Заключение N 2 от 10.11.2015 по гражданской инициативе пересмотра ст.60, ст.70, ст.78 и ст.89 Конституции Республики Молдова через республиканский референдум (Обращение № 45c/2015)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по гражданской инициативе пересмотра ст.60, ст.70, ст.78 и ст.89 Конституции

Республики Молдова через республиканский референдум

(Обращение № 45c/2015)

№ 2  от  10.11.2015

 (в силу 10.11.2015) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова № 324-329 ст. 31 от 04.12.2015

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА, судьи,

при участии секретаря заседания Еуджениу Осипова,

принимая во внимание обращение, представленное 6 ноября 2015 года и зарегистрированное тем же числом,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании, учитывая акты и материалы дела,

дает следующее заключение:

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения настоящего дела послужило обращение Центральной избирательной комиссии, представленное в Конституционный суд 6 ноября 2015 года, на основании положений ст.135 ч.(1) п.с) Конституции Республики Молдова, ст.4 ч.(1) п.с) Закона о конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.с) Кодекса конституционной юрисдикции и ст.148 ч.(2) Кодекса о выборах, о даче заключения по гражданской инициативе пересмотра статей 60 ч.(2), 70 ч.(3), 78 и 89 Конституции Республики Молдова через республиканский референдум.

2. 5 ноября 2015 года в Центральную избирательную комиссию были представлены документы для регистрации инициативной группы граждан по проведению республиканского конституционного референдума.

3. Согласно представленным документам, планируется вынести на республиканский референдум предложение о пересмотре Конституции Республики Молдова, в связи с чем прилагается соответствующий законопроект.

4. Исходя из требований закона, запрос о регистрации инициативной группы рассматривается Центральной избирательной комиссией только после осуществления Конституционным судом контроля конституционности законопроекта о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова.

5. Законопроект о пересмотре Конституции излагается в следующей редакции:

«Закон о внесении изменений и дополнений в

Конституцию Республики Молдова

Мы, народ Республики Молдова, осуществляя непосредственно национальный суверенитет и право участия в управлении общественными делами, выражая свою волю по вопросам, касающимся сокращения численности депутатов, ограничения депутатской неприкосновенности, порядка избрания, приостановления полномочий и отстранения от должности Президента Республики Молдова, на основании ст.2, 39, 75 и 142 Конституции, принимаем настоящий закон.

Статья I. – В Конституцию Республики Молдова, принятую 29 июля 1994 года (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994 г., № 1), с последующими изменениями и дополнениями, вносятся следующие изменения и дополнения:

1. В ст.60 ч.(2), цифру «101» заменить цифрой «71».

2. Часть (3) ст.70 исключить.

3. Статью 78 изложить в следующий редакции:

«Статья 78

Выборы Президента

(1) Президент Республики Молдова избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Президентом Республики Молдова может быть избран гражданин, имеющий право избирать, достигший 40-летнего возраста, проживавший или проживающий на территории Республики Молдова не менее 10 лет и владеющий государственным языком. Порядок избрания Президента Республики Молдова устанавливается органическим законом.

(3) Избранным считается кандидат, набравший не менее половины голосов избирателей, участвовавших в выборах.

(4) Если ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводится второй тур голосования по первым двум кандидатурам, установленным в порядке убывания числа голосов, полученных в первом туре. Избранным считается кандидат, набравший наибольшее количество голосов.»

4. Статью 89 изложить в следующей редакции:

«Статья 89

Приостановление полномочий

(1) Полномочия Президента Республики Молдова могут быть приостановлены Парламентом большинством голосов депутатов, после консультации с Конституционным судом, в случае совершения Президентом тяжких деяний, которые нарушают положения Конституции. Президент может дать Парламенту и Конституционному суду объяснения по выдвинутым против него обвинениям.

(2) Предложение о приостановлении полномочий может быть выдвинуто не менее чем одной третью от числа депутатов и должно быть незамедлительно доведено до сведения Президента Республики Молдова.

(3) В случае одобрения предложения о приостановлении полномочий Парламент назначает референдум по отстранению Президента Республики Молдова от должности в срок, не превышающий 70 дней.»

Статья II. Правительство в трехмесячный срок представляет Парламенту предложения о приведении действующего законодательства в соответствие с настоящим законом.

Статья III. Конституция Республики Молдова, с изменениями и дополнениями, публикуется повторно в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».»

6. Предлагается вынести на республиканский референдум инициативу пересмотра Конституции, состоящую в следующем:

«1. Согласны ли вы с внесением изменений в ст.60 ч.(2) Конституции с целью сокращения численности депутатов до 71, вместо 101 депутата? – За. – Против.

2. Согласны ли вы с исключением части (3) из ст.70 Конституции, предусматривающей, что депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, или привлечен к судебной ответственности без согласия Парламента, данного после заслушивания депутата? – За. – Против.

3. Согласны ли вы с внесением изменений и дополнений в ст.78 Конституции с целью избрания Президента Республики Молдова на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании? – За. – Против.

4. Согласны ли вы с изложением в новой редакции ст.89 Конституции, предусматривающей, что в случае совершения Президентом Республики Молдова деяний, которые нарушают положения Конституции, Парламент может одобрить по инициативе не менее одной трети от числа депутатов приостановление его полномочий, с последующим проведением референдума по отстранению Президента от должности в срок, не превышающий 70 дней? – За. – Против.»

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

7. Применимые положения Конституции (M.O., 1994 г., № 1):

Статья 1

Государство Республика Молдова

«(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются.»

Статья 2

Суверенитет и государственная власть

«(1) Национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией.

(2) Ни одно частное лицо, ни одна часть народа, ни одна социальная группа, ни одна политическая партия или иное общественное объединение не могут осуществлять государственную власть от своего имени. Узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением против народа.»

Статья 7

Конституция – высший закон

«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.»

Статья 66

Основные полномочия

«Парламент имеет следующие основные полномочия:

[…]

b) назначает референдумы; […]»

Статья 72

Виды законов

«(3) Органическим законом регламентируются:

b) организация и проведение референдума; […]»

Статья 75

Референдум

«(1) Важнейшие вопросы жизни общества и государства выносятся на референдум.

(2) Постановления, принятые по итогам республиканского референдума, имеют высшую юридическую силу.»

Статья 135

Полномочия [Конституционного суда]

«(1) Конституционный суд:

[…]

с) высказывается по предложениям о пересмотре Конституции;

d) подтверждает результаты республиканских референдумов; […]»

Статья 141

Инициатива пересмотра

«(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

а) не менее чем 200000 граждан Республики Молдова, имеющих право избирать. Граждане, от которых исходит инициатива пересмотра Конституции, должны представлять не менее половины административно-территориальных единиц второго уровня, в каждом из которых должно быть собрано не менее 20000 подписей в поддержку этой инициативы;

[…]

(2) Проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, принятым не менее чем четырьмя судьями.»

Статья 142

Пределы пересмотра

«(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения.»

Статья 143

Закон о внесении изменений в Конституцию

«(1) Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. Закон принимается двумя третями голосов депутатов.

(2) Если в течение года после представления предложения о внесении изменений в Конституцию Парламент не принял соответствующий конституционный закон, предложение считается утратившим силу.»

8. Применимые положения Кодекса о выборах № 1381-XIII от 21 ноября 1997 года (M.O., 1997 г., № 81, ст.667)

Статья 142

Республиканский референдум

«(1) Республиканский референдум проводится в целях реализации власти народа и обеспечения его непосредственного участия в руководстве и управлении государственными делами.

(2) Республиканский референдум проводится на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании в соответствии с Конституцией и положениями настоящего кодекса.

(3) Принятые путем республиканского референдума акты обретают юридическую силу после их подтверждения Конституционным судом и обязательны для применения на всей территории Республики Молдова.»

Статья 143

Виды республиканских референдумов

«(1) В зависимости от правового характера выносимых на референдум вопросов республиканские референдумы могут быть конституционными, законодательными и консультативными.

(2) На конституционный референдум выносятся вопросы о пересмотре Конституции.

[…]»

Статья 144

Инициатива проведения республиканского референдума

«(1) Инициатива проведения республиканского референдума может исходить от:

а) не менее чем 200000 граждан Республики Молдова, обладающих избирательным правом. В случае проведения конституционного референдума применяются положения пункта а) части (1) статьи 141 Конституции;

[…]

(2) От субъектов, указанных в части (1), может исходить инициатива проведения любого вида референдума, предусмотренного статьей 143.

[…]

(4) В предложении о проведении референдума должны содержаться вопросы, подлежащие вынесению на референдум, четко сформулированные во избежание их двоякого толкования, цель проведения, а также предполагаемая дата проведения референдума. Не могут выноситься на референдум взаимоисключающие вопросы.

Статья 145

Ограничения по проведению республиканского референдума

«(1) Республиканский референдум не проводится в случае введения чрезвычайного, осадного, военного положения, а также в течение 120 дней после их отмены. Если республиканский референдум совпадает с днем последующего объявления или введения чрезвычайного, осадного, военного положения, он отменяется по праву или переносится на другой день с соблюдением предусмотренных настоящим кодексом сроков его проведения. Постановление об отсрочке республиканского референдума принимается органом, издавшим документ об объявлении референдума.

(2) Республиканский референдум также не может проводиться в течение 60 дней, предшествующих, и 60 дней, следующих за днем проведения парламентских и всеобщих местных выборов, а также в день проведения другого республиканского референдума.»

Статья 146

Вопросы, выносимые на республиканский референдум

«(1) На республиканский референдум могут выноситься следующие вопросы:

a) принятие Конституции Республики Молдова и пересмотр Конституции Республики Молдова;

[…]»

Статья 147

Вопросы, которые не могут выноситься на республиканский референдум

«На республиканский референдум не могут выноситься вопросы:

а) о налогах и бюджете;

b) об амнистии и помиловании;

с) о чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения;

d) об избрании и назначении на должность, освобождении от должности лиц, относящиеся к компетенции Парламента, Президента Республики Молдова и Правительства;

е) относящиеся к компетенции судебных инстанций и прокуратуры.»

Статья 148

Инициатива проведения референдума по вопросу о пересмотре Конституции

«(1) Инициатива проведения референдума по вопросу о пересмотре Конституции выдвигается в соответствии с положениями статьи 141 Конституции.

(2) Предложение о проведении референдума по вопросу о пересмотре Конституции представляется Конституционному суду, который обязан в десятидневный срок провести контроль конституционности вопросов, подлежащих вынесению на референдум, и дать соответствующее заключение.

(3) После проведения Конституционным судом контроля конституционности вопросов, подлежащих вынесению на референдум, предложение о проведении референдума вместе с заключением Конституционного суда представляется на рассмотрение Парламенту.

(4) Не могут выноситься на референдум вопросы о пересмотре Конституции, если результатом пересмотра будет лишение граждан основных прав и свобод или их гарантий.

(5) В случае, если пересмотр одних и тех же положений Конституции возбуждается одновременно Парламентом и по инициативе граждан, рассмотрение предложений о пересмотре Конституции парламентским путем прекращается.»

Статья 150

Постановление или указ о проведении республиканского референдума

«(1) В шестимесячный срок со дня получения предложений о проведении референдума Парламент принимает одно из следующих постановлений:

а) об объявлении референдума, проводимого не ранее чем через 60 дней со дня принятия постановления;

b) об отклонении предложения о проведении референдума в случае, если оно исходит от депутатов;

с) о решении вопросов, предполагаемых к вынесению на референдум, без проведения последнего.

(2) В постановлении или указе о проведении республиканского референдума указываются дата его проведения, название проекта закона или постановления, предполагаемого к принятию, с изложением их текста и (или) содержания вопросов, выносимых на референдум.»

Статья 151

Назначение республиканского референдума

«(1) Дата республиканского референдума назначается Парламентом путем принятия постановления в случае возбуждения вопроса о проведении референдума гражданами или депутатами Парламента либо Президентом Республики Молдова путем принятия указа в случае возбуждения им самим вопроса о проведении референдума консультативного характера.

(2) Дата республиканского референдума назначается не позднее чем за 60 дней до дня его проведения.»

ВОПРОСЫ ПРАВА

9. Из содержания обращения Конституционный суд заключает, что оно, по сути, касается возможности пересмотра норм Конституции, предусматривающих численность (1) и неприкосновенность (2) депутатов Парламента; порядок избрания (3) и отстранения (4) Президента Республики Молдова от должности.

10. В законопроекте предлагается сократить численность депутатов Парламента до 71 вместо 101 депутата.

11. Кроме того, предлагается исключить депутатскую неприкосновенность.

12. Также законопроект предлагает избрание и отстранение Президента Республики Молдова от должности на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

13. Кроме того, проект конституционного закона предусматривает восстановление института приостановления полномочий главы государства.

14. Компетенция Конституционного суда о разрешении данного дела предусмотрена в ст.135 ч.(1) п.с) Конституции, согласно которой Конституционный суд высказывается по предложениям о пересмотре Конституции.

15. В Высшем законе содержатся только положения о пересмотре Конституции Парламентом. Иной процедуры, кроме процедуры голосования в Парламенте, Конституция не предусматривает.

16. Возможность пересмотра Конституции через референдум заявлена юриспруденцией в результате интерпретации ст.2 в сочетании со ст.75 Конституции. Заключение Конституционного суда № 3 от 6 июля 2010 года по инициативе пересмотра ст.78 Конституции Республики Молдова путем конституционного референдума допускает изменение Конституции и через конституционный референдум.

17. По правилам пересмотра Конституции путем проведения референдума Конституционный суд высказался в Заключении № 1 от 22 сентября 2014 года по инициативе пересмотра ст.78, 85, 89, 91 и 135 Конституции Республики Молдова через республиканский референдум (Обращение № 48с/2014г.).

18. Тогда Конституционный суд подчеркнул, что при проведении конституционного референдума, итоги которого имеют определяющий характер, необходимо соблюдать совокупные условия пересмотра Конституции (1) и требования, необходимые для признания референдума действительным (2).

19. Следовательно, для того, чтобы быть конституционным, любой пересмотр Конституции, вне зависимости от причин, лежащих в его основе, и используемого способа, должен соответствовать существующему конституционному порядку и соблюдать процедуру, предусмотренную в разделе VI Высшего закона.

20. При организации и проведении референдума роль Конституционного суда, согласно ст.135 ч.(1) п.d) Конституции, заключается в проверке соблюдения процедуры и подтверждении результатов референдума. В случае пересмотра Конституции через республиканский референдум Конституционный суд должен проследить за тем, чтобы требования, касающиеся референдума, выполнялись.

I. СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВИЛ, ПРИСУЩИХ ПЕРЕСМОТРУ КОНСТИТУЦИИ

1. Пределы пересмотра Конституции

21. Ст.142 Конституции предусматривает следующие положения о пределах пересмотра Конституции:

«(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения.»

22. Указанные нормы определяют материальные [ч.(1) и ч.(2) ст.142] и формальные [ч.(3) ст.142] требования конституционности пересмотра Конституции.

a) Формальные требования конституционности (временные рамки)

23. С точки зрения формальных требований конституционности, касающихся нормальных условий пересмотра Конституции, ст.142 ч.(3) Высшего закона, запрещающая пересмотр Конституции во время чрезвычайного, осадного и военного положения, соотносится со вторым предложением ч.(3) ст.63 Конституции, согласно которому в период исполнения своих полномочий до законного созыва нового состава Парламент не может вносить изменения в Конституцию.

24. Также временные рамки включают срок принятия предложения о пересмотре Конституции.

25. Согласно ст.143 Конституции, которая предусматривает изменение Конституции парламентским путем и применяется mutatis mutandis к изменению Конституции через референдум, принятие закона о внесении изменений в Конституцию возможно не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. В Заключении № 1 от 22 сентября 2014 года Конституционный суд указал на необходимость соблюдения этого срока и в случае пересмотра Конституции через референдум.

26. Конституционный суд обращает внимание, что в данном случае не отмечается ни одна из ситуаций, указанных в конституционных нормах, поэтому считает, что инициатива пересмотра Конституции соответствует формальным требованиям, предусмотренным Конституцией.

b) Материальные требования конституционности (материальные пределы)

27. Для дачи оценки материальным требованиям конституционности (материальные пределы) необходимо рассмотреть предложенные изменения в свете положений ст.142 ч.(1) и ч.(2) Конституции, чтобы определить, если объектом пересмотра является суверенный, независимый и единый характер государства, а также постоянный нейтралитет государства, равно как и то, если пересмотр не влечет за собой упразднение прав и основных свобод граждан или гарантий таковых.

- Статья 60. Парламент – высший представительный и законодательный орган государства

28. Пунктом 1 законопроекта вносятся изменения в ст.60 ч.(2), а именно: «цифру 101 заменить цифрой 71». Данное предложение преследует цель изменить действующую норму ч.(2) ст.60 Конституции, предусматривающую, что «Парламент состоит из 101 депутата».

29. Конституционный суд отмечает, что принятие данного предложения вместо действующей нормы, предусматривающей, что Парламент состоит из 101 депутата, не нарушает единство конституционных норм, регламентирующих деятельность Парламента.

- Статья 70. Несовместимость и неприкосновенность

30. Пунктом 2 законопроекта предлагается признать утратившей силу ч.(3) ст.70 Конституции, согласно которой «Депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, или привлечен к судебной ответственности без согласия Парламента, данного после заслушивания депутата.»

31. В этой связи Конституционный суд отмечает, что ранее, при принятии Заключения № 1 от 25 ноября 2011 года по проекту Закона о внесении изменений и дополнений в статьи 70 и 71 Конституции Республики Молдова (обращение № 24с/2011г.), высказался в позитивном плане по данному вопросу.

32. Вместе с тем Конституционный суд напоминает, что оправданием для парламентской неприкосновенности служит требование защиты депутатского мандата в качестве гарантии осуществления конституционных прерогатив и направлено на противодействие репрессивным и произвольным мерам со стороны политической власти в отношении депутата и нарушению его независимости.

33. Как следует из статистических данных, на протяжении последних двух десятилетий, с единственным исключением в октябре 2015 года, Генеральная прокуратура обратилась с запросом о лишении парламентской неприкосновенности исключительно в отношении депутатов из парламентской оппозиции. В зависимости от степени политической культуры и уровня демократии, а также состояния правосудия, упразднение института парламентской неприкосновенности может способствовать росту уязвимости парламентской оппозиции и сказаться на политическом плюрализме в общем.

34. С другой стороны, сравнительный анализ конституционных норм и предложения о пересмотре Конституции показывает, что Конституция предусматривает также и неприкосновенность Президента Республики Молдова. С этой точки зрения предложение исключить ч.(3) из ст.70 и лишить членов Парламента неприкосновенности представляется дискриминационным и способным вызвать неравный подход с правовой точки зрения к тем, которые обретают мандат в результате всеобщих и свободных выборов, проводимых на основе равного, тайного и прямого избирательного права (в случае избрания Президента прямым голосованием в соответствии с п.3 предложения о пересмотре Конституции).

- Статья 78. Выборы Президента

35. Пунктом 3 законопроекта предлагается внести изменения в ст.78 с тем, чтобы Президент Республики Молдова избирался на всеобщих и свободных выборах, на основе равного, тайного и прямого избирательного права. Действующая норма предусматривает, что Президент Республики Молдова избирается Парламентом тремя пятыми голосов избранных депутатов.

36. В этой связи Конституционный суд отмечает, что ранее высказался по данному вопросу, а именно Заключениями № 2 от 4 мая 2010 года по инициативе пересмотра ст.78 Конституции Республики Молдова, № 3 от 6 июля 2010 года по инициативе пересмотра ст.78 Конституции Республики Молдова и № 1 от 22 сентября 2014 года по инициативе пересмотра ст.78, 85, 89, 91 и 135 Конституции Республики Молдова через республиканский референдум.

37. В указанных заключениях Конституционный суд пришел к выводу, что представленные законопроекты не превышают пределов пересмотра Конституции, установленные положениями ст.142 ч.(2), соответствуют требованиям о суверенном, независимом и едином характере государства, по своему характеру не приводят к упразднению прав и основных свобод граждан или гарантий таковых.

38. При этом Конституционный суд напоминает, что при принятии Заключения № 2 от 4 мая 2010 года по инициативе пересмотра ст.78 Конституции Республики Молдова и Заключения № 1 от 22 сентября 2014 года по инициативе пересмотра ст.78, 85, 89, 91 и 135 Конституции Республики Молдова через республиканский референдум указал на то, что инициатива пересмотра должна обеспечить единство конституционной материи и равновесие между конкурирующими нормами и положениями, касающимися института Президентуры и его отношений с Парламентом и Правительством.

39. Так, Конституционный суд считает, что проект о внесении изменений в Конституцию, касающийся порядка избрания и отстранения Президента от должности, должен отвечать на ключевые вопросы, а именно: сделать ясный выбор в пользу определенной системы правления; определить прерогативы Президента, премьер-министра и Парламента; закрепить среди основополагающих принципов конституционной системы Республики Молдова принципы взаимоуважения и взаимодействия властей в государстве, предусмотренные в Конституции.

40. Как следует из содержания проекта конституционного закона, в действительности он представляет собой попытку отменить конституционную реформу от 2000 года и восстановить институциональную структуру, в которой в деятельности властей также существовали конфликты и препятствия. Поскольку Президент избирается на основе всеобщего и прямого голосования, с даты вступления в должность он обладает большей властью, чем премьер-министр (избранный Парламентом). Отсюда проистекают конституционные сложности, которые в 1994-2000 году привели к затянутым конфликтам во взаимоотношениях властей.

41. Кроме того, Конституционный суд обращает внимание на то, что ст.85 ч.(4) Конституции предусматривает, что «Парламент не может быть распущен в последние шесть месяцев до истечения срока полномочий Президента Республики Молдова, за исключением случая, предусмотренного частью (5) статьи 78…» в связи с тем, что предложенный вариант не содержит более норму: «Если и после повторных выборов Президент Республики Молдова не избран, действующий Президент распускает Парламент и назначает дату выборов нового Парламента.»

42. В контексте изложенного Конституционный суд отмечает, что инициатива пересмотра должна обеспечить единство конституционной материи и равновесие между конкурирующими нормами и положениями, касающимися института Президентуры и его отношений с Парламентом и Правительством.

- Статья 89. Отстранение от должности [Президента]

43. Пунктом 4 законопроекта предлагается изменить ст.89 и возобновить институт приостановления Парламентом полномочий Президента страны и отстранения его от должности через референдум. Так, полномочия Президента Республики Молдова могут быть приостановлены в случае совершения тяжких деяний, которые нарушают положения Конституции, после консультации с Конституционным судом. В случае приостановления полномочий Президента Республики Молдова по инициативе не менее одной трети от числа депутатов, одобренной большинством голосов депутатов, в обязательном порядке проводится референдум для выяснения мнения граждан Республики Молдова по этому вопросу.

44. Это изменение предлагается внести вместо действующей нормы ст.89, предусматривающей, что Президент Республики Молдова может быть отстранен от должности Парламента двумя третями голосов избранных депутатов.

45. В этой связи, Конституционный суд отмечает, что ранее высказался по данному вопросу Заключением № 1 от 22 сентября 2014 года по инициативе пересмотра ст.78, 85, 89, 91 и 135 Конституции Республики Молдова через республиканский референдум.

46. Конституционный суд повторяет, что приостановление полномочий в связи с «тяжкими деяниями, которые нарушают Конституцию», по своей сути, вызывает критику, являясь источником путаницы и двусмысленностей как с точки зрения содержания «нарушений» Конституции, так и с точки зрения процедуры и органа, наделенного компетенцией рассматривать такие нарушения, а также с точки зрения последствий этих констатаций, в условиях, когда законопроект оперирует двусмысленным понятием «консультации», которое может стать источником новых потрясений.

47. Конституционный суд вновь обращает внимание на то, что поправки создают предпосылки для конституционного блокирования и порождают противоречие между голосованием путем референдума и современной концепцией представительства. Бесспорно это приводит к ослаблению конституционной демократии. Более того, в предложенном варианте ст.89 Конституции не имеет аналога ни в одной из конституций стран-членов Европейского Союза, за исключением Румынии, где неоднократно приводила к конституционному блокированию.

48. Румыния и Словакия – единственные страны Европейского Союза, где Парламент может отстранить Президента, избранного народом, от должности. Акт, принятый Конституционным судом, не имеет решающего характера, и Президент отстраняется от должности в случае поддержки этого решения со стороны граждан, при наличии кворума. Для предотвращения злоупотреблений законодательный орган Словакии ввел санкцию роспуска Парламента в случае, если попытка отстранения Президента терпит неудачу. Во всех других странах Президент, избранный народом, может быть отстранен от должности только прямым волеизъявлением, после принятия соответствующего постановления либо Конституционным судом (который рассматривает, если имели место грубые нарушения Kонституции), либо высшим судом общей юрисдикции (который рассматривает случаи государственной измены или другие тяжкие преступления).

49. Что касается Румынии, Заключением № 685 от 17 декабря 2012 года об аспектах публичного права румынского политического кризиса 2012 года Венецианская комиссия указала на необходимость пересмотра процедуры приостановления полномочий и отстранения главы государства от должности. Согласно п.78 заключения Венецианской комиссии, процедура, предусмотренная Kонституцией, сочетает необычным образом юридическую и политическую ответственность. Относительно ст.95 Kонституции Румынии, предусматривающей приостановление полномочий, Венецианская комиссия обратила внимание на необходимость предложения новой формулировки, чтобы привлечение Президента к ответственности осуществлялось в соответствии с юридической процедурой и завершалось судебным решением.

50. В предложенной редакции статья 89 Конституции не делает различия между юридической и политической ответственностью. Юридическая, а точнее уголовная ответственность, и/или политическая ответственность избранного Президента (Президента республики или главы государства) и процедура привлечения к ответственности должны быть четко определены высшими нормами права, то есть конституционными нормами.

51. С этой точки зрения упразднение института приостановления полномочий избранного Президента отвечает требованиям конституционной европеизации, возвращение к подобной норме может стать источником новых потрясений.

52. Конституционный суд отмечает, что в рассматриваемом деле не отмечается ни одна из ситуаций, указанных в конституционных нормах, в связи с чем считает, что инициатива пересмотра соответствует формальным требованиям, предусмотренным Конституцией.

II. СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВИЛ, ПРИСУЩИХ РЕФЕРЕНДУМУ

Действительность текстов, подлежащих вынесению на референдум, с формальной точки зрения

53. В Заключении № 1 от 22 сентября 2014 года Конституционный суд подчеркнул, что:

«80. Принимая во внимание тот факт, что свободное формирование мнения является важным условием для реального и эффективного волеизъявления граждан на референдуме, а также предпосылкой для подлинно демократического проявления суверенитета, в соответствии с принципом, закрепленным в ст.2 Высшего закона, Конституционному суду предстоит найти баланс между необходимостью защиты права гражданина принимать решение путем участия в референдуме, как его основного права, и обеспечением свободного формирования мнения избирателей и честных выборов.

81. В этом смысле Конституционному суду предстоит обеспечить соблюдение принципов проведения честных консультаций с гражданами, обладающими избирательным правом. Эти принципы предполагают создание всех необходимых условий для обнародования вопросов, выносимых на референдум, ознакомления избирателей с юридическими последствиями их выбора, а также с последствиями для общества результатов референдума.»

54. Конституционный суд подчеркивает, что согласно ст.144 Кодекса о выборах в предложении о проведении референдума должны содержаться вопросы, подлежащие вынесению на референдум, четко сформулированные во избежание их двоякого толкования, цель проведения, а также предполагаемая дата проведения референдума. Не могут выноситься на референдум взаимоисключающие вопросы.

55. Как Свод рекомендуемых норм при проведении конституционных референдумов на национальном уровне, так и Свод рекомендуемых норм в области референдума отмечают необходимость соответствия вопроса, составляющего предмет референдума, следующим требованиям:

«- единство формы: вопрос не должен сочетать предложение о внесении поправки, составленное в специфических терминах, с общесформулированным предложением или принципиальным вопросом;

- единство содержания: за исключением полного пересмотра текста (Конституции, закона), различные части каждого вопроса, вынесенного на голосование, должны быть взаимосвязаны, с тем, чтобы гарантировать свободное волеизъявление избирателей, не призывая их к одобрению или отклонению, без разбору, не связанных между собой положений; одновременный пересмотр нескольких глав приравнивается к полному пересмотру. […]»

56. Конституционный суд отмечает, что инициатива пересмотра Конституции через референдум содержит текст проекта конституционного закона в целом и вкратце текст по каждому из вопросов относительно предложенных изменений.

57. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что предложение о пересмотре Конституции содержит различные вопросы, лишенные взаимосвязи, их совместное регулирование не является взаимозависимым. Хотя такой прием допускается в обычной парламентской процедуре, включение нескольких вопросов в один законопроект является неприемлемым в случае конституционного референдума, имеющего решающий характер, так как для гарантирования избирательного права нельзя требовать от гражданина одобрить или отклонить одновременно не связанные между собой нормы.

58. Более того, учитывая, что избиратель может давать различные ответы на все четыре вопроса, выносимые на референдум, включение их в один законопроект не позволяет впоследствии отделить одобренные положения от неодобренных.

59. Для разграничения волеизъявления избирателей необходимо, чтобы каждый вопрос, выносимый на референдум, был сформулирован отдельно (вместе с соответствующим текстом из законопроекта), по предмету регулирования, в том числе по отдельным подписным спискам и бюллетеням для голосования.

Исходя из изложенного, на основании положений ст.135 ч.(1) п.с), ст.141 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(1) и ст.63 п.a) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд дает следующее

ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

1. Предложение о пересмотре ст.60 ч.(2), ст.70 ч.(3), ст.78 и ст.89 Конституции не превышает пределов пересмотра Конституции, установленных ст.142 ч.(2) Конституции.

2. Проект конституционного закона о пересмотре ст.60 ч.(2), ст.70 ч.(3), ст.78 и ст.89 Конституции может быть вынесен на референдум по истечении не менее 6 месяцев со дня представления предложения об изменении Конституции, с учетом суждений, изложенных в описательной части настоящего заключения.

3. Для разграничения волеизъявления избирателей необходимо, чтобы каждый вопрос, выносимый на референдум, был сформулирован отдельно (вместе с соответствующим текстом из законопроекта), по предмету регулирования, в том числе по отдельным подписным спискам и бюллетеням для голосования.

4. После принятия Центральной избирательной комиссией постановления об инициировании референдума Парламент имеет конституционную обязанность назначить без промедления дату проведения республиканского референдума и выделить необходимые финансовые средства в условиях закона.

5. В случае гражданской инициативы пересмотра Конституции шестимесячный срок, на протяжении которого проект конституционного закона не может быть принят, включает период, следующий после регистрации Центральной избирательной комиссией инициативной группы, сбора подписей и проверки подписных листов.

6. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».