Заключение N 1 от 15.04.2021 о констатации обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента (обращение №71f/2021)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

о констатации обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента

(обращение № 71f/2021)

№ 1  от  15.04.2021

 (в силу 15.04.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 108-110 ст. 73 от 30.04.2021

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Думитру Аворника,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 29 марта 2021 года,

рассмотрев обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее заключение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд 29 марта 2021 года, в соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.f) Конституции, ст.25 п.а) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, Президентом Республики Молдова г-жой Маей Санду.

2. Автор обращения на основании ст.85 ч.(1) и ч.(2) Конституции просит Конституционный суд вынести заключение о констатации обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента X созыва, в связи с истечением трехмесячного срока, в пределах которого Парламент был обязан сформировать Правительство, и 45-дневного срока со дня внесения первого предложения и отклонения двух предложений о назначении Правительства.

3. Определением Конституционного суда от 6 апреля 2021 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

4. Проанализировав ходатайство председателя Парламента Зинаиды Гречаный об истребовании мнения Венецианской комиссии по обращению № 71f/2021 о констатации обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента, Конституционный суд отклонил его, признав необоснованным.

5. На открытом заседании Конституционного суда присутствовали Президент Республики Молдова Майя Санду, представитель Президента Республики Олеся Стамате и представители Парламента Раду Раду и Лилиян Енчу.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

6. Постановлением № 4 от 9 марта 2019 года Конституционный суд подтвердил результаты парламентских выборов от 24 февраля 2019 года и признал действительными мандаты избранных депутатов Парламента X созыва.

7. Премьер-министр Республики Молдова Ион Кику сложил свои полномочия 23 декабря 2020 года. Исходя из положений ст.101 ч.(3) Конституции, считается, что отставка Правительства во главе с премьер-министром Ионом Кику состоялась 23 декабря 2020 года.

8. С целью выявления кандидатуры на должность премьер-министра 28 декабря 2020 года состоялись консультации между Президентом Республики Молдова и парламентскими фракциями. Ни одна из политических фракций не выдвинула кандидата¹.

_____________________

¹ См. пресс-конференцию Президента Республики Молдова Майи Санду от 28 декабря 2020 года – https://www.youtube.com/watch?v=el69TOeYbec

9. Президент Республики Молдова Майя Санду 27 января 2021 года издала Указ № 25-IX о выдвижении кандидатуры Натальи Гаврилица на должность премьер-министра.

10. Наталья Гаврилица 8 февраля 2021 года представила председателю Парламента ходатайство (зарегистрированное в Секретариате Парламента под № 265) о выражении вотума доверия программе деятельности и составу Правительства в целом.

11. На начавшемся примерно в 10:00 11 февраля 2021 года пленарном заседании Парламента Наталья Гаврилица представила программу деятельности и весь состав Правительства².

_____________________

² https://www.youtube.com/watch?v=Add7O8ueEwk

12. Приблизительно в 12:00 того же дня в здании Парламента Игорь Додон, председатель Партии социалистов Республики Молдова, в сопровождении ряда депутатов – членов этой партии, сделал заявление для прессы³, озвучив решение исполнительного политического комитета Партии социалистов о выдвижении кандидатуры Марианны Дурлештяну на должность премьер-министра.

_____________________

³ https://realitatealive.md/executivul-politic-al-psrm-sus-ine-un-briefing-de-presa-de-la-tribuna-parlamentului---120988.html

13. Тем же числом примерно в 15:50 на пленарном заседании Парламента во время рассмотрения программы деятельности и списка членов кабинета министров, предложенных Натальей Гаврилица, председатель фракции Партии социалистов Корнелиу Фуркулицэ, зачитал декларацию, под которой поставили свои подписи 54 депутата, об образовании парламентского большинства в поддержку кандидатуры Марианны Дурлештяну на должность премьер-министра. Наряду с этим он объявил, что декларация будет передана Президенту Республики Молдова.

14. На том же пленарном заседании Парламента около 16:00 предложение Натальи Гаврилица о выражении вотума доверия программе деятельности и составу Правительства не набрало ни одного голоса.

15. Приблизительно в 17:00 того же дня Президент Республики Молдова провела одновременно консультации со всеми парламентскими фракциями⁴.

_____________________

⁴ https://www.facebook.com/maia.sandu/videos/2822978334656169/

16. В ходе консультаций с парламентскими фракциями председатель фракции Партии социалистов Корнелиу Фуркулицэ предложил на должность премьер-министра кандидатуру Марианны Дурлештяну.

17. Тем же числом Президент Республики Молдова издала Указ № 32-IX, которым повторно предложила кандидатуру Натальи Гаврилица на должность премьер-министра.

18. Депутаты Парламента Василе Боля, Григоре Новак и Александр Суходольски 12 февраля 2021 года подали в Конституционный суд обращение о контроле конституционности Указа № 32-IX от 11 февраля 2021 года о выдвижении кандидатуры Натальи Гаврилица на должность премьер-министра.

19. Постановлением Конституционного суда № 6 от 23 февраля 2021 года указ был признан неконституционным на основании того, что Президент Республики не выдвинула кандидата, предложенного абсолютным формализованным парламентским большинством. В то же время Конституционный суд отметил, что парламентские фракции и Президент Республики должны проводить новые консультации (см. п.2 и п.3 резолютивной части постановления).

20. С целью выявления кандидата на должность премьер-министра Президент Республики и парламентские фракции 16 марта 2021 года провели новые консультации.

21. Во время консультаций 16 марта 2021 года между Президентом Республики и парламентскими фракциями Марианна Дурлештяну через социальные сети платформы Facebook объявила об отказе выставлять свою кандидатуру на должность премьер-министра.

22. В тот же день около 17:20⁵ Президент Республики издала Указ № 47-IX об утверждении Игоря Гросу кандидатом на должность премьер-министра. Вечером того же дня на брифинге⁶ Президент Республики сообщила следующее:

"Я ознакомилась с решением Марианны Дурлештяну о снятии своей кандидатуры на должность премьер-министра. Поскольку на данный момент не существует кандидата, заручившегося поддержкой абсолютного формализованного парламентского большинства, я решила выдвинуть на должность премьер-министра Республики Молдова Игоря Гросу. Я сказала И.Гросу подготовить программу деятельности и сформировать Правительство и представить их Парламенту на рассмотрение".

_____________________

⁵ https://tv8.md/2021/03/16/ultima-ora-presedinta-maia-sandu-l-a-inaintat-pe-igor-grosu-la-functia-de-premier/ 

⁶ https://www.presedinte.md/rom/comunicate-de-presa/presedintele-maia-sandu-l-a-nominalizat-astazi-pe-igor-grosu-la-functia-de-prim-ministru 

23. Депутаты Парламента Василе Боля, Григоре Новак, Александр Суходольски и Влад Батрынча 17 марта 2021 года подали в Конституционный суд обращение о контроле конституционности Указа Президента Республики Молдова № 47-IX от 16 марта 2021 года.

24. На состоявшегося 18 марта 2021 года пленарном заседании Парламента председатель фракции Партии социалистов Молдовы Корнелиу Фуркулица примерно в 10:38⁷ зачитал новую декларацию о создании парламентского большинства и пригласил Президента Республики на встречу в 12:00 с парламентским большинством для проведения консультаций. Декларация была передана Президенту Республики. Затем примерно в 13:09⁸ Корнелиу Фуркулица зачитал декларацию, подписанную 53 депутатами, об образовании парламентского большинства в поддержку кандидатуры Владимира Головатюка на должность премьер-министра и сообщил, что направит декларацию Президенту Республики.

_____________________

⁷ https://www.youtube.com/watch?v=I_NFHgO8g_Q 

⁸ https://www.youtube.com/watch?v=I_NFHgO8g_Q 

25. В тот же день приблизительно в 13:52 Президент Республики опубликовала на веб-странице учреждения сообщение⁹, подтверждая, что получила выдержки из стенограммы заседания Парламента от 18 марта 2021 года и что новые консультации с парламентскими фракциями и группами депутатов могут состояться после того, как будут исчерпаны юридические эффекты Указа № 47-IX от 16 марта 2021 года.

_____________________

⁹ https://www.presedinte.md/rom/comunicate-de-presa/declaratia-presedintiei-republicii-moldova-in-legatura-cu-cererea-de-a-lansa-noi-consultari-pentru-desemnarea-candidatului-la-functia-de-prim-ministru 

26. Постановлением № 10 от 22 марта 2021 года Конституционный суд признал конституционность Указа № 47-IX от 16 марта 2021 года об утверждении Игоря Гросу кандидатом на должность премьер-министра.

27. Игорь Гросу 23 марта 2021 года зарегистрировал в Секретариате Парламента программу деятельности и состав Правительства¹⁰.

_____________________

¹⁰ http://www.parlament.md/LegislationDocument.aspx?Id=709a927d-3797-48b9-a287-aae0c7514a22 

28. Василе Боля и Александр Суходольски 24 марта 2021 года представили в Конституционный суд обращение о контроле конституционности Указа Президента Республики № 25-IX от 27 января 2021 года о назначении Натальи Гаврилица премьер-министром (см. выше § 9).

29. Проект Постановления Парламента № 84¹¹ об утверждении программы деятельности и состава Правительства, предложенных Игорем Гросу, кандидатом на должность премьер-министра, был включен в повестку пленарного заседания Парламента от 25 марта 2021 года. Во время заседания председатель Парламента объявила об отсутствии кворума. В связи с тем, что парламентские фракции ПСРМ и партии "Шор"¹² организованно покинули зал заседаний, в зале присутствовали всего 43 депутата. Более того, открывая пленарное заседание Парламента от 25 марта 2021 года, в 11:50, председатель Парламента Зинаида Гречаный заявила следующее¹³:

"Для стенограммы объявляю, чтобы всем было ясно, что две парламентские фракции покинули зал заседаний во время рассмотрения первого пункта, включающего ходатайство Игоря Гросу, кандидата на должность премьер-министра. Этот вопрос считается исчерпанным и больше к нему не будем возвращаться".

_____________________

¹¹ http://parlament.md/LegislationDocument.aspx?Id=e6cb6b13-c678-4e56-be83-0ff27d262c60

¹² https://realitatealive.md/edin-a-parlamentului-republicii-moldova-din-25-martie-2021---123028.html

¹³ https://realitatealive.md/edin-a-parlamentului-republicii-moldova-din-25-martie-partea-a-ii-a---123047.html

30. На второй день 26 марта 2021 года Постановлением № 46 Парламент принял Декларацию о несогласии с роспуском Парламента Республики Молдова, за которое проголосовали 54 депутата.

31. В соответствии со ст.85 ч.(1) Конституции, Президент страны 26 марта 2021 года провела консультации с парламентскими фракциями Демократической партии Молдовы, ACUM Platforma DA, PAS, с избирательным блоком ACUM и с парламентской группой "PRO Moldova", а 29 марта 2021 года – с парламентскими фракциями партии "Шор" и Партии социалистов Республики Молдова.

32. Определением № 47 от 1 апреля 2021 года Конституционный суд признал неприемлемым обращение депутатов Парламента Василе Боля и Александра Суходольски о контроле конституционности Указа Президента Республики № 25-IX от 27 января 2021 года (см. выше §27).

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

3. Применимые положения Конституции:

Статья 85

Роспуск Парламента

"(1) В случае невозможности формирования Правительства или блокирования в течение трех месяцев принятия законов Президент Республики Молдова после консультаций с парламентскими фракциями вправе распустить Парламент.

(2) Парламент может быть распущен в случае, если он не выразил вотум доверия Правительству в 45-дневный срок после внесения предложения, и только после отклонения предложения не менее двух раз.

(3) В течение одного года Парламент может быть распущен один раз.

(4) Парламент не может быть распущен в последние шесть месяцев до истечения срока полномочий Президента Республики Молдова, а также в период действия чрезвычайного, осадного или военного положения".

Статья 135

Полномочия

"(1) Конституционный суд:

[…]

f) констатирует обстоятельства, оправдывающие роспуск Парламента, отстранение от должности Президента Республики Молдова или временное исполнение его обязанностей, а также невозможность исполнения Президентом Республики Молдова своих обязанностей в течение более чем 60 дней;

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

I. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

34. Определением от 6 апреля 2021 года Конституционный суд подтвердил соблюдение требований о приемлемости обращения.

35. Согласно ст.135 ч.(1) п.f) Конституции, констатация обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента, относится к компетенции Конституционного суда.

36. В соответствии со ст.85 Конституции, в свете толкования Конституционного суда и п.4 резолютивной части Постановления Конституционного суда № 30 от 1 октября 2013 года Президент Республики Молдова – единственный, кто наделен правом роспуска Парламента и правом обращения в Конституционный суд для констатации обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента. Таким образом, обращение представлено уполномоченным субъектом.

II. СУЩЕСТВО ДЕЛА

А. Аргументы автора обращения

37. Автор обращения отмечает, что в Постановлении № 30 от 1 октября 2013 года о толковании № 85 ч.(1) и ч.(2) Конституции Конституционный суд указал, что прерогатива Президента Республики по роспуску Парламента в случае невыражения Парламентом вотума доверия Правительству возникает по истечении 45 дней с даты внесения первого предложения и отклонения не менее двух предложений об инвеституре до истечения 3-месячного срока. Конституционный суд подчеркнул также, что по истечении трехмесячного срока Президент Республики Молдова обязан распустить Парламент, если не удается создать Правительство, в том числе в случае невыражения вотума доверия Правительству.

38. Автор обращения отмечает, что трехмесячный срок, установленный для формирования Правительства ст.85 ч.(1) Конституции, это максимальный срок, в пределах которого Конституция может мириться с институциональным блокированием, неразрешением конфликтов между государственными властями и нефункциональностью государственных органов, будь то Правительство или Парламент. Если Правительство не создано в течение трех месяцев, роспуск Парламента становится неизбежным. Принцип беспрерывной и полной функциональности основных государственных органов должен превалировать и определять приоритетное применение конституционных норм, не допускающих политических и институциональных кризисов, продолжительность которых превышает три месяца.

39. По данному делу автор обращения отмечает, что трехмесячный срок, в течение которого Парламент должен был назначить Правительство, начался в момент отставки Правительства, то есть 23 декабря 2020 года, и истек 23 марта 2021 года. До этой даты Парламенту не удалось назначить Правительство, следовательно, начиная с 24 марта 2021 года, Президент Республики, согласно Постановлению Конституционного суда № 30 от 1 октября 2013 года, была обязана распустить Парламент.

40. Автор обращения отмечает, что первая попытка назначить Правительство была сделана 11 февраля 2021 года, однако предложенные Натальей Гаврилица программа деятельности и список Правительства не набрали ни одного голоса. При второй неудавшейся попытке назначить Правительство – 23 марта 2021 года – программа деятельности и список Правительства, предложенные Игорем Гросу, не были рассмотрены из-за отсутствия кворума. Автор обращения расценивает отсутствие кворума как очередное отклонение предложения о назначении Правительства. В этой связи автор обращения ссылается на решения Конституционного суда, в частности, на Определение № 1 от 19 января 2016 года о неприемлемости обращения, § 24-26, заключения № 4 от 26 декабря 2000 года, № 2 от 12 июня 2009 года и № 4 от 21 сентября 2010 года.

41. Автор обращения считает, что в этом случае присутствуют как обстоятельства для роспуска Парламента, установленные в ст.85 ч.(1), так и обстоятельства, установленные в ст.85 ч.(2) Конституции.

B. Аргументы Парламента

42. Парламент в своем мнении отмечает, что конституционно-политический конфликт, существующий между двумя государственными органами, касается как содержания и пределов полномочий этих органов, вытекающих из Конституции, так и качества действий по исполнению конституционных полномочий, что свидетельствует о конфликте полномочий, вызывающем институциональное блокирование.

43. Парламент ссылается на несоблюдение принципа конституционной приверженности. В соответствии с этим принципом Президент Республики обязана взаимодействовать с Парламентом на основе лояльности, соблюдать порядок организации и функционирования Парламента, в том числе срок полномочий, на который Парламент был избран гражданами. Свои конституционные обязанности по проведению консультаций с парламентскими фракциями/ группами депутатов Президент выполнила в такой форме, что лишило их содержательности, а значит – и эффективности, учитывая конечную цель конституционной процедуры выдвижения кандидата на должность премьер-министра.

44. Парламент утверждает, что конституционный законодатель установил роспуск Парламента с целью разрешения конституционного кризиса, вызванного Парламентом, а не Президентом, последний будучи обязан стоять на страже соблюдения Конституции и обеспечения надлежащего функционирования государственных органов. Поэтому досрочные выборы должны проводиться исключительно в случае бездействия Парламента, а не быть политической целью Президента или парламентского меньшинства.

45. Вместе с тем законодательный орган считает, что, принимая во внимание решающую роль Парламента в процессе назначения Правительства и недопустимость исполнения этой роли под давлением утраты мандата, Конституция обязывает Президента проводить полноценные и конструктивные консультации с парламентскими группами для выдвижения кандидата, имеющего наибольшие шансы сформировать Правительство и заручившегося поддержкой парламентского большинства. В этом смысле особое значение имеют постановления Конституционного суда. Действия Президента можно квалифицировать, как присвоение полномочий, обязанностей и функций, которые по Конституции принадлежат Парламенту.

46. В своем мнении Парламент отмечает, что не соответствует духу Конституции, чтобы Президент, провоцировавший институциональный кризис, воспользовался прерогативой по роспуску Парламента, который не повинен в создании этого кризиса. Более того, нельзя заставить Парламент под давлением утраты мандата выразить вотум доверия Правительству в условиях, когда ст.68 Конституции предусматривает, что "при исполнении мандата депутаты находятся на службе у народа" и "всякий императивный мандат недействителен". Обращение Президента о констатации обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента, является необоснованным, как по сути, так и по праву.

47. Принимая во внимание Постановление Парламента № 49 от 30 марта 2021 года об объявлении чрезвычайного положения на всей территории Республики Молдова в период с 1 апреля по 30 мая 2021 года, Парламент считает применимыми при рассмотрении дела положения ст.85 ч.(4) Конституции.

С. Оценка Конституционного суда

Общие принципы. Компетенция Конституционного суда

48. Каждая конституция является результатом взвешивания полномочий основных государственных органов. Если государственный орган наделен определенными полномочиями, другие органы должны иметь возможность эффективно осуществлять контроль за исполнением этих полномочий. Чем шире эти полномочия, тем строже должны быть механизмы контроля. Каждая конституция представляет собой комплексную систему ограничений и противовесов, и каждое ее положение необходимо рассмотреть в свете благотворного влияния на равновесие властей как одно целое (см. CDL-AD(2017)014, Мнение Венецианской комиссии № 886/2017 о предложении Президента Республики Молдова расширить президентские полномочия по роспуску Парламента, § 13).

49. Роспуск Парламента осуществляется в соответствии с положениями ст.85 Конституции и толкованием данной статьи постановлениями Конституционного суда.

50. В Постановлении № 30 от 1 октября 2013 года Конституционный суд отметил, что ст.85 Конституции определяет ситуации и основания роспуска Парламента до истечения срока полномочий, а именно невозможность формирования Правительства и блокирование процедуры принятия законов в течение 3 месяцев. При этих обстоятельствах, после проведения консультаций с парламентскими фракциями Президент Республики Молдова распускает Парламент. Конституционный суд подчеркнул, что санкция роспуска Парламента, предусмотренная Конституцией, применяется в установленном Конституцией порядке в ситуации, когда высший законодательный и представительный орган не в состоянии исполнять свои обязанности, а значит и выражать мнение избирателей. В результате возникшей дисфункции избирателям предоставляется возможность решать в конституционном порядке конфликт между властями путем роспуска Парламента и проведения досрочных выборов (см. § 38 и 41).

51. Конституционный суд указал, что прерогатива главы государства по роспуску Парламента является конституционной гарантией, которая позволяет разрешить и деблокировать институциональный кризис. Конституционные положения являются выражением закрепленного в ст.6 Конституции принципа разделения и взаимодействия властей в государстве, то есть противовеса, при помощи которого решается конфликт между властями, связанный с конституционными прерогативами (см. § 42-43 указанного постановления).

52. Кроме того, Конституционный суд отметил, что конституционный механизм, предусмотренный в ст.85, целью которого является предотвращение парламентского кризиса и конфликта между законодательной и исполнительной властями, утратил бы свою силу в случае отсутствия четко установленного срока, по истечении которого Парламент подлежит роспуску. Трехмесячный срок, предусмотренный ч.(1) ст.85 Конституции, является общим сроком для роспуска Парламента в обоих случаях возникновения кризисной или конфликтной ситуации: в случае невозможности формирования Правительства или блокирования процедуры принятия законов. Под невозможностью формирования Правительства имеется в виду ситуация, когда Парламент отказывает Правительству в выражении вотума доверия (см. § 47, 52, 53 указанного постановления).

53. Статья 85 выполняет функцию уравновешивающего механизма. Конституционный суд подчеркнул, что глава государства может воспользоваться дискреционным правом распускать или не распускать Парламент в случае невыражения вотума доверия Правительству по истечении 45 дней с даты внесения первого предложения и после отклонения предложения об инвеституре не менее двух раз до истечения трехмесячного срока. В случае, если Парламенту не удается сформировать Правительство в трехмесячный срок, глава государства, согласно соответствующим постановлениям Конституционного суда, обязан распустить Парламент. В результате – его дискреционное право на роспуск Парламента становится обязанностью, согласно воле конституционного законодателя. Исходя из принципа взаимодействия и взаимного контроля законодательной и исполнительной властей, задача главы государства состоит в том, чтобы способствовать преодолению политического кризиса и конфликта между властями, а не сохранению кризисной ситуации в течение неопределенного времени, что не соответствует общим интересам граждан, носителей национального суверенитета (см. § 73-75 указанного постановления).

54. В том же ключе Конституционный суд подчеркнул, что вне зависимости от обстоятельств отказа в доверии Правительству невозможность формирования нового Правительства в трехмесячный срок неизбежно влечет роспуск Парламента. Полномочия отправленного в отставку Правительства во главе с временно исполняющим обязанности премьер-министра не могут быть бессрочными, учитывая, что временное Правительство исполняет только функции управления общественными делами. Конституционный суд указал, что положениями ч.(1) и ч.(2) ст.85 Конституции преследуется цель обеспечить функциональность конституционных органов государства, а правом Президента по роспуску Парламента предотвращается обструкция деятельности одной из государственных властей (см. § 76-77 указанного постановления).

55. Тем не менее на взгляд Венецианской комиссии решение, предусматривающее автоматический роспуск Парламента по истечении трех месяцев, без учета того, состоялось или нет формальное и неоднократное голосование предложения о выражении вотума доверия, не соответствует ни положениям ст.85, ни цели данной статьи, как установил Конституционный суд в своем Постановлении № 30 от 1 октября 2013 года (см. CDL-AD(2019)012, Мнение Венецианской комиссии № 954/2019 о конституционной ситуации и возможности роспуска Парламента, § 43).

56. В связи с этим является необходимым уточнение практики Конституционного суда. Так, Конституционный суд считает, что по смыслу ст.85 ч.(1) Конституции исполнение трехмесячного срока не приводит автоматически к роспуску Парламента. Данный срок составляет обстоятельство для роспуска Парламента только при соблюдении в течение трехмесячного срока других формальных требований, предусмотренных ст.85 ч.(2) Конституции.

57. Конституционный суд рассмотрит соответствие обстоятельств роспуска Парламента требованиям ст.85 ч.(1) и ч.(2) Конституции. Конституционный суд не может вынести положительное заключение о роспуске Парламента, если указанные требования не выполнены в трехмесячный срок.

58. Контроль, осуществляемый Конституционным судом, не может распространяться на определение целесообразности роспуска Парламента. Парламент решает осознанно, если своим отказом в выражении вотума доверия Правительству прокладывает дорогу к своему роспуску. Конституционный суд не дает оценку жизнеспособности законодательного органа, не сумевшего выполнить конституционные нормы, поскольку в этом случае его анализ обрел бы характер прогноза, тесно связанного с индивидуальными восприятиями и сдерживающими факторами, в ситуации, проявляющейся исключительно в плоскости моральных и политических категорий. Президент Республики обладает полномочием по роспуску законодательного органа и осуществляет его после проведения консультаций с парламентскими фракциями при наличии обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента, указанных в ст.85 Конституции.

59. Таким образом, Конституционный суд не может дать оценку целесообразности роспуска Парламента с точки зрения Конституции в случае, когда Парламент не способен обеспечить жизнеспособность Правительства. В отсутствие конституционных стандартов по оценке целесообразности роспуска Парламента Конституционный суд обладает лишь конституционными полномочиями по установлению обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента.

Применение принципов при рассмотрении настоящего дела

60. Чтобы выяснить, присутствуют ли обстоятельства для роспуска Парламента, предусмотренные в ст.85 ч.(1) и ч.(2) Конституции, Конституционному суду надлежит проверить: (а) если Парламент отклонил не менее двух предложений о назначении Правительства; (b) если Правительство не было сформировано в трехмесячный срок; (с) если состоялись консультации с парламентскими фракциями, как требует ст.85 ч.(1) Конституции.

(а) Если Парламент отклонил не менее двух предложений о назначении Правительства

61. Конституционный суд отмечает, что первое предложение о назначении Правительства датируется 8 февраля 2021 года, когда Наталья Гаврилица, кандидат на должность премьер-министра, выдвинутая Президентом Республики Указом № 25-IX от 27 января 2021 года, обратилась к председателю Парламента с ходатайством о выражении вотума доверия Парламента программе деятельности и всему составу Правительства. Парламент отклонил предложение о назначении Правительства 11 февраля 2021 года (см. выше § 9-11, 14). Таким образом, Конституционный суд заключает, что первое предложение о назначении Правительства было отклонено.

62. Следует отметить, что в рамках процедуры по первому предложению о назначении парламентские фракции имели разумным образом возможность предложить другую кандидатуру, и поэтому ответственность за упущение невыполнения данного права не может быть переложена на другие органы. Таким образом, Конституционный суд заключает, что ответственность за неудавшуюся попытку формировать Правительство может быть возложена на Парламент.

63. Конституционный суд подчеркивает, что 11 февраля 2021 года было образовано абсолютное формализованное парламентское большинство в поддержку кандидатуры Марианны Дурлештяну на должность премьер-министра. После отказа Марианны Дурлештяну выставлять свою кандидатуру Президент Республики Молдова Указом № 47-IX от 16 марта 2021 года выдвинула Игоря Гросу кандидатом на должность премьер-министра. Выдвижение Игоря Гросу на эту должность составляет дискреционное право Президента Республики. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что как отказ кандидата от выдвижения на должность премьер-министра, так и тот факт, что абсолютное формализованное парламентское большинство не предприняло мер, чтобы кандидат не изменила своего решения, не могут быть поставлены в вину Президенту Республики (см. ПКС № 10 от 22 марта 2021 г., § 71). Ответственность за сложившуюся ситуацию несет Парламент, так как отказ представителя (i.e. кандидата) влечет, с конституционной точки зрения, негативные последствия для представляемого (i.e. парламентского большинства) и ответственность за эти последствия не может быть переложена на третье лицо.

64. Второе предложение о назначении Правительства датируется 23 марта 2021 года, когда Игорь Гросу подал в Секретариат Парламента ходатайство о выражении вотума доверия программе деятельности и всему составу Правительства. Обсуждение программы деятельности и состава Правительства было назначено на 25 марта 2021 года. Из-за отсутствия кворума Игорю Гросу не удалось представить программу деятельности и состав Правительства. Конституционный суд в своей практике отметил, что отсутствие кворума при рассмотрении вопроса о назначении Правительства расценивается как неудачная попытка назначения Правительства (см. ОКС № 1 от 19 января 2016 г., § 24-26). Таким образом, 25 марта 2021 года Парламент отклонил второе предложение о назначении Правительства (см. выше § 24, 27, 29).

65. Кроме того, Конституционный суд установил, что со дня внесения первого предложения (i.e. 8 февраля 2021 года) до отклонения второго предложения о назначении Правительства (i.e. 25 марта 2021 года) прошли 45 дней, как предусматривает ст.85 ч.(2) Конституции.

66. Таким образом, Конституционный суд заключает, что присутствует обстоятельство, предполагающее отклонение не менее двух предложений о назначении Правительства в срок, не превышающий 45 дней.

b) Если Правительство не было сформировано в трехмесячный срок

67. В ранее принятом постановлении Конституционный суд отметил, что трехмесячный срок, предусмотренный ч.(1) ст.85 Конституции, является общим сроком для формирования Правительства, который начинается с даты возникновения обстоятельств, определивших необходимость формирования нового Правительства, и течет вне зависимости от начала процедуры формирования нового Правительства и/или выполнения процедур, предусмотренных ч.(2) ст.85 Конституции. Трехмесячный срок включает период консультаций с парламентскими фракциями и проведения других законных процедур, являясь предельным сроком для формирования нового Правительства (см. п.1 резолютивной части, § 53-54 и 64 ПКС № 30 от 1 октября 2013 г.).

68. Конституционный суд отмечает, что в этом случае, как было указано выше в § 7, трехмесячный срок для формирования Правительства начался 23 декабря 2020 года (дата отставки Правительства) и истек 23 марта 2021 года.

69. Таким образом, присутствует обстоятельство о невозможности формирования Правительства в течение трех месяцев, предусмотренное в ст.85 ч.(1) Конституции.

с) Если состоялись консультации с парламентскими фракциями, как требует ст.85 ч.(1) Конституции

70. Конституционный суд отмечает, что Президент Республики провела консультации с парламентскими фракциями 26 и 29 марта 2021 года (см. выше § 31), тем самым выполнив требование ст.85 ч.(1) Конституции.

71. Конституционный суд заключает, что Президент Республики представила в Конституционный суд обращение о констатации обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента X созыва, после проведения консультаций с парламентскими фракциями, как того требует ст.85 ч.(1) Конституции.

Выводы

72. Конституционный суд изучил факты с учетом всех требований: количества предложений о назначении Правительства, согласно ст.85 ч.(2) Конституции, исполнения срока, установленного Конституцией для формирования Правительства, и проведения Президентом Республики обязательных консультаций, предусмотренных ст.85 ч.(1) Конституции.

73. Наряду с этим Конституционный суд подчеркивает, что роспуск – это санкция, налагаемая на недействующий Парламент (см. ПКС № 7 от 18 января 2021 г. § 21).

74. Конституционный суд отмечает, что в рассматриваемом случае Парламент отклонил два предложения о назначении Правительства – 11 февраля и, соответственно, 25 марта 2021 года.

75. Исходя из требований ст.85 ч.(1) и ч.(2) Конституции, Конституционный суд считает, что Парламент несет ответственность за невозможность формирования Правительства.

76. Венецианская комиссия в мнении, адресованном Республике Молдова, отметила, что "[…] в период институционального кризиса Президент, обращаясь к народу, принимает на себя важную функцию по роспуску Парламента для преодоления кризиса и восстановления надлежащего функционирования конституционного механизма" (CDL-AD(2017)014, Мнение Венецианской комиссии № 886/2017 о предложении Президента Республики Молдова расширить президентские полномочия по роспуску Парламента, § 20).

77. Принимая во внимание, что полномочие по роспуску Парламента определяется нейтральной позицией Президента, что во время институционального кризиса Президент принимает на себя важную функцию по роспуску Парламента для преодоления этого кризиса, обращаясь к народу, и равномерного восстановления конституционного механизма (см., в частности, CDL-AD(2017)014, Мнение Венецианской комиссии № 886/2017 о предложении Президента Республики Молдова расширить президентские полномочия по роспуску Парламента, § 20), а также тот факт, что Президент обладает полномочиями по роспуску Парламента, учитывая обстоятельства особой ситуации, в интересах страны в целом (см. CDL-AD(2019)012, Мнение Венецианской комиссии № 954/2019 о конституционной ситуации и возможности роспуска Парламента, § 41) Конституционный суд заключает, что в данном случае присутствуют обстоятельства, оправдывающие роспуск Парламента, вызванные невозможностью формирования Правительства.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.f) и ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.63 п.b) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд дает следующее

ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

1. Признать невозможность формирования Правительства в соответствии с положениями ст.85 ч.(1) и ч.(2) Конституции как обстоятельство, оправдывающее роспуск Парламента Республики Молдова X созыва.

2. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ СЕРГЕЯ ЦУРКАНА,

КОТОРОЕ НЕ СОВПАДАЕТ С ПОЗИЦИЕЙ БОЛЬШИНСТВА,

изложенное в соответствии со ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде

№ 317 от 13 декабря 1994 года и ст.67 Кодекса конституционной

юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года

1. Заключением № 1 от 15 апреля 2021 года мои коллеги установили, что невозможность формирования Правительства в соответствии с положениями ст.85 ч.(1) и ч.(2) Конституции составляет обстоятельство, оправдывающее роспуск Парламента Республики Молдова X созыва.

2. Я не поддерживаю данное решение по следующим соображениям.

3. Предварительно отмечаю, что Конституционный суд в целях неукоснительного соблюдения конституционных принципов и ценностной конституционной системы указал на значение толкования конституционных норм с функциональной точки зрения и в соотношении с другими нормами, тем самым подчеркивая роль Конституции в обеспечении стабильности и полной функциональности государственных учреждений. Конституционный суд подчеркнул, что принцип беспрерывности и полной функциональности основных государственных органов должен превалировать и определять преимущественное применение тех конституционных норм, которые исключают ситуации политического или институционального кризиса (см. ПКС № 29 от 24 ноября 2015 года, §§ 31, 50).

4. Обращение Президента Республики № 71f/2021 не было рассмотрено моими коллегами под этим углом. Так, при вынесении заключения они не приняли во внимание следующие аспекты, ясно изложенные в Конституции и в практике Конституционного суда, а именно: (i) в чем заключается сущность и значение института роспуска Парламента; (ii) является ли в рассматриваемом случае конституционно оправданным роспуск Парламента.

I. Сущность и значение института роспуска Парламента

5. Ранее Конституционный суд подчеркнул, что санкция роспуска Парламента применяется в установленном Конституцией порядке в ситуации, когда высший законодательный и представительный орган не в состоянии исполнять свои обязанности, а значит и выражать мнение избирателей. Так, в результате возникшей дисфункции происходит роспуск Парламента (см. ПКС № 29 от 24 ноября 2015 года, § 34).

6. В Определении № 7 от 18 января 2021 года, § 21, Конституционный суд отметил, что ст.85 Конституции четко предусматривает роспуск недействующего Парламента в случае невозможности формирования Правительства или блокирования принятия законов в течение трех месяцев. Роспуск происходит только в случае, если в бездействии Парламента виновен сам Парламент, а не другие государственные органы или политические субъекты (например, Президент Республики не выдвигает кандидатуру премьер-министра, кандидат на должность премьер-министра не просит Парламент выразить вотум доверия программе деятельности и всему составу Правительства, Президент Республики не промульгирует законы, принятые Парламентом).

7. Учитывая тот факт, что Высший закон выдвигает на первый план принцип беспрерывности и полной функциональности основных органов государства, досрочное прекращение полномочий любого представительного государственного органа может возникнуть в исключительных случаях, которые четко и ограничительно установлены Конституцией. Роспуск Парламента, высшего представительного органа народа Республики Молдова, является таким исключительным случаем. Роспуск применяется только в крайних случаях, чтобы не нарушать институциональную стабильность законодательного органа и чтобы предотвращать возможные злоупотребления в отношении данного органа.

8. В своих предыдущих решениях Конституционный суд отметил, что в целом ст.85 Конституции выполняет функцию уравновешивающего в осуществлении государственной власти механизма, применяемого для предотвращения или преодоления институционального кризиса (ПКС № 30 от 1 октября 2013 г., § 73; ПКС № 29 от 24 ноября 2015 г., § 36).

9. Конституционный суд указал, что право Президента по роспуску Парламента является механизмом, поддерживающим равновесие властей в государстве, а не механизмом, нарушающим это равновесие и вызывающим политические кризисы. Полномочие Президента по роспуску Парламента определяется его нейтральной позицией, цель данного полномочия заключается в предотвращении институционального блокирования (см. ПКС № 24 от 27 июля 2017 г., § 110, 115), а не в его создании.

II. Является ли конституционно оправданным роспуск Парламента

10. Напоминаю, что в Определении № 7 от 18 января 2021 года Конституционный суд отметил, что ст.85 Конституции четко устанавливает роспуск недействующего Парламента в случае невозможности формирования Правительства или блокирования принятия законов в течение трех месяцев. Роспуск происходит только в случае, если в бездействии Парламента виновен сам Парламент, а не другие государственные органы или политические субъекты (см. выше § 6).

11. В то же время в Постановлении № 10 от 22 марта 2021 г., § 77 Конституционный суд указал, что при истечении срока, установленного ст.85 ч.(2) Конституции, абсолютное парламентское большинство должно иметь возможность поднять вопрос о назначении Правительства в ходе обязательных консультаций с Президентом Республики, которые должны быть организованы, согласно ст.85 ч.(1) Конституции, в случае роспуска Парламента.

12. Таким образом, в осуществлении контроля конституционности роспуска Парламента Конституционному суду следовало анализировать: а) несет ли Парламент ответственность за истечение трехмесячного срока для формирования Правительства и b) установил ли Президент Республики по истечении трехмесячного срока для формирования Правительства в ходе консультаций, проведенных согласно ст.85 ч.(1) Конституции, что не существует абсолютного формализованного парламентского большинства в поддержку определенной кандидатуры на должность премьер-министра.

а) Несет ли Парламент ответственность за истечение трехмесячного срока для формирования Правительства

13. В своем обращении Президент Республики отметила, что с момента отставки Правительства (23 декабря 2020 года) и до истечения трехмесячного срока для формирования Правительства (23 марта 2021 года) Парламенту не удалось назначить Правительство.

14. Из материалов дела следует, что с даты отставки Правительства (23 декабря 2020 года) и до 10 февраля 2021 года не существовало абсолютного формализованного парламентского большинства, поддерживающего кандидатуру на должность премьер-министра. В этот промежуток времени Президент Республики выдвинула на должность премьер-министра кандидатуру Натальи Гаврилица, которую Парламент отклонил 11 февраля 2021 года.

15. Тем временем 11 февраля 2021 года было образовано абсолютное формализованное парламентское большинство, которое предложило кандидатуру Марианны Дурлештяну на должность премьер-министра. Это большинство просуществовало до 16 марта 2021 года. Тот факт, что в этот промежуток времени Президент Республики не выдвинула кандидатуру абсолютного парламентского большинства (Марианну Дурлештяну), а другую кандидатуру (Наталью Гаврилица), действие, которое было признано неконституционным Постановлением Конституционного суда № 6 от 23 февраля 2021 года, не является вопросом, вызывающим упрек в адрес Парламента. Действительно, 16 марта 2021 года кандидат парламентского большинства отказалась от выдвижения на должность премьер-министра, но с момента образования абсолютного формализованного парламентского большинства (11 февраля 2021 года) и до момента отказа кандидата (16 марта 2021 года) прошло больше месяца, в течение которого Президент Республики не выдвинула кандидатуру парламентского большинства. Таким образом, истечение периода времени для формирования Правительства, охватывающего 11 февраля – 16 марта 2021 года, не может быть поставлено Парламенту в вину.

16. В заключение утверждаю, что, вопреки выводам моих коллег, ответственность за истечение трехмесячного срока для формирования Правительства не лежит полностью на Парламенте.

b) Установил ли Президент Республики по истечении трехмесячного срока для формирования Правительства, в ходе консультаций, проведенных согласно ст.85 ч.(1) Конституции, что не существует абсолютного формализованного парламентского большинства в поддержку определенной кандидатуры на должность премьер-министра

17. Соблюдение этого требования вытекает из принципа беспрерывности и полной функциональности основных государственных органов. Этот принцип Конституционный суд повторил в § 77 Постановления № 10 от 22 марта 2021 года. В указанном постановлении Конституционный суд подчеркнул, что при истечении срока, установленного ст.85 ч.(2) Конституции, абсолютное парламентское большинство должно иметь возможность поднять вопрос о назначении Правительства в ходе обязательных консультаций с Президентом Республики, которые должны быть организованы, согласно ст.85 ч.(1) Конституции, в случае роспуска Парламента.

18. Со ссылкой на Постановление Конституционного суда № 30 от 1 октября 2013 года Президент Республики отметила, что по истечении трехмесячного срока для формирования Правительства роспуск Парламента становится неизбежным. Эту позицию изложили и судьи, вынесшие заключение, с определенным "уточнением практики", сохранившем, по сути, абсолютный характер трехмесячного срока (см. § 56-57 заключения).

19. С одной стороны, в Постановлении Конституционного суда № 10 от 22 марта 2021 года, § 77, отмечается, что по истечении срока, установленного ст.85 ч.(2) Конституции, абсолютное парламентское большинство должно иметь возможность поднять вопрос о назначении Правительства в ходе обязательных консультаций с Президентом Республики, согласно ст.85 ч.(1) Конституции, а, с другой стороны, в Постановлении № 30 от 1 октября 2013 года, § 66, Конституционный суд указал, что по истечении трехмесячного срока Президент Республики обязан распустить Парламент и не может выдвинуть кандидата на должность премьер-министра.

20. Считаю необходимым отметить, что мои коллеги уклонились от разрешения коллизии, вытекающей из этих постановлений. Чтобы ее разрешить, необходимо учитывать следующие вопросы.

21. Во-первых, в § 77 Постановления № 10 от 22 марта 2021 года Конституционный суд признал относительный характер трехмесячного срока для формирования Правительства только в одном случае – в случае выдвижения кандидатуры на должность премьер-министра абсолютным формализованным парламентским большинством в ходе консультаций, проведенных согласно ст.85 ч.(1) Конституции. Имеется в виду случай, когда назначается полномочное Правительство. В своей практике Конституционный суд установил, что цель конституционных норм заключается в обеспечении беспрерывности государственной власти, а такие ситуации, как временное исполнение обязанностей, призванные предотвращать вакуум власти, требуют скорого разрешения. Таким образом, положениями ст.85 Конституции преследуется цель преодоления политического и институционального кризиса и обеспечения функциональности конституционных органов государства (ПКС № 29 от 24 ноября 2015 г., § 40-41; ПКС № 24 от 27 июля 2017 г., § 108). Предотвращение роспуска Парламента и назначение полномочного Правительства направлены именно на достижение этих конституционных целей.

22. Во-вторых, подход, используемый в Постановлении № 30 от 1 октября 2013 года, практически игнорирует конституционную обязанность Президента Республики проводить консультации с парламентскими фракциями до того, как распустить Парламент. В своих решениях Конституционный суд установил, что Президент Республики не должен проводить консультации с депутатами только для проформы. Консультации являются правовым инструментом, предусмотренным Конституцией, который не может быть лишен эффективности (см., mutatis mutandis, ПКС № 6 от 23 февраля 2021 г., § 43, 60). Венецианская комиссия считает, что, исходя из цели ст.85 Конституции, обязанность Президента Республики проводить консультации с парламентскими фракциями следует рассматривать, как способ использования всех возможностей для формирования Правительства или разблокирования процесса принятия законов после истечения трехмесячного срока, до того, как будет принято решение о роспуске Парламента (Мнение № 954/2019 от 24 июня 2019 года о конституционной ситуации и возможности роспуска Парламента, принятое на 119-й пленарной сессии, CDL-AD(2019)012, § 41). Осуществление роспуска Парламента только после проведения консультаций с парламентскими фракциями свидетельствует об исключительном характере этой меры, которая, в связи с последствиями роспуска Парламента, предполагает повышенную степень политической сплоченности. Роспуск высшего представительного органа народа должен быть результатом политических переговоров и соглашений и отражать общую волю государственных органов, получивших на выборах поддержку граждан.

23. В-третьих, согласно мнению Венецианской комиссии, право роспуска, которым обладает Президент Республики, является последним средством (ultima ratio) в разрешении конституционного кризиса, вызванного невозможностью формирования Правительства или блокированием принятия законов. Если не существует других средств, роспуск Парламента можно считать конституционной обязанностью Президента. С другой стороны, если имеются иные средства или, к примеру, стороны, представляющие парламентское большинство, достигают консенсуса по вопросу формирования Правительства, такой обязанности больше не существует. Роспуск Парламента в подобной ситуации и обострение конституционного кризиса либо создание нового кризиса можно расценивать как нарушение конституционных обязанностей Президента в качестве нейтральной власти (pouvoir neutre). Кроме того, Комиссия отметила, что решение, предусматривающее автоматический роспуск Парламента по истечении трех месяцев, без учета того, состоялось или нет формальное и неоднократное голосование предложения о выражении вотума доверия, не соответствует ни положениям ст.85, ни цели данной статьи, как установил Конституционный суд в Постановлении от 2013 года (см. Мнение № 954/2019 от 24 июня 2019 г., CDL-AD(2019)012, § 42-43).

24. Касательно данного случая, 29 марта 2021 года после завершения консультаций, проведенных в соответствии со ст.85 ч.(1) Конституции, представители двух парламентских фракций отметили, что во время консультаций сообщили Президенту Республики о том, что существует абсолютное парламентское большинство и что это большинство поддерживает кандидатуру на должность премьер-министра. Тем самым требования, установленные в практике Конституционного суда, были выполнены (см. ПКС № 6 от 23 февраля 2021 г., § 52 и приведенная в нем практика).

25. В Постановлении № 10 от 22 марта 2021 года, § 74, Конституционный суд указал, что принцип большинства является основополагающим демократическим принципом. Решение принимается большинством и теми, которые представляют собой большую часть избирателей, вне зависимости от количества партий, составляющих это большинство, или от наличия более многочисленной (но миноритарной) партии по сравнению со всеми остальными партиями, образующими большинство. Следует отметить, что возможность парламентского большинства требовать выдвижения кандидата на должность премьер-министра в ходе консультаций, проведенных 29 марта 2021 года, составляла одна из конституционных гарантий, предоставленных парламентскому большинству, которую следовало соблюдать, на основании указанного Постановления (см. § 77, 78), в целях обеспечения принципа беспрерывности и полной функциональности основных органов государства.

26. В рассматриваемом случае Президент Республики не выдвинула на должность премьер-министра кандидатуру, предложенную абсолютным формализованным парламентским большинством в ходе консультаций, проведенных в соответствии со ст.85 ч.(1) Конституции, считая, что соблюдение сроков формирования Правительства имеет бóльшую весомость, чем интересы абсолютного парламентского большинства в процессе формирования полномочного Правительства.

27. Значение необходимости формирования Правительства и необходимости соблюдения трехмесячного срока для формирования Правительства может варьировать от случая к случаю, в зависимости от наличия или отсутствия абсолютного парламентского большинства, поддерживающего кандидата на должность премьер-министра в ходе консультаций с парламентскими фракциями, согласно ст.85 ч.(1) Конституции, и готового назначить Правительство.

28. В этом аспекте трехмесячный срок для формирования Правительства является необходимым, чтобы прекратить деятельность неправомочного Правительства, предотвратить сохранение политического кризиса и обеспечить полноценную работу государственных органов. Таким образом, если по истечении трехмесячного срока для формирования Правительства Президент Республики в ходе консультаций с парламентскими фракциями, проведенных в соответствии со ст.85 ч.(1) Конституции, приходит к выводу, что не существует парламентского большинства, поддерживающего определенного кандидата на должность премьер-министра, он обязан возбудить процедуру роспуска Парламента. С другой стороны, если по истечении этого срока Президент Республики в ходе консультаций, проведенных в соответствии со ст.85 ч.(1) Конституции, приходит к выводу, что существует кандидат на должность премьер-министра, который заручился поддержкой абсолютного парламентского большинства, он должен выдвинуть этого кандидата.

29. Как указал Конституционный суд, задача главы государства состоит в том, чтобы способствовать преодолению политического кризиса, а не сохранению кризисной ситуации в течение неопределенного времени, что не соответствует общим интересам граждан, носителей национального суверенитета (см. ПКС № 30 от 1 октября 2013 г., § 75).

30. В этом контексте консультации, предусмотренные ст.85 ч.(1) Конституции, проводятся с целью дать Парламенту последний шанс для назначения полномочного Правительства. Если у абсолютного парламентского большинства есть кандидатура на должность премьер-министра, Президент Республики обязан, даже если истек трехмесячный срок для формирования Правительства, выдвинуть эту кандидатуру, чтобы предотвратить сохранение политического кризиса и обеспечить полноценную работу государственных органов. Подчеркиваю, что в этой ситуации кандидат на должность премьер-министра в 15-дневный срок после выдвижения просит Парламент выразить вотум доверия программе деятельности и всему составу Правительства в соответствии со ст.98 ч.(2) Конституции. В случае невыражения вотума доверия в 15-дневный срок с момента выдвижения (см. ОКС № 1 от 19 января 2016 г., § 25-26) роспуск Парламента становится обязательным и конституционно оправданным.

31. Выдвигая предложенную кандидатуру, Президент Республики предотвращает сохранение политического кризиса и обеспечивает достижение конституционной цели консультаций с парламентскими фракциями – назначение Правительства. В данном случае, напротив, роспуск Парламента имеет противоположные последствия (см. выше § 23).

32. По логике, общая цель государственных органов, участвующих в процессе формирования Правительства, составляет назначение нового Правительства. Для обеспечения полноценного взаимодействия в процессе назначения Правительства и надлежащего функционирования государства Президент Республики Молдова и депутаты Парламента должны проявить конституционную приверженность и взаимоуважение. Только на реализации этого требования, то есть на назначении Правительства, а не на создании барьеров, построена вся конституционная процедура по выявлению политической поддержки со стороны абсолютного парламентского большинства лица, способного сформировать Правительство, которое пользуется доверием и поддержкой Парламента (см. ПКС № 32 от 29 декабря 2015 г., §91; ПКС № 23 от 6 августа 2020 г., § 18; ПКС № 6 от 23 февраля 2021 г., § 41, 59, 63; ПКС № 10 от 22 марта 2021 г., § 46).

33. Наряду с этим следует отметить заключение предыдущих решений Конституционного суда, в соответствии с которыми на место и роль Президента Республики в системе государственных органов влияет не только порядок его избрания (на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании либо Парламентом), но и полномочия, которыми глава государства наделен Конституцией. Учитывая, что после пересмотра Конституции Законом № 1115 от 5 июля 2000 года конституционные полномочия Президента Республики остались прежними, не можем говорить об изменении конституционного статуса главы государства. Конституционный суд подчеркнул, что, согласно ст.60 ч.(1) Высшего закона, Парламент был и остается высшим представительным органом народа Республики Молдова. Конституционный суд отметил, что избрание Президента прямым голосованием не превращает его в оппонента Парламента. Хотя избрание Президента на всеобщих выборах направлено на укрепление его позиции, в аналогичных конституционных системах президенты, избранные народом, продолжают исполнять роль нейтральной власти, не обладая при этом широкими полномочиями, а необходимый механизм сдержек и противовесов обеспечивается парламентаризмом (см. ПКС № 24 от 27 июля 2017 г., § 113; ПКС № 35 от 12 декабря 2017 г., § 63; ОКС № 96 от 6 августа 2020 г., § 23-24).

34. Конституционный суд установил, что мандат, полученный от народа, сам по себе не меняет полномочия главы государства и не предполагает предоставления ему дискреционной власти по роспуску Парламента (ПКС № 24 от 27 июля 2017 г., §121). В этом контексте сроки, установленные Конституцией для формирования Правительства, имеют значение и следует соблюдать, однако ситуации несоблюдения этих сроков не могут привести автоматически к решению о роспуске Парламента. Подход, предполагающий абсолютную обязательность трехмесячного срока, по истечении которого Парламент подлежит роспуску, умаляет роль Парламента, как высшего представительного органа народа, и, при определенных обстоятельствах, может привести к зависимости всей конституционной системы от главы государства. В целях обеспечения институциональной стабильности, конституционный механизм назначения Правительства задуман так, чтобы на практике не допустить "провоцирования" Президентом Республики роспуска Парламента.

35. Иной подход может быть интерпретирован, как предоставление Президенту права использовать инструмент роспуска Парламента для продвижения партийной политики, вопреки возложенной на него в действующем парламентском режиме роли нейтральной власти, что может вызвать ненужные политические конфликты (см., mutatis mutandis, ПКС № 24 от 27 июля 2017 г., § 116). Ранее Конституционный суд отметил, что Президент Республики должен быть объединительным фактором для государственных органов, общества и политических партий. Следовательно, глава государства не может быть фактором политического или институционального блокирования. Он не должен создавать конфликты (см. ПКС № 35 от 12 декабря 2017 г., § 56; ОКС № 96 от 6 августа 2020 г., § 16).

36. В своих решениях Конституционный суд подчеркнул, что Президент Республики не несет никакой политической ответственности за деятельность Правительства (см. ПКС № 2 от 24 января 2017 г., § 36; ОКС № 96 от 6 августа 2020 г., § 20). Проанализировав значение каждой из двух публичных властей в процессе формирования Правительства, Конституционный суд заключил, что роль Парламента является решающей по сравнению с ролью Президента Республики (ПКС № 32 от 29 декабря 2015 г., § 89; ПКС № 23 от 6 августа 2020 г., § 17; ПКС № 6 от 23 февраля 2021 г., § 40; ПКС № 10 от 22 марта 2021 г.,§ 45).

37. Этот вывод вытекает из конституционных норм. Так, согласно ст.96 ч.(2) Конституции, при осуществлении своих полномочий Правительство руководствуется программой деятельности, одобренной Парламентом. Как Правительство, так и парламентское большинство, поддерживающее это Правительство и одобрившее его программу, обязаны действовать для ее реализации, а признание правовой значимости программы Правительства является одной из характерных особенностей парламентской демократии. В предыдущих решениях Конституционный суд подчеркнул, что в процессе формирования и назначения Правительства голосование Парламента является основополагающим (ПКС № 32 от 29 декабря 2015 г., § 88; ПКС № 23 от 6 августа 2020 г., § 17; ПКС № 6 от 23 февраля 2021 г., § 40; ПКС № 10 от 22 марта 2021 г., § 76), а в соответствии с положениями ст.98 ч.(3) Конституции Парламент выражает вотум доверия Правительству большинством голосов избранных депутатов.

38. В соответствии с положениями ст.104 ч.(1) Конституции Правительство несет ответственность за свою деятельность перед Парламентом. Демократические государства, независимо от формы правления, исходят из принципа, в соответствии с которым Правительство выражает волю политического парламентского большинства и для правления оно должно заручиться поддержкой этого парламентского большинства (ПКС № 32 от 29 декабря 2015 г., § 58; ПКС № 10 от 22 марта 2021 г., § 45).

39. Согласно Конституции (ст.103 ч.(1), Правительство осуществляет свои полномочия до признания действительными выборов нового Парламента. Следовательно, новое Правительство формируется в обязательном порядке после избрания Парламента, а не после избрания Президента Республики. Кроме того, согласно ст.106 ч.(1) Конституции, Парламент – публичный орган, который может отправить Правительство в отставку. Президент Республики не обладает таким полномочием. Анализируя полномочия Президента Республики и Парламента в процессе формирования Правительства, можем утверждать, что главная задача Президента в этом процессе состоит в том, чтобы способствовать формированию эффективного Правительства, пользующегося доверием и поддержкой Парламента (см. ПКС № 32 от 29 декабря 2015 г., § 91; ПКС № 23 от 6 августа 2020 г., § 18; ПКС № 6 от 23 февраля 2021г., §§ 41, 59, 63; ПКС № 10 от 22 марта 2021 г., § 46).

40. Исходя из вышеизложенного, считаю, что выдвижение кандидатуры на должность премьер-министра абсолютным формализованным парламентским большинством в ходе консультаций, проведенных в соответствии со ст.85 ч.(1) Конституции, дающее возможность назначить полномочное Правительство, имеет бóльшую весомость, чем доводы Президента Республики, основанные на истечении трехмесячного срока для формирования Правительства и 45-дневного срока со дня первого предложения и отклонения двух предложений о назначении Правительства.

41. Таким образом, я считаю, что не присутствуют обстоятельства, оправдывающие роспуск Парламента на основании невозможности формирования Правительства.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в соответствии со ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде

и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции

Заключением № 1 от 15 апреля 2021 года Конституционный суд признал невозможность формирования Правительства в соответствии с положениями ст.85 ч.(1) и ч.(2) Конституции как обстоятельство, оправдывающее роспуск Парламента Республики Молдова X созыва.

Ввиду несогласия с решением, принятым моими коллегами – конституционными судьями, излагаю по нижеследующим основаниям особое мнение.

Общие принципы

В своей неизменной практике, при толковании ст.98 и ст.85 Высшего закона, Конституционный суд неоднократно отмечал конституционную значимость положений данных статей.

Конституционный суд выделил крупным планом значение механизма по созданию исполнительной власти государства (ст.98) и одновременно в свете ст.85 определил механизм сдержек и противовесов, уравновешивающий власть Президента Республики Молдова и Парламента, которые выполняют общую и непосредственную функцию в принятии решения о назначении исполнительного органа.

Конституционный суд отметил, что по своей конституционной сущности роль и полномочия этих государственных органов в процессе назначения Правительства различаются.

1. Что касается выдвижения кандидата на должность премьер-министра, которое составляет исключительное полномочие Президента Республики, но расцениваемое Конституционным судом, как не являющееся дискреционным, Конституционный суд отметил, что Президент выдвигает кандидатуру на должность премьер-министра только после проведения консультаций с парламентскими фракциями с целью выявления политической поддержки со стороны депутатов определенного лица, способного формировать Правительство, пользующееся доверием Парламента. Таким образом, Конституционный суд установил, что дискреционное полномочие Президента в процессе назначения является ограниченным. В случае образования абсолютного формализованного парламентского большинства Президент Республики обязан выдвинуть на должность премьер-министра кандидатуру, предложенную этим большинством, издав соответствующий указ.

Только в случае отсутствия большинства глава государства может выдвинуть кандидатуру по своему усмотрению (см. Постановление Конституционного суда № 32 от 23 февраля 2015 года, Постановление № 10 от 22 марта 2021 года).

2. Немаловажное значение имеет тот факт, что касательно механизма роспуска Парламента, в том числе в случае невозможности формирования Правительства в трехмесячный срок, установленный ст.85 ч.(1) и ч.(2) Конституции, Конституционный суд отметил, что данный механизм, уравновешивающий власть Президента и Парламента, применяется в целях предотвращения или преодоления институциональных кризисов и политических конфликтов, а не в целях создания или сохранения институциональных кризисов, а также конфликтов между властями. Только такой механизм позволяет избежать обструкции деятельности и функциональности одной из государственных властей (законодательного органа) (см., mutatis mutandis, постановления Конституционного суда № 7 от 18 мая 2013 года, № 30 от 1 октября 2013 года, № 29 от 24 ноября 2015 года).

3. В этом контексте особенно важно, чтобы консультации с парламентскими фракциями, которые, согласно Конституции, являются обязательными для обеих процедур (по назначению Правительства и роспуску Парламента), а также действия и соответствующие решения были приняты на основе подлинного диалога сторон, осуществляемого по принципу добросовестности, искренности и ответственности, с тем, чтобы достигнуть вышеуказанную цель. На таком диалоге должно объективно основываться решение Президента Республики о выдвижении кандидата на должность премьер-министра, а также решение о роспуске Парламента. В этом случае консультации являются правовым инструментом, предусмотренным Конституцией, который не может быть лишен эффективности (см., mutatis mutandis, Постановление Конституционного суда № 7 от 18 мая 2013 года, § 50).

Названным конституционным принципам и ценностям созвучны некоторые заключения Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), в соответствии с которыми "[…] политическую и конституционную культуру необходимо развивать. Высокопоставленные лица не всегда руководствуются государственными интересами как одно целое […]. Учреждения не могут быть рассмотрены отдельно от лиц, которые ими руководят […]. Отсутствие уважения к учреждениям тесно связано с проблемой политической культуры взаимодействия и конституционной приверженности" (см. Заключение № 685 от 17 декабря 2012 года).

4. Конституционный суд в своей практике отметил, что Президент Республики может распустить Парламент после проведения консультаций с парламентскими фракциями, в условиях ст.85 Конституции, в случае невозможности формирования Правительства в трехмесячный срок.

Данная конституционная санкция – роспуск законодательного органа применяется в случае невозможности формирования исполнительного органа после отклонения не менее двух предложений о назначении (Парламент не выражает или не может выразить вотум доверия) (см. Постановление Конституционного суда № 30 от 1 октября 2013 года).

Анализируя обращение Президента Республики Молдова в свете вышеизложенных общих принципов, я считаю его неприемлемым, в связи с чем подтверждаю свое несогласие с решением, принятым моими коллегами.

Считаю необходимым отметить следующее:

1. A priori автор обращения Президент Республики Молдова г-жа Майя Санду не представила достаточных и убедительных аргументов, свидетельствующих о наличии обстоятельств для роспуска Парламента. Ведь факта невозможности формирования Правительства или действия/бездействия, совершившихся по вине Парламента, не было выявлено.

2. В то же время следует отметить то обстоятельство, что начиная с 11 февраля 2021 года в Парламенте Республики Молдова было образовано абсолютное формализованное большинство, подтвержденное 18 марта 2021 года, которое было проигнорировано Президентом Республики. Для оценки этого обстоятельства обратимся к Постановлению Конституционного суда № 32/2015, в котором Высокий суд установил, что конституционный принцип и конституционная роль парламентского большинства подтверждается и тем, что все обстоятельства, которые приводят к роспуску Парламента (невозможность формирования Правительства и невозможность принятия законов), связаны с отсутствием большинства. В то же время Конституционный суд отметил, что в Европейском Союзе не выявлено ни одного случая, когда назначение Правительства стало невозможным из-за препятствий, созданных главой государства игнорированием большинства (его воли) (см. Постановление Конституционного суда № 32/2015, § 71, 127).

3. Более того, необходимо отметить, что после неудавшейся попытки на заседании от 25 марта с.г. из-за отсутствия кворума выразить вотум доверия Игорю Гросу, выдвинутому главой государства в одностороннем порядке, Парламент 26 марта 2021 года принял Постановление № 46, заявив о несогласии с роспуском законодательного органа. В ходе последующих консультаций с Президентом Республики Молдова эту позицию подтвердили большинство парламентских фракций и групп.

Несмотря на это, 29 марта 2021 года глава государства обратилась в Конституционный суд для вынесения решения о констатации обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента.

Эту часть особого мнения также можно иллюстрировать выдержками из постановлений Конституционного суда. Так, в Постановлении № 24 от 27 июля 2017 года Конституционный суд указал, что право Президента по роспуску Парламента является механизмом, поддерживающим равновесие властей в государстве, а не механизмом, нарушающим это равновесие и вызывающим политические кризисы (см. §110). Такую позицию разделяет и Венецианская комиссия, которая Заключением № 954/2019 о конституционной ситуации в Республике Молдова высказалась очень четко:

"41. […] Что касается ст.85, в соответствии с которой Президент "может", а не "должен" распустить Парламент, Комиссия подчеркивает, что отличие между "может" и "должен" ясно определено в законе и, бесспорно, призвано обеспечивать Президенту поле для маневрирования в реализации собственного решения и дискреционного права, учитывая обстоятельства особой ситуации, в интересах страны в целом. Безусловно, роспуск Парламента, который был избран в результате честных и свободных выборов и который является выражением воли народа, не относится к тем вещам, к которым можно применить арифметический подход, а следует оценивать в соответствии с духом и буквой Конституции, которая предоставляет главе государства свободу, необходимую для принятия взвешенного и мудрого решения. Таким образом, исходя из цели ст.85 Конституции, обязанность Президента проводить консультации с парламентскими фракциями следует рассматривать как способ использования всех возможностей для формирования Правительства или разблокирования процедуры принятия законов после истечения трехмесячного срока, до того, как будет принято решение о роспуске Парламента.

42. Право роспуска законодательного органа является последним средством (ultima ratio) в разрешении конституционного кризиса, вызванного невозможностью формирования Правительства или блокированием принятия законов. С другой стороны, если существуют иные средства или, к примеру, стороны, представляющие парламентское большинство, достигают консенсуса по вопросу формирования Правительства, такой обязанности больше не существует.

43. Роспуск Парламента в подобной ситуации и обострение конституционного кризиса, либо создание нового кризиса можно расценивать как нарушение конституционных обязанностей Президента в качестве нейтральной власти (pouvoir neutre). Как показали последующие события, в этом случае роспуск Парламента главой государства противоречит аргументу ст.85 ч.(1) в кратком изложении Конституционного суда в Постановлении от 2013 года.

В свете этих аргументов Венецианская комиссия считает, что решение, предусматривающее автоматический роспуск Парламента по истечении трех месяцев, без учета того, состоялось ли или нет формальное и неоднократное голосование предложения о выражении вотума доверия, не соответствует ни положениям ст.85, ни цели данной статьи, как установил Конституционный суд в Постановлении от 2013 года" (конец цитаты).

4. Дополнительным аргументом, подтверждающим мое несогласие с решением, принятым Конституционным судом, является одно из так называемых "двух" предложений о назначении Правительства, а именно предложение, внесенное 11 февраля 2021 года на основании Указа № 25-IX от 27 января 2021 года о выдвижении кандидатуры Натальи Гаврилица на должность премьер-министра.

Нельзя отрицать, что сразу после издания указа как Президент Республики, так и названный кандидат делали неоднократные публичные заявления о том, что их целью является роспуск Парламента, а не формирование Правительства, считая, что этот акт является формальным, но необходимым, и представляет кратчайший путь к досрочным выборам. Вместе с тем они обратились к Парламенту с призывом дважды отклонить предложенную кандидатуру (не оказать вотума доверия).

Аналогичный случай произошел недавно в Румынии. В Определении № 85 от 24 февраля 2020 года Конституционный суд Румынии заключил, что характерным для политических и публичных органов конституционного уровня является стабильность и что досрочное прекращение полномочий может возникнуть в исключительных случаях. В кризисных ситуациях конституционный законодатель дает преимущество посреднической роли Президента в выявлении решения для назначения Правительства. Роспуск Парламента считается последним средством, и применяется, когда любые попытки разрешить институциональное блокирование заканчиваются неудачей. В целях институционального обеспечения конституционный законодатель практически исключил возможность "провоцирования" роспуска Парламента Президентом.

Напротив, в качестве дискреционной обязанности, конституционная норма требует от Президента Румынии направить свои усилия на сохранение парламентской стабильности, на исполнение мандата до установленного срока, а не на то чтобы ускорить досрочные выборы.

Поэтому статья 89 Конституции Румынии не исключает возможность внесения неоднократных предложений о назначении (конституционные положения указывают на "не менее двух"), если Президент считает, что это приведет к разрешению институционального блокирования (см. § 119 вышеуказанного определения).

Конституционный суд Румынии отметил, что у государственных органов, участвующих в формировании Правительства, одна общая цель – назначение нового Правительства, что предполагает выдвижение на должность премьер-министра кандидатуры, которая вписывается в логику конституционных норм. В этом заключается смысл консультаций, которые предшествуют выдвижению кандидата на должность премьер-министра, то есть в выполнении требований, связанных с назначением Правительства, а не в блокировании его назначения.

Согласиться с буквальным и фрагментарным толкованием Конституции означает допустить, что дозволено все, что не запрещено Конституцией, даже если это явно противоречит логике и духу Конституции. Такой вывод является неприемлемым и несовместимым с принципами правового государства (см. § 21 вышеуказанного определения).

Я считаю, что как минимум первая попытка от 11 февраля 2021 года по назначению Правительства была неискренней и формальной, что явно противоречит логике и духу Конституции, и не в последнюю очередь – принципам правового государства, и влечет за собой правовую недействительность этой попытки.

В итоге выражаю несогласие с Заключением № 1 от 15 апреля 2021 года и считаю, что на данном этапе не присутствуют обстоятельства для роспуска Парламента, связанные с невозможностью формирования Правительства в трехмесячный срок, ответственность за которые можно было бы возложить на Парламент X созыва.