Заключение N 2 от 03.12.2020 по законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию (судебная система [4]) (обращение №155c/2020)
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по законопроекту о внесении изменений
и дополнений в Конституцию
(судебная система [4])
(обращение № 155c/2020)
№ 2 от 03.12.2020
(в силу 03.12.2020)
Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 344-351 ст.195 от 18.12.2020
* * *
Именем Республики Молдова
Конституционный суд в составе:
Домника МАНОЛЕ, председатель,
Николае РОШКА,
Люба ШОВА,
Сергей ЦУРКАН,
Владимир ЦУРКАН, судьи
при участии помощника судьи Думитру Аворника,
принимая во внимание обращение, зарегистрированное 1 октября 2020 года,
рассмотрев обращение в пленарном заседании,
учитывая акты и материалы дела,
проведя обсуждение в совещательной комнате,
выносит следующее заключение.
ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Правительства, представленное в Конституционный суд 1 октября 2020 года, в соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.с) и ст.141 ч.(1) п.с) Конституции, о даче заключения по законопроекту о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова, одобренному Постановлением Правительства № 730 от 30 сентября 2020 года.
2. Проект закона о внесении изменений в Конституцию имеет следующее содержание.
"Статья I. – В Конституцию Республики Молдова (повторное опубликование: Официальный монитор Республики Молдова, 2016 г., № 78, ст.140), с последующими изменениями, внести следующие изменения:
1. В статье 116:
часть (2) изложить в следующей редакции:
"(2) Судьи судебных инстанций назначаются на должность до достижения предельного возраста, в соответствии с законом, Президентом Республики Молдова по предложению Высшего совета магистратуры. Президент Республики Молдова может только один раз отклонить кандидатуру, предложенную Высшим советом магистратуры".
части (3) и (4) признать утратившими силу;
часть (5) изложить в следующей редакции:
"(5) Решения о назначении судей и их карьере должны приниматься на основе объективных критериев, основанных на заслугах, и прозрачной процедуры, в соответствии с законом. Продвижение или перевод судей осуществляются только с их согласия".
дополнить частью (51) следующего содержания:
"(51) Судьи имеют только функциональный иммунитет, в соответствии с законом".
2. Статью 121 дополнить частью (11) следующего содержания:
"(11) В процессе разработки, утверждения и изменения бюджета судебных инстанций требуется консультативное заключение Высшего совета магистратуры. Высший совет магистратуры вправе представлять Парламенту предложения по проекту бюджета судебных инстанций".
3. Часть 2 главы IX дополнить статьей 1211 следующего содержания:
"Статья 1211
Роль
Высший совет магистратуры является гарантом независимости судебной власти".
4. Статью 122 изложить в следующей редакции:
"Статья 122
Состав
(1) Высший совет магистратуры состоит из 12 членов: шесть судей, избранных общим собранием судей, представляющих все уровни судебных инстанций, и шесть лиц с высокой профессиональной репутацией и личной неподкупностью, с опытом работы в области права или в другой соответствующей области, которые не работают в органах законодательной, исполнительной и судебной власти и не принадлежат к политической партии.
(2) Порядок и условия избрания, назначения и прекращения полномочий членов Высшего совета магистратуры устанавливаются законом. Члены Высшего совета магистратуры могут быть отозваны в соответствии с законом.
(3) Кандидаты на должность члена Высшего совета магистратуры, не входящие в состав судей, отбираются путем конкурса, на основе прозрачной процедуры, основываясь на заслугах, и назначаются Парламентом тремя пятыми голосов избранных депутатов.
(4) Если назначение кандидатов, не входящих в состав судей, на должность члена Высшего совета магистратуры в соответствии с условиями части (3) не состоялось, порядок и условия их назначения устанавливаются законом.
(5) Члены Высшего совета магистратуры избираются или назначаются на 6-летний срок, без возможности пребывания в должности два срока".
5. Часть (1) статьи 123 дополнить следующим предложением: "Высший совет магистратуры осуществляет свои полномочия непосредственно или через свои специализированные органы".
Статья II. – (1) Настоящий закон вступает в силу по истечении 6 месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.
(2) Судьи, у которых на дату вступления в силу настоящего закона первоначальный срок назначения на должность судьи не истек, считаются назначенными до достижения предельного возраста в силу действия настоящего закона.
(3) Члены Высшего совета магистратуры из числа судей, занимающих должность на дату вступления в силу настоящего закона, осуществляют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Полномочия членов по праву прекращаются в день вступления в силу настоящего закона. Полномочия штатных преподавателей, занимающих должность на дату вступления в силу настоящего закона, подлежат подтверждению на 6-летний срок в целом тремя пятыми голосов избранных депутатов.
(4) Правительству в 3-месячный срок с даты опубликования настоящего закона представить Парламенту предложения по приведению законодательства в соответствие с настоящим законом".
3. Конституционный суд 9 октября 2020 года обратился в Европейскую комиссию за демократию через право Совета Европы (далее – Венецианская комиссия) с запросом представить мнение по поправкам к Конституции в части, касающейся подтверждения Парламентом полномочий членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей.
4. Венецианская комиссия и Генеральный директорат Совета Европы по правам человека и верховенству права (DGI) 16 ноября 2020 года, в соответствии с положениями ст.14 а) процедурного регламента Венецианской комиссии, вынесли срочное совместное мнение amicus curiae № 1003/2020 относительно трех юридических вопросов о полномочиях членов органов конституционного уровня (CD-PI(2020)014).
5. При оглашении резолютивной части настоящего заключения присутствовали представитель автора обращения – Дорин Лишман, и представитель Парламента – Раду Раду.
ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
6. Применимые положения Конституции:
Статья 6
Разделение и взаимодействие властей
"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".
Статья 7
Конституция – высший закон
"Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы".
Статья 63
Срок полномочий
"[…]
(3) Парламент исполняет полномочия до законного созыва нового состава Парламента. В этот период не могут вноситься изменения в Конституцию и не могут быть приняты, изменены или признаны утратившими силу органические законы.
[…]".
Статья 72
Виды законов
"(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.
(2) Конституционные законы – это законы по пересмотру Конституции.
[…]".
Статья 102
Акты Правительства
"[…]
(4) Принятые Правительством постановления и ордонансы подписываются премьер-министром, контрасигнуются министрами, в обязанности которых входит их исполнение, и публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова. Неопубликование постановления или ордонанса влечет его недействительность.
[…]".
Статья 116
Статус судей
"(1) Судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы согласно закону.
(2) Судьи судебных инстанций назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры в соответствии с законом. Судьи, прошедшие конкурс, назначаются первоначально на пятилетний срок. По истечении пяти лет судьи назначаются до достижения предельного возраста, установленного в соответствии с законом.
(3) Председатели и заместители председателей судебных инстанций назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры на четырехлетний срок.
(4) Председатель, заместители председателя и судьи Высшей судебной палаты назначаются Парламентом по представлению Высшего совета магистратуры. Они должны иметь стаж работы в должности судьи не менее 10 лет.
(5) Повышение в должности и перемещение судей осуществляются только с их согласия.
(6) Привлечение судей к ответственности осуществляется согласно закону.
(7) Должность судьи несовместима с какой-либо другой оплачиваемой должностью, за исключением преподавательской и научной деятельности".
Статья 121
Финансовые средства судебных инстанций,
вознаграждение и иные права
"(1) Финансовые средства судебных инстанций утверждаются Парламентом и включаются в государственный бюджет.
(2) Вознаграждение и иные права судей устанавливаются законом.
(3) Судебные инстанции располагают подведомственной им полицией".
Статья 122
Состав [Высшего совета магистратуры]
"(1) В Высший совет магистратуры входят судьи и штатные преподаватели, избранные на четырехлетний срок.
(2) В Высший совет магистратуры входят по праву Председатель Высшей судебной палаты, министр юстиции и Генеральный прокурор".
Статья 123
Полномочия [Высшего совета магистратуры]
"(1) Высший совет магистратуры обеспечивает назначение, перемещение, откомандирование судей, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер.
(2) Порядок организации и деятельности Высшего совета магистратуры устанавливается органическим законом".
Статья 135
Полномочия [Конституционного суда]
"(1) Конституционный суд:
[…]
с) высказывается по предложениям о пересмотре Конституции;
[…]".
Статья 141
Инициатива пересмотра
"(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:
[…]
с) Правительства.
(2) Проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, принятым не менее чем четырьмя судьями".
Статья 142
Пределы пересмотра
"(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.
(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.
(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения".
Статья 143
Закон о внесении изменений в Конституцию
"(1) Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. Закон принимается двумя третями голосов депутатов.
(2) Если в течение года после представления предложения о внесении изменений в Конституцию Парламент не принял соответствующий конституционный закон, предложение считается утратившим силу".
ВОПРОСЫ ПРАВА
Оценка Конституционного суда
а) Законодательное предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию
7. Конституционный суд отмечает, что в проект конституционного закона Правительство предлагает внести ряд конституционных поправок, касающихся назначения, карьеры и иммунитета судей, финансирования судебной системы, роли и состава Высшего совета магистратуры, а также назначения членов Высшего совета магистратуры.
8. По вопросу о назначении судей законопроект предлагает исключить первоначальный пятилетний срок для судей судебных инстанций, предусмотренный в ст.116 ч.(2) Конституции. Таким образом, судьи назначаются на должность до достижения ими предельного возраста Президентом Республики Молдова, который может отклонить только один раз кандидатуру, предложенную Высшим советом магистратуры.
9. Кроме того, законопроектом предлагается признать утратившими силу в ст.116 Конституции часть (3), в соответствии с которой председатели и заместители председателей судебных инстанций назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры на четырехлетний срок, и часть (4), согласно которой председатель, заместители председателя и судьи Высшей судебной палаты назначаются Парламентом, имея стаж работы в должности судьи не менее 10 лет.
10. В отношении назначения судей и судебной карьеры законопроект предлагает, что решения по этим вопросам должны приниматься на основе объективных критериев, опираясь на заслуги, и прозрачной процедуры, в соответствии с законом, и что продвижение или перевод судей необходимо осуществлять только с их согласия.
11. Частью (51), дополняющей ст.116 Конституции, предлагается закрепить в Конституции должностной (функциональный) иммунитет судей.
12. По вопросу о финансировании судебной системы предлагается дополнить ст.121 Конституции частью (11), предусматривающей, что в процессе разработки, утверждения и изменения бюджета судебных инстанций необходимо запрашивать консультативное заключение Высшего совета магистратуры, который вправе вносить в Парламент предложения по бюджету судебных инстанций.
13. Дополняющая Конституцию ст.1211 четко устанавливает, что Высший совет магистратуры является гарантом независимости судебной власти.
14. Излагая в новой редакции ст.122, законопроект предлагает исключить из состава Высшего совета магистратуры членов по праву, в частности, председателя Высшей судебной палаты, министра юстиции и Генерального прокурора, заменить синтагму "штатные преподаватели" на предложение "лиц с высокой профессиональной репутацией и личной неподкупностью, с опытом работы в области права или в другой соответствующей области, которые не работают в органах законодательной, исполнительной или судебной властей и не принадлежат к политической партии". Согласно законопроекту, Высший совет магистратуры состоит из 12 членов, из которых шестеро являются судьями, избираемыми Общим собранием судей и представляющими судебные инстанции всех уровней, и шестеро лиц с высокой профессиональной репутацией и личной неподкупностью, с опытом работы в области права или в другой соответствующей области, которые не работают в органах законодательной, исполнительной или судебной властей и не принадлежат к политическим партиям. Члены, не принадлежащие к числу судей, избираются на конкурсной основе и назначаются Парламентом тремя пятыми голосов избранных депутатов. Согласно проекту, срок полномочий членов Высшего совета магистратуры составляет 6 лет и не может быть обновлен.
15. Согласно законопроекту, ч.(1) ст.123 Конституции дополняется положением, в соответствии с которым Высший совет магистратуры осуществляет свои полномочия непосредственно или через свои специализированные органы.
16. Как отмечает Правительство, проект конституционного закона был разработан в целях исполнения некоторых положений Национального плана действий по реализации Соглашения об ассоциации между Республикой Молдова и Европейским Союзом на период 2017-2019 годы, утвержденного Постановлением Правительства № 1472 от 30 декабря 2016 года, и Плана действий по реализации стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы, утвержденного Постановлением Парламента № 6 от 16 февраля 2012 года. Также Правительство утверждает, что одобрение проекта конституционного закона составляет одно из условий Меморандума о взаимопонимании между Республикой Молдова и Европейским Союзом по макрофинансовой помощи, подписанного в Кишинэу 21 июля 2020 года и в Брюсселе 23 июля 2020 года, и ратифицированного Парламентом Республики Молдова 10 сентября 2020 года.
b) Соблюдение процедуры при внесении предложения о пересмотре Конституции
17. Согласно ст.135 ч.(1) п.с) Конституции, Конституционный суд обладает полномочием рассматривать предложения о внесении поправок в Конституцию. Таким образом, разрешение данного обращения относится к компетенции ratione materiae Конституционного суда.
18. В соответствии со ст.141 ч.(1) Конституции, инициатива пересмотра Конституции может исходить от: а) не менее чем 200000 граждан Республики Молдова, имеющих право избирать […]; b) не менее чем одной трети депутатов Парламента и c) Правительства. В этом случае законодательное предложение о внесении поправок в Конституцию исходит от Правительства, которое приняло в связи с этим Постановление № 730 от 30 сентября 2020 года о проекте закона о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова.
19. Конституционный суд отмечает, что постановление Правительства, проект закона о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова и пояснительная записка к законопроекту опубликованы в Официальном мониторе Республики Молдова, как того требует ст.102 ч.(4) Конституции, согласно которой принятые Правительством постановления публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова; неопубликование постановления влечет его недействительность.
20. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что при внесении Правительством предложения о пересмотре Конституции процедура, предусмотренная положениями ст.102 ч.(4) и ст.141 ч.(1) п.с) Конституции, была соблюдена.
21. В отношении пределов пересмотра Конституции, Конституционный суд отмечает, что ст.63 ч.(3) и ст.142 Конституции определяют временные и материальные требования при пересмотре Конституции. Согласно временным требованиям, Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения, а также не могут вноситься изменения в Конституцию в период продления полномочий Парламента до законного созыва его нового состава [см. ст.63 ч.(3) и ст.142 ч.(3) Конституции]. Согласно материальным требованиям, положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума. Кроме того, не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых [ст.142 ч.(1) и ч.(2) Конституции].
с) Соблюдение временных требований при пересмотре Конституции (внешняя конституционность)
22. Конституционный суд отмечает, что инициатива Правительства о пересмотре Конституции не подпадает под действие какого-либо временного запрета, установленного Конституцией. Таким образом, формальные условия, предусмотренные ст.63 ч.(3) и ст.142 ч.(3) Конституции, соблюдены.
d) Соблюдение материальных требований при пересмотре Конституции (внутренняя конституционность)
23. Ранее Конституционный суд отметил, что для того, чтобы оценить конституционность предложенных изменений с материальной точки зрения (материальные требования), необходимо анализировать их в свете ст.142 ч.(1) и ч.(2) Конституции и выяснить, если объектом пересмотра не является суверенный, независимый и унитарный характер государства, а также постоянный нейтралитет государства, и если результатом пересмотра не является упразднение прав и основных свобод граждан или гарантий таковых. Конституционный суд подчеркнул, что на этом этапе он рассматривает, если конституционные поправки не противоречат другим конституционным нормам, если обеспечивают их реализацию в целом, не исключая друг друга. Конституционный суд указал, что внесение изменений возможно только при соблюдении принципов верховенства Конституции, незыблемости Конституции, единства материи и равновесия ценностей, закрепленных Высшим законом. В Конституцию не может быть внесено ни одно изменение, которое бы нарушало гармонию положений Конституции или гармонию закрепленных ею ценностей (см. ЗКС № 1 от 29 февраля 2016 г., § 20-21; ЗКС № 2 от 16 марта 2016 г., § 28-29; ЗКС № 4 от 18 апреля 2016 г., § 28-29; ЗКС № 6 от 19 апреля 2016 г., § 22-24; ЗКС № 7 от 6 декабря 2016 г., § 20-22; ЗКС № 4 от 5 декабря 2017 г., § 23-25, ЗКС № 1 от 22 сентября 2020 г., § 26).
24. Чтобы удостовериться в том, что предложение о внесении поправок в Конституцию отвечает материальным требованиям пересмотра, установленным Основным законом, Конституционный суд рассмотрит отдельно каждое положение законопроекта Правительства.
I. Исключение первоначального пятилетнего срока назначения судей [ст.116 ч.(2)]
25. Согласно действующим положениям ст.116 ч.(2) Конституции, "судьи судебных инстанций назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры в соответствии с законом. Судьи, прошедшие конкурс, назначаются первоначально на пятилетний срок. По истечении пяти лет судьи назначаются до достижения предельного возраста, установленного в соответствии с законом".
26. Законопроект о пересмотре Конституции, предложенный Правительством, исключает положение о назначении судей на должность первоначально на пятилетний срок и излагает ст.116 ч.(2) в новой редакции: "Судьи судебных инстанций назначаются на должность до достижения предельного возраста, в соответствии с законом, Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры".
27. В обоснование предложения о пересмотре ст.116 ч.(2) Конституции Правительство подчеркивает, что назначение на должность судьи первоначально на пять лет затрагивает независимость и защищенность полномочий новых судей.
28. В связи с этим Конституционный суд отмечает, что ранее было представлено обращение для дачи заключения по конституционной поправке, отменяющей назначение судей первоначально на пять лет.
29. Так, в Заключении № 6 от 19 апреля 2016 года Конституционный суд отметил, что исключением положения ч.(2) ст.116 Конституции о назначении судьи первоначально на пятилетний срок преследуется цель обеспечить стабильность исполнения судьей своих полномочий до обязательного выхода на пенсию. Согласно международным стандартам, судьям необходимо гарантировать исполнение судебных обязанностей до обязательного выхода на пенсию или, в случае назначения на определенный срок, до завершения мандата. Судьи, назначенные на постоянной основе, до достижения ими пенсионного возраста не могут быть отозваны с должности без особых причин. Основания освобождения от должности необходимо четко определить в законе. Конституционный суд отметил, что международные акты в этой области предусматривают, что судьи должны быть назначены на постоянной основе до выхода на пенсию. Установление испытательного срока для судей вызывает вопросы с точки зрения независимости. Конституционный суд отметил, что гарантированный срок полномочий представляет собой важный элемент независимости судей, а назначение судьи сроком до обязательного выхода на пенсию является гарантией его мандата (§27-33 указанного заключения). Конституционный суд пришел к выводу, что инициатива о пересмотре Конституции не превышает пределы пересмотра, установленные ст.142 ч.(2) Конституции.
30. В последующих заключениях, i.e. Заключение № 4 от 5 декабря 2017 г., § 28-34, и Заключение № 1 от 22 сентября 2020 г., § 28-36, Конституционный суд повторил суждения, содержащиеся в Заключении № 6 от 19 апреля 2016 г.
31. Теперь Правительство предлагает исключить для судей первоначальный пятилетний срок полномочий, приняв Постановление № 730 от 30 сентября 2020 года о проекте закона о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова.
32. Конституционный суд повторяет изложенный в вышеуказанных заключениях вывод, в соответствии с которым предложение о пересмотре Конституции, исключающее положение о назначении судей первоначально на пятилетний срок, соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
II. Полномочие, в соответствии с которым Президент Республики Молдова может только один раз отклонить кандидатуру, предложенную Высшим советом магистратуры [ст.116 ч.(2)]
33. Конституционный суд отмечает, что Правительство предлагает новую редакцию для части (2) ст.116 Конституции. Второе предложение данной статьи предусматривает, что "Президент Республики Молдова может только один раз отклонить кандидатуру, предложенную Высшим советом магистратуры".
34. В обоснование этого предложения Правительство указывает, что сейчас данное положение содержится в ст.11 ч.(3) Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи. По мнению Правительства, закрепление данного положения на конституционном уровне является необходимым, чтобы не допустить решающего влияния исполнительной власти на процесс назначения судей.
35. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что в вынесенных ранее Заключениях № 6 от 19 апреля 2016 года (§36) и № 4 от 5 декабря 2017 года (§ 37) он указал, что конституционное регулирование данного вопроса станет для судебной власти одной из гарантий, исключая вмешательство других органов в процесс назначения судей.
36. В Заключении Конституционного суда № 1 от 22 сентября 2020 года отмечается, что закрепление в Конституции права вето Президента Республики, которое он может использовать только один раз, укрепляет роль Высшего совета магистратуры в назначении судей и, в то же время, предотвращает ситуации изменчивого поведения Парламента, который путем принятия органического закона может менять это полномочие Президента. Конституционный суд указал, что данная поправка обеспечивает справедливое равновесие между полномочиями Высшего совета магистратуры и Президента страны в процессе назначения судей, как это было установлено в практике Конституционного суда. Конституционный суд указал на первичную роль Высшего совета магистратуры при осуществлении процедур назначения, повышения, перемещения, отставки или освобождения от должности судьи, подчеркнув, что любое отступление от этого правила противоречит ст.123 ч.(1) Конституции (см. § 41-42).
37. В то же время отмечается, что предложение о внесении изменений в ст.116 ч.(2) Конституции не разрешает ситуацию отказа Президента Республики в случае повторного представления Высшим советом магистратуры кандидатуры судьи (ЗКС № 1 от 22 сентября 2020 г., § 44). Для укрепления решающей роли Высшего совета магистратуры в процессе назначения судей, установленной в ст.123 ч.(1) Конституции (см. ПКС № 11 от 27 апреля 2010 г., § 5; ПКС № 21 от 25 июля 2013 г., § 78), и исходя из постановлений Конституционного суда о неисполнении Президентом Республики Молдова своих конституционных обязанностей (e.g. ПКС № 2 от 24 января 2017 г.; ПКС № 23 от 9 июля 1998 г.), законодатель должен установить конституционный механизм, который исключал бы возникновение институционального блокирования.
38. Парламент располагает широкой свободой усмотрения в выборе механизмов, способных предотвратить институциональное блокирование при назначении судей, предложенных Высшим советом магистратуры. Выбранный механизм должен обеспечивать правильный баланс между ролью Высшего совета магистратуры и ролью Президента Республики в этой области. По мнению Венецианской комиссии, неоднократные предложения Высшего совета магистратуры могут вступить в силу напрямую, без вмешательства Президента Республики, если Президент Республики не подписывает указ о назначении судьи в установленный законом срок (см., mutatis mutandis, Мнение по предложениям об изменении законопроекта о пересмотре Конституции в целях укрепления независимости украинских судей, принятое на 97-й пленарной сессии (Венеция, 6-7 декабря 2013 г.), CDL-AD(2013)034-e, § 16).
39. Конституционный суд заключает, что предложение о пересмотре Конституции в отношении полномочия Президента Республики, в соответствии с которым Президент может отклонить только один раз предложенную Высшим советом магистратуры кандидатуру, отвечает требованиям пересмотра, установленным в ст.142 Конституции.
III. Порядок назначения председателей и заместителей председателей судебных инстанций [ст.116 ч.(3)]
40. Конституционный суд отмечает, что порядок назначения председателей и заместителей председателей судебных инстанций определен в ст.116 ч.(3) Конституции. Указанные должностные лица назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры на четырехлетний срок.
41. Правительство предлагает исключить эту норму из Конституции.
42. Заключением № 1 от 22 сентября 2020 года, § 50, Конституционный суд высказался по поправкам к Конституции в отношении назначения председателей и заместителей председателей судебных инстанций. Конституционный суд отметил, что исключение из Конституции положений, определяющих порядок назначения председателей и заместителей председателей судебных инстанций, не умаляет защиту независимости судей. Кроме того, исполнение должности председателя или заместителя председателя судебной инстанции подразумевает административные обязанности, а согласно ст.115 ч.(4) Конституции, законодатель вправе регулировать организацию судебных инстанций органическим законом.
43. В § 51 указанного заключения Конституционный суд отметил, что при регулировании органическим законом порядка назначения председателей и заместителей председателей судебных инстанций особое значение имеет соблюдение требований принципа внутренней независимости судей. Чтобы обеспечить соблюдение этих требований, законодатель может применить международную практику, в соответствии с которой сами судьи выбирают кандидатов на должность председателя или заместителя председателя судебной инстанции. По мнению Венецианской комиссии, избрание председателя судебной инстанции тайным голосованием судьями той же инстанции в большей степени обеспечивает независимость судей по сравнению с системой, где председатели судебных инстанций назначаются Высшим судебным советом (см. Совместное мнение Венецианской комиссии и Дирекции по правам человека (DHR) в рамках Генерального директората Совета Европы по правам человека и правовому государству (DG-I) по законопроекту о внесении изменений в органический закон о судебных инстанциях Грузии, принятое на 100-й пленарной сессии, Рим, 10-11 октября 2014, CDL-AD(2014)031, § 84, 90).
44. В заключение, Конституционный суд отмечает, что предложение, исключающее из Конституции положение, предусматривающее порядок назначения председателей и заместителей председателей судебных инстанций, не снижает уровень защиты судебной независимости и, следовательно, соответствует пределам пересмотра, установленным в ст.142 Конституции.
IV. Порядок назначения судей Высшей судебной палаты [ст.116 ч.(4)]
45. Конституционный суд отмечает, что действующие нормы ст.116 ч.(4) Конституции предусматривают, что председатель, заместители председателя и судьи Высшей судебной палаты назначаются Парламентом по представлению Высшего совета магистратуры. Они должны иметь стаж работы в должности судьи не менее 10 лет.
46. Правительство предлагает исключить эту норму из Конституции, обосновывая свою инициативу необходимостью привести к одному знаменателю порядок назначения судей во всех судебных инстанциях, вне зависимости от уровня. Таким образом, Правительство предлагает, чтобы судьи Высшей судебной палаты назначались Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры, что будет способствовать снижению влияния политического фактора на порядок назначения судей. Вместе с тем Правительство предлагает исключить требование о трудовом стаже в должности судьи, который сейчас составляет не менее 10 лет. Цель данного предложения состоит в том, чтобы не допустить проявления корпоративности в Высшей судебной палате и дать возможность лицам со стажем работы в других юридических специальностях занимать должность судьи в Высшей судебной палате.
47. Конституционный суд отмечает, что в этой части обращения затронуты два аспекта: 1) конституционность аннулирования порядка назначения Парламентом судей Высшей судебной палаты и 2) конституционность аннулирования требования о наличии десятилетнего судебного стажа, необходимого для того, чтобы занимать должность судьи Высшей судебной палаты.
48. Касательно первого аспекта Конституционный суд отмечает, что в § 57-58 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 года он указал, что действующий порядок назначения Парламентом судей Высшей судебной палаты может быть сильно политизирован. В то же время предложенный Правительством порядок назначения судей высшей судебной инстанции укрепляет роль Высшего совета магистратуры в этом процессе и, гипотетически, независимость судей высшей судебной инстанции.
49. Таким образом, вывод Конституционного суда остается прежним: эта поправка соответствует пределам пересмотра Конституции.
50. Касательно отмены требования о наличии десятилетнего стажа работы в должности судьи, необходимого для исполнения должности судьи Высшей судебной палаты, Конституционный суд отмечает, что в § 62 и 64 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 года он указал, что предложение отменить конституционную норму с целью обеспечивать избрание на должность судьи Высшей судебной палаты лиц других специальностей в области права, в том числе из университетской среды, не затрагивает ни одну из ценностей, защищаемых Конституцией. Конституционный суд признал, что предоставляемая лицам других специальностей в области права возможность занимать должность судьи Высшей судебной палаты способна преодолеть корпоративность внутри Высшей судебной палаты и улучшить качество правосудия. Конституционный суд отметил, что, с точки зрения Конституции, имеет важное значение, чтобы порядок отбора кандидатов на должность судьи Высшей судебной палаты определялся таким образом, чтобы обеспечивал избрание высококвалифицированных юристов, независимых и беспристрастных. Хотя эти требования применимы ко всем судебным назначениям, в случае судей Высшей судебной палаты значение этих требований и взыскательность к ним возрастают вдвойне.
51. Венецианская комиссия пришла к выводу, что для должности судьи Верховного суда такие требования, как наличие пятилетнего трудового стажа в должности судьи или наличие пятилетнего трудового стажа в качестве высококвалифицированного специалиста в области права, составляют низкий стандарт (см. Срочное мнение № 949/2019 от 16 апреля 2019 года по вопросу отбора и назначения судей Верховного суда Грузии, CDL-PI(2019)002-e, § 31).
52. Таким образом, в абстрактном плане, предложение об исключении из Конституции ст.116 ч.(4) не снижает уровень защиты судебной независимости и вписывается в пределы пересмотра, установленные ст.142 Конституции.
V. Требования в области назначения и перемещения судей [ст.116 ч.(5)]
53. В этой части обращения Конституционный суд отмечает два аспекта: 1) конституционность требований в области назначения и карьеры судей и 2) конституционность требования о получении согласия судьи для повышения в должности или перевода.
54. По первому аспекту Конституционный суд отмечает, что Конституция не содержит положений, определяющих требования в вопросах назначения и карьеры судей. Такие положения содержит Закон № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи. Так, согласно ст.10 указанного закона, процесс отбора кандидатов на должность судьи осуществляется в соответствии с объективными критериями, основанными на заслугах, с учетом профессиональной подготовки, неподкупности, способностей и эффективности кандидатов. Отбор кандидатов на должность судьи производится коллегией по отбору и карьере судей в соответствии с настоящим законом и Законом об отборе, оценке деятельности и карьере судей № 154 от 5 июля 2012 года.
55. В предложенном Правительством законопроекте ч.(5) ст.116 Конституции предусматривает, что "решения о назначении и карьере судей должны приниматься на основе объективных критериев, основанных на заслугах, и прозрачной процедуры, в соответствии с законом. Продвижение или перевод судей осуществляются только с их согласия".
56. Конституционный суд отмечает, что в § 72 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 года указывается, что определение в Конституции требований в области назначения и карьеры судей не затрагивает ни одну из ценностей, защищаемых Конституцией. Напротив, таким образом эти требования обретают обязательный, долгосрочный, неизменный характер, способствуя назначению нужных демократическому обществу судей.
57. Что касается требования о получении согласия судьи для повышения в должности или перемещения, Конституционный суд отмечает, что это положение содержится в действующей ч.(5) ст.116 Конституции.
58. Конституционный суд заключает, что предложение об изменении ст.116 ч.(5) Конституции соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
VI. Иммунитет судей [ст.116 ч.(51)]
59. Конституционный суд отмечает, что Конституция не содержит положений об иммунитете судей, однако это понятие вытекает из ст.116 ч.(1) Конституции. Такие положения содержит ст.19 ч.(3) Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи, согласно которым судья не может быть привлечен к ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и за вынесенное решение, если только его вина, выразившаяся в преступном злоупотреблении, не будет установлена вступившим в законную силу приговором.
60. Законопроектом о пересмотре Конституции Правительство предлагает дополнить ст.116 Конституции частью (51), предусматривающей, что судьи обладают только должностным (функциональным) иммунитетом, в соответствии с законом. В обоснование этого предложения Правительство приводит мнение Венецианской комиссии, которая считает, что судьи не должны обладать общим иммунитетом, а только должностным.
61. Конституционный суд подчеркивает, что вопрос о закреплении в Конституции должностного иммунитета судей рассматривался в ранее принятых Заключениях № 1 от 22 сентября 2020 года, № 6 от 19 апреля 2016 года и № 4 от 5 декабря 2017 года.
62. По этому вопросу Конституционный суд отметил, что понятие "судебный иммунитет" относится к концепции судебной независимости. Закрепляя положения, в соответствии с которыми "судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы согласно закону", конституционный законодатель преследовал цель исключить любое влияние на судей со стороны других органов. Однако, данная норма не может рассматриваться как определяющая отсутствие ответственности судьи. Конституционный суд подчеркнул, что иммунитет не должен стать препятствием в осуществлении основных функций и задач правосудия, а также в реализации демократических принципов в правовом государстве. Конституционный принцип независимости судей неотделим от принципа ответственности. Независимость не является и не может толковаться как дискреционное право судьи, или препятствие в привлечении его к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности в условиях, предусмотренных законом. Конституционный суд указал, что в Заключении amicus curiae № 698/2012 от 11 марта 2013 года Венецианская комиссия отметила, что судьи должны обладать только должностным иммунитетом, а именно обладать иммунитетом в случае уголовного преследования за правомерные действия, связанные с исполнением должностных обязанностей. Международные стандарты поддерживают принцип, согласно которому, когда не исполняют судебные обязанности, судьи, как и любой другой гражданин, являются ответственными по гражданскому, уголовному и административному законодательству. Действительно, в большинстве европейских стран не предусмотрена уголовная судебная неприкосновенность, однако все страны придают большое значение независимости судебной системы, как обязательное условие для реализации цели главенства права. Конституционный суд подчеркнул, что судебный должностной иммунитет не является самоцелью, а призван служить независимости судьи, который должен иметь возможность свободно рассматривать дела, не боясь, что будет привлекаться к гражданской или уголовной ответственности за добросовестное рассмотрение дел (см. ЗКС № 6 от 19 апреля 2016 г., § 37-38 и 41-43; ЗКС № 4 от 5 декабря 2017 г., § 39-40 и 43-45; ЗКС № 1 от 22 сентября 2020 г., § 83).
63. Кроме того, Конституционный суд подчеркнул, что судей необходимо наделить должностным, а не общим иммунитетом, так как, в принципе, судья должен обладать иммунитетом только при исполнении законных должностных обязанностей. Должностной иммунитет ("безответственный иммунитет") призван защищать судью от привлечения к уголовной ответственности за судебную точку зрения. Бенефициаром является не лицо, а независимость суда. Это важное требование вытекает из природы и характера независимости, беспристрастности и прозрачности судебной власти. Должностной иммунитет не обеспечивает безнаказанность судьи, совершившего преступление. Иммунитет охраняет независимое вынесение судебных решений. Это означает, что судья не может быть наказан за мнение или вывод, к которому он пришел в ходе принятия решения. Надлежащее применение должностного иммунитета обеспечивает результат, на который нацелена защита независимости судей от негативных последствий уголовных и административных наказаний за выражение правовой точки зрения или вынесение решения по особому вопросу. Тем не менее, судья может быть наказан, если будет доказано, что он совершил преступление, то есть проголосовал в пользу лица, от которого получил взятку (преступление в виде получения взятки) (см. Постановление № 9 от 26 марта 2020 г., § 46, 52; ЗКС № 1 от 22 сентября 2020 г., § 84).
64. В Постановлении № 12 от 28 марта 2017 года Конституционный суд отметил, что иммунитет предоставляется судьям, как правило, с целью обеспечения исполнения ими должностных обязанностей. Независимость судей не является прерогативой или привилегией, предоставленной в собственных интересах судьи, а является основным принципом, существенным элементом любого демократического государства, предпосылкой правового государства и основной гарантией справедливого судебного разбирательства. Независимость судей следует рассматривать как гарантию свободы, соблюдения прав человека и беспристрастного применения закона. Для выполнения своей роли судебная власть должна обладать независимостью по отношению к другим ветвям власти. Конституционный суд отметил, что простое толкование закона, установление фактов или оценка доказательств судьей в процессе рассмотрения дела не должны повлечь гражданскую, уголовную или дисциплинарную ответственность, даже в случае обычной небрежности. Лишь умышленно допущенные ошибки, намеренное или несомненное злоупотребление, с неоднократной или грубой небрежностью, должны вести к дисциплинарным мерам и взысканиям, к уголовной или гражданской ответственности. Данное судьей толкование закона, которое может не соответствовать закрепленной судебной практике, не должно стать основанием для применения дисциплинарных взысканий, за исключением случаев, когда такое толкование является недобросовестным, с целью получения выгоды или нанесения ущерба стороне процесса, или в результате грубой небрежности. Тот факт, что судебное решение отменено вышестоящей инстанцией, не означает, что судья нижестоящей инстанции нарушил профессиональные нормы или нарушил закон. Исключением могут являться только случаи умышленного нарушения или грубого упущения со стороны судьи в процессе принятия решений. Применение нормативных актов, если это применение противоречит принципам соблюдения основных прав человека, может вменяться в вину лишь вследствие недобросовестного или халатного исполнения судьей обязанностей при осуществлении правосудия (см. § 57, 68, 71, 76, 79 и 86 указанного постановления; ЗКС № 1 от 22 сентября 2020 г., § 85).
65. По мнению Венецианской комиссии, оправданием для процессуального иммунитета – там, где он существует – не может служить защита судьи от уголовного преследования, а лишь защита от ложных обвинений, предъявленных с целью оказания на него давления. Во всех других случаях компетентный орган судебной системы должен лишить судью процессуального иммунитета. Судья, как любое другое лицо, должен понести наказание за каждое преступление, которое он совершил, независимо от того, является оно общим преступлением, к примеру, совершение наезда в состоянии алкогольного опьянения, или специфическим преступлением, связанным с исполнением судебных обязанностей, к примеру, получение взятки за решение, вынесенное в пользу одной из сторон. Ни одно уголовное деяние не должно покрываться безответственным иммунитетом и, несомненно, судьи должны подвергаться уголовному преследованию за все преступления. Закрепление в Конституции должностного иммунитета является своевременным (см. Мнение № 916/2018 о Законе о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова (судебная власть), принятое на 114-м пленарном заседании (Венеция, 16-17 марта 2018 г.), CDL-AD(2018)003-e, § 37, 38, 40).
66. Более того, в § 87-88 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 года Конституционный суд отметил, что закреплением в Конституции должностного иммунитета определяются пределы иммунитета, которым пользуются судьи при осуществлении судебных обязанностей. Этот термин отражает необходимое равновесие между иммунитетом, как средство защиты независимости судей от чрезмерного давления и злоупотреблений органов государственной власти, с одной стороны, и тем, что судья не выше закона, с другой стороны. Конституционный суд указал, что закрепление в Конституции должностного иммунитета не затрагивает ценности, защищаемые Конституцией. Напротив, закрепляя должностной иммунитет на конституционном уровне, эта поправка способствует консолидации судебной независимости.
67. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что предложение о дополнении Конституции ст.116 ч.(51) соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
VII. Бюджет судебных инстанций [ст.121 ч.(11)]
68. Конституционный суд отмечает, что на сегодняшний день порядок утверждения бюджета судебных инстанций регламентирован в ст.121 ч.(1) Конституции, в соответствии с которой финансовые средства судебных инстанций утверждаются Парламентом и включаются в государственный бюджет.
69. В законопроекте Правительства предлагается дополнить ст.121 Конституции частью (11), предусматривающей, что в процессе разработки, утверждения и изменения бюджета судебных инстанций запрашивается консультативное заключение Высшего совета магистратуры. Высший совет магистратуры вправе представлять Парламенту предложения по проекту бюджета судебных инстанций.
70. В пояснительной записке к законопроекту Правительство отмечает, что эта норма устанавливает, что на любом этапе рассмотрения предложений, связанных с бюджетом судебной системы, обязательно следует испрашивать мнение Высшего совета магистратуры, который вправе вносить поправки в представленные ему для согласования акты.
71. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что в § 95, 101 и 102 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. он указал, что участие Высшего совета магистратуры в процессе разработки, утверждения и изменения бюджета судебных инстанций необходимо рассматривать, как проявление судебной независимости. Финансирование судебных инстанций тесно связано с судебной независимостью, определяя условия, в которых суды выполняют свои обязанности. Конституционный суд отметил, что Правительство предлагает использовать слово "консультативное", обозначая таким образом юридическую силу заключения Высшего совета магистратуры относительно бюджета судебных инстанций. На взгляд Конституционного суда, используемый Правительством термин "консультативное", с одной стороны, имеет целью рассеивать сомнения в связи с юридической силой заключения Высшего совета магистратуры, а, с другой стороны, признает за Правительством и Парламентом широкую свободу усмотрения в процессе разработки и утверждения государственного бюджета. Заключение Высшего совета магистратуры не может иметь для властей обязательную силу, так как проект бюджета судебных инстанций, разработанный Советом, утверждается на основании консультаций, проводимых с Правительством и Парламентом. Конституционный суд отметил, что ст.121 ч.(11) законопроекта Правительства предусматривает обязанность запрашивать консультативное заключение Высшего совета магистратуры. Следовательно, чтобы условие об участии Высшего совета магистратуры в разработке и утверждении бюджета судебных инстанций было выполнено, заключение Совета должно быть рассмотрено Правительством. Если Правительство полностью или частично отклоняет предложения Высшего совета магистратуры, Совет должен иметь возможность представить заключение перед Парламентом. Конституционный суд подчеркнул, что только в этих условиях ст.121 ч.(11) может обеспечивать независимость судей.
72. По этому вопросу Конституционный суд повторяет вывод, к которому пришел в предыдущем Заключении, а именно, что предложение о дополнении ст.121 Конституции частью (11) соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
VIII. Роль Высшего совета магистратуры [ст.1211]
73. Конституционный суд отмечает, что в настоящее время роль Высшего совета магистратуры определяется Законом № 947 от 19 июля 1996 года о Высшем совете магистратуры. Положения ст.1 данного закона предусматривают, что Высший совет магистратуры является независимым органом, созданным для организации и функционирования судебной системы, и служит гарантом независимости судебной власти [часть (1)]. Высший совет магистратуры осуществляет судебное самоуправление [часть (2)]. В своих постановлениях Конституционный суд отметил, что по своей правовой природе Высший совет магистратуры является гарантом независимости судебной власти (см. ПКС № 10 от 4 марта 1997 г. и ПКС № 23 от 27 июня 2017 г., § 56).
74. Правительство предлагает дополнить часть 2 главы IX Конституции статьей 1211, предусматривающей, что Высший совет магистратуры является гарантом независимости судебной власти.
75. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что в § 107 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. он указал, что закрепление в Конституции роли Высшего совета магистратуры не затрагивает ценности, защищаемые Высшим законом. Данным положением подтверждается роль Высшего совета магистратуры, установленная в решениях Конституционного суда, не присваивая ему роли или полномочий других государственных органов.
76. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что предложение о дополнении Конституции статьей 1211 соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
IX. Состав Высшего совета магистратуры [ст.122 ч.(1)]
77. Согласно действующим нормам ст.122 Конституции, в Высший совет магистратуры входят судьи и штатные преподаватели, избранные на четырехлетний срок [ч. (1)]. В Высший совет магистратуры входят по праву Председатель Высшей судебной палаты, министр юстиции и Генеральный прокурор [ч. (2)].
78. Правительство предлагает изложить ст.122 Конституции в новой редакции. Согласно законопроекту, ч.(1) данной статьи предусматривает, что Высший совет магистратуры состоит из 12 членов: шести судей, избранных общим собранием судей, представляющих судебные инстанции всех уровней, и шести лиц с высокой профессиональной репутацией и личной неподкупностью, с опытом работы в области права или в другой соответствующей области, которые не работают в органах законодательной, исполнительной или судебной властей и не принадлежат к политической партии.
79. Конституционный суд отмечает, что обращение в этой части необходимо анализировать в двух аспектах: а) отвечает ли требованиям Конституции численное соотношение между членами Высшего совета магистратуры из числа судей и членами, не являющимися судьями, в предложенном Правительством законопроекте; и b) соответствуют ли Конституции требования к кандидатам на должность члена Высшего совета магистратуры из числа лиц, не являющихся судьями.
80. По первому аспекту Конституционный суд отмечает, что в § 116 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. он отметил, что установление точного количества членов Высшего совета магистратуры вносит определенность в этом вопросе, в отличие от действующей нормы Конституции, которая предусматривает, что в Совет входят избранные судьи и штатные преподаватели. Норма, предложенная Правительством, ограничивает свободу усмотрения Парламента, не позволяя ему периодически менять представительство судей в Высшем совете магистратуры и лиц, не принадлежащих к их числу, что способствует укреплению независимости этого органа.
81. Конституционный суд заключил, что исключение из состава Высшего совета магистратуры председателя Высшей судебной палаты, министра юстиции и Генерального прокурора не затрагивает конституционные ценности, напротив, этим укрепляется независимость Совета (см. ЗКС № 1 от 22 сентября 2020 г., § 118-120).
82. Конституционный суд пришел к выводу, что численное соотношение судей и лиц, не являющихся судьями, в состав Высшего совета магистратуры, предложенное Правительством (по 6 членов), устанавливает равновесие между требованием обеспечения судебной независимости и требованием недопущения корпоративного самоуправления в Высшем совете магистратуры. Конституционный суд заключил, что данное положение законопроекта не нарушает пределы пересмотра, установленные ст.142 Конституции (см. ЗКС № 1 от 22 сентября 2020 г., § 125).
83. По второму аспекту Конституционный суд отмечает, что Правительство предлагает следующие требования к кандидатам на должность члена Высшего совета магистратуры, не принадлежащим к числу судей: а) высокая профессиональная репутация и личная неподкупность; b) опыт работы в области права или в другой соответствующей области; с) отсутствие трудовой деятельности в органах законодательной, исполнительной или судебной властей; d) отсутствие политической аффилиации.
84. В § 127 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. Конституционный суд отметил, что высокая профессиональная репутация и неподкупность отражают признанную профессиональную квалификацию кандидата и его моральные качества. Эти требования к кандидатам на должность члена Высшего совета магистратуры, не принадлежащим к числу судей, являются обоснованными, учитывая конституционную значимость и престиж данного органа. Эти требования не затрагивают ценности, защищаемые Конституцией. Напротив, благодаря личным и профессиональным качествам кандидатов укрепляется независимость Совета.
85. Относительно требования о наличии опыта работы в области права или в другой соответствующей области, в § 129 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. Конституционный суд отметил, что законопроект не уточняет срок этого стажа (опыта). Однако этот факт является важным, как с точки зрения должностных обязанностей, возложенных на члена Совета, так и с точки зрения престижа Высшего совета магистратуры. Изучив это требование, Конституционный суд пришел к выводу, что в отличие от других требований, к примеру, о наличии высокой профессиональной репутации, термин "опыт", используемый в ч.(1) ст.122 законопроекта, с одной стороны, создает дисбаланс в отношении уровня требований, предъявляемых к кандидатам, а, с другой стороны, допускает дискреционное применение этого требования к кандидатам. Поэтому Парламент должен уточнить органическим законом срок опыта работы в указанных областях.
86. В § 130 вышеуказанного заключения Конституционный суд отметил, что синтагма "в области права" ясно обозначает, что она относится к специалистам в области права (адвокаты, нотариусы, преподаватели права и др.).
87. Относительно синтагмы "в другой соответствующей области", в § 131-132 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. Конституционный суд указал, что Правительство предлагает открытую для интерпретации формулировку, позволяя экспертам в других областях стать членами Высшего совета магистратуры благодаря накопленному ими опыту. В этом контексте Конституционный суд отметил, что, несмотря на неоспоримость того, что судьи должны образовать в Высшем совете магистратуры значительную часть, ни одна норма Конституции не запрещает, чтобы вторая составляющая Совета или определенное количество мандатов было присвоено специалистам в других областях, не только права (e.g. социология, политические науки и др.). Конституция не оставляет за юристами монопольное право на членство в Высшем совете магистратуры. Несмотря на то, что полномочия Совета относятся к области права, этот орган оказывает публичные услуги, и его решения отражаются не только на юристах, но и на всем обществе. Чтобы исключить дискреционное применение данной нормы, Конституционный суд считает, что Парламент должен определить в органическом законе области, представители которых могут занимать должность члена Высшего совета магистратуры.
88. Касательно третьего требования – об отсутствии трудовой деятельности в органах законодательной, исполнительной или судебной властей в § 133 вышеуказанного заключения Конституционный суд отметил, что оно продиктовано тем, что члены Высшего совета магистратуры должны проявлять независимость и беспристрастность – задача, совместимая с Конституцией. С другой стороны, учитывая, что не существует ни одной правомерной цели для применения данного требования ко всем работникам указанных органов, Конституционный суд считает, что законодатель должен определить в органическом законе должности, подпадающие под действие этого требования. Вместе с тем, чтобы исключить назначение Парламентом, в обход данного требования, в Высший совет магистратуры бывших судей на места, предназначенные для лиц, не являющихся судьями, устанавливая таким образом монополию судей в Совете, Конституционный суд посчитал необходимым подчеркнуть, что законодатель должен принять во внимание не только профессиональную деятельность кандидатов в настоящем, а должен расширить это требование и на прежнюю профессиональную деятельность. К примеру, для обеспечения эффективности данного требования, законодатель может установить запрет на участие в конкурсе на замещение должности члена Высшего совета магистратуры для кандидатов, претендующих на места, предназначенные для лиц, не являющихся судьями, которые в прошлом работали в органах законодательной, исполнительной или судебной властей. Таким образом можно добиться того, что работа в одном из государственных органов не будет влиять на деятельность члена Совета, не принадлежащего к числу судей.
89. В отношении периода времени, на который распространяется данное требование, в § 134 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. Конституционный суд отметил, что этот вопрос относится к свободе усмотрения Парламента. Все-таки Парламент должен позаботиться о том, чтобы этот период был разумным и не вызвал у объективного наблюдателя сомнения в том, что работа в одном из органов законодательной, исполнительной и судебной властей не повлияет на деятельность члена Высшего совета магистратуры.
90. Что касается требования об отсутствии политической аффилиации кандидатов на должность члена Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, Конституционный суд подчеркивает, что в пояснительной записке к законопроекту Правительство отмечает, что содержание данного понятия будет детально раскрыто в Законе о Высшем совете магистратуры. Правительство считает, что применение к членам Совета, не являющимся судьями, запрета на членство в политической партии не может обеспечивать аполитичность кандидата. Ограничение только членством в партии является формальным подходом и не соответствует цели законопроекта – недопущение политического вмешательства в деятельность судебной власти через Совет.
91. В этом аспекте Конституционный суд отмечает, что требование об отсутствии политической аффилиации, установленное для кандидатов на должность члена Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, призвано способствовать деполитизации деятельности Высшего совета магистратуры – цель, совместимая с Конституцией. Конституционный суд отмечает, что это положение создает предпосылки для различной интерпретации. Однако в связи с тем, что Правительство обязывается детально изложить в Законе о Высшем совете магистратуры содержание указанного понятия, Конституционный суд расценивает обращение в этой части соответствующим пределам пересмотра Конституции. Вместе с тем, Конституционный суд отмечает, что при определении данного понятия Парламент должен исключить использование формулировок, допускающих неправомерное применение этого требования к несущественным политическим действиям кандидатов.
92. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что новая редакция ст.122 ч.(1) Конституции соответствует пределам пересмотра Конституции, установленным ст.142. Вместе с тем в целях обеспечения эффективного применения указанных конституционных норм, Парламенту надлежит определить органическим законом: а) срок опыта работы в области права или в другой соответствующей области; b) области, соответствующие для исполнения должности члена Высшего совета магистратуры, для лиц, не принадлежащих к числу судей; с) государственные должности в органах законодательной, исполнительной или судебной властей, исполнение которых является препятствием для избрания в Совет на места, предназначенные для лиц, не принадлежащих к числу судей; d) применение к кандидатам требования об отсутствии деятельности в органах законодательной, исполнительной или судебной властей, как на момент участия в конкурсе, так и раньше, если этот период времени является значительным; е) критерии, по которым можно определить, если кандидат на должность члена Совета, не принадлежащий к числу судей, является политически аффилированным либо поступки, которые подпадают под действие данного понятия.
X. Порядок избрания/назначения членов Высшего совета магистратуры [ст.122 ч.(2), ч.(3) и ч.(4)]
93. Конституционный суд предварительно отмечает, что ст.122 ч.(2) законопроекта предусматривает, что порядок и условия избрания, назначения и прекращения полномочий членов Высшего совета магистратуры устанавливаются законом. Члены Высшего совета магистратуры могут быть отозваны в соответствии с законом.
94. В обоснование этого предложения Правительство отмечает, что, учитывая строгость пересмотра Конституции, необходимо определить в специальном законе порядок и условия избрания, назначения, прекращения полномочий и отзыва с должности членов Высшего совета магистратуры. Так, Правительство отмечает, что основания для отзыва, таковыми являются серьезные дисциплинарные нарушения, вынесение окончательного обвинительного приговора либо наличие других объективных причин, не позволяющих исполнение должности члена Совета, будут установлены в Законе о Высшем совете магистратуры.
95. По этому аспекту обращения Конституционный суд в § 143 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. указал, что, несмотря на то, что ст.122 ч.(2) законопроекта можно сформулировать в одном предложении, поскольку отзыв является одним из способов прекращения полномочий члена Высшего совета магистратуры, с конституционной точки зрения данная норма не затрагивает ценности, защищаемые Основным законом.
96. Конституционный суд отмечает, что ст.122 ч.(3) законопроекта предусматривает, что кандидаты на должность члена Высшего совета магистратуры, не входящие в состав судей, отбираются путем конкурса, на основе прозрачной процедуры, основываясь на заслугах, и назначаются Парламентом тремя пятыми голосов избранных депутатов.
97. В § 149 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. Конституционный суд указал, что отбор кандидатов на должность члена Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, на конкурсной основе и в соответствии с установленными критериями способен предотвратить назначение членов Высшего совета магистратуры Парламентом только по политическим соображениям. Эти условия совместимы с требованиями Конституции. Вместе с тем Конституционный суд подчеркнул, чтобы обеспечить отбор самых квалифицированных специалистов и исключить назначение членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, по политическим соображениям, необходимо, чтобы Парламент определил в органическом законе состав конкурсной комиссии, в которую должны входить лица, пользующиеся доверием у общественности, тем самым обеспечивая достижение целей данной поправки.
98. Что касается количества голосов, необходимого для назначения членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей [ст.122 ч.(3) законопроекта], Правительство отмечает, что установление значительного количества голосов (три пятых от числа избранных депутатов) подчеркивает значение сотрудничества большинства с парламентской оппозицией в целях отбора и назначения самых достойных лиц и, в то же время, исключения политического фактора в процедуре назначения Парламентом членов Высшего совета магистратуры.
99. В § 150 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. Конституционный суд указал, что это положение законопроекта не затрагивает ценности, защищаемые Конституцией.
100. В этом аспекте Венецианская комиссия отметила, что в целях обеспечения демократической легитимности, а также предотвращения политизации данного вопроса, при назначении в Судебный совет членов, не являющихся судьями, Парламент должен избрать их квалифицированным большинством, чтобы достичь широкого консенсуса с большинством, ищущим компромисс с меньшинством. Чтобы избежать тупиковых ситуаций, необходимо создавать механизмы разблокирования (Мнение № 928/2018 от 25 июня 2018 года по законопроекту о внесении изменений в Закон Черногории о судебном совете и судьях CDL-AD(2018)015, § 38; Совместное мнение № 983/2020 по пересмотренному проекту закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию в отношении Высшего совета магистратуры, принятое 19 июня 2020 года Венецианской комиссией и Генеральным директоратом Совета Европы по правам человека и правовому государству (DGI), CDL-AD(2020)007, § 25).
101. Относительно механизма по предотвращению препятствий при назначении членов Совета, не принадлежащих к числу судей, Конституционный суд отмечает, что ст.122 ч.(4) законопроекта предусматривает, что этот механизм устанавливается законом.
102. Согласно мнению Венецианской комиссии, механизмы по предотвращению препятствий играют важную роль в обеспечении жизнеспособности государственных учреждений. Основная функция механизма по предотвращению препятствий заключается в обеспечении применения обычной процедуры, принуждая большинство и меньшинство к поиску компромисса, чтобы избежать применения указанного механизма. Действительно, квалифицированное большинство укрепляет позицию парламентского меньшинства, в то время, как механизмы по предотвращению препятствий устанавливают равновесие. Является очевидным, что для сторон такие механизмы не должны действовать как обескураживающий фактор в достижении согласия на основе квалифицированного большинства с первой попытки. Если механизм по предотвращению препятствий не является привлекательным ни для большинства, ни для меньшинства, он может поддерживать этот процесс и стать для сторон стимулом к достижению согласия (см. Мнение № 677/2012 от 15 октября 2013 года по проекту о внесении изменений в три конституционные нормы о Конституционном суде, верховном государственном прокуроре и судебном совете Черногории CDL-AD(2013)028-e, § 6-7; Совместное мнение CDL-AD(2020)007, § 25).
103. Конституционный суд отмечает, что Парламент располагает широкой свободой усмотрения в выборе средств, способных преодолеть барьеры в назначении членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей. Вместе с тем имеет большое значение тот факт, чтобы выбранный механизм не подвергался частым конъюнктурным изменениям и не применялся в обход процедуры избрания членов Совета, не принадлежащих к числу судей, установленной Конституцией. Установление для избрания членов Совета, не являющихся судьями, меньшего количества голосов, чем количество, предложенное Правительством для обычного порядка (три пятых от числа избранных депутатов, согласно ст.122 ч.(3) законопроекта), может вызвать незаинтересованность парламентского большинства в достижении консенсуса с парламентской оппозицией при назначении членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, отдавая предпочтение не конституционной процедуре, а механизму, установленному законом. В результате порядок назначения членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, предложенный Правительством в законопроекте, может не действовать, если парламентское большинство регулярно будет использовать механизм, установленный органическим законом.
104. Венецианская комиссия отметила, что при определении механизма по предотвращению блокирования процесса назначения членов Совета, не принадлежащих к числу судей, может быть установлено различное большинство, в убывающем порядке при последующих попытках голосования, однако в этом случае большинство может не быть заинтересованным в достижении консенсуса с первой попытки, осознавая, что в последующих попытках ее кандидат может превалировать. Другие решения, возможно более предпочтительные, заключаются в использовании пропорциональных методов голосования, в привлечении различных институциональных субъектов или установлении новых отношений между государственными учреждениями. Каждое государство должно выработать свой метод (Мнение CDL-AD(2013)028, § 7-8; Совместное мнение, CDL-AD(2020)007, § 30).
105. Конституционный суд заключает, что предложение об изложении в новой редакции ст.122 ч.(2), ч.(3) и ч.(4) Конституции соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
XI. Срок полномочий члена Высшего совета магистратуры и запрет на его переизбрание/назначение на два срока [ст.122 ч.(5)]
106. Конституционный суд отмечает, что срок полномочий членов Высшего совета магистратуры установлен в ст.122 ч.(1) Конституции. Так, в настоящее время срок полномочий членов Высшего совета магистратуры составляет четыре года.
107. В ст.122 ч.(5) законопроекта о пересмотре Конституции Правительство предлагает закрепить положение об избрании или назначении членов Совета на шестилетний срок.
108. По этому аспекту обращения Конституционный суд в § 161-162 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. указал, что в отличие от срока, установленного действующей нормой, срок полномочий членов Высшего совета магистратуры, предложенный Правительством, который составляет шесть лет, не равен продолжительности легислатуры Парламента. С одной стороны, это препятствует неминуемому обновлению состава Совета при приходе к власти нового Парламента, а, с другой стороны, позволяет членам Высшего совета магистратуры, назначенным Парламентом, быть независимыми от органа, избравшего их. Конституционный суд отметил, что определение в Конституции срока полномочий членов Высшего совета магистратуры способствует большей стабильности присвоенного им мандата.
109. Конституционный суд считает, что увеличение срока полномочий члена Высшего совета магистратуры способствует укреплению независимости членов Совета, что является совместимым с требованиями Конституции.
110. По вопросу сроков полномочий, на которые могут быть избраны члены Высшего совета магистратуры, Конституционный суд отмечает, что Закон о Высшем совете магистратуры во втором предложении ч.(1) ст.9 предусматривает, что члены Совета не могут избираться на два срока подряд.
111. В представленном законопроекте Правительство предлагает закрепить в Конституции положение, запрещающее избрание на два срока. В законопроекте не упоминается о двух сроках подряд. Таким образом, лицо, занимавшее должность члена Высшего совета магистратуры, более не может быть переизбрано/ назначено на эту должность.
112. По этому аспекту обращения в § 166 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. Конституционный суд отметил, что положение, запрещающее исполнение должности члена Высшего совета магистратуры два срока, устраняет риск того, что член Совета может всецело направить свою деятельность на переизбрание в Совет. Кроме того, это положение устраняет угрозу проявления предвзятости в принятии решений с целью переизбрания на должность, воздействует на членов Совета, определяя независимость в действиях, и укрепляет обязательство непризнательности к органу, который назначил их на должность. Закрепление в Конституции данной нормы сужает свободу усмотрения законодательного органа.
113. Конституционный суд считает, что норма, запрещающая исполнение должности члена Высшего совета магистратуры два срока, укрепляет независимость членов Совета – задача, совместимая с требованиями Конституции.
114. Конституционный суд заключает, что предложение об изложении в новой редакции ст.122 ч.(5) Конституции соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
XII. Исполнение полномочий Высшим советом магистратуры [ст.123 ч.(1)]
115. Конституционный суд отмечает, что на сегодняшний день Конституция не предусматривает создание в Высшем совете магистратуры специализированных органов. Этот вопрос регламентирован в ст.7 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры, согласно которой специализированными органами Совета являются: коллегия по отбору и карьере судей; коллегия по оценке деятельности судей; дисциплинарная коллегия; судебная инспекция.
116. Правительство предлагает дополнить ч.(1) ст.123 Конституции следующим текстом: "Высший совет магистратуры осуществляет свои полномочия непосредственно или через свои специализированные органы".
117. По этому аспекту обращения в § 172 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. Конституционный суд отметил, что нормы Конституции не запрещают законодателю учредить специализированные органы, призванные обеспечивать эффективность деятельности Высшего совета магистратуры. Конституционный суд указал, что включение в Конституцию положений, позволяющих создавать специализированные органы Совета, не затрагивает конституционные ценности.
118. Таким образом, Конституционный суд заключает, что дополнение ст.123 ч.(1) Конституции указанным положением соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
XIII. Вступление закона в силу [ст.II ч.(1)]
119. Конституционный суд отмечает, что ст.II ч.(1) законопроекта предусматривает, что закон вступает в силу по истечении шести месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова. Правительство не обосновало решение об отложении на шесть месяцев вступления в силу поправок к Конституции.
120. По этому аспекту обращения в Заключении № 1 от 22 сентября 2020 г., § 177-178, Конституционный суд отметил, что ст.76 Конституции, в которой определяются условия вступления законов в силу, предусматривает, что закон публикуется в Официальном мониторе Республики Молдова и вступает в силу в день опубликования или в срок, предусмотренный в самом законе. На основании данной статьи, Парламент вправе определять срок вступления законов в силу по своему усмотрению. Тем не менее, и в этой области пределы свободы усмотрения Парламента ограничены. Так, при определении даты вступления закона в силу законодатель должен обратить внимание на то, если срок вступления закона в силу или присвоение ему обратной силы не нарушают конституционные ценности. Конституционный суд признал, что шестимесячный срок, установленный для вступления в силу изменений, внесенных в Конституцию, необходим для приведения органических законов в соответствие с конституционными поправками. Наряду с этим Конституционный суд указал, что в целях повышения независимости судебной власти, которая является конституционной ценностью, срок вступления в силу закона о внесении поправок в Конституцию, установленный в ст.II ч.(1), в части отмены первоначального пятилетнего срока назначения судей (i.e. ст.116 ч.(2) законопроекта) должен быть меньше.
XIV. Положение судей, первоначальный срок полномочий которых не истек [ст.II ч.(2)]
121. Конституционный суд отмечает, что ст.II ч.(2) законопроекта предусматривает, что судьи, у которых на дату вступления в силу настоящего закона первоначальный срок полномочий назначения на должность не истек, считаются назначенными до достижения предельного возраста в силу действия настоящего закона.
122. В § 181 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. Конституционный суд указал, что эти положения никоим образом не затрагивают конституционные ценности. Напротив, они обеспечивают переход от первоначального, не истекшего срока полномочий к назначению до достижения установленного возрастного ценза, не подвергая судей дополнительной процедуре. Таким образом обеспечивается стабильность мандата судьи, у которого первоначальный срок полномочий не истек, сразу после вступления в силу поправок в Конституцию.
123. Таким образом Конституционный суд отмечает, что ст.II ч.(2) законопроекта соответствует требованиям, установленным Конституцией.
XV. Положение членов Высшего совета магистратуры [ст.II ч.(3)]
124. Конституционный суд отмечает, что ст.II ч.(3) законопроекта предусматривает, что члены Высшего совета магистратуры из числа судей осуществляют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны, полномочия членов по праву прекращаются со дня вступления в силу закона о пересмотре Конституции, а полномочия штатных преподавателей подлежат подтверждению на шестилетний срок в целом тремя пятыми голосов избранных депутатов.
125. Конституционный суд отмечает, что предметом регулирования данной нормы является: а) положение членов Высшего совета магистратуры из числа судей; b) положение членов Высшего совета магистратуры по праву и с) положение членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей.
126. Конституционный суд предварительно отмечает, что срок полномочий членов Высшего совета магистратуры – как из числа судей, так и из числа других лиц – защищен Конституцией. Так, ст.122 ч.(1) Конституции предусматривает, что в Высший совет магистратуры входят судьи и штатные преподаватели, избранные на четырехлетний срок.
127. Что касается членов Совета из числа судей, в § 189 Заключения № 1 от 22 сентября 2020 г. Конституционный суд отметил, что при вступлении в силу поправок к Конституции они не пострадают. Члены Совета из числа судей продолжат исполнять свои обязанности до истечения срока, на который они были избраны. Таким образом, ст.II ч.(3) законопроекта не затрагивает срок полномочий членов Высшего совета магистратуры из числа судей, являясь совместимой с конституционными нормами.
128. Что касается членов Совета по праву, в § 190 вышеуказанного заключения Конституционный суд отметил, что с даты вступления в силу поправок в Конституцию полномочия членов Высшего совета магистратуры по праву прекращаются. Конституционный суд посчитал, что в этом случае прекращение полномочий – естественный результат исключения положениями ст.122 ч.(1) законопроекта членов по праву из состава Совета. Прекращение в силу закона полномочий членов Высшего совета магистратуры по праву не нарушает положения Конституции. Во-первых, согласно ст.122 ч.(1) Конституции, только судьи и штатные преподаватели, являющиеся членами Совета, избираются на четырехлетний срок. Члены по праву не указаны в этой норме. Во-вторых, Генеральный прокурор и председатель Высшей судебной палаты пользуются защищенностью мандата, а министр юстиции – привилегиями мандата, которые гарантированы положениями специальных законов, регулирующих их деятельность. Членство по праву в Высшем совете магистратуры является следствием должностных обязанностей, которые они выполняют, а не следствием избрания на эту должность.
129. Конституционный суд заключает, что прекращение ope legis полномочий членов по праву, также как и их исключение из состава Высшего совета магистратуры, способствуют укреплению независимости данного органа.
130. Что касается членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей, Конституционный суд отмечает, что в предыдущем варианте законопроект предусматривал автоматическое отстранение от должности членов Совета, не являющихся судьями, со дня вступления в силу конституционных поправок (при возможности участвовать в конкурсе по новым правилам). В Заключении № 1 от 22 сентября 2020 года Конституционный суд отметил, что автоматическое отстранение от должности членов Совета, не принадлежащих к числу судей, является несоразмерной мерой и, следовательно, противоречит Конституции. В отличие от предыдущего проекта, данный проект предусматривает, что на дату вступления в силу конституционного закона они подлежат подтверждению на шестилетний срок в целом тремя пятыми голосов избранных депутатов [см. ст.II ч.(3) третье предложение законопроекта].
131. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что необходимость подтверждения в должности с даты вступления в силу законопроекта затрагивает защищенность мандата членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей, которые были избраны на эту должность на четырехлетний срок, в соответствии со ст.122 ч.(1) Конституции.
132. В пояснительной записке Правительства к поправкам в Конституцию не были представлены доводы, доказывающие правомерность подтверждения в должности Парламентом членов Совета, избранных из числа штатных преподавателей. С другой стороны, Конституционный суд отмечает, что при принятии этой меры Правительством было учтено мнение Венецианской комиссии, которая указала на то, что назначение Постановлением Парламента № 53 от 17 марта 2020 года четырех членов Высшего совета магистратуры не из числа судей является противоречивым и лишено консенсуса. В частности, Венецианская комиссия отметила, что члены Совета не из числа судей были назначены на должность без участия парламентской оппозиции и что в тот период в обществе обсуждались новые правила избрания членов, не относящихся к числу судей (см. Совместное мнение Венецианской комиссии и Генерального директората Совета Европы по правам человека и правовому государству (DGI) № 983/2020 от 20 марта 2020 г. по законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию в отношении Высшего совета магистратуры CDL-AD(2020)001, § 57-60; Совместное мнение, CDL-AD(2020)007, § 38, § 40 и § 41).
133. Так, Конституционный суд отмечает, что, устанавливая меру о подтверждении Парламентом членов Совета, не принадлежащих к числу судей, Правительство, с одной стороны, соглашается с тем, что назначение Постановлением Парламента № 53 от 17 марта 2020 года четырех членов ВСМ не из числа судей является противоречивым и лишено консенсуса, а, с другой стороны, предлагает решение для исправления положения. Конституционный суд приходит к выводу, что целью этой меры является укрепление легитимности и независимости членов Совета других профессий, которые недавно были избраны Парламентом на эту должность. Конституционный суд допускает, что преследуемая Правительством цель является совместимой с обеспечением "общественного порядка", что, по смыслу ст.54 ч.(2) Конституции, придает ей законный характер.
134. Касательно соразмерности меры, Конституционный суд отмечает, что суть данного дела заключается в обеспечении при принятии меры о подтверждении Парламентом полномочий членов Совета, не принадлежащих к числу судей, справедливого равновесия между защищенностью мандата члена Высшего совета магистратуры, с одной стороны, и общественным порядком, с другой стороны.
135. Конституционный суд отмечает, что в недавно принятом мнении Венецианская комиссия указала, что в предыдущем варианте законопроекта часть (3) ст.II предусматривала автоматическое отстранение от должности на дату вступления в силу конституционных поправок членов Совета, не являющихся судьями (при возможности участвовать в конкурсе по новым правилам). В этом проекте такого положения нет, однако предусматривается, что полномочия должны быть подтверждены тремя пятыми голосов избранных депутатов. Несмотря на то, что обе процедуры в обоих разных вариантах ст.II ч.(3) могут привести к отстранению этих членов Совета от должности, шансы, что этот результат будет достигнут, явно отличаются. Концепция подтверждения на основе наибольшей поддержки может способствовать продолжению исполнения полномочий со стороны штатных преподавателей и обеспечению перехода к органу, у которого будет более влиятельный мандат, и обеспечению в будущем большей независимости от политических сил. Процесс подтверждения, таким образом, может быть оправдан контекстом и переменой роли, в частности, в той форме, в какой она предусмотрена в законопроекте, что в будущем Высший совет магистратуры точно станет "гарантом независимости судебной власти". Более того, роль членов Совета, не являющихся судьями, состоит в том, чтобы привнести в Совет перспективу несудебной независимости. В этом смысле, они нуждаются в общественном мандате. Обновленный мандат и обновленное политическое подтверждение членов, не являющихся судьями, способны восстановить нарушенную независимость. Кроме того, изменение состава Высшего совета магистратуры не приведет к замене членов, избранных предыдущим большинством, а только тех членов, которые несколько месяцев назад были избраны этим большинством без участия оппозиции. Согласно выводу Венецианской комиссии, подтверждение Парламентом полномочий членов Совета, не принадлежащих к числу судей, не представляется несоразмерным, если разумно исходить из того, что этим обеспечивается справедливое равновесие между двумя интересами, вступающими в конфликт, – защищенностью мандата членов Высшего совета магистратуры, не являющихся судьями, и потребностью в поддержании общественного порядка. Принцип соразмерности допускает и оправдывает переходные положения, учитывая общественный интерес в укреплении легитимности и независимости членов Совета, не являющихся судьями, который преобладает, в сравнении с защищенностью мандата членов Совета. В заключение Венецианская комиссия отметила, что мера подтверждения в должности в контексте нарушений, допущенных Парламентом при избрании этих членов Совета, способствует обеспечению независимости Высшего совета магистратуры от политических сил, что соответствует европейским рекомендуемым нормам (см. Срочное совместное мнение amicus curiae № 1003/2020 относительно трех юридических вопросов о полномочиях членов органов конституционного уровня, CD-PI(2020)014, § 24-25, 30-31, 41-42).
136. Конституционный суд отмечает, что, если власти считают, что была нарушена процедура избрания членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, они вправе выбирать те меры, которые могут исправить положение. В этом случае роль Конституционного суда состоит в том, чтобы проверить, если данная мера соотносится с целью, преследуемой властями. Возвращаясь к данному делу, Конституционный суд отмечает, что, в видении Правительства, в результате подтверждения Парламентом с участием парламентской оппозиции может быть достигнуто укрепление легитимности и независимости членов Высшего совета магистратуры, не являющихся судьями, которые ранее были избраны на эту должность без участия оппозиции. Конституционный суд допускает, что мера подтверждения полномочий членов Совета, не принадлежащих к числу судей, способна достигнуть преследуемую государственными властями цель, которая является совместимой с Конституцией.
137. Таким образом, Конституционный суд считает, что ст.II ч.(3) законопроекта соответствует требованиям, установленным Конституцией.
Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.с), ст.140 ч.(2) и ст.141 ч.(2) Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.63 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд
ЗАКЛЮЧАЕТ:
1. Предложение о пересмотре Конституции Республики Молдова, исходящее от Правительства, было представлено уполномоченным субъектом и соответствует процедуре, установленной в ст.102 ч.(4) и ст.141 ч.(1) п.с) Конституции.
2. Предложение о пересмотре Конституции Республики Молдова соответствует временным пределам пересмотра, установленным в ст.63 ч.(3) и ст.142 ч.(3) Конституции.
3. Предложение о пересмотре Конституции Республики Молдова соответствует материальным пределам пересмотра, установленным в ст.142 ч.(2) Конституции.
4. Проект закона о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова, одобренный Постановлением Правительства № 730 от 30 сентября 2020 года, соблюдает требования пересмотра Конституции и может быть представлен Парламенту для рассмотрения.
5. Проект закона о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова может быть принят Парламентом не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения.
6. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".
| ПРЕДСЕДАТЕЛЬ | Домника МАНОЛЕ |
| № 2. Кишинэу, 3 декабря 2020 г. | |
ОСОБОЕ МНЕНИЕ,
изложенное в соответствии с ч.(5) ст.27 Закона о Конституционном суде
№ 317 от 13 декабря 1994 г. и ст.67 Кодекса конституционной
юрисдикции № 502 от 16 июля 1995 г.
Считая крайне необходимым для укрепления судебной власти и независимости судей пересмотр конституционных норм в области правосудия, я поддерживаю большинство дополнений и изменений в Конституцию, предложенные Правительством в проекте конституционного закона, который был одобрен Постановлением № 730 от 30 сентября 2020 года и по которому Конституционный суд вынес положительное заключение 3 декабря 2020 г.
Вместе с тем я считаю, что достижение любой благородной цели возможно только при строгом и неукоснительном соблюдении конституционных норм и решений Конституционного суда.
В этом контексте я напоминаю, что 22 сентября 2020 года Конституционный суд вынес Заключение № 1 по предложению Правительства о пересмотре Конституции Республики Молдова (обращение № 105с/2020). Некоторые положения конституционного законопроекта, представленного Правительством, Конституционный суд одобрил полностью, другие – лишь частично, а отдельные положения получили негативное заключение. Конституционный суд решил: чтобы внести законопроект в Парламент, Правительству надлежит устранить недостатки, на которые указал Конституционный суд, и повторно представить его в Конституционный суд для дачи заключения (см. § 206 указанного заключения).
В соответствии с конституционными нормами (ст.135 ч.(1) п.с) и ст.141 ч.(2) Конституции) Конституционный суд высказывается по предложениям о пересмотре Конституции; проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда. В ранее принятом постановлении Конституционный суд указал, что другое толкование конституционных положений, предполагающее возложение на Конституционный суд чисто формальной роли в данной процедуре, а именно, возможность вынесения заключения по проекту закона о пересмотре Конституции, который впоследствии будет значительно изменен Парламентом, означало бы лишить содержания данные полномочия. Ведь эти полномочия были ему присвоены конституционным законодателем во имя признания роли и позиции, которые Конституционный суд занимает в политической и правовой системе общества, позволяющие ему оценивать поправки беспристрастно и противодействовать соблазну политических деятелей принимать конъюнктурные решения (см. ПКС № 7 от 4 марта 2016 г., § 97).
В своей практике Конституционный суд отметил, что синтагма "решения Конституционного суда" в ст.140 ч.(2) Конституции не различает акты Конституционного суда по виду (постановление, определение, заключение) или содержанию. Термин "решение" является общим и охватывает все виды актов Конституционного суда: постановление, определение, заключение. Любой акт (постановление, заключение определение), который принимает Конституционный суд в осуществление своих конституционных полномочий, является окончательным и не подлежит обжалованию. Вне зависимости от характера его решений они порождают последствия, предусмотренные Конституцией и законом относительно полномочий, осуществляемых Конституционным судом, и их юридическая сила не может быть никем оспорена или подтверждена (см. ПКС № 5 от 25 февраля 2020 г., § 140; ПКС № 9 от 26 марта 2020 г., § 62; ПКС № 20 от 9 июля 2020 г., п.2 резолютивной части, § 34, 36, 37, 44).
Таким образом, любой государственный орган имеет конституционную обязанность соблюдать и исполнять акты Конституционного суда. Соблюдение решений Конституционного суда является необходимым и существенным требованием для надлежащего функционирования публичных органов в государстве и для утверждения правового государства (ПКС № 33 от 10 октября 2013 г., § 52).
Следует отметить, что в рассматриваемом случае, в отличие от предыдущего, Правительством была соблюдена процедура, связанная с инициативой пересмотра Конституции, предусмотренная ст.102 ч.(4) и ст.141 ч.(1) п.с) Конституции (см. Особое мнение, изложенное мною к Заключению № 1 от 22 сентября 2020 г.).
Вместе с тем, я отмечаю, что Постановлением № 730 от 30 сентября 2020 года Правительство одобрило проект конституционного закона, не приняв во внимание некоторые рассуждения Конституционного суда, изложенные в Заключении № 1 от 22 сентября 2020 года. Проанализировав содержание данного проекта, можно заметить, что он почти идентичен с предыдущим законопроектом, по которому Конституционный суд вынес свое заключение, кроме новой версии ст.II ч.(3) законопроекта, в которой идет речь о полномочиях членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей и в отношении которой ранее Конституционный суд дал негативную оценку. Таким образом, Правительство проигнорировало выводы Конституционного суда, изложенные в п.3 пп.а), b) и с) указанного заключения, о несоответствии некоторых положений законопроекта материальным пределам пересмотра Конституции.
Отмечаю, что в видении Венецианской комиссии и Генерального директората Совета Европы по правам человека и верховенству права, пояснительная записка к законопроекту о пересмотре Конституции должна была содержать юридический анализ разрешения в законопроекте вопросов, на которые Конституционный суд указал в Заключении от 22 сентября 2020 года по предыдущему варианту законопроекта о пересмотре Конституции (см. Срочное совместное мнение amicus curiae nr.1003/2020 Венецианской комиссии и Генерального директората Совета Европы по правам человека и верховенству права относительно трех юридических вопросов о полномочиях членов органов конституционного уровня, принятое 16 ноября 2020 года, в соответствии с положениями ст.14 а) процедурного регламента Венецианской комиссии, CD-PI(2020)014, § 27, 44).
Я подчеркиваю, что в пояснительной записке к законопроекту о внесении поправок в Конституцию, одобренному Постановлением № 730 от 30 сентября 2020 года, нет ни одного упоминания о Заключении Конституционного суда № 1 от 22 сентября 2020 года. Более того, Правительство не аргументировало, из каких соображений было проигнорировано заключение Конституционного суда и не были устранены недостатки, выявленные Конституционным судом.
При этих обстоятельствах Правительство нарушило принцип конституционной приверженности (см. ПКС № 7 от 18 мая 2013 г., § 49; ПКС № 33 от 10 октября 2013 г., § 50; ПКС № 30 от 8 декабря 2015 г., § 43; ОКС № 3 от 17 февраля 2014 г., § 30; ОКС № 96 от 6 августа 2020 г., § 40). Я считаю, что Конституционный суд не должен был оставить без внимания этот факт.
| СУДЬЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА | Сергей ЦУРКАН |
| 3 декабря 2020 года. | |