Заключение N 2 от 05.01.2018 о констатации обстоятельств, оправдывающих временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова, с целью выполнения конституционной обязанности по промульгации закона (обращение № 1f/2018)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

о констатации обстоятельств, оправдывающих временное исполнение

обязанностей Президента Республики Молдова, с целью выполнения

конституционной обязанности по промульгации закона

(обращение № 1f/2018)

№ 2  от  05.01.2018

 (в силу 05.01.2018) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 33-39 ст. 13 от 02.02.2018

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Тудор ПАНЦЫРУ, председатель,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Георгия Реницэ,

принимая во внимание обращение, представленное 4 января 2018 года и зарегистрированное тем же числом,

рассмотрев обращение в публичном пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее заключение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Республики Молдова Сергея Сырбу, представленное в Конституционный суд 4 января 2018 года, на основании положений ст.135 ч.(1) п.f) Конституции, ст.4 ч.(1) п.f) Закона о конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.f) и ст.38 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, в соответствии с толкованием Конституционного суда Постановлением № 28 от 17 октября 2017 года.

2. Автор обращения просит Конституционный суд дать заключение:

«1. О констатации обстоятельств, оправдывающих временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова, с целью обеспечения выполнения конституционной обязанности по промульгации Закона № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова.

2. О констатации установления временного исполнения обязанностей Президента Республики Молдова с целью выполнения конституционной обязанности по промульгации Закона № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова».

3. Конституционный суд решил объединить разрешение вопроса о приемлемости обращения с рассмотрением дела по существу.

4. В открытом пленарном заседании Конституционного суда обращение поддержал депутат Сергей Сырбу. Представитель Президента Республики Молдова не присутствовал на заседании Конституционного суда.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

5. Применимые положения Конституции (повторное опубликование в M.O., 2016 г., № 78, ст.140):

Статья 1

Государство Республика Молдова

«[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются».

Статья 56

Преданность стране

«[…]

(2) Граждане, которым доверены государственные должности […] несут ответственность за честное исполнение своих обязанностей […]».

Статья 79

Признание полномочий и принесение присяги

«[…]

(2) Кандидат, избрание которого признано действительным, не позднее чем в 45-дневный срок после выборов приносит перед Парламентом и Конституционным судом следующую присягу:

Клянусь отдавать все свои силы и умение во имя процветания Республики Молдова, соблюдать Конституцию и законы страны, защищать демократию, основные права и свободы человека, суверенитет, независимость, единство и территориальную целостность Молдовы».

Статья 91

Временное исполнение обязанностей Президента

«Если должность Президента Республики Молдова становится вакантной либо если Президент отстранен от должности или временно не может исполнять свои обязанности, временное исполнение его обязанностей возлагается на Председателя Парламента или премьер-министра в указанной последовательности».

Статья 93

Промульгация законов

«(1) Президент Республики Молдова осуществляет промульгацию законов.

(2) Президент Республики Молдова вправе, если у него есть замечания по закону, не позднее чем в двухнедельный срок направить его Парламенту для пересмотра. Если Парламент проголосует за прежнее решение, Президент осуществляет промульгацию закона».

Статья 135

Полномочия

«(1) Конституционный суд:

[…]

f) констатирует обстоятельства, оправдывающие роспуск Парламента, отстранение от должности Президента Республики Молдова или временное исполнение его обязанностей, а также невозможность исполнения Президентом Республики Молдова своих обязанностей в течение более чем 60 дней;

[…]».

Статья 140

Решения Конституционного суда

«[…]

(2) Решения Конституционного суда окончательны и обжалованию не подлежат».

ВОПРОСЫ ПРАВА

6. Закон № 257 о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова был принят Парламентом Республики Молдова 7 декабря 2017 года.

7. В тот же день закон был направлен Президенту Республики Молдова для промульгации.

8. В письме № 01/1-06-154 от 20 декабря 2017 года Президент отказал в промульгации закона и вернул его в Парламент для пересмотра. В обоснование своего решения Президент отметил, что Закон № 257 противоречит конституционным положениям ст.32 [свобода мнений и выражения], ст.34 [право на информацию] и ст.54 [ограничение осуществления прав или свобод].

9. Не изменив своего решения, 22 декабря 2017 года Парламент проголосовал повторно за Закон № 257 о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова № 260/2006 и 27 декабря 2017 года с последующей передачей его Президенту для промульгации.

10. В письме № 01/1-06-06 от 4 января 2018 года Президент отказал в промульгации Закона № 257 от 22 декабря 2017 года со ссылкой на «[…] высшие интересы граждан страны, […] значение международных актов, которые нарушаются оспариваемой нормой, и […] неконституционный характер закона».

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

11. Автор обращения считает, что преднамеренным отказом в промульгации закона, повторно принятого Парламентом, Президент нарушил свою конституционную обязанность, предусмотренную в ст.93 ч.(2) Конституции, отметив, что в случае сохранения Парламентом прежнего решения Президент обязан осуществить промульгацию закона, несмотря на то, приняты во внимание его замечания или нет.

12. В связи с этим он считает необходимым расценивать отказ Президента в промульгации закона как обстоятельство, оправдывающее установление временного исполнения обязанностей Президента, с целью обеспечения выполнения данной конституционной обязанности.

B. Приемлемость обращения

13. Компетенция Конституционного суда решать рассматриваемое дело предусмотрена в ст.135 ч.(1) п.f) Конституции, согласно которой Конституционный суд констатирует обстоятельства, оправдывающие временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова.

14. В Постановлении Конституционного суда № 28 от 17 октября 2017 года отмечается, что установление временного исполнения обязанностей, вызванное преднамеренным отказом в выполнении одной или нескольких конституционных обязанностей, и обстоятельства, оправдывающие установление временного исполнения обязанностей Президента, констатируются в каждом конкретном случае Конституционным судом, в соответствии с полномочием, которым он наделен ст.135 ч.(1) п.f) Конституции, по обращению субъектов, перечисленных в ст.38 ч.(1) и ч.(2) п.с) Кодекса конституционной юрисдикции, в зависимости от сферы их компетенции.

15. Конституционный суд отмечает, что, согласно ст.38 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты Парламента обладают правом обращения в Конституционный суд по любому вопросу, который относится к их компетенции, в том числе для проверки обстоятельств, оправдывающих временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова, в случае преднамеренного отказа в выполнении одной или нескольких конституционных обязанностей.

16. Учитывая, что Парламент является единственной законодательной властью государства, что депутаты обладают правом на законодательную инициативу и принятие законов, Конституционный суд отмечает, что обращение входит в сферу компетенции депутатов и, таким образом, представлено в Конституционный суд уполномоченным субъектом.

С. Оценка Конституционного суда

17. Проанализировав обращение, Конституционный суд заключает, что предметом обращения является констатация обстоятельств, оправдывающих временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова, для преодоления институционального блокирования, вызванного преднамеренным отказом в выполнении конституционной обязанности по промульгации Закона № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова, за который Парламент проголосовал дважды.

- Полномочие Президента по промульгации законов

18. Конституционный суд отмечает, что в парламентском режиме, который действует в Республике Молдова, Президент обладает определенными полномочиями, четко установленными в Конституции.

19. В соответствии со ст.93 ч.(1) Конституции Президент Республики Молдова осуществляет промульгацию законов.

20. В юриспруденции Конституционного суда отмечалось, что промульгация закона – это завершающая операция законодательной процедуры и она позволяет главе государства придать закону исполнительную силу, обязав публичные власти приступить к исполнению его положений (ПКС № 3 от 28 февраля 1996 года).

21. В широком смысле промульгация является действием, которым глава государства подтверждает существование закона и требует от публичных властей соблюдения и контроля его исполнения. Следовательно, Президент республики, подписывая указ о промульгации, контролирует, устанавливает и подтверждает существование закона, проголосованного Парламентом в соответствии с Конституцией (ПКС № 23 от 9 июля 1998 года).

22. Промульгация закона – это исключительная прерогатива Президента страны, закрепленная Конституцией.

23. Согласно ст.93 ч.(2) Конституции, Президент Республики Молдова вправе, если у него есть замечания по закону, не позднее чем в двухнедельный срок направить его Парламенту для пересмотра. Если Парламент проголосует за прежнее решение, Президент осуществляет промульгацию закона.

24. Ранее Конституционный суд отметил, что контроль закона, осуществляемый Президентом в рамках процедуры промульгации, состоит из трех компонентов (направлений): процедуры принятия, целесообразности и конституционности.

25. В этом контексте Конституционный суд напоминает, что в Постановлении № 9 от 26 февраля 1998 года указал, что ст.93 Конституции позволяет сделать вывод, что глава государства вправе направлять закон с замечаниями Парламенту для пересмотра только один раз.

26. В Постановлении № 23 от 9 июля 1998 года Конституционный суд отметил, что:

«Президент республики обязан, согласно ст.93 ч.(2) Конституции, промульгировать закон в двухнедельный срок с даты регистрации в Президентуре как в случае, когда у него нет замечаний по закону, так и в случае, когда он направляет закон для пересмотра, а Парламент сохраняет прежнее решение. Несоблюдение данной процедуры и данного срока является нарушением ст.93 ч.(2) Конституции. В случае расхождения мнений, на основании ст.135 Конституции Конституционный суд высказывается по поводу конституционности принятого закона».

27. В Постановлении № 9 от 14 февраля 2014 года Конституционный суд подчеркнул:

«64. […] Согласно конституционным нормам Президент Республики Молдова может требовать от Парламента пересмотреть закон только один раз, и в случае, если Парламент не изменяет свое решение, он обязан промульгировать закон, вне зависимости от его возражений по поводу конституционности закона.

65. Это может привести к безвыходному положению, так как с одной стороны Президент Республики Молдова обязан промульгировать закон, противоречащий Конституции, нарушая тем самым Конституцию, а с другой стороны он нарушает Конституцию, если отказывается промульгировать закон, чем совершает посягательство на осуществление законодательной власти.

66. В этом контексте Конституционный суд считает, что в случае, если Президент Республики Молдова направит Парламенту закон для пересмотра по основаниям неконституционности, он может одновременно обратиться в Конституционный суд, как единственному органу конституционной юрисдикции, в целях контроля конституционности этого закона.

67. С другой стороны, исходя из императивной нормы ст.93 Конституции, Конституционный суд отмечает, что обращение о контроле конституционности закона до его опубликования непосредственно не влияет на процедуру промульгации. В случае промульгации оспариваемого закона до вынесения постановления Конституционного суда превентивный конституционный контроль закона переходит в последующий контроль конституционности.»

28. Таким образом, в рамках процедуры по промульгации законов Президент может высказать замечания в адрес закона лишь один раз, но не имеет права наложить вето на принятый закон, так как закон – преимущественно творение Парламента, в качестве единственного законодательного органа государства.

29. Конституционный суд подчеркивает, что положение, в соответствии с которым Президент имеет право обоснованно отказывать в промульгации закона только один раз, способно устранить институциональное блокирование, которое может возникнуть в результате непромульгации закона, в отношении которого Парламент сохранил прежнее решение.

30. Наряду с этим Конституционный суд отмечает, что Президент обязан промульгировать закон, принятый Парламентом, не позднее чем в двухнедельный срок со дня его регистрации в Президентуре или со дня регистрации в Президентуре, в случае его пересмотра по требованию Президента. Положения ст.93 Конституции имеют императивный, безусловный и обязательный характер как для Президента Республики Молдова, так и для Парламента (ПКС № 23 от 9 июля 1998 года).

- Последствия неисполнения Президентом своих конституционных обязанностей

31. Конституционный суд считает необходимым дать толкование ст.93 ч.(2) Конституции через призму принципа разделения и равновесия властей в государстве, закрепленного ст.6 Основного закона. Согласно данному принципу, чтобы исключить институциональные барьеры и обеспечить деятельность в надлежащих условиях, государственные органы обязаны сотрудничать.

32. Конституционный суд подчеркивает, что в ситуации институционального блокирования, когда полномочия отдельных институтов не осуществляются, вне зависимости от причин блокирования, конституционные нормы предусматривают возможность замены высокопоставленных лиц, устанавливая временное исполнение их обязанностей.

33. В Постановлении № 28 от 17 октября 2017 года Конституционный суд отметил, что бездействие института главы государства в результате неисполнения своих обязанностей по объективным либо субъективным причинам, в результате преднамеренного отказа в исполнении своих полномочий имеет идентичные последствия, то есть блокирование деятельности других органов.

34. Конституционный суд подчеркнул, что в случае преднамеренного отказа Президента в исполнении своих полномочий последствия идентичны с теми, которые возникают при невозможности осуществлять полномочия по объективным причинам, поэтому разрешение этих ситуаций должно быть идентичным, то есть установление временного исполнения обязанностей.

35. Конституционный суд пришел к выводу, что преднамеренным отказом в исполнении одной или нескольких конституционных обязанностей Президент самоустранился от исполнения этих обязанностей.

- Констатация обстоятельств, оправдывающих установление временного исполнения обязанностей

36. Что касается рассматриваемого дела, Конституционный суд отмечает, что 20 декабря 2017 года, на основании ст.93 ч.(2) Конституции Президент Республики Молдова Игорь Додон направил Парламенту для пересмотра Закон № 257 о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова, указав, что закон неоправданно ограничивает свободу мнений и выражения, а также право на информацию, нарушая тем самым ст.32, ст.34 и ст.54 Конституции.

37. Несмотря на то, что 22 декабря 2017 года, в результате голосования Парламент сохранил прежнее решение, и вразрез с положениями ст.93 ч.(2) Конституции, Президент 4 января 2018 года отказал в промульгации Закона № 257 о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова, ссылаясь на «высшие интересы граждан страны, […] значение международных актов, […] которые нарушаются данной нормой, и […] неконституционный характер закона». В письме Президент сообщил, что обратился в Конституционный суд для осуществления контроля конституционности Закона № 257 от 22 декабря 2017 года.

38. В связи с этим, не проводя анализ содержания Закона № 257 от 22 декабря 2017 года, Конституционный суд отмечает, что, отказывая первый раз в промульгации закона по причине его предполагаемой неконституционности, Президент не воспользовался своим правом и не обратился в Конституционный суд, единственный орган конституционной юрисдикции, для осуществления конституционного контроля принятого закона. Более того, Президент не представил в Конституционный суд обращение о контроле конституционности Закона № 257 от 22 декабря 2017 года и тогда, когда во второй раз отказал в промульгации закона, вопреки указанному в отказном письме. Лишь 5 января 2017 года обращение № 2а о контроле конституционности Закона № 257 от 22 декабря 2017 года было представлено в Конституционный суд и зарегистрировано.

39. Конституционный суд напоминает, что обращение о контроле конституционности закона до его опубликования непосредственно не влияет на процедуру промульгации, учитывая императивную норму ст.93 Конституции. В соответствии с конституционными нормами Президент Республики Молдова может требовать от Парламента пересмотреть закон только один раз, и в случае, если Парламент не изменил свое решение, он обязан промульгировать закон вне зависимости от его возражений по поводу конституционности закона (ПКС № 9 от 14 февраля 2014 года).

40. Конституционный суд вновь подчеркивает, что в случае промульгации оспариваемого закона до вынесения постановления Конституционного суда превентивный конституционный контроль переходит в последующий контроль конституционности.

41. В свете вышесказанного Конституционный суд заключает, что согласно Конституции Президент был обязан промульгировать поставленный второй раз на голосование Парламента Закон № 257 от 22 декабря 2017 года, безотносительно от сомнений, которые вызывает у него конституционность данного закона.

42. При таких обстоятельствах Конституционный суд заключает, что отказ Президента Республики Молдова в выполнении своей конституционной обязанности по промульгации Закона № 257 от 22 декабря 2017 года, в отношении которого Парламент сохранил прежнее решение, является нарушением императивной нормы ст.93 Конституции и присяги, которую он принес при вступлении в должность. В связи с этим Конституционный суд считает необходимым напомнить, что в адресованном Парламенту Представлении № PCC-01/124b от 17 октября 2017 года он указал на необходимость определения ответственности [в том числе уголовного характера] за неисполнение конституционных обязанностей и постановлений Конституционного суда.

43. Учитывая преднамеренный отказ Президента в выполнении своей конституционной обязанности по промульгации Закона № 257 от 22 декабря 2017 года, Конституционный суд отмечает, что, по смыслу ст.91 Конституции, Президент по субъективным причинам (нежелание) временно не может исполнять свои обязанности, что оправдывает установление временного исполнения должности для обеспечения выполнения данной конституционной обязанности Президента. Преднамеренным отказом Президент самоустранился от исполнения указанной конституционной обязанности.

44. Наряду с этим Конституционный суд подчеркивает, что согласно ст.91 Конституции, если Президент Республики Молдова временно не может исполнять свои обязанности, временное исполнение его обязанностей возлагается на Председателя Парламента или премьер-министра в указанной последовательности.

45. На основании ст.91 Конституции в указанной последовательности Председатель Парламента или премьер-министр, в качестве временно исполняющего обязанности Президента, подпишет указ о промульгации Закона № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.135 ч.(1) п.f) Конституции, руководствуясь положениями ст.63 п.d) и ст.66 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ЗАКЛЮЧАЕТ:

1. Признать как обстоятельство, оправдывающее временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова в рамках законодательной процедуры, преднамеренный отказ Президента в выполнении своей конституционной обязанности по промульгации Закона № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова, в отношении которого Парламент сохранил прежнее решение, что, по смыслу ст.91 Конституции, свидетельствует о временной невозможности исполнения данной обязанности.

2. На основании ст.91 Конституции и в указанной последовательности Председатель Парламента или премьер-министр, в качестве временно исполняющего обязанности Президента, подпишет указ о промульгации Закона № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова.

3. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Заключением № 2 от 5 января 2018 года Конституционный суд признал преднамеренный отказ Президента в выполнении своей конституционной обязанности по промульгации Закона № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова, в отношении которого Парламент сохранил прежнее решение, как обстоятельство, оправдывающее временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова в рамках законодательной процедуры, что по смыслу ст.91 Конституции свидетельствует о временной невозможности исполнения данной обязанности.

Конституционный суд подчеркнул, что на основании ст.91 Конституции и в указанной последовательности Председатель Парламента или премьер-министр, в качестве временно исполняющего обязанности Президента, подпишет указ о промульгации Закона № 257 от 22 декабря 2017 года о внесении дополнений в Кодекс телевидения и радио Республики Молдова.

Конституционный суд указал, что в рамках процедуры по промульгации законов Президент может высказать замечания в адрес закона лишь один раз, но не имеет права наложить вето на принятый закон, так как закон – преимущественно творение Парламента, в качестве единственного законодательного органа государства.

Конституционный суд пришел к выводу, что отказ Президента Республики Молдова в выполнении своей конституционной обязанности по промульгации Закона № 257 от 22 декабря 2017 года, в отношении которого Парламент сохранил прежнее решение, является нарушением императивной нормы ст.93 Конституции и присяги, которую он принес при вступлении в должность.

В Постановлении № 28 от 17 октября 2017 года Конституционный суд указал на отсутствие принудительных мер для реализации акта или применения наказания в случае умышленного неисполнения конституционных обязанностей, вытекающих из Конституции и постановлений Конституционного суда, в связи с чем направил Парламенту Представление № PCC-01/124b от 17 октября 2017 года, в целях определения ответственности [в том числе уголовного характера] за неисполнение конституционных обязанностей и постановлений Конституционного суда.

В этом контексте Конституционный суд вновь указывает на изложенное в данном представлении и просит Парламент внести соответствующие изменения.

Руководствуясь положениями ст.28¹ Закона о Конституционном суде, Конституционный суд просит Парламент рассмотреть настоящее представление и сообщить о результатах его рассмотрения в срок, предусмотренный законом.