года, следующих за годом, на который разрабатывается проект бюджета (БГ+2; БГ+3).

486. Перечень основных приложений к ежегодному бюджетному решению, а также соответствующих пояснительных таблиц представлены ниже. Этот перечень может быть дополнен другими соответствующими приложениями на усмотрение МОПВ.

487. Детализация информации может быть изменена в соответствии с требованиями представительных и правомочных местных органов.

Приложения к ежегодному бюджетному решению АТЕ

Таблицы к Пояснительной записке

7.6. Рассмотрение и принятие ежегодных бюджетных законов/решений

7.6.1. Рассмотрение и утверждение проектов ежегодных бюджетных законов Правительством

488. Министерство финансов и соответственно ЦОПВ в области социальной защиты и в области здравоохранения разрабатывают проекты ежегодных законов о государственном бюджете, бюджете государственного социального страхования и фондах обязательного медицинского страхования и в предусмотренные бюджетным календарем сроки представляют их на рассмотрение Правительству.

489. Правительство рассматривает проекты ежегодных бюджетных законов одновременно. При рассмотрении проектов бюджетов в Правительстве принимаются решения по разногласиям, не разрешенным на этапе бюджетных консультирований в МФ.

490. При рассмотрении проектов бюджетов Правительством как администраторы соответствующих бюджетов, так и другие ЦОПВ представляют дополнительную информацию или дополнительные разъяснения, обосновывающие проект бюджета, в том числе результативность программ.

491. В результате рассмотрения проектов ежегодных бюджетных законов на заседании Правительства МФ и, соответственно, ЦОПВ, отвечающие за разработку БГСС и ФОМС, корректируют проекты законов, после чего Правительство издает постановления об утверждении проектов ежегодных бюджетных законов и представлении их Парламенту.

7.6.2. Рассмотрение и принятие ежегодных бюджетных законов Парламентом

492. Правительство представляет в Парламент проекты ежегодных законов о государственном бюджете, о бюджете государственного социального страхования и о фондах обязательного медицинского страхования и соответствующие пояснительные записки в предусмотренный бюджетным календарем срок.

493. Проекты ежегодных бюджетных законов рассматриваются сначала в парламентских комиссиях, а затем в ходе пленарных заседаниий Парламента.

494. Постоянные комиссии Парламента рассматривают проекты ежегодных бюджетных законов и представляют заключения комиссии по бюджету и финансам, которая является ответственной за рассмотрение и продвижение проектов ежегодных бюджетных законов в Парламенте. На основании заключений постоянных комиссий и результатов собственного рассмотрения, комиссия по бюджету и финансам готовит доклад и перечень рекомендаций по проектам ежегодных бюджетных законов и представляет их Парламенту, в установленные им сроки.

495. Проекты ежегодных бюджетных законов рассматриваются и принимаются в ходе пленарных заседаний в двух чтениях:

a) в первом чтении слушается доклад Правительства и содоклад комиссии по бюджету и финансам по соответствующему проекту закона и утверждаются общие показатели бюджета – доходы, расходы, бюджетное сальдо и их структура;

b) во втором чтении проект закона рассматривается и голосуется постатейно или, по случаю, в целом.

496. Парламент обеспечивает принятие ежегодных бюджетных законов в предусмотренный бюджетным календарем срок.

497. После принятия Парламентом, комиссия по бюджету и финансам, при поддержке Министерства финансов и, соответсвенно, ЦОПВ в области социальной защиты и ЦОПВ в области здравоохранения, обеспечивает доработку соответствующих бюджетных законов.

7.6.3. Рассмотрение и утверждение местных бюджетов

498. Проекты местных бюджетов вначале рассматриваются отраслевыми комиссиями представительных и правомочных местных органов, а затем – в ходе заседаний этих органов.

499. Представительные и правомочные органы рассматривают и утверждают местный бюджет в двух чтениях:

a) в первом чтении слушается доклад исполнительного органа о проекте бюджета, утверждаются общие показатели бюджета – доходы, расходы, бюджетное сальдо и источники финансирования, а также лимит долга АТЕ на конец бюджетного года и лимит гарантий, предоставленных cо стороны МОПВ.

b) во втором чтении рассматриваются ставки местных налогов, межбюджетные трансферты (из/для других бюджетов), объем резервного фонда, структура долга АТЕ и гарантий, предоставленных со стороны МОПВ, перечень и тарифы на услуги, оказываемые бюджетными органами/учреждениями, финансируемыми из местного бюджета, определение приоритетов в финансировании расходов, предельная численность персонала для бюджетных органов/учреждений, финансируемых из местного бюджета, детальные бюджетные ассигнования и другие положения, требующие утверждения местными представительными и правомочными органами, и голосуется проект местного бюджета в целом.

500. Представительные и правомочные местные органы обеспечивают утверждение соответствующих местных бюджетов в предусмотренный бюджетным календарем срок. Утвержденные местные бюджеты публикуются.

501. В течение 5 дней после утверждения местных бюджетов, исполнительные органы представляют финансовому управлению копию решения об утверждении соответствующего местного бюджета (в том числе приложения, пояснительная записка и обосновывающие расчеты), заверенную секретарем местного совета.

502. В установленный МФ срок финансовое управление составляет консолидированный свод утвержденных местных бюджетов I и II уровня и представляет его МФ для консолидации НПБ. По требованию МФ, финансовые управления представляют и копии ежегодных бюджетных решений, пояснительные записки и другие обосновывающие материалы.

503. В течение 30 дней со дня опубликования ежегодного закона о государственном бюджете, представительные и правомочные местные органы, в случае необходимости, приводят утвержденные местные бюджеты в соответствие с положениями годового закона о государственном бюджете.

VIII. ВРЕМЕННЫЙ БЮДЖЕТ

8.1. Общие положения

504. Согласно Закону о публичных финансах и налогово-бюджетной ответственности, если ежегодный бюджетный закон/решение не принят ранее трех дней до окончания бюджетного года, администратор бюджета издает распоряжение о применении временного бюджета.

505. Временный бюджет формируется администратором бюджета на основе утвержденного бюджета предыдущего года, с учетом изменений, принятых в течение года, и сокращении или исключении ассигнований для программ, действий, целей, завершенных в предыдущем году.

506. Временный бюджет утверждается распоряжением администратора бюджета и подлежит распределению в соответствии с общей процедурой распределения утвержденного бюджета. В случае БГСС и ФОМС временный бюджет утверждается ЦОПВ, ответственными за сектор социальной защиты и сектор здравоохранения.

507. Временный бюджет исполняется с соблюдением общих правил исполнения бюджета.

508. Действие временного бюджета прекращается в момент введения в действие ежегодного бюджетного закона/решения, а операции, осуществленные на счете временного бюджета, относятся на счет бюджета, утвержденного на текущий год.

8.2. Составление и принятие временного бюджета

509. Если в процессе управления и мониторинга процедур разработки бюджета администратор бюджета определяет риск, что бюджет не может быть принят и опубликован до конца бюджетного года, он обязан начать процедуру временного бюджета. Для начала процедуры временного бюджета издается распоряжение, посредством которого доводится до сведения органов, участвующих в бюджетном процессе, информация о существующей ситуации и специфических особенностях соответствующего временного бюджета.

510. После начала процедур временного бюджета, администратор бюджета формирует временный бюджет путем уточнения бюджета предыдущего года. Уточняются как расходы, так и ресурсы таким образом, чтобы временный бюджет был сбалансированным, при условии, что предельный уровень дефицита не превышает уровень предыдущего года.

511. Уточнение расходов производится по согласованию с органами, которые финансируются из соответствующего бюджета, путем сохранения объема ассигнований на программы, находящиеся в процессе реализации, и исключения ассигнований для программ, которые завершены. Во временный бюджет не разрешается включение ассигнований для новых действий и мер. Также не разрешается перераспределение ассигнований завершеных программ для новых программ.

512. Во временном бюджете администратор бюджета анализирует и уточняет объем капитальных инвестиций для обьектов, переходящих с предыдущего года, в суммах, не превышающих лимиты по этим объектам, предусмотренные в проекте бюджета, представленном на утверждение.

513. Объем межбюджетных трансфертов во временном бюджете не может превышать уровень предыдущего года. В определенных обоснованных ситуациях администратор бюджета может решить уточнить как объем общих трансфертов, так и трансфертов специального назначения на условия нового бюджетного года. Эти уточнения и факторы, влияющие на них, будут согласованы и не должны влиять на внедрение в нормальных условиях программ бюджетов, получающих трансферты.

514. Уточнение объема ресурсов в рамках временного бюджета осуществляется с участием администраторов доходов и, в случае необходимости, по согласованию с публичными органами, которые управляют собранными ресурсами. Доходы во временном бюджете оцениваются без учета изменений, относящихся к налоговой и таможенной политике, утвержденной до принятия ежегодного закона о бюджете, но учитываются в проекте бюджета, который после утверждения заменит временный бюджет. В то же время доходы, собранные бюджетными органами/учреждениями, включаются во временный бюджет в объеме, который не должен превышать суммы, включенные в представленный на утверждение проект бюджета. Что касается поступлений от грантов и внешних займов, а также погашения кредитов, то во временном бюджете они планируются исходя из графиков выплат/погашений, предусмотренных в соглашениях, заключенных на соответствующий бюджетный год. Источники финансирования дефицита уточняются в зависимости от уровня дефицита, предусмотренного временным бюджетом.

515. Временный бюджет, разработанный в соответствии с процедурами, описанными выше, сопровождается пояснительной запиской об основных уточнениях и их причине, утверждается администратором бюджета в формате утвержденного бюджета и доводится до сведения бюджетных органов.

8.3. Распределение и исполнение временного бюджета

516. Утвержденный временный бюджет подлежит распределению в соответствии с общей процедурой распределения, представленной в разделе IX настоящего руководства.

517. Исполнение временного бюджета осуществляется с соблюдением общих процедур и правил исполнения, предусмотренных в методологии о кассовом исполнении бюджетов – компонентов национального публичного бюджета посредством казначейской системы МФ. Исполнение временного бюджета и все процедуры, связанные с этим бюджетом, закрываются в момент, когда администратор бюджета заменяет временный бюджет ежегодным утвержденным бюджетом и распределенным в соответствии с установленными общими процедурами.

518. Схема действий по подготовке и распределению временного бюджета представлена на рисунке 8.1.

Рисунок 8.1. Схема действий по разработке и распределению временного бюджета

8.4. Замена временного бюджета утвержденным бюджетом

519. При утверждении временного бюджета администраторы бюджета должны обеспечить, чтобы временный бюджет был взаимосвязан с проектом ежегодного бюджета таким образом, чтобы исполненный объем расходов временного бюджета не превышал объем, предусмотренный в проекте годового бюджета, или расходы не были включены в проект.

520. Дополнительно к общим процедурам распределения, представленным в разделе IX настоящего руководства, при распределении утвержденного бюджета, который заменяет временный бюджет, имеются некоторые специфические особенности:

a) в процессе распределения бюджета, который заменяет временный бюджет, лимиты сверяются как с утвержденным бюджетом, так и с исполненным объемом временного бюджета. Лимиты ассигнований, распределенные по определенным уровням бюджетной классификации, должны соответствовать одновременно следующим условиям:

- соблюдать объем утвержденного бюджета или лимита, установленного вышестоящим органом/учреждением, и

- быть равным или больше исполненного объема временного бюджета по соответствующей бюджетной линии;

b) после завершения распределения утвержденного бюджета распределенные лимиты временного бюджета заменяются распределенными лимитами утвержденного бюджета. При замене лимитов пересчитывается свободный остаток ассигнований по каждой бюджетной линии и сверяется с объемом принятых обязательств на основе лимитов временного бюджета. Если остаток свободных ассигнований является отрицательным, это означает, что объем обязательств превышает утвержденный лимит, тогда бюджетный орган/учреждение обязан пересмотреть договорные обязательства, чтобы привести их в соответствие с лимитом путем: а) перераспределения лимитов или b) расторжения обязательств;

c) бюджетные органы/учреждения, которые распределили лимиты с соблюдением условия, чтобы объем обязательств не превышал остаток свободных ассигнований, могут начать исполнение. Бюджетные органы/учреждения, которые не соблюли данное условие, не могут начать исполнение до тех пор, пока не приведут лимиты в соответствие с принятыми обязательствами.

521. Схема действий по замене временного бюджета утвержденным бюджетом представлена на рисунке 8.2. В случае необходимости, администратор бюджета может устанавливать некоторые дополнительные правила для процедуры замены временного бюджета утвержденным бюджетом, которые доводятся до сведения бюджетным органам/учреждениям инструктивным письмом.

Рисунок 8.2. Схема действий по замене временного бюджета утвержденным бюджетом

IX. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ УТВЕРЖДЕННОГО БЮДЖЕТА

9.1. Общие положения

522. Процедура распределения начинается сразу же после опубликования ежегодного бюджетного закона/решения и включает расшифровку ассигнований и ресурсов на наиболее детальном уровне бюджетной классификации.

523. Распределение происходит сверху вниз, в соответствии с иерархической организационной структурой в рамках бюджета, подлежащего этой процедуре, и соответственно, в порядке убывания иерархии бюджетной классификации. Принципом распределения является: " вышестоящий устанавливает лимиты для нижестоящего".

524. Публичные органы могут устанавливать специфические правила для подведомственных учреждений в процедуре распределения, с соблюдением следующих условий:

a) не противоречит общим требованиям, установленным МФ;

b) соблюдает установленные лимиты;

c) поддержаны ИСФУ.

525. Одновременно с распределением утвержденных ресурсов и расходов уточняются показатели эффективности в соответствии с утвержденным объемом ассигнований и их распределение по программам расходов.

526. Распределенный бюджет бюджетного органа/учреждения включает ресурсы, затраты и показатели эффективности.

527. В результате процедуры распределения бюджеты бюджетных органов/учреждений доступны для исполнения.

9.2. Основные действия при распределении бюджета

528. Схема действий и роль участников в процедуре распределения бюджета отражена на рисунке 9.1.

Рисунок 9.1. Схема действий по распределению бюджета

529. Процедура распределения включает следующие виды деятельности:

Деятельность 1: Начало процедуры распределения бюджета администратором бюджета

530. После опубликования бюджета администраторы бюджетов начинают процедуру распределения и информируют публичные органы об утвержденных ассигнованиях.

531. В дополнение к общим требованиям, представленным в настоящей главе, администратор бюджета может устанавливать специфические особенности для конкретного года, если ежегодный бюджетный закон или другой нормативный акт с той же юридической силой установливает в некоторых областях управления государственными финансами иные чем общие правила, которые сообщаются соответствующим публичным органам письмом.

Деятельность 2: Установление лимитов и показателей эффективности публичными органами

532. После начала процедуры распределения администратором бюджета публичные органы обязаны:

а) установить лимиты ресурсов и расходов для подведомственных бюджетных органов/учреждений на уровне подпрограмм;

b) заполнить нефинансовую часть программы/подпрограммы: цели, задачи, общее описание,

с) уточнить, если необходимо, показатели эффективности на уровне программы/подпрограммы в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных ассигнований.

533. Бюджетные органы/учреждения, являющиеся посредниками, в свою очередь устанавливают лимиты для подведомственных учреждений, аналогично вышестоящим публичным органам. Данная процедура продолжается до тех пор, пока каждое учреждение по нисходящему финансовому подчинению соответсвующего публичного органа получит лимиты ресурсов и расходов, а также задачи по показателям эффективности.

534. Каждый публичный орган вправе принимать решение по процедурам проведения внутренних консультирований лимитов и результативности с подведомственными учреждениями в соответствии с положениями типового положения, представленными в главе XIII Руководства.

535. При распределении лимитов подведомственным учреждениям публичный орган должен принимать во внимание следующее :

a) способность учреждений предоставлять платные услуги и сбора доходов, а также способность внедрять проекты, финансируемые за счет внешних источников;

b) институциональный потенциал для предоставления услуг, для которых устанавливаются лимиты ассигнований и показатели результативности, для предотвращения изменений в течение года;

c) соблюдение нормативной базы, устанавливающей правила и/или методы предоставления публичных услуг, распределения бюджетных ассигнований по аналогичным бюджетным учреждениям, формулы финансирования или другие правила и методы в этом отношении;

d) объем ассигнований распределяется таким образом, чтобы сумма распределенных лимитов всем подведомственным учреждениям была равна общей сумме ассигнований, утвержденной в бюджете публичного органа.

536. В процессе обсуждения и аргументации лимитов, установленных подведомственным учреждениям, публичные органы могут использовать формат таблицы 9.1.

Деятельность 3: Распределение лимитов и принятие обязательств по результативности в бюджетных учреждениях

537. Лимиты, сообщенные вышестоящим публичным органом и, при необходимости, согласованные между сторонами, являются обязательными и подлежат последующему распределению подведомственным бюджетным учреждением на наиболее детальном уровне бюджетной классификации.

9.3. Формат для распределения бюджета

538. Формат распределенного бюджета бюджетного органа/учреждения представлен в таблице 9.2 и включает:

a) Часть A – представляет свод лимитов ресурсов и расходов по функциям;

b) Часть B – устанавливает лимиты ресурсов, собранных бюджетными органами/учреждениями, в том числе ресурсов для проектов, финансируемых из внешних источников по донорам и экономической классификации;

c) Часть C – включает в себя программы расходов и показателей результативности;

d) Часть D – лимиты капитальных инвестиций, распределенные по проектам.

9.4. Сроки и ответственности

539. Процесс распределения бюджета осуществляется в соответствии с законом в течение 15 дней после опубликования ежегодного бюджетного закона/решения.

540. Публичный орган может устанавливать внутренний календарь для процедуры распределения в целях оптимизации внутренних процедур в публичном органе, строго соблюдая срок, установленный МФ. Внутренний календарь и специфические процедуры, как правило, устанавливаются типовым положением о разработке бюджета на уровне публичного органа.

541. В случае, если бюджетное учреждение не осуществляет распределение бюджета в указанные сроки, вышестоящий орган обязан незамедлительно принять меры по разрешению проблемы.

542. Бюджетное учреждение считается готовым к процессу исполнения бюджета, если завершило процесс распределения лимитов и показателей результативности.

543. Учитывая, что утверждение лимитов идет сверху вниз, допущенное опоздание некоторыми учреждениями в осуществлении распределения не является препятствием для начала исполнения бюджетов учреждениями, которые завершили эту процедуру.

X. ИЗМЕНЕНИЕ БЮДЖЕТА

10.1. Общие положения

544. В зависимости от органа, наделенного правом принятия решения об изменениях бюджета и о процедуре их принятия, различаются две категории изменений, вносимых в течение бюджетного года, которые влияют на бюджеты или лимиты в рамках утвержденных бюджетов различных уровней организационной иерархии:

a) изменение ежегодного бюджетного закона/решения - любые изменения бюджетных показателей (доходы, расходы, бюджетное сальдо, источники финансирования), утвержденных ежегодным бюджетным законом/решением, одобренные Парламентом/представительными и правомочными местными органами ;

b) перераспределение бюджетных ассигнований - сбалансированные изменения по сокращению и увеличению между различными уровнями бюджетной классификации, одобренные Правительством, администратором бюджета, бюджетными органами/учреждениями.

545. Администратор бюджета устанавливает ежегодно в ИСФУ:

a) правила контроля лимитов ресурсов и ассигнований и процедуры утверждения/подтверждения изменений для мониторинга изменений и недопущения случаев перефинансирования;

b) роли администраторов бюджета и руководителей бюджетных органов/учреждений, ответственных за использование публичных ресурсов и достижение намеченной результативности.

10.2. Изменение ежегодных бюджетных законов/решений

546. В случае, если в течение бюджетного года отмечается тенденция ухудшения бюджетного сальдо и/или возникает необходимость пересмотра бюджетных расходов, администратор бюджета инициирует процедуру изменения ежегодного бюджетного закона/решения.

547. Изменение ежегодного бюджетного закона/решения осуществляется на основании анализа исполнения бюджета в течение текущего года и может отражать любую из следующих ситуаций:

a) пересмотренные прогнозы доходов и расходов бюджета;

b) пересмотренные прогнозы источников финансирования и соответственно, изменения бюджетного сальдо.

548. В зависимости от характера изменений, администратор бюджета принимает решение, необходимо ли участие бюджетных органов/учреждений или будет разрабатывать самостоятельно проект закона/решения об уточнении ежегодного бюджетного закона/решения, с последующим информированием и согласованием предложений в установленном порядке. В случае участия бюджетных органов/учреждений, администратор бюджета издает инструктивное письмо, в котором информирует о причинах, которые привели к изменению бюджета, особенности, порядок и сроки представления соответствующих предложений.

549. Предложения об изменении бюджета не должны быть определены новыми инициативами политик, которые не соответствуют приоритетам распределения ресурсов, определенным БПСП. Изменения, вытекающие из изменений политик, рассматриваются на этапе разработки БПСП, в рамках следующего бюджетного цикла.

550. Формат предложений по изменению ежегодного бюджетного закона/решения, представленный бюджетными органами/учреждениями, аналогичен формату бюджетных предложений, представленному в разделе VII Руководства. При подготовке предложений об изменении бюджета финансовые данные заполняются в относительных величинах (+/-) по сравнению с утвержденными.

551. Любое предложение об изменении ежегодных бюджетных законов/решений должно сопровождаться пояснительной запиской, содержащей выводы об исполнении соответствующего бюджета в предшествующем периоде и оценки ожидаемого исполнения бюджета до конца текущего бюджетного года, а также финансовое воздействие изменений на три последующих года.

552. Порядок рассмотрения предложений об изменении ежегодных бюджетных законов/решений, полученных от бюджетных органов/учреждений, аналогичен процедуре рассмотрения предложений по бюджету, подробно описанной в подразделе 7.4 настоящего Руководства. Для облегчения рассмотрения предложений, пояснительная записка включает предложения об изменении бюджета по сравнению с утвержденными показателями, как представлено в таблице 10.1.

553. Взаимосвязь между утвержденным бюджетом и изменением представлена на рисунке 10.1.

Рисунок 10.1. Взаимосвязь между утвержденным бюджетом и изменением бюджета

554. Процедуры подготовки, представления, рассмотрения и утверждения законов/решений об изменении бюджетов аналогичны процедурам для ежегодных бюджетных законов/решений, представленным в разделе VII настоящего Руководства.

555. Предложения об изменении ежегодных бюджетных законов/решений должны соответствовать бюджетным принципам и бюджетно-налоговым правилам, установленным законом, а также соответствовать макробюджетным лимитам на среднесрочный период, утвержденным Парламентом.

556. Проект закона/решения об уточнении бюджета служит для администратора бюджета основанием для блокировки платежей в рамках программам, подлежащих изменению в сторону уменьшения лимитов ассигнований (со знаком " -").

557. После принятия закона/решения о внесении изменений в бюджет, администратор бюджета инициирует этап распределения бюджетных показателей, которые претерпели изменения, в соответствии с процедурой, представленной в разделе IX настоящего Руководства. Распределяются только показатели, измененные законом/решением о внесении изменений в бюджет, учитывая ранее принятые Правительством/исполнительным органом изменения, которые уже распределены.

558. В процессе распределения измененный бюджет бюджетных органов/учреждений проверяется как на соответствие установленному вышестоящим органом лимиту, так и объему ассигнований, уже профинансированных, и ассигнований, на которые заключены договора. Если объем бюджетных ассигнований, установленный в соответствии с измененным бюджетом меньше, чем объем принятых обязательств, в этом случае бюджетное учреждение обязано пересмотреть обязательства и привести их в соответствие с лимитами, предусмотренными измененным бюджетом. Только после завершения распределения измененного бюджета и уточнения обязательств может быть возобновлено финансирование ранее приостановленных программ и начато их финансирование из измененного бюджета.

559. Администраторы бюджета обеспечивают мониторинг бюджетов и проводят процедуры изменения ежегодных бюджетных законов/решений не более чем в два раза в год – не ранее 15 июля и не позднее 15 ноября отчетного года.

560. Схема действий по изменению ежегодных бюджетных законов/решений представлена на рисунке 10.2.

Рисунок 10.2. Схема действий по изменению ежегодных бюджетных законов/решений

10.3. Блокировка бюджетных ассигнований

561. В соответствии с Законом о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, администратор бюджета уполномочен временно блокировать определенные категории ассигнований из бюджета, за исключением выплат на обслуживание государственного долга/долга АТЕ, в случаях, если:

a) анализ ожидаемого исполнения бюджета свидетельствует об ухудшении бюджетного сальдо, утвержденного ежегодным бюджетным законом/решением и установленного в виде квартальных прогнозов;

b) лимиты ассигнований в проекте бюджета, подлежащего утверждению, ниже лимитов исполняемого временного бюджета;

c) инициированы предложения по изменению бюджета.

562. Администратор бюджета осуществляет блокировку, с информированием бюджетных органов/учреждений и соответственно Правительства/местных исполнительных органов об обстоятельствах, обусловивших это действие.

563. Решение о блокировке бюджетных ассигнований издается на период, не превышающий 60 дней, в формате таблицы 10.2.

564. До истечения срока блокировки администратор бюджета может отменить решение или изменить срок, указанный в решении о блокировке ассигнований.

565. Блокировка ассигнований может быть применена в номинальном выражении или относительном – по сравнению с остатком имеющихся (неиспользованных) ассигнований на момент блокировки. Сумма, указанная в решении для блокировки, не может превышать объем этого остатка.

566. В период блокировки ассигнований, бюджетные учреждения обязаны не принимать обязательства для финансирования заблокированных программ расходов.

567. В случае, если действия по блокировке ассигнований не обеспечивают поддержание бюджетного сальдо в установленных ежегодным бюджетным законом/решением пределах, администратор бюджета инициирует процедуру изменения соответствующего бюджета.

10.4. Перераспределение бюджетных ассигнований

568. В соответствии с Законом о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности в течение бюджетного года разрешается перераспределение ассигнований государственного бюджета в следующем порядке:

a) с согласия Правительства – между центральными публичными органами, за исключением подведомственных исключительно Парламенту, и между программами одного органа публичной власти – до 10 процентов объема утвержденных бюджетных ассигнований;

b) с согласия администратора бюджета – между экономическими категориями до второго уровня (k2) агрегации в рамках одного ЦОПВ, без увеличения расходов на персонал и без изменения расходов на капитальные инвестиции и межбюджетных трансфертов, а также любые другие установленные ежегодным бюджетным законом;

c) с согласия ЦОПВ – между подведомственными учреждениями, на 3 и 4 уровнях агрегации экономической классификации в рамках подпрограмм и мероприятий; и

d) бюджетное учреждение – любые перераспределения, которые не предусмотрены пунктами а), b) и c).

569. Лимит, предусмотренный для перераспределения ассигнований с согласия Правительства, не применяется в случае распределения средств чрезвычайных фондов и других централизованных ассигнований, утвержденных в бюджете.

570. Бюджеты центральных публичных органов, подведомственных исключительно Парламенту, могут быть изменены только законом.

571. Для получения согласия Правительства о перераспределении ассигнований ЦОПВ представляют предложения МФ, вместе с пояснительной запиской, в которой представлены причины, анализы и воздействие на достижение намеченных результатов в программах расходов на текущий год и на среднесрочный период, обоснование стоимости, согласие о перераспределении лимитов между ЦОПВ и др. МФ рассматривает предложения с точки зрения их законности, воздействия на бюджетное сальдо. В результате рассмотрения МФ составляет проект решения Правительства о перераспределении ассигнований и пояснительную записку, которые представляет Правительству для рассмотрения и утверждения.

572. Предложения о перераспределении с согласия Правительства представляются в относительных величинах (+/-) по сравнению с утвержденным Парламентом бюджетом, в том числе с учетом изменения бюджета.

573. После принятия Правительством решения о перераспределении МФ изменяет лимиты ассигнований для ЦОПВ, а они, в свою очередь, согласовывают и/или изменяют лимиты ассигнований для соответствующих подведомственных учреждений и обеспечивают, при необходимости, уточнение подведомственными учреждениями контрактов согласно измененным лимитам.

574. Каждое решение об изменении бюджета должно соответствовать следующим правилам:

a) необходимо соблюдать формулу перераспределения, которая представляет собой баланс между суммой сокращений и суммой увеличения ассигнований;

b) поддерживать бюджетные линии на агрегированном уровне, по бюджетной классификации, затребованные администратором бюджета, и быть сбалансированными с ресурсами;

c) не производить увеличение общего объема расходов на персонал;

d) не производить сокращение общего объема ассигнований на капитальные инвестиции;

e) сокращение бюджетных ассигнований может быть осуществлено только в пределах остатка неиспользованных ассигнований. В случае, когда объем принятых на себя обязательств, на момент сокращения ассигнований, превышает остаток неиспользованных ассигнований, договорные обязательства с поставщиками товаров и услуг должны быть пересмотрены;

f) лимиты ассигнований, относящиеся к программам/подпрограммам или мероприятиям, осуществляемым за счет проектов, финансируемых из внешних источников, могут быть перераспределены другим бюджетным органам/учреждениям только через закон;

g) предложения о перераспределении должны быть представлены в срок, обеспечивающий их утверждение до 30 ноября бюджетного года;

h) изменения подлежат последующей процедуре перераспределения аналогично процедуре распределения утвержденного и измененного бюджета;

i) одновременно с согласованием предложений о перераспределении, администратор бюджета приостанавливает любые действия по исполнению (финансирование и подтверждение обязательств) для учреждений, ассигнования которых подлежат сокращению по соответствующей бюджетной линии;

j) процесс исполнения бюджета в бюджетных учреждениях, финансирование которых было приостановлено в связи с перераспределением бюджетных ассигнований, возобновляется после завершения и утверждения распределения измененных ассигнований.

575. Перераспределение ассигнований БГСС и ФОМС между программами в рамках ежегодных бюджетных законов осуществляется с согласия Правительства при условии, что общая сумма предложенных изменений для одной программы в течение бюджетного года не превышает 10 процентов объема ассигнований, утвержденных для соответствующей программы. В этом случае ЦОПВ подготавливает проект постановления Правительства и представляет соответствующие предложения Правительству с необходимыми обоснованиями.

576. Согласование перераспределения бюджетных ассигнований осуществляется до 30 ноября бюджетного года.

577. Компетенции по перераспределению ассигнований местных бюджетов в рамках ежегодного бюджетного решения предусмотрены Законом о местных публичных финансах.

Результативность в условиях перераспределения ассигнований

578. Показатели результативности в рамках программ/подпрограмм не подлежат изменениям в течение бюджетного года, независимо от изменения лимита ассигнований. Отклонения между достигнутой результативностью и запланированной поясняются на этапе составления отчета.

579. В случае, если лимиты ассигнований между программами или между бюджетными органами/учреждениями были изменены, бюджетные органы/учреждения поясняют в отчетах об исполнении бюджета воздействие этих изменений на показатели результативности.

580. Бюджетные органы/учреждения, которые в течение бюджетного года получают дополнительные ассигнования путем перераспределения их от других бюджетных органов/учреждений, одновременно с финансовыми лимитами принимают ряд показателей результативности, которые согласовываются с бюджетным органом, передающим лимиты ассигнований, и обязаны предоставить ему отчетность о достигнутой результативности.

581. Бюджетный орган, передавший лимиты ассигнований, анализирует и использует информацию о результативности, представленную бюджетными органами/учреждениями, которым были перераспределены лимиты, и составляет отчет о результативности по сравнению с первоначально утвержденными в бюджете обязательствами.

10.5. Формат внесения изменений в бюджет

582. Предложения для всех видов изменений представляются в формате таблицы 10.3. Данный формат поддерживается ИСФУ и дает возможность выбора категории изменения.

10.6. Управление ассигнованиями из чрезвычайных фондов

583. В соответствии с Законом о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, ежегодными бюджетными законами/решениями могут создаваться:

a) в составе государственного бюджета:

- резервный фонд, предназначенный для финансирования возникших в течение бюджетного года неотложных расходов, которые невозможно было предвидеть и, соответственно предусмотреть в утвержденных бюджетах;

- интервенционный фонд, предназначенный для финансирования неотложных расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, в случае эпидемий и других чрезвычайных ситуаций;

b) в составе местных бюджетов:

- резервный фонд, предназначенный для финансирования возникших в течение бюджетного года неотложных расходов, которые невозможно было предвидеть и, соответственно, предусмотреть в утвержденных бюджетах.

584. Управление и использование указанными чрезвычайными фондами осуществляется в соответствии с положениями, утвержденными Правительством/представительными и правомочными местными органами.

585. В течение бюджетного года утвержденный объем интервенционного фонда может дополняться пожертвованиями физических и юридических лиц. В этом случае МФ вносит соответствующие изменения в бюджет как по доходам, так и по расходам .

586. Решения Правительства или местных исполнительных органов о выделении средств из чрезвычайных фондов ведет к изменению лимитов ассигнований бюджетных органов/учреждений и, соответственно, чрезвычайных фондов.

587. После принятия решений о выделении средств администратор бюджета увеличивает лимит ассигнований публичным органам бенефициарам и уточняет соответственно предусмотренный лимит чрезвычайных фондов. Изменение лимитов за счет чрезвычайных фондов производится согласно формату, приведенному в таблице 10.3 с указанием кода соответствующего источника.

588. Суммы, выделенные из чрезвычайных фондов, подлежат последующему распределению лимита бюджетного органа/учреждения сверху вниз согласно общего порядка.

589. Если бенефициар средств из чрезвычайных фондов Правительства финансируется из другого бюджета, данные ассигнования распределяются посредством межбюджетных трансфертов.

590. Последующее перераспределение средств, выделенных из чрезвычайных фондов, в связи с изменением бюджетного органа/учреждения бенефициара или изменением назначения выделенных средств, не допускается.

XI. МЕТОДОЛОГИЯ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ ПО ПРОГРАММАМ

11.1. Основные положения

591. Бюджетирование по программам является методом представления и обоснования бюджетов в формате программ с целями, задачами и показателями оценки результативности на всех этапах бюджетного процесса. Бюджетирование по программам также является эффективным инструментом бюджетного управления, который способствует процессу выбора приоритетов и принятия решений о выделении бюджетных ресурсов.

592. В рамках бюджетирования по программам внимание акцентируется на результатах, которые должны быть достигнуты в результате намеченных/предпринятых публичными органами/учреждениями мер, таким образом, чтобы обеспечить взаимосвязь между бюджетными расходами и программами и мероприятиями, приводящими к реализации мер по политикам.

593. Основными характеристиками бюджета по программам являются:

a) взаимосвязь с политиками: бюджет разрабатывается по программам, которые отражают политики, принятые в документах стратегического планирования на среднесрочный и долгосрочный период;

b) основан на результатах: наряду с финансовой информацией бюджет по программам содержит нефинансовую информацию – цели, задачи и показатели результативности;

c) повышенная ответственность в бюджетном процессе: бюджет по программам требует ответственность бюджетных органов/учреждений для достижения результативности, принятой в бюджетном процессе;

d) долгосрочная перспектива: формат представления бюджета по программам содержит информацию в динамике, включая достигнутые за два последних года результаты, утвержденные показатели на текущий год и прогнозы на три последующих года.

11.2. Структура программы

594. Бюджет по программам базируется на бюджетной классификации программ, которая определяет ее структуру и включает следующие иерархические уровни:

• программа (P1)

o подпрограмма (P2)

♦ деятельности (P3).

595. Программа (P1) представляет собой согласованный, последовательный и агрегированный комплекс видов деятельности, осуществляемой органом управления для достижения целей или реализацию принятых среднесрочных или долгосрочных стратегических задач. Программа, как правило, представляет определенную область деятельности или функцию государства.

596. Программа делится на подпрограммы (P2), которые содержат взаимосвязанные виды деятельности, выстроенные логически, имеющие специфические задачи и направленные на реализацию программы.

597. При определении программы/подпрограммы должны соблюдаться следующие правила:

a) представлять определенную область политики;

b) иметь только одну цель; учитывать организационную структуру публичного органа, с тем чтобы была возможность определить и контролировать расходы подпрограмм как на этапе разработки, так и в процессе их реализации;

c) в зависимости от сложности и объема подпрограмма может быть реализована одним или несколькими публичными органами/учреждениями.

598. В рамках подпрограмм определяются виды деятельности (P3), которые представляют услуги, оказываемые бюджетным органом/учреждением для достижения цели реализуемой программы/подпрограммы. Виды деятельности представляют собой элемент стоимости программы/подпрограммы и именно на данном уровне определяются стоимости с их детализацией по экономической классификации.

599. В структуре бюджета программы и подпрограммы взаимосвязаны и взаимозависимы между собой, а виды деятельности являются самостоятельным компонентом и могут быть применимы к любой программе/подпрограмме.

600. Вставка 11.1 содержит несколько примеров разработки программ, подпрограмм и видов деятельности.

Вставка 11.1 Примеры разработки программ, подпрограмм и видов деятельности

601. Каждая программа/подпрограмма должна содержать краткое описание, содержащее общую информацию, и достаточно ясные пояснения о цели, задачах и структуре программы, организационный расклад и бенефициары данной программы. Текстовое изложение программы должно отвечать на следующие вопросы: "что реализуется посредством данной программы?", "какие учреждения вовлечены в администрирование данной программы" или "кто является бенефициаром услуг данной программы?". В вставке 11.2 приведен пример описания программы/подпрограммы.

Вставка 11.2. Пример описания программы

11.3. Логическая структура и элементы программы

602. Бюджет по программам содержит следующие элементы: (1) цель, (2) задачи, (3) показатели результативности. Элементы устанавливаются на уровне подпрограмм.

603. В структуре программы/подпрограммы должна быть соблюдена логическая взаимосвязь в построении элементов, как на этапе планирования, так и в процессе реализации и мониторизации. Логическая взаимосвязь – это способ построения элементов таким образом, чтобы прямая логическая связь между ними была очевидна. Логическая взаимосвязь между элементами программы предполагает подход "сверху вниз" на этапе разработки программы и подход "снизу вверх" – на этапе реализации и мониторизации и представлена на рисунке 11.1.

Рисунок 11.1. Логическая структура программы

604. Для проверки правильности построения структуры программы могут быть использованы следующие контрольные вопросы:

a) если мероприятия будут реализованы, будут ли получены продукты?

b) если показатели будут достигнуты, будут ли реализованы задачи?

c) если задачи будут реализованы, приведет ли это к достижению цели?

В случае, если хотя бы на один вопрос ответ отрицательный, следует исправить ошибки и предложить альтернативные решения.

605. Периодическое применение логической взаимосвязи при анализе структуры и взаимосвязи между элементами программы/подпрограммы позволяет получить информацию, полезную для мониторизации и оценки, и способствует процессу принятия решений при распределении ресурсов.

11.3.1. Цель

606. Цель – является компонентом общего характера и отражает положительные последствия или конечные результаты, ожидаемые от реализации программы. Цель указывает улучшенное состояние вещей или эффекты, имеющие общее влияние на общество, экономические и социальные изменения, которые следует получить, проводя политику в жизнь и отвечает на вопрос "что будет достигнуто?".

607. При формулировке цели должны учитываться следующие правила:

a) цель исходит из миссии публичного органа и должна быть взаимосвязана с стратегическими задачами, содержащимися в национальных и отраслевых документах стратегического планирования;

b) цель не должна отражать конкретные виды деятельности и не должна содержать ссылки на законодательные и нормативные акты;

c) формулировка цели должна быть краткой и ясной. Нужно ограничить использование запятых, грамматических соединений, а также нужно избегать обширных описаний и излишней информации;

d) цель выражается в общих формулировках без указания сроков и конкретных дат;

e) цель относительно постоянна и должна остаться действительной и неизменной на протяжении всего периода реализации программы/подпрограммы.

608. В вставке 11.3 представлено несколько примеров формулировки целей.

Вставка 11.3. Примеры целей

11.3.2. Задачи

609. Задачи представляют собой более конкретную форму выражения целей и определяют финальные или промежуточные результаты, которые должны быть достигнуты за определенный период времени. Задачи должны быть взаимосвязаны с отраслевыми стратегиями расходов и среднесрочными планами развития и отвечают на вопрос: "как будет достигнута намеченная цель?".

610. Задачи отражают направление для изменений и ожидаемый прогресс за определенный период времени. Задачи носят операционный характер и должны отражать конкретные мероприятия, которые необходимо предпринимать и сроки их реализации, для достижения цели программы.

611. В зависимости от намеченной цели и срока, в котором ожидается реализация, задачи могут быть сгруппированы на:

a) задачи, направленные на результат, – относятся к определенным положительным эффектам, планируемым к достижению на среднесрочный период (2-3 года);

b) задачи, направленные на продукт, относятся непосредственно к запланированным мероприятиям или услугам и устанавливаются на короткий срок – обычно на год.

612. В случае, когда достижение задачи установлено на среднесрочный период, необходимо устанавливать промежуточные значения задачи для каждого бюджетного года.

613. Задача считается хорошо сформулированной, если она отвечает требованиям, приведенным в вставке 11.4.

Вставка 11.4. Требования к определению задач

614. Во вставке 11.5 приведено несколько примеров задач.

Вставка 11.5. Примеры задач

11.3.3. Показатели результативности

615. Результативность программ/подпрограмм выражается посредством показателей, целью которых является измерение прогресса в реализации задач программы/подпрограммы. Показатели результативности представляют собой конкретное значение или специфическую характеристику, используемую для измерения деятельности, продуктов и результатов, достигнутых по отношению к задачам.

616. При разработке программ/подпрограмм используются три категории показателей:

a) показатели продукта отражают количество или объем производимых товаров или оказываемых услуг, оказанных в рамках программ/подпрограмм для достижения задач. Показатели продукта исходят напрямую из деятельности учреждения в процессе реализации программы. Продукты измеряемы как с количественной точки зрения, так и с качественной. Показатели продукта, как правило, используются для оценки необходимости в финансировании и для определения необходимых ресурсов для программы/подпрограммы.

b) показатели эффективности характеризуют эффективность программы/подпрограммы и выражают отношение между производимыми товарами, оказанными услугами и ресурсами, используемыми для их производства. Как правило, показатели эффективности выражают среднее количество ресурсов (время, затраты), используемых на производство одной единицы продукта или результата.

c) показатели результата отражают степень достижения цели и задач программы/подпрограммы и характеризуют качество их реализации. Показатели результата представляют особую важность для качественного анализа публичных политик, поскольку оценивают последствия и выражают экономические и социальные изменения, достигнутые при реализации программы/подпрограммы. Однако, иногда результаты трудно измерить, и в наибольшей степени зависят от воздействия внешних факторов. При установлении показателей результатов могут быть использованы определенные критерии оценки или степень соответствия внутренним или внешним стандартам качества, или результаты некоторых исследований, опросов и др.

617. Для каждой подпрограммы устанавливается не менее одного показателя каждой категории. В вставке 11.6 приведено несколько примеров показателей результативности.

Вставка 11.6. Примеры показателей результативности

618. Перечень показателей результативности, приоритизированный в соответствии с целями и задачами, должен обеспечить полное видение и охватить все основные направления деятельности программы/подпрограммы.

619. При определении показателей результативности необходимо учитывать следующие требования:

a) соответствовать деятельности учреждения и представлять полезную информацию для должностных лиц, принимающих решения, и для общества;

b) исходить из установленных задач и фокусироваться на продукты или результаты;

c) быть ясными и контролируемыми, поскольку известен механизм расчета и источника сбора данных;

d) быть своевременными и сопоставимыми во времени;

e) должны быть взаимосвязаны с расходами и с располагаемыми ресурсами.

620. При определении показателей результативности необходимо учитывать существующие возможности и риски, связанные со сбором информации.

621. Если в процессе реализации программ возникает необходимость изменить или дополнить список показателей результативности, необходимо оценить воздействие этих изменений на существующие показатели, чтобы обеспечить сопоставимость показателей во времени. Однако это не должно препятствовать выбору новых показателей.

622. Показатели результативности предоставляют информацию об эффективности программ/подпрограмм. Взаимосвязь между задачами, ресурсами, продуктами и результатами в рамках программ/подпрограмм приводится на рисунке 11.2.

Рисунок 11.2. Взаимосвязь между показателями результативности

11.4. Составление и утверждение программ

623. Программы разрабатываются бюджетными органами/учреждениями, как составная часть предложения по бюджету, в соответствии с методологией по разработке и представлении предложений по бюджету, определенной в разделе VII настоящего Руководства. В таблице 11.1 приведен формат представления и утверждения программы.

624. На этапе разработки предложения по бюджету органы публичной власти могут предлагать изменения или дополнения бюджетной классификации новыми программами/подпрограммами, если считают, что существующие программы в неполной мере отражают выполняемую ими миссию. Данные предложения представляются Министерству финансов/финансовому управлению и рассматриваются и обрабатываются в соответствии с процедурами по администрированию бюджетной классификации.

625. Руководители бюджетных органов/учреждений обеспечивают организацию внутренней деятельности, связанной с разработкой программ, и назначают ответственных лиц. В процессе разработки бюджета по программам применяется подход "сверху вниз". Таким образом, бюджетные органы публичной власти (Org1) формулируют цели и задачи подпрограмм, определяют перечень показателей результативности для каждой из них и запрашивают от подведомственных бюджетных учреждений (Org2) заполнение данных о соответствующих их деятельности показателях продукта и эффективности, а также заполнение финансовой части предложения по бюджету. В последующем бюджетные органы (Org1) систематизируют, анализируют и после процедуры внутренних обсуждений дорабатывают и представляют предложения по бюджету администратору бюджета. В этих целях бюджетные ораны/учреждения создают базы данных, содержащие финансовую и нефинансовую информацию по каждой реализуемой ими программе/подпрограмме. Руководители бюджетных органов/учреждений назначают ответственных лиц за создание и управление базой данных, информация периодически актуализируется.

626. При оценке стоимости по видам деятельности (P3) бюджетные органы/учреждения должны соблюдать положения Методологического руководства по предварительному анализу воздействия публичных политики, разработанного Государственной канцелярией, а также должны учитывать специфические особенности, установленные инструктивным письмом Министерства финансов о разработке предложений по бюджету.

627. Бюджетные органы/учреждения представляют предложения по бюджету вместе с пояснительной запиской, которая содержит:

a) обоснование целей и задач программ/подпрограмм с ссылками на нормативные акты, а также пояснения по выбору и определению приоритетов;

b) расчеты и обоснования по оценке стоимости в части запрашиваемых ассигновании по всем видам деятельности программы;

c) другую необходимую информацию, призванную способствовать рассмотрению предложений по бюджету.

628. В зависимости от стадии рассмотрения проекта бюджета бюджетные органы корректируют предложения по программам таким образом, чтобы обеспечить: (i) соблюдение установленных лимитов расходов; (ii) адекватную формулировку элементов программы; (iii) обоснование задач и показателей результативности.

629. После утверждения ежегодного бюджетного закона/решения бюджетные органы (Org1) производят распределение бюджета и утверждают лимиты годовых бюджетных ассигнований и показатели результативности подведомственных бюджетных учреждений, которые реализуют мероприятия в рамках подпрограмм В свою очередь, бюджетные учреждения (Org2) распределяют свои бюджеты согласно бюджетной классификации и в соответствии с положениями IX раздела настоящего Руководства.

630. Утвержденные показатели результативности в рамках бюджетов по программам не пересматриваются в течение бюджетного года вследствие изменения бюджета или перераспределения ассигнований, а пояснения отклонений реального исполнения показателей по сравнению с запланированными объясняются при представлении отчетов о реализации программ.

631. Поток мероприятий, связанных с процессом разработки и утверждения бюджетов по программам, представляется на рисунке 11.3.

Рисунок 11.3. Схема мероприятий по разработке и утверждению бюджетов по программам

11.5. Мониторинг и отчетность по выполнению программ

632. Система мониторинга результативности программ используется для измерения объема и качества услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, а также для оценки результатов реализации программ и их воздействие.

633. Мониторинг представляет собой непрерывный процесс, который осуществляется в ходе исполнения бюджета и позволяет получить информацию о ходе реализации программы. В процессе мониторинга результативности сравниваются исполненные и плановые значения показателей результативности, оценивается уровень выполнения намеченных задач, а также сравниваются фактические расходы по внедрению программы и утвержденными расходами.

634. Мониторинг предполагает систематический сбор и анализ данных о показателях результативности для предоставления информации о ходе реализации программы и об освоении выделенных для этого ресурсов. Данные собираются из внутренних и внешних источников с учетом доступности и достоверности источников данных, а также оптимальных затрат по их сбору и обработке.

635. Отчеты о достигнутой результативности программ/подпрограмм (далее – отчеты о результативности) составляются за полугодие и за год и представляются одновременно с финансовыми отчетами в установленные для представления сроки. Содержание и формат представления отчета о результативности приводятся в таблице 11.2.

[Таблица 11.2 изменена Приказом Мин.Фин. N 149 от 19.12.2017, в силу 26.01.2018 (вступает в силу начиная с отчетного периода за 2017 год)]

[Таблица 11.2 в редакции Приказа Мин.Фин. N 98 от 20.06.2017, в силу 01.07.2017]

636. Полугодовые отчеты о результативности содержат главным образом уровень показателей продукта, тогда как годовые отчеты включают и уровень выполнения намеченных задач, показателей эффективности и результатов.

637. Руководители органов публичного управления обеспечивают внутреннюю организацию мероприятий, связанных с процессом мониторинга результативности программ, и назначают лиц, ответственных за сбор, а также за обобщение и анализ данных, и за составление отчетов результативности программ. В отличие от стадии планирования процесс мониторинга осуществляется "снизу вверх". Бюджетные учреждения (Org2) наряду с финансовой информацией заполняют данные о показателях продукта и эффективности и представляют отчеты вышестоящему органу публичного управления (Org1). Структурные подразделения органа публичного управления анализируют отчеты о результативности, представленные подведомственными учреждениями и составляют сводные отчеты на уровне подпрограммы с оценкой показателей результата и степени достижения установленных целей и задач. После процедуры внутренних обсуждений и согласования в рамках органа публичного управления, отчеты о результативности программ подписываются ответственными лицами, утверждаются руководителем публичного органа и представляются администратору бюджета.

638. Отчет представляется вместе с пояснительной запиской, которая содержит:

a) анализ достигнутой результативности в сравнении с поставленными задачами и исполненными расходами за отчетный период,

b) пояснение наибольших отклонений и факторов, которые на них повлияли, в том числе, если отклонения вызваны изменением лимита ассигнований,

c) установление возможных проблем, возникших в ходе реализации программы/подпрограммы, а также предложения по их разрешению.

639. Отчеты о результативности программ/подпрограмм подлежат опубликованию через их официальный сайт в интернете.

640. Информация, полученная в процессе мониторинга, позволяет оперативно вносить соответствующие корректировки отклонений в ходе реализации программы. На основании отчетов о результативности и соответственно в результате внутреннего аудита руководители бюджетных органов/учреждений должны предпринимать меры по устранению недостатков, выявленных в ходе реализации программ/подпрограмм. Полученная информация также должна быть принята во внимание при анализе и принятии решений на различных уровнях управления в целях повышения эффективности государственной политики.

641. Рисунок 11.4 отражает поток мероприятий, связанных с процессом представления отчетов о результативности.

Рисунок 11.4. Схема мероприятий по представлению отчетов о результативности

XII. РУКОВОДСТВО ПО ОЦЕНКЕ СТОИМОСТИ

12.1. Общие положения

642. Важная роль в бюджетном процессе принадлежит оценке финансового влияния предложений по политикам. Перед тем как предложения по политикам бюджетных органов/учреждений будут включены в бюджет, они подлежат предварительной оценке воздействия, в том числе с финансовой точки зрения. Методологические требования по оценке финансового воздействия предложений по политикам изложены в Методологическом руководстве по предварительной оценке предложений по политикам, разработанной Государственной канцелярией.

643. Целями оценки финансового влияния политик являются:

a) обеспечение принятия политик и мер с финансовым покрытием, как в среднесрочной перспективе, так и в долгосрочной;

b) анализ выгод предлагаемых мер политик в отношении затрат на их осуществление;

c) выявление бюджетных органов/учреждений, на которые повлияли принятые политики.

644. Оценка стоимости является неотъемлемым элементом процедуры оценки финансового воздействия предложений по политикам. Требования к оценке стоимости варьируют в зависимости от специфики предложения или от конкретных задач, возложенных на бюджетные органы/учреждения.

645. Ответственность за оценку стоимости возлагается на бюджетный орган/учреждение, который выдвигает предложение в процессе бюджетного планирования.

12.2. Основные принципы по оценке стоимости

646. Учитывая комплексный характер предложений по политикам, на практике не существуют единые правила, применяемые для оценки стоимости во всех случаях. Но есть ряд принципов и структурных подходов, которые могут быть использованы. Таким образом, оценка стоимости должна быть осуществлена учитывая следующие основные принципы:

a) Простота – бюджетные органы/бюджетные учреждения должны использовать самые простые методы.

b) Своевременность и правильность – бюджетные органы/учреждения должны обеспечить оценку затрат новых предложений своевременно, a информация должна быть правильной.

c) Комплексный характер – при оценки затрат должны быть определены все элементы стоимости и все стороны, затронутые в предложении. Оценки должны быть сопоставлены с существующей финансовой информацией или статистическими данными. Это гарантирует, что никакие затраты или деятельность не будет исключена из анализа.

d) Последовательность – используемые методы для оценки затрат применяются последовательно от периода к периоду.

647. Процесс оценки стоимости, в целом, не сложен. Трудности, как правило, относятся к неопределенности в реализации/внедрения политик, а не к процедуре оценки стоимости. В вставке 12.1 приведен пример для облегчения понимания данной процедуры.

Вставка 12.1 Пример: Создание центров для реабилитации жертв торговли людьми

648. Проблемы, выявленные в вышеизложенном примере, относятся к (I) определению численности людей – бенефициаров данных услуг, если изменится экономическая ситуация и (II) к решению, если три центра будет достаточно для удовлетворения прогнозируемого спроса. Эти вопросы отражают больше политическую неопределенность, а не техническую часть оценки затрат. Тем не менее эти неопределенности влияют на расчет затрат и должны быть приняты во внимание при определении общих затрат.

649. В случае если бюджетные органы/учреждения не имеют конкретной информации о стоимости новых услуг, основной задачей является определение предположений всех расходов, которые будут включены, и их общей стоимости или стоимости единицы, в том числе расходов на предоставление нынешних услуг – персонал, оборудование и здания. Нужно определить если новая политика повлечет или нет дополнительные расходы, связанные с этими услугами, и есть ли возможности для эффективности.

650. Аналогичным образом, если бюджетный орган/учреждение сокращает некоторые из мероприятий, важно знать, в какой степени это снижение повлечет за собой сокращение затрат и какая часть этой экономии связана с фиксированной и полуфиксированной частью затрат, которые, как правило, не меняются с изменением объема деятельности.

651. Также новые предложения могут иметь финансовые последствия не только для органа государственной власти, который реализует политику, но и для других бюджетных органов/учреждений. Поэтому процесс определения затрат должен включить всех "актеров", которые могут участвовать в реализации этого предложения.

652. В заключение, качественная оценка стоимости включает в себя следующие общие требования:

a) расчет стоимости должен быть объективным и основанным на предположениях, последовательных и разумных;

b) все возможные затрагиваемые стороны должны быть проконсультированы в процессе определения финансового влияния политик.

c) оценка стоимости должна быть частью процесса разработки политик;

12.3. Концепты о природе и поведении затрат

653. Перед началом оценки стоимости важно знать некоторые элементы теории о природе и поведении затрат. Это очень важно при оценке стоимости сложных политических предложений.

654. На практике затраты делятся на:

a) фиксированные, переменные и смешанные;

b) общие или в среднем на единицу;

c) прямые, косвенные и операционные.

Фиксированные, полуфиксированные и переменные затраты

655. Данная категория отражает поведение затрат в зависимости от изменения объема деятельности.

656. Фиксированные затраты являются постоянными в течение года и не зависят от изменения объема деятельности.

657. Полуфиксированные затраты (также называются смешанными) являются постоянными для определенного объема деятельности, но изменяются, когда уровень деятельности становится выше или ниже соответствующего заданного объема.

658. Переменные затраты меняются пропорционально изменению объема деятельности. B вставке 12.2 показаны некоторые примеры фиксированных, полуфиксированных и переменных затрат.

Вставка 12.2. Примеры фиксированных, полу- фиксированных и переменных затрат

659. В долгосрочной перспективе все затраты являются переменными, так как может быть приостановлено оказание услуг, уволен персонал или проданы здания. Рисунок 12.1 показывает пример поведения различных категорий затрат в зависимости от объема деятельности.

Рисунок 12.1. Изменение фиксированных, полуфиксированных и переменных

затрат для различного уровня деятельности

660. Диаграмма показывает, что:

a) с добавлением дополнительных единиц переменные затраты увеличиваются и изменяются пропорционально увеличению от 100 до 250 единиц;

b) фиксированные затраты остаются неизменными независимо от увеличения объема деятельности;

c) полуфиксированные затраты изменяются при 200 и остаются постоянными до 250 единиц.

Средняя стоимость за единицу и общая стоимость

661. Одной из распространенных концепций является средняя стоимость, которая является средним арифметическим, то есть сумма всех расходов, деленная на общее число произведенных единиц или оказанных услуг.

662. Из таблицы 12.1 видно, что с увеличением объема деятельности от 100 до 200 единиц, общая стоимость за единицу уменьшается от 10000 до 7400.

663. Концепция средней стоимости часто является привлекательной из-за простоты, основана на предположении, что общая структура затрат идентична с прошлыми. Тем не менее этот подход может не принести ожидаемых результатов, так как фиксированныe и полуфиксированные затраты могут меняться с течением времени по сравнению с переменными затратами, искажая тем самым среднюю структуру затрат.

664. Общая стоимость затрат представляет все расходы, связанные с политикой/деятельностью, и включает в себя:

a) прямые затраты, которые могут быть непосредственно и исключительно определены к конкретной программе;

b) косвенные затраты, которые не связаны непосредственно с конкретной программой, но вносят вклад в реализацию программы, который может быть измерен. Например, количество часов, отработанных работником в нескольких программах. В результате, эти затраты могут быть разделены на программы, к которым относятся, как правило, таким образом обеспечивают логическую взаимосвязь;

c) операционные затраты – это расходы на услуги по поддержанию, обеспечивающие предоставление услуг и реализацию программы в понятной и оцениваемой мере.

Прямые, косвенные и операционные затраты

665. Расходы на персонал, услуги и другие категории расходов, способствующие реализации политики не всегда могут быть легко отнесены к соответствующей деятельности. Некоторые сотрудники могут работать только для одной политики, что представляет прямые затраты, в то время как другие – для нескольких политик.

666. Организационная структура бюджетного органа/учреждения не совпадает точно со структурой своих программ. В результате, одни и те же работники могут работать в нескольких программах, подпрограммах, мероприятиях, что представляет косвенные расходы. Исключение расходов на персонал, которые способствуют только частично достижению какой-то политики, ведет к недооценке стоимости этой политики, в то время как включение полной стоимости приводит к завышению стоимости данной политики.

667. Бывают также услуги по поддержке, без которых персонал не может работать. Помещения или участки, занятые персоналом могут быть общими для сотрудников, работающих в разных областях программы. Информационные технологии являются другой общей системой. Сотрудники, которые участвуют в разработке и исполнении бюджета, также являются источником общих затрат. Но без помещений, информационных технологий, бухгалтерского учета и другой поддержки, осуществление политики не было бы возможным. Такие расходы, как правило, считаются операционными.

668. Если требуется разделение косвенных и операционных затрат по программам, один из наиболее часто применяемых методов является "стоимостные факторы". Сущность этого метода распределения прямых и операционных затрат состоит в том, что распределение должно удовлетворять зависимость между затратами и факторами, влияющими на них. Некоторые из наиболее распространенных факторов стоимости являются: площадь (м²)- для помещений; количество сотрудников – для расходов по выплате вознаграждения и расходов на персонал; количество отработанных часов; количество обрабатываемых документов; количество студентов, пациентов и клиентов.

Вставка 12.3. Пример – Распределение затрат на содержание по программам

669. Чтобы данный метод работал, надо вести учет различных типов затрат.

12.4. Практические вопросы по оценке стоимости

Этапы оценки затрат

670. Процесс оценки стоимости предложенных политик включает в себя пять последовательных шагов. Вставка 12.4 кратко описывает каждый этап.

Вставка 12.4. Этапы в оценке стоимости

671. Бюджетному органу/учреждению, который выдвигает предложение, рекомендуется связаться неформально с бюджетными органами/учреждениями, которые могут быть затронуты предложением для решения, как это может быть лучше всего достигнуто и как это предложение будет воздействовать на них? Преимущества такого подхода будут ощущаться позже, увеличивая вероятность, что оценка стоимости будет иметь меньше негативных комментариев и будет меньше пересмотров оценки.

Рассмотрение предложения администратором бюджета

672. Любое предложение политики должно быть рассмотрено администратором бюджета. Основные специфические вопросы, касающиеся расходов, которые анализируются администратором бюджета относятся к:

a) последствию для бюджета: определяются программы, к которым относятся предложения по расходам; определяется, если политика требует дополнительные ресурсы или предполагает перераспределение имеющихся ресурсов; анализируется, если существуют потенциальные экономии, которые не были определены;

b) уровень охвата: проверяется, если все стороны, затронутые предложением внесли свой вклад в оценки затрат, и если все возможные расходы были приняты во внимание;

c) реализму и правильности оценки стоимости: проверяются расчеты и оценки сумм; анализируется, если потенциальные эффекты изменения цен, объема работ и воздействие на учреждения (необходимое число служащих) являются логичными и реалистичными и если объемы ресурсов на ближайшие годы логически связаны с первым годом.

Особенности предложения

673. Для оценки стоимости предложений политик необходимо рассмотреть две важные характеристики.

Период времени

674. Эта специфическая особенность помогает понять период времени, для которого необходимо оценить стоимость. С точки зрения времени, затраты могут быть разделены следующим образом:

a) одноразовые затраты – могут быть уменьшены относительно просто и не имеют финансовых последствий на следующие годы (например, покупка недвижимости, проведение выборов и т.д.);

b) многолетние затраты – имеют финансовые последствия для последующих лет. Некоторые дискреционные расходы (например, расходы на персонал), в принципе, могут быть ограничены в среднесрочной перспективе, однако трудно остановить эти расходы в краткосрочном периоде. Другие недискреционныe расходы (например: платежи, связанные с пособиями по социальной помощи, обслуживанию долга) зависят от обязательств, предусмотренных в законодательстве, и не могут быть ограничены.

675. Таким образом, предложения, связанные с расходами, которые могут быть сравнительно легко остановлены – то есть разовые расходы и дискреционные расходы – могут быть отличены от предложений структурных недискреционных расходов, рост которых сложнее остановить.

Природа предложения

676. По своей природе существуют следующие типы предложений.

a) Изменение размера

677. В том случае если предложение изменяет номинальную стоимость или объем услуг, таких как социальные выплаты, можно относительно легко определить бюджетные воздействия этого предложения, так как оно включает в себя расчет нового объема для данной группы населения (количество бенефициаров). Существует вероятность того, что другие изменения в бюджете больше не потребуются (увеличение или уменьшение количества сотрудников или оборудования).

b) Изменение приемлемости

678. Предложение такого рода изменяет категории бенефициаров или одной выплаты, предусмотренной законом. Это может увеличить или уменьшить количество людей затронутых данной услугой.

679. Воздействие затрат таких предложений является более сложным, чем это кажется на первый взгляд, так как внедряющий орган должен рассмотреть несколько факторов. В примере 2 есть прямая экономия социальных выплат. Однако, в зависимости от размера уменьшения и количества дел, рассмотренных сотрудниками, может произойти экономия административных расходов, так как с уменьшением числа бенефициаров может потребоваться меньше сотрудников. Необходимо оценить, как будет меняться нагрузка и как это повлияет на его бюджетные потребности. Должен быть создан банк данных исторической информации о затратах, по которым можно будет сделать оправданные прогнозы.

c) Новая политика (или прекращенная)

680. Предложение заключается в предоставлении новой государственной услуги. Кроме того, данное предложение может состоять в уменьшении или устранении существующей услуги.

681. Этот тип предложений создает дополнительные проблемы в оценке стоимости, так как могут отсутствовать данные о сфере покрытия и стратегии внедрения политики. В этом случае важно оценить уровень доверия к оценкам, в соответствии с рекомендациями по решению неопределенностей, указанными далее и, возможно, рассмотреть ряд возможных затрат.

d) Смешанное предложение

682. Такие предложения могут сочетать в себе элементы нескольких из вышеперечисленных категорий, что усложняет оценку финансового воздействия.

Стоимостные факторы

683. Следующим шагом является определение всех типов факторов, которые влияют на затраты. Важно определить, какие факторы вызывают изменения в программе или в конкретной деятельности.

684. Основные проблемы, связанные с стоимостными факторами могут быть сгруппированы в пять категорий:

a) демографические изменения (например, количество детей, является ключевым фактором для образования, число лиц в возрасте – стоимостной фактор расходов, связанных с социальными льготами и помощью);

b) социальные изменения (например, разводы приводят к увеличению числа мелких хозяйств и соответственно увеличение спроса на количество домохозяйств с небольшими площадями. Разводы также создают дополнительный спрос на социальное обеспечение для детей из семей с низким уровнем дохода);

c) государственная политика (например, внедрение требования для налогоплательщиков в самооценке и представлению электронных деклараций в налоговых целях приведет к увеличению требований к органам власти развить информационные системы и обработать формы;

d) новые технологии (например, некоторые государственные услуги, особенно в области медицины, применяют массово технологические новшевства, которые зачастую снижают затраты существующих процедур, но в то же время увеличивают спрос на затраты современного лечения, представляя новые возможности для пациентов);

e) внешняя среда (например, применение новых стандартов, введенных международными соглашениями, а также требования Европейской политики соседства с ЕС или Киотского протокола по изменению климата, или таких угроз, как международный терроризм и т.д).

685. На практике возможно измерить результаты и услуги одной программы в той или иной форме. Для программ, которые непосредственно обслуживают население, стоимостными факторами можно считать "рыночный спрос" на услуги. Данный спрос может быть обязательным, если существуют правовые положения, а в некоторых случаях может быть необязательным. Некоторые запросы могут быть потенциальными, если все уполномоченные стороны предложат эффективные решения.

686. Для каждого предложения бюджетные органы/учреждения обязаны указывать увеличение или уменьшение объема производимых товаров, оказываемых услуг, осуществляемых мероприятий, которые могут быть обусловлены данным предложением.

687. В вставке 12.5 приведены некоторые примеры стоимостных факторов для различных областей общественных услуг.

Вставка 12.5 Примеры факторов стоимости

688. В конечном итоге, пользователи общественных услуг и благ являются основными факторами затрат. Если спрос на государственные услуги был бы равен нулю, ни одна из них не была бы оказана и бюджет не существовал бы.

От стоимостных факторов – к ресурсам

689. Логическая цепочка для определения затрат выглядит следующим образом:

690. Переход от фактора стоимости до спроса на ресурсы не всегда механический расчет. Исторические данные о затратах служат обычными отправными точками для программ, но они должны быть тщательно подобраны, чтобы обеспечить, что качество и уровень обслуживания подходят установленным целям.

691. Однако, если информация о затратах является недостаточной или не доступна на тот момент, сразу когда фактор стоимости был определен, нужен подробный анализ оценки стоимости. Например, спрос на образование, выраженный в прогнозируемой численности зачисленных учеников, определяет необходимость в преподавателях, книгах, оборудовании для аудиторий, школьных зданий, услуг по техническому обслуживанию, экзаменаторов, услуг по управлению, а также и расходов на разработку политик и учебных программ. Затраты рассчитываются путем умножения необходимого количества на стоимость или прогнозируемую цену за единицу.

692. Чем больше количество продукции, тем выше затраты. В условиях ограниченных бюджетов должны быть приняты решения по экономии относительно продуктов отнесенных к факторам затрат, такие как соотношение студент/учитель, отношение учебник/студент и компьютер/студент, а также учитывая желаемый уровень качества образования или уровень знаний (например, уровень грамотности).

693. Имея ограниченные ресурсы, бюджетные учреждения должны стремиться к достижению максимального соотношения затрат-эффективности. Это означает достижение максимум результатов (с точки зрения целей) с данным количеством ресурсов или минимизация затрат для достижения заранее поставленных целей.

694. Основными видами ресурсов являются:

a) работники – для осуществления деятельности и управление программой. Определение численности работников (и их категорий) влияет не только на количество расходов на персонал в отношении экономической классификации, но и на другие расходы, связанные с сотрудниками: суммы для необходимых товаров и услуг (таких как мебель, компьютер), потому что часто они относятся к количеству сотрудников;

b) оборудование – столы, компьютеры и т.д. для сотрудников. Некоторые предложения могут не требовать новых сотрудников, но потребуют закупку нового оборудования;

c) другие операционные расходы – в том числе электричество, отопление, связь, аренду площади, топливо, полиграфические услуги;

d) затраты на транспорт – автомобили для сотрудников, автобусы для клиентов (школьников), поездки в пределах страны и за рубежом;

e) капитальные инвестиции – новостройки, информационные системы для больших объемов данных или систем связи и т.д.

Исторические сведения о стоимости и нормативы

695. Для определения стоимости бюджетные органы/учреждения, как правило, используют исторические данные о затратах и существующие нормативы.

Исторические данные о затратах

696. Помимо использования средних затрат для оценки будущих затрат анализ исторических данных очень важен для этого процесса. Исторические данные о затратах обеспечивают единственную реальную информацию о том, сколько стоило нам в прошлом предоставление услуги. Но должна быть уверенность в том, что средние расходы включают в себя все расходы, в том числе косвенные и операционные расходы, и что не будет никакого влияния на фиксированные и полуфиксированные затраты. Учитывая эти аспекты, исторические затраты очень полезны и представляют доказательства, что то, что было предложено, имеет определенные основания из опыта.

Нормативы

697. В отдельных случаях, вместо пересчета снизу вверх подробной информации о предоставлении государственных услуг согласно определенному стандарту часто применяются нормативы, выраженные коэффициентами, что упрощает оценку затрат на предоставление общественных услуг. Использование нормативов позволяет гарантировать, что политика и определенные стандарты услуг соблюдены.

698. Нормативы могут быть сгруппированы следующим образом:

a) Норматив уровня услуг/фактора стоимости – показывает отношение между фактором стоимости и спросом на такие услуги. Примерами таких нормативов являются:

- количество полицейских патрулей на квадратный километр, на количество преступлений совершенных за день;

- соотношение ученик/учитель для достижения заданного уровня качества обучения школьников;

- количество школьников на один учебник, компьютер, единицу лабораторного оборудования в связи с образовательными стандартами;

- число медицинских учреждений на душу населения; число врачей на душу населения; число больничных коек на душу населения.

b) Нормативы ресурсов/уровень услуг – указывают количество ресурсов, необходимых для производства определенного объема продукции. Примером являются: число полицейских на один патруль, число полицейских машин на 100 полицейских, количество километров в год на каждую патрульную машину, численность сотрудников на один компьютер, объем офисных площадей на одного работника, количество мебели на одного сотрудника, число поездок за границу на одного работника, численность сотрудников на одну больницу и др.;

c) Технические/инженерные нормативы – как правило, используются в строительстве, дорожной инфраструктуре и т.д. (например, толщина дорожного полотна на количество автомобилей в год, объем текущего обслуживания, объем периодического обслуживания, норматив отопления и освещения, стандартный норматив в строительстве (например, толщина изоляции для зданий и т.д.);

d) Норматив стоимости единицы (затраты на единицу ресурсов): Наверно, не существует множество таких нормативов, потому что покупки являются децентрализованными и открытая конкуренция между поставщиками приветствуется. Тем не менее некоторые нормативы могут существовать, например, лучше установить суточные, чем возмещать фактические ежедневные расходы на деловые поездки.

699. Если нормативы охватывают только одну категорию из экономической классификации, то тогда проблема фиксированных, полуфиксированных затрат не должна возникнуть, но более сложные нормативы, которые включают несколько сегментов экономической классификации, могут иметь последствия для экономической структуры расходов. Они должны быть изучены, чтобы определить, если они являются практичными и разумными.

700. Нормативы могут быть использованы для оценки затрат, но их применение не должно быть обязательным или механическим. Они должны пересматриваться периодически.

12.5. Подход к неопределенностям и информационная поддержка

701. В случае когда оценки сделаны в условиях значительной неопределенности, используется методика анализа чувствительности затрат. Этот метод включает в себя разработку альтернативных сценариев и моделирует результаты возможных ответов на трех уровнях: высокий, средний и низкий.

702. Альтернативным выражением может быть использование "оптимистичного" метода оценки (самое низкое влияние на бюджет) и "пессимистичного" (самое большое влияние на бюджет), которые должны быть представлены в дополнение к основным оценкам.

703. Эти альтернативные сценарии помогают лицам, принимающим решения, представить диапазон возможных результатов – от самого худшего к самому лучшему, а также уровень вариации – в каком случае это скорее всего произойдет. Метод "оптимистичной" и "пессимистичной" оценки зависит от обстоятельств для каждого конкретного случая и использует рассуждения, основанные на имеющейся доступной информации в рамках анализа политики.

704. Если различия между этими сценариями малы, то это не большая проблема. Однако там где существуют большие различия, важно проанализировать предположения и оценить степень определенности.

705. На практике могут быть применены следующие критерии оценки уровня определенности:

a) оценки точные, если отклонение финансового последствия в БГ+3 году, в других сценариях, кроме базового в 90% случаев варьирует в пределах +/- 5%;

b) оценки устойчивые, если отклонение финансового последствия в БГ+ 3 году, в других сценариях, кроме базового в 90% случаев варьирует в пределах +/- 15%;

c) оценки неустойчивые, если уверенность в их выполнении в БГ+3 году находится за пределами +/- 15%.

706. Эта оценка должна быть частью описания потому что является основой для лучшего понимания расчетов затрат.

707. Бюджетный администратор может принять оценку определенности или может развить свой собственный анализ.

708. В любом случае, качество оценки стоимости напрямую зависит от объема информации, которая обосновывает оценки. Информация – это самый важный элемент в оценке стоимости. В процессе представления предложений, бюджетные органы/учреждения должны обязательно указать источники информации, особенно если есть разные мнения по поводу достоверности информации.

XIII. РУКОВОДСТВО ПО ОРГАНИЗАЦИИ ПРОЦЕССА БЮДЖЕТНОГО

ПЛАНИРОВАНИЯ В РАМКАХ ЦОПВ

13.1. Общие положения

709. Целью данного руководства является внутренняя организация процесса планирования бюджета в рамках органа публичной власти и формализации процедур для разработки отраслевых стратегий расходов (далее – ОСР) в среднесрочной перспективе и ежегодных бюджетных предложений.

710. Положение руководства применяется и является обязательным как для подразделений ЦОПВ так и для подведомственных учреждений. На этапе разработке отраслевых стратегий расходов, положение также относится к другим бюджетным органам/учреждениям, управляющие ресурсами в этой отрасли.

711. Данный документ реглементирует следующие действия:

a) разработка, согласование и утверждение ОСР;

b) подготовка и представление предложений по бюджету;

c) распределение учрежденного бюджета подведомственным учреждениям и утверждение бюджетов.

712. Распределение учрежденного бюджета подведомственным учреждениям и утверждение бюджетов.

713. Ответственность за координацию и организацию мероприятий связанных с процессом разработки ОСР на среднесрочной перспективе и годового бюджета в рамках ЦОПВ возлагается соответственно на подразделение отвечающее за анализ, мониоринг и оценку политик (далее – Управление политик) и на подразделение отвечающее за бюджетное планирование (далее – Финансовое управление).

13.2. Организация процесса разработки отраслевых стратегий расходов

714. Отраслевые стратегии расходов разрабатываются в контексте разработки БПСП и служат в качестве поддержки при определении лимитов расходов, содержащихся в БПСП, а в последствии – при обосновании годовых бюджетных предложений.

715. Разработка отраслевых стратегий расходов в ЦОПВ вовлекает следующие основные мероприятия:

a) издание специфичных особенностей для разработки ОСР и утверждение отраслевых рабочих группы;

b) разработка предложений по корректировке базовой линии и новых инициатив по политикам для следующего бюджетного цикла;

c) анализ и консультация предложений в рамках ЦОПВ и отраслевой рабочей группы;

d) обобщение предложений и принятия решения ЦОПВ;

e) представление ОСР в МФ;

f) корректировка и утверждение ОСР ЦОПВ.

716. Разработка ОСР является процессом совместного участия и вовлекает участие различных подразделений ЦОПВ, а также других бюджетных органов/учреждений, которые управляют ресурсами в этом секторе. В целях содействия сотрудничества в рамках ЦОПВ, а также с другими бюджетными органами/учреждениями, которые управляют ресурсами в данной отрасли, и в целях консультирования приоритетов политик сектора, создается отраслевая рабочая группа (в соответствии с требованиями подраздела 4.1 Руководства).

717. Управление анализа, мониторинга и оценки политик и финансовое управление в рамках ЦОПВ являются основными источниками консультирования в процессе принятия решении и активно участвуют в разработке и обновлении ОСР.

718. Обязанности сторон, участвующих в разработке ОСР, распределяются следующим образом:

i. Управление политик несет ответственность за:

a) создание и организацию деятельности отраслевой рабочей группы и обеспечение делопроизводства данной группы;

b) оказание поддержки подразделениям ЦОПВ в подготовке предложений по разработке ОСР и осущетвления их взаимосвязи с приоритетами, установленными в документах стратегического планирования национального уровня, а также секторального;

c) анализ внедрения существующих политик, рассмотрение новых инициатив политик и всесторонняя оценка их влияния;

d) разработку и обновление ОСР для сектора, после анализа собранных предложений.

ii. Финансовое управление несет ответственность и выполняет следующие основные функции:

a) издает инструкции и специфические особенности по разработке предложений для расходов в процессе разработки ОСР и оказывает необходимую методическую помощь подразделениям ЦОПВ и подведомственным учреждениям;

b) проверяет и представляет, в случае необходимости, предложения по корректировке базовой линии, рассчитанной MФ;

c) рассматривает и анализирует финансовые последствия предложений по политикам в среднесрочной перспективе с точки зрения точности и актуальности оцененных расходов;

d) организует консультирования по расходам предложениям с подразделениями ЦОПВ и, при необходимости, с подчиненными учреждениями ЦОПВ;

e) обобщает предложения по расходам и представляет собственные рекомендации руководству ЦОПВ. Обобщенные предложения указывают отклонения от предварительного лимита расходов, установленного МФ;

f) после принятия решения со стороны руководства ЦОПВ представляет МФ проекты отраслевых стратегий расходов, в соответствии с требованиями МФ;

g) участвует и оказывает помощь руководству ЦОПВ в рамках процесса консультирования в МФ предложений по расходам в контексте БПСП.

iii. Отраслевые управления ЦОПВ и, при необходимости, подчиненные бюджетные учреждения:

a) анализируют текущую ситуацию в рамках программах/подпрограммах согласно компетенции и определяют резервы эффективности существующих программ;

b) выдвигают предложения управлению анализа, мониторинга и оценки политик в целях улучшения политики в секторе на следующий финансовый год. Это делается в процессе анализа внедрения ОСР предыдущего года и обновления на следующий БПСП;

c) участвуют во внутренних консультированиях и представляют любую необходимую информацию для обоснования своих предложений.

719. При разработке отраслевых стратегий расходов подразделения ЦОПВ консультируют методологию разработки отраслевых стратегий расходов, содержащуюся в главе VII настоящего Руководства; методологию бюджетирования по программам, содержащуюся в главе XI, и рекомендации по оценке затрат, содержащиеся в главе XII настоящего Руководства.

720. После доработки отраслевых лимитов расходов МФ, финансовое управление, совместно с управлением анализа, мониторинга и оценки политик и другими заинтересованными подразделениями, обеспечивает внесение поправок в стратегии в соответствии с установленным лимитом и распределение лимитов по программам/субпрограммам, по бюджетам и по ЦОПВ, которые управляют ресурсами в отрасли.

721. Окончательный вариант ОСР утверждается руководством ЦОПВ в качестве руководителя отраслевой рабочей группы и представляется МФ.

722. После утверждения БПСП отраслевая стратегия расходов публикуется на сайте ЦОПВ.

13.3. Организация процесса разработки годового бюджета

723. Разработка годового бюджетного предложения представляет собой второй этап бюджетного процесса в ЦОПВ.

724. Процесс разработки проектов бюджетов включает в себя следующие основные виды деятельности:

a) анализ и формулировка набора программ, обеспечив соблюдение отраслевых приоритетов политики и лимита расходов;

b) издание инструктивного бюджетного письма, адаптированному к особенностям отрасли (на основе письма Министерства финансов);

c) подготовка и представление бюджетных предложений ЦОПВ;

d) рассмотрение и консультирование предложений в рамках ЦОПВ;

e) доработка, представление и консультирование бюджетных предложений/проектов в Министерстве финансов, Правительстве и Парламенте;

f) распределение бюджета, утвержденного законом о годовом бюджете.

725. При разработке годового бюджета обязанности в рамках ЦОПВ распределяются следующим образом:

i. Финансовое управление несет ответственность и имеет следующие основные функции:

a) на основании письма МФ финансовое управление издает внутреннее бюджетное письмо, которое включает специфические особенности по разработке ежегодных бюджетных предложений для подведомственных учреждений и из ЦОПВ;

b) выдвигает предложения руководству ЦОПВ по назначению лиц, ответственных за разработку программ/подпрограмм;

c) разрабатывает лимит ресурсов и расходов по каждому подведомственному учреждению на уровне подпрограммы, вида деятельности, в том числе расходов на персонал и других соответствующих лимитов;

d) рассматривает предложения подведомственных учреждений и организует консультации по этому вопросу;

e) имитирует, по необходимости, в ИСФУ версии бюджетных предложений для принятия решения по основной версии;

f) подготавливает сводный доклад руководству по проекту годового бюджета и представляет соответствующие предложения;

g) подготавливает информационную записку и другую соответствующую информацию к проекту бюджета ЦОПВ;

h) участвует и оказывает помощь руководству ЦОПВ в бюджетных консультациях в МФ, а также обеспечивает дорабатывание бюджетного предложения. Руководство ЦОПВ может потребовать принять участие в консультациях соответствующего персонала из других подразделений и подведомственных учреждений.

i) после принятия закона о годовом бюджете проводит предварительное распределение бюджета ОПВ, устанавливает лимиты ресурсов и бюджетных ассигнований и показатели оценки результативности по подведомственным учреждениям.

ii. Управление анализа, мониторинга и оценки политик несет ответственность за:

a) оказание поддержки управлениям ЦОПВ в заполнении описательной части программы – разработке целей, задач и показателей оценки результативности;

b) координирование процесса разработки показателей оценки результативности в бюджетах по программам и установление показателей результата;

c) рассмотрение бюджетных предложений с точки зрения взаимосвязи с приоритетами установленными в отраслевой стратегии расходов;

d) способствует разработке сводного доклада по проекту годового бюджета.

iii. Отраслевые управления ЦОПВ и, при необходимости, подведомственные бюджетные учреждения несут ответственность за:

a) подготовку информации для бюджета по программам в соответствии с методологией составления бюджета по программам, содержащейся в главе XI настоящего Руководства, и требованиями инструктивного письма о разработке предложений по бюджету;

b) подготовку и представление бюджетных предложений и необходимых обоснований в соответствии с требованиями инструктивного письма по разработке предложений по бюджету;

c) осуществляет распределение утвержденного бюджета;

d) выдвигает, в случае необходимости, предложения по перераспределению бюджетных ассигнований в течение бюджетного года.

726. При разработке предложений по бюджету, управления/отделы ЦОПВ и подведомственные бюджетные учреждения консультируют методологию разработки годового бюджета, содержащуюся в главе VII Руководства; методологию бюджетирования по программам, содержащуюся в главе XI, и рекомендации по оценке затрат, содержащиеся в главе XII настоящего Руководства.

727. Распределение утвержденного бюджета осуществляется в соответствии с методологией распределения бюджета, содержащейся в главе IX настоящего Руководства.

728. После завершения процедуры распределения бюджета начинается процесс исполнения бюджета.

729. В течение бюджетного года финансовое управление контролирует исполнение бюджета ЦОПВ и, при необходимости, вносит предложения о поправках (изменения или перераспределения) бюджетных ассигнований в соответствии с методологией, изложенной в главе X настоящего Руководства.

13.4. Заключительные положения

730. Управления/отделы внутреннего аудита ЦОПВ оценивают процедуры внутреннего контроля, установленные в соответствии с законодательством о государственном внутреннем финансовом контроле для обеспечения исполнения обязанностей по разработке, утверждению и внесению изменений в бюджет в рамках ЦОПВ.

731. Контроль за исполнением настоящего положения возлагается на финансовое управление.

XIV. РУКОВОДСТВО ПО ОРГАНИЗАЦИИ ПРОЦЕССА БЮДЖЕТНОГО

ПЛАНИРОВАНИЯ В РАМКАХ МОПВ

14.1. Общие положения

732. Настоящее положение преследует цель организации внутреннего бюджетного процесса в рамках административно-территориальной единицы и унифицирования процедур бюджетирования по программам.

733. Положение применяется управлениями/отделами, службами подведомственными представительным и правомочным органам АТЕ, а также бюджетным учреждениям, финансируемым из бюджетов АТЕ.

734. Данное положение регламентирует и разграничивает функции и обязанности в процессе разработки, утверждения, мониторингу и отчетности местного бюджета, в том числе по БПП.

735. Ответственность по координации и организации мероприятий по разработке, утверждению, мониторингу и отчетности бюджетов АТЕ, в том числе по БПП, возлагается на исполнительные органы АТЕ совместно с финансовыми управлениями⁷.

____________________

⁷ В рамках первого уровня, на руководство местной публичной администрации и подразделение/специалиста, ответственного за разработку и исполнение бюджета АТЕ.

736. В целях облегчения координирования и взаимодействия между структурными подразделениями местной публичной власти (далее – МПВ) АТЕ, располагающая большим количеством бюджетных учреждений (из городов, муниципиев, пр.), может решать о создании рабочей группы по разработке проекта бюджета АТЕ, под руководством председателя АТЕ/примара или заместителя председателя/вице-примара, ответственного за бюджет. В состав рабочей группы следует включить начальников отделов/секций, служб, подведомственных представительным и правомочным органам.

14.2. Основные мероприятия МОПВ в процессе бюджетного планирования

737. При разработке бюджета АТЕ структурные подразделения МПВ руководствуются Положением о порядке разработки, мониторинга и отчетности бюджетов по программам, изложенным в XI разделе данного Руководства, Методологией по разработке бюджетов АТЕ на следующий год и среднесрочного прогноза, и другими методологическими и вспомогательными документами, изданными Министерством финансов.

738. Бюджеты, основанные на программах, разрабатываются в качестве составной части разрабатываемого местного бюджета и отражают структуру местных бюджетных расходов, основанную на программах и подпрограммах, в соответствии с целями, задачами и показателями оценки результативности.

739. В рамках бюджета основанного на программах, выделение бюджетных ресурсов осуществляется в строгом соответствии с приоритетами политик, отраженными в стратегических планах, а акцент ставится на ожидаемых результатах деятельности публичных властей и бюджетных учреждений.

740. Разработка проекта местного бюджета, в том числе бюджета, основанного на программах, это совместный процесс с участием всех подразделений МПВ. Управления/службы/специалисты, подведомственные представительным органам власти, разрабатывают предложения по бюджету, согласно компетенциям и представляют их финансовым управлениям для консультации и согласования.

741. Разработка проекта местного бюджета и среднесрочных прогнозов включает следующие основные действия:

a) утверждение бюджетного графика действий сопутствующих разработке и представлению местного бюджета, в том числе основанного на программах;

b) анализ и оценка программ/подпрограмм за предыдущий период и выявление резервов по улучшению существующих программ/подпрограмм;

c) анализ стратегического планирования, сопутствующего соответствующим программам/подпрограммам (стратегии и прочие стратегические документы, относящиеся к национальному, секторальному и местному уровню);

d) актуализация/разработка плана (стратегии) по социально-экономическому развитию АТЕ, по необходимости;

e) создание, по необходимости, рабочей группы, ответственной за разработку местного бюджета;

f) оценка обьема ресурсов местного бюджета на среднесрочный период и определение лимитов по расходам;

g) определение перечня программ и подпрограмм МПВ и назначение ответственных на уровне подпрограмм (менеджеры программ);

h) формулирование цели, задачи и показателей оценки результативности по каждой среднесрочной подпрограмме, в соответствии с приоритетами национальной, секторальной и локальной политики;

i) оценка стоимости и разработка бюджетных предложений по каждому направлению (по типам учреждений и услуг), одновременно с определением уровня показателей производства, эффективности и результативности по каждой подпрограмме;

j) рассмотрение и согласование предложений по бюджету, основанному на программах в рамках МПВ, по необходимости, в составе созданной группы;

k) доработка предложений по бюджетным программам в связи с завершением процесса бюджетных консультаций в рамках АТЕ и исходя из утвержденных лимитов бюджетных расходов;

l) составления свода предложений по бюджетным программам на уровне подпрограмм с последующим представлением в финансовое управление МОПВ;

m) составление окончательного проекта бюджета АТЕ и сбалансирование его согласно прогнозируемым доходам;

n) составление консолидированного проекта бюджета АТЕ первого и второго уровня, свода среднесрочных оценок, и предоставления в установленном порядке Министерству финансов.

742. Рассмотрение и утверждение проекта местного бюджета включает следующие основные действия:

a) составление проекта решения об утверждении местного бюджета, приложения к решению, а также других приложений с последующим представлением представительным и правомочным органам;

b) рассмотрение и утверждение проекта местного бюджета представительными и правомочными органами;

c) уточнение, по необходимости, и утверждение программ/подпрогрмм исполнительными органами после утверждения бюджета и, их опубликование (на web-странице, информационных щитах МОПВ, пр.);

d) разработка и утверждение смет расходов публичных учреждений, согласно утвержденному порядку;

e) составление/проверка тарификационных листов, штатного расписания, а также других документов, необходимых в процессе рассмотрения и исполнения бюджета АТЕ, согласно компетенциям;

f) составление и утверждение распределения утвержденного бюджета АТЕ, и представление его в утвержденном порядке в Министерство финансов.

743. После утверждения местного бюджета представительным и правомочным органом финансовое управление АТЕ сообщает утвержденные лимиты расходов на уровне программы/подпрограммы, а специализированные подразделения и другие подразделения обеспечивают в случае необходимости уточнение (доработку) программ/подпрограмм в соответствии с установленными лимитами.

744. График-модель предельных сроков осуществления действий по разработке и утверждению местного бюджета, с отражением ответственных за исполнение, представлены в главе 3.6 настоящего Руководства. График ежегодно обновляется, одновременно с началом нового бюджетного цикла.

745. В течение бюджетного года бюджетные учреждения осуществляют действия, предусмотренные программами/подпрограммами и представляют отчеты по достигнутым результатам, в соответствии с утвержденными формами и сроками.

746. Финансовое управление, совместно со специализированными и другими структурными подразделениями АТЕ осуществляют мониторинг исполнения местного бюджета, в том числе достижения по программам и, в случае необходимости, представляют предложения по уточнению бюджета.

14.3. Участники и их ответственности в процессе бюджетного планирования на местном уровне

747. Обязанности в бюджетном процессе на местном уровне разделяются следующим образом:

1) Представительный и правомочный орган:

a) утверждает/актуализирует стратегическую программу по социально-экономическому развитию АТЕ;

b) принимает решение относительно приоритетных направлений на местном уровне;

c) рассматривает и утверждает местный бюджет;

d) периодически заслушивает отчет об исполнении бюджета и показатели результативности по программам, а также по необходимости утверждает решение по уточнению местного бюджета.

2) Исполнительный орган:

a) обеспечивает разработку/актуализацию стратегической программы развития АТЕ (по необходимости);

b) координирует процесс разработки и внедрения политик на уровне АТЕ;

c) обеспечивает организацию бюджетного процесса на местном уровне:

- утверждает бюджетный календарь на уровне АТЕ;

- делегирует ответственных лиц;

- создает рабочую группу по разработке бюджета, по необходимости.

d) обеспечивает разработку проекта местного бюджета и прогноза на следующие годы;

e) определяет перечень программ и подпрограмм АТЕ и назначает ответственных на уровне подпрограмм;

f) утверждает лимиты по расходам и утверждает показатели результативности по бюджетным учреждениям, согласно компетенциям;

g) осуществляет мониторинг исполнения бюджета, в том числе результативности программ, представляет предложения представительному и правомочному органу.

3) Финансовое управление:

a) составляет и представляет исполнительному органу предложения относительно бюджетного календаря (организационного плана) и действия, связанные с разработкой и представлением местного бюджета, в том числе ответственные лица за расходные программы/подпрограммы;

b) издает инструктивное письмо о разработке и представлении предложений по составлению проекта местного бюджета;

c) оказывает методическую поддержку на всех этапах бюджетного процесса, в том числе по разработке бюджета по программам бюджетными учреждениями и МПВ первого уровня;

d) координирует и обеспечивает делопроизводство рабочей группы, ответственной за бюджет, по необходимости;

e) оценивает объем ресурсов местного бюджета и определяет лимиты (пределы) расходов по функциям, по программам/подпрограммам и по бюджетным органам/учреждениям;

f) рассматривает и анализирует на среднесрочный период финансовое воздействие политик, предусмотренных планами развития АТЕ, с точки зрения точности и соответствия оценки стоимости;

g) рассматривает бюджетные предложения, в том числе нефинансовую часть программ, с точки зрения соблюдения методологии разработки бюджетов и взаимосвязь с приоритетами политик и имеющихся в распоряжении ресурсами;

h) организует консультации по бюджетным предложениям, представленным структурными подразделениями МПВ и бюджетными учреждениями, финансируемым из местного бюджета;

i) актуализирует оценку имеющихся ресурсов и разрабатывает проект местного бюджета, основанного на программах, подготавливает информационную справку и другие информативные материалы относительно проекта местного бюджета;

j) составляет обобщенный бюджет АТЕ первого и второго уровня и представляет его Министерству финансов;

k) участвует в консультациях, организованных Министерством финансов по вопросам взаимоотношения с государственным бюджетом, особенно по вопросам трансфертов специального назначения;

l) завершает составление проекта местного бюджета второго уровня и предоставляет его на утверждение;

m) после утверждения решения об утверждении бюджета доводит до сведения утвержденные бюджетные лимиты и координирует процесс распределения бюджета;

n) рассматривает финансовые отчеты и результативности бюджетных органов/учреждений финансируемых из бюджета АТЕ, и мониторизируют их финансовые и нефинансовые результаты совместно с подразделениями МПВ

4) Управления/отделы, службы, находящиеся в подчинении МОПВ

a) анализируют текущию ситуацию в рамках программ/подпрограмм согласно компетенции, и актуализируют секторальные планы по развитию в соответствии с приоритетами политики на национальном и местном уровне;

b) идентифицируют резервы эффективности программ и предлагают новые инициативы политик на местном уровне, с предварительной оценкой многостороннего эффекта от этих инициатив;

c) сотрудничают с ЦОПВ и обеспечивают отражение в бюджете секторальных политик национального уровня;

d) формулируют цель, задачи и определяет перечень показателей результативности по каждой программе/подпрограмме из сферы деятельности;

e) координируют и оказывают методическую поддержку подведомственным учреждениям по определению показателей результативности и составления предложений по бюджету;

f) определяют величину каждого из показателей результата, систематизируют показатели производства и эффективности по каждой из подпрограмм;

g) обобщают и представляют предложения по бюджету, сопровождаемые пояснительной запиской, в соответствии с требованиями инструктивного письма о разработке годовых бюджетов;

h) участвуют в бюджетных консультациях в рамках МПВ и предоставляют всю необходимую информацию для обоснования бюджетных предложений;

i) после утверждения бюджета осуществляют распределение бюджетных ресурсов по учреждениям, в соответствии с компетенциями и бюджетной классификацией;

j) мониторизируют и анализируют результаты в рамках программ/подпрограмм согласно компетенции, составляют и содержат базу данных показателей результативности;

k) выдвигают, по необходимости, в течение бюджетного года, предложения по перераспределению бюджетных отчислений;

l) составляют и представляют обобщенные на уровне подпрограмм отчеты по результативности.

1) Бюджетные учреждения:

a) осуществляют действия, за которые ответственны в рамках подпрограмм;

b) устанавливают и заполняют величину показателей производства и эффективности, и предпринимают действия по достижению поставленных целей;

c) составляют и представляют обоснованные предложения по бюджету специализированному управлению/отделу МПВ, согласно компетенциям;

d) участвуют в консультациях относительно предложений по бюджету;

e) составляют и представляют отчеты о достигнутых результатах.

14.4. Заключительные положения

748. Подразделение внутреннего аудита, действующее в рамках МПВ, с целью обеспечения исполнения обязанностей по составлению, утверждению/уточнению и исполнению бюджета, оценивает процедуры внутреннего контроля, предусмотренные соответствующими положениями законодательства о внутреннем публичном финансовом контроле.

749. Контроль за исполнением данного положения несет Финансовое управление.