Заключение N 1 от 25.11.2011 по проекту Закона о внесении изменений и дополнений в статьи 70 и 71 Конституции Республики Молдова (Обращение № 24с/2011)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по проекту закона о внесении изменений и дополнений в

статьи 70 и 71 Конституции Республики Молдова

(Обращение № 24c/2011)

№ 1  от  25.11.2011

 (в силу 25.11.2011) 

Мониторул Офичиал № 216-221 ст.35 от 09.12.2011

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Думитру ПУЛБЕРЕ, судья-докладчик,

Виктор ПУШКАШ,

Петру РАЙЛЯН,

Елена САФАЛЕРУ,

Валерия ШТЕРБЕЦ, судьи,

при участии секретаря судебного заседания Дины Мустяцэ,

принимая во внимание обращение, представленное 13 июля 2011 года и зарегистрированное тем же числом,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании, учитывая акты и материалы дела,

дает следующее заключение:

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения настоящего дела послужило обращение депутатов Парламента Тудор Делиу, Валериу Стрелец, Геннадие Чобану, Елена Фрумосу, Симион Фурдуй, Анатолие Димитриу, Николае Журавски, Мария Чобану, Лилиана Палихович, Ион Бутмалай, Ангел Агаке, Юрие Цап, Георге Мокану, Симион Грищук, Ион Балан, Валериу Гилецкий, Николае Олару, Петру Штирбате, Андрей Вакарчук, Иван Ионаш, Григоре Кобзак, Юрие Кёреску, Петру Влах, Кирил Лучински, Вячеслав Ионицэ, Владимир Хотиняну, Мария Насу, Нае-Симион Плешка, Александру Чимбричук, Юрие Апостолаки, Лилиан Запорожан, Корина Фусу, Владимир Сахарняну, Валериу Мунтяну, Георге Брега, Владимир Лупан – всего 36 человек, представленное в Конституционный суд 13 июля 2011 года на основании положений статьи 141 Конституции Республики Молдова, части (1) статьи 4 Закона о конституционном суде и части (1) статьи 2, части (2) статьи 38, статьи 63 Кодекса конституционной юрисдикции, которым запрашивается дача заключения по проекту закона о внесении изменений и дополнений в некоторые статьи Конституции Республики Молдова.

2. Проект конституционного закона, представленный для дачи заключения, предусматривает внесение следующих изменений и дополнений в Конституцию:

a) в статью 70:

в заголовке слова “и неприкосновенность” исключить;

часть (3) исключить;

b) статью 71 после слова “выраженные” дополнить словом “публично”.

3. Определением Конституционного суда от 26 июля 2011 года обращение было принято к рассмотрению по существу.

4. В процессе рассмотрения обращения Конституционный суд запросил мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции.

5. В открытом пленарном заседании Конституционного суда участвовал Симион Грищук, один из авторов обращения. Парламент был представлен главным консультантом юридического управления секретариата Парламента Серджиу Кирикэ. Правительство было представлено министром юстиции Олегом Ефримом.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Применимые положения Конституции Республики Молдова (M.O. № 1/1, 1994 г.):

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

“В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.”

Статья 70

Несовместимость и неприкосновенность

“(1) Положение депутата несовместимо с какой-либо другой оплачиваемой должностью, за исключением преподавательской и научной деятельности.

(2) Иные условия несовместимости устанавливаются органическим законом.

(3) Депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, или привлечен к судебной ответственности без согласия Парламента, данного после заслушивания депутата.”

Статья 71

Независимость взглядов

“Депутат не может быть подвергнут преследованию или привлечен к юридической ответственности за голосование или за взгляды, выраженные при исполнении мандата.”

Применимые положения Уголовно-процессуального кодекса Республики Молдова, принятого Законом № 122 от 14.03.2003 года (M.O. 104-110/447, 07.06.2003 г.):

Статья 1. Понятие и задачи уголовного судопроизводства

“[…](2) Задачей уголовного судопроизводства является защита личности, общества и государства от преступлений, а также защита личности и общества от противозаконных действий должностных лиц при расследовании предполагаемых или совершенных преступлений с тем, чтобы каждый совершивший преступление был наказан в меру своей вины и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден. […]”

Применимые положения Закона № 39 от 07.04.1994 года о статусе депутата Парламента (M.O. 4/78, 30.04.1994 г.):

“Ст.9. – (1) Парламентский иммунитет имеет целью защитить депутата Парламента от судебного преследования и гарантировать ему свободу мысли и действий.[…]”

ВОПРОСЫ ПРАВА

6. Согласно пункту b) части (1) статьи 141 Конституции, инициатива пересмотра Конституции может исходить от не менее чем одной трети депутатов Парламента.

7. Согласно части (2) статьи 60 Конституции, Парламент состоит из 101 депутата. Поскольку инициатива о пересмотре Конституции исходит от 36 депутатов Парламента, Конституционный суд отмечает, что она соответствует условию, установленному конституционной нормой.

I. АРГУМЕНТЫ АВТОРОВ ОБРАЩЕНИЯ ПО ПРОЕКТУ

 КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА

8. По мнению авторов инициативы о пересмотре Конституции, существующие конституционные нормы предоставляют депутатам чрезмерную защиту, поскольку не позволяют проводить уголовное преследование без предварительного согласия Парламента, тем самым освобождая их от уголовной ответственности за совершенные правонарушения и позиционируя их над законом, что противоречит демократическим принципам правового государства.

II. О ПЕРЕСМОТРЕ СТАТЬИ 70 КОНСТИТУЦИИ

Аргументы авторов обращения

9. Авторы инициативы о пересмотре Конституции утверждают, что парламентская неприкосновенность, предусмотренная частью (3) статьи 70 Основного закона, задумана как средство защиты Парламента и имеет целью установление его коллективного иммунитета от внешнего давления и гарантирование свободы взглядов и действий депутатов при исполнении мандата.

10. По мнению группы депутатов, нынешняя редакция части (3) статьи 70, согласно которой депутат не может быть привлечен к судебной ответственности без согласия Парламента, является законным механизмом освобождения депутатов от ответственности за совершенные правонарушения.

11. Это положение противоречит статье 6 Конституции, согласно которой в государстве существуют три власти: законодательная, исполнительная и судебная, которые являются равными и взаимодействуют при исполнении своих прерогатив. Однако, согласно законодательству, члены исполнительного органа не обладают неприкосновенностью, аналогично депутатам.

12. Авторы утверждают, что в классическом смысле парламентская неприкосновенность была закреплена с целью защиты депутатов от уголовных процессов за сделанные в Парламенте заявления при исполнении мандата, предоставленного гражданами, а не для их освобождения от уголовной ответственности за совершенные преступления.

III. О ПЕРЕСМОТРЕ СТАТЬИ 71 КОНСТИТУЦИИ

Аргументы авторов обращения

13. Принцип парламентской неприкосновенности закреплен и гарантируется положениями статьи 71 Конституции, которые устанавливают действительный и абсолютного характера иммунитет, поскольку он распространяется на все действия или поступки, совершенные депутатом при исполнении мандата. Этот иммунитет носит постоянный характер, так как он сохраняется и после истечения мандата.

14. Статья 71 Конституции обеспечивает полную и постоянную независимость депутата Парламента, он не может быть привлечен к уголовной, гражданской и административной ответственности за голосование или за взгляды, выраженные при исполнении мандата, а также после его истечения.

Оценка Конституционного суда

15. Конституционный суд считает, что предложенное дополнение в статью 71 Конституции может привести к экстенсивному толкованию нормы, в смысле ее применения и к ситуациям, не имеющим отношение к исполнению депутатского мандата. В этом контексте, целесообразна конкретизация конституционного положения относительно непривлечения к юридической ответственности за голосование или за взгляды, выраженные при исполнении мандата, с тем, чтобы неприкосновенность не применялась в случае действий, совершенных вне исполнения парламентских обязанностей.

16. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что предложенное изменение в статью 71 носит неопределенный характер и может привести к сложностям в толковании и применении данной нормы.

17. Согласно пункту b) части (1) статьи 141 Конституции, инициатива пересмотра Конституции может исходить от не менее чем одной трети депутатов Парламента. Принимая во внимание, что, согласно части (2) статьи 60 Конституции, Парламент состоит из 101 депутата, а инициатива пересмотра Конституции исходит от 36 депутатов Парламента, Конституционный суд отмечает, что она соответствует условию, установленному конституционной нормой.

18. Анализ содержания проекта конституционного закона свидетельствует о том, что он не выходит за пределы пересмотра Конституции, предусмотренные статьей 142 Конституции, соответствует требованиям о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также требованиям о его постоянном нейтралитете, и не ограничивает основные права и свободы граждан или гарантии таковых.

19. Исходя из изложенных соображений, руководствуясь положениями пункта с) части (1) статьи 135 и части (2) статьи 141 Конституции, части (1) статьи 26 Закона о Конституционном суде, части (1) статьи 61 и пункту a) статьи 63 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд дает следующее

ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

1. Инициатива о пересмотре Конституции, выдвинутая 36 депутатами Парламента, соответствует положениям пункта b) части (1) статьи 141 Конституции.

2. Проект конституционного закона о пересмотре статьи 70 и статьи 71 Конституции не противоречит конституционным положениям части (2) статьи 142 и может быть представлен для рассмотрения Парламенту, с учетом мнений Конституционного суда, изложенных в описательной части заключения.

3. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

(СОВПАДАЮЩЕЕ)

1. Согласившись, в принципе, с сложившейся практикой Конституционного суда в связи с заключениями по инициативам о пересмотре Конституции, в соответствии с которой, главным образом, рассматривается, если проект о внесении изменений в Конституцию не превышает пределы пересмотра Конституции, предусмотренные статьей 142 Конституции, считаю, однако, что при вынесении Заключения от 25 ноября 2011 года по законопроекту о внесении изменений и дополнений в статьи 70 и 71 Конституции Республики Молдова следовало проанализировать соотношение между сущностью изменения, предложенного авторами, и другими смежными конституционными нормами.

В частности, речь идет о соотнесении изменения статей 70 и 71 Конституции с положениями статьи 2 Конституции (Суверенитет и государственная власть).

Проект о внесении изменений в статью 70 Конституции (Несовместимость и неприкосновенность)

2. Конституция является гарантом демократии и правового государства как основополагающих принципов государства Республика Молдова. Следуя этой логике, когда предлагается внести изменения в определенные конституционные нормы с заявленной целью обеспечения равенства всех граждан перед законом, которые, однако, предполагают исключение определенных гарантий, закрепленных в Конституции, следует учитывать возможные на практике последствия означенных изменений. Это предполагает анализ последствий упразднения парламентской неприкосновенности в нынешнем политическом контексте, не игнорируя уровень политической культуры, уровень демократии и состояние правосудия в стране.

3. Часть (1) статьи 2 Конституции (Суверенитет и государственная власть) устанавливает, что национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы (в данном случае речь идет о Парламенте). Следуя логике данного конституционного положения, получается, что осуществление мандата депутата Парламента фактически является осуществлением части национального суверенитета, делегированного народом в силу мандата, предоставленного посредством парламентских выборов. Следовательно, вопрос о лишении парламентариев неприкосновенности следует рассматривать через призму соотнесения конституционных положений, содержащихся в части (1) статьи 2 Конституции, с пределами пересмотра, установленными частью (2) статьи 142 Конституции.

4. Исходя из положений части (1) статьи 2 Конституции, парламентская неприкосновенность задумана как средство защиты Парламента в качестве института, избранного демократическим путем, призванного защищать его коллективную независимость от внешнего давления и гарантировать его членам свободу выражения и действия при исполнении своих обязанностей.

5. Учитывая состояние правосудия в Республике Молдова, парламентскую неприкосновенность следует рассматривать, в основном, как конституционный правовой институт, целью которого является защита парламентария от возможных репрессивных и произвольных мер политической власти, способных ущемить его независимость. Это утверждение подкрепляет статистика обращений Генеральной прокуратуры о лишении неприкосновенности депутатов Парламента Республики Молдова (2001-2011 годы)*

____________________

* Список может быть неполным из-за потери информации вследствие событий от 07.04.2009.

Как вытекает из вышеприведенных статистических данных, за последнее десятилетие Генеральная прокуратура потребовала лишить парламентской неприкосновенности исключительно депутатов из парламентской оппозиции. Следовательно, в нынешних реалиях Республики Молдова парламентскую неприкосновенность не следует рассматривать как привилегию, предоставленную депутату Парламента Конституцией, а скорее как специальную процедуру его защиты от неправомерных или недостаточно обоснованных актов или действий со стороны политической власти.

6. Исходя из этих соображений, считаю, что в нынешнем политическом контексте, учитывая уровень политической культуры, уровень демократии и состояние правосудия в стране, исключение парламентской неприкосновенности означало бы не только упразднение гарантий, предоставленных Конституцией парламентарию для осуществления части национального суверенитета, но и непосредственную угрозу парламентской оппозиции и политическому плюрализму в целом.

7. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) Совета Европы в Докладе о режиме парламентской неприкосновенности (CDL-INF (96) 7), утвержденном на 27 пленарном заседании от 17-18 мая 1996 года, отметила, что:

“11. Вопреки разнообразию понятий и описанию, используемому национальными законодательствами, и пределам защиты в разных государствах, большинство европейских государств признают две категории депутатской неприкосновенности:

- с одной стороны, “отсутствие ответственности парламентария” или “свобода выражения” в отношении судебного преследования за высказанные мнения и голосование в процессе исполнения своих обязанностей;

- с другой стороны, “парламентская неприкосновенность”, или “иммунитет в строгом смысле этого слова”, которая защищает его от любого ареста, заключения или судебного преследования без разрешения палаты, членом которой является.

[...] 27. Гарантии, предоставляемые данными двумя аспектами парламентской неприкосновенности (безответственность/неприкосновенность, “свобода выражения”/ “свобода от ареста”) являются дополнительными.”

8. В то же время Венецианская комиссия заключила, что “Парламентская неприкосновенность продолжает оставаться институтом, защищающим независимость членов Парламента от других властей и их свободу действий и выражения, хотя взаимосвязь между характеристиками различных властей существенно изменилась в парламентских демократиях. Она защищает также парламентариев от возможных злоупотреблений большинства” (§102).

9. Венецианская комиссия в своем Заключении по проекту о пересмотре Конституции Румынии (CDL-AD (2002) 12), принятом на 51 пленарном заседании от 5-6 июля 2002 года, высказалась и по поводу парламентской неприкосновенности. Так, Венецианская комиссия отметила, что: “парламентская неприкосновенность может быть целесообразной в государствах, находящихся в переходном периоде к демократии и обладающих авторитарным политическим опытом, длительным и недавним, в которых нельзя исключить возможность вмешательства исполнительной власти в нормальную деятельность Парламента, и в которых невозможно гарантировать полную независимость судебной власти” (§33).

10. В то же время Венецианская комиссия отметила, что “следует четко и ясно отличать безответственность относительно высказанных мнений и голосования в процессе исполнения обязанностей, – которая должна быть полной – и юрисдикционный иммунитет, который требует предусмотреть, что депутат, преследуемый за совершение преступления, будет отвечать за свое деяние только перед специальным юрисдикционным органом. Между этими двумя находится вопрос о преследовании или аресте члена парламента в ходе парламентской сессии (неприкосновенность). При любой гипотезе надлежит запрашивать разрешение палаты, которое проявляется в лишении парламентской неприкосновенности депутата или сенатора” (§§34-35 из вышеуказанного Заключения).

11. В случае внесения изменений в статьи 70 и 71 Конституции следует учитывать и юриспруденцию ЕСПЧ. Европейский суд по правам человека констатировал, что большинство, если не все государства, подписавшие Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, предоставляют определенную форму неприкосновенности членам национальных законодательных органов, а также, что привилегии и неприкосновенность предоставляются членам Парламентской ассамблеи Совета Европы и членам Европейского парламента.

12. Европейский суд отмечает, что “предоставленная депутатам неприкосновенность [...] [преследует] цель обеспечивать им возможность конструктивно участвовать в парламентских дебатах и представлять своих избирателей в вопросах общественного интереса посредством свободного изложения своих аргументов и мнений, без риска подвергнуться судебному преследованию или преследованию другого органа”. В то же время ЕСПЧ отметил, что “неприкосновенность преследует и вторую правомерную цель, а именно упорядочение отношений между законодательной и судебной властями” (Решение Европейской комиссии по правам человека Янг против Ирландии от 17 января 1996 года, исковое заявление № 25646/94, DR 84-B, p.122). В этом же смысле Европейский суд установил, что “предоставление государствами более или менее широкого иммунитета парламентариям является долгосрочной практикой, призванной обеспечивать свободу выражения представителям народа и воспрепятствовать несправедливым преследованиям, способным ущемить парламентскую функцию” (постановление Кордова против Италии (№ 2) от 30 января 2003 года, §55).

13. В этом же смысле в постановлении Иерусалим против Австрии от 27 февраля 2001 года, Европейский суд заявил, что “важная для каждого, свобода выражения представляет особую ценность для народного избранника; он представляет своих избирателей, информирует об их заботах и защищает их интересы. В демократическом обществе Парламент или сопоставимые с ним органы являются неотъемлемыми трибунами для политических дебатов. Вмешательство в свободу выражения, осуществляемую в рамках этих органов, может быть оправдано только настоятельными причинами” (§§36 и 40).

14. Европейский суд установил также, что различные формы проявления парламентской неприкосновенности могут фактически служить для защиты эффективной политической демократии, являющейся краеугольным камнем системы Конвенции, именно в той мере, в которой стремятся обеспечить защиту законодательной автономии и парламентской оппозиции.

Проект о внесении изменений в статью 71 Конституции (Независимость взглядов)

15. Полностью согласен с аргументами Конституционного суда, указанными в §§15 и 16 Заключения по законопроекту о внесении изменений и дополнений в статьи 70 и 71 Конституции Республики Молдова в части, в которой Конституционный суд отмечает, что “предложенное изменение носит неопределенный характер и может привести к сложностям в толковании и применении”. Кстати, такую же точку зрения изложил в открытом заседании Конституционного суда и представитель Правительства.

16. Помимо этого считаю, что внесение в Конституцию изменений, носящих неопределенный и двусмысленный характер, способно ущемить независимость мнений депутата Парламента. В этом контексте считаю необходимым привести мнение Конституционного суда, изложенное в Постановлении № 8 от 16 февраля 1999 года о толковании статьи 71 Конституции Республики Молдова, согласно которому: независимость взглядов депутата Парламента означает конституционно-правовую защиту депутата при осуществлении им парламентских полномочий. Независимость взглядов не является личной привилегией депутата, она имеет специальный правовой характер и призвана служить интересам общества. Своим содержанием данная конституционная норма обеспечивает депутату Парламента полную защиту в осуществлении своего мандата, гарантирует ему свободу мнений и действий, защищая его от необоснованного преследования, способствуя его беспрепятственной деятельности и независимости.

17. Считаю, что в случае изменения статьи 71 Конституции в смысле, предложенном авторами инициативы, независимость взглядов парламентария не будет гарантирована при других действиях, определенных статусом депутата Парламента, но не являющихся публичными, при наличии санкции привлечения его к юридической ответственности.

В заключение хочу вернуться к идее, изложенной в §1 настоящего особого (совпадающего) мнения. Конституция является гарантом демократии и правового государства как основополагающих принципов государства Республика Молдова. Следовательно, использование положений Конституции для ограничения демократии или отклонения от сущности правового государства противоречило бы самому духу Конституции, а предложенные изменения содержат именно такие риски.