Заключение N 2 от 20.10.2017 о констатации обстоятельств, оправдывающих временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова, с целью выполнения конституционной обязанности по назначению министра (обращение № 137f/2017)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

о констатации обстоятельств, оправдывающих временное исполнение

обязанностей Президента Республики Молдова, с целью выполнения

конституционной обязанности по назначению министра

(обращение № 137f/2017)

№ 2  от  20.10.2017

 (в силу 20.10.2017) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 18-26 ст. 3 от 19.01.2018

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, председательствующий,

Игорь ДОЛЯ,

Виктория ИФТОДИ,

Виктор ПОПА, судьи,

при участии секретаря заседания Думитру Аворника,

принимая во внимание обращение, представленное 19

октября 2017 года и зарегистрированное тем же числом,

рассмотрев обращение в публичном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее заключение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Правительства Республики Молдова, представленное в Конституционный суд 19 октября 2017 года, на основании положений ст.135 ч.(1) п.f) Конституции, ст.4 ч.(1) п.f) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.f) и ст.38 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции в соответствии с толкованием Конституционного суда Постановлением № 28 от 17 октября 2017 года.

2. Автор обращения просит Конституционный суд дать заключение:

«1. О констатации обстоятельств, оправдывающих временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова, с целью обеспечения выполнения конституционной обязанности по назначению и вступлению кандидатуры, выдвинутой Премьер-министром Республики Молдова, в должность министра обороны.

2. О констатации установления временного исполнения обязанностей Президента Республики Молдова с целью выполнения конституционной обязанности по назначению и вступлению кандидатуры, выдвинутой Премьер-министром Республики Молдова, в должность министра обороны».

3. Конституционный суд решил объединить разрешение вопроса о приемлемости обращения с рассмотрением дела по существу.

4. В открытом пленарном заседании Конституционного суда автора обращения представил Эдуард Сербенко, заместитель министра юстиции. От имени Президента Республики Молдова выступил Максим Лебедински, советник Президента по правовым вопросам и институциональным отношениям и его представитель в отношениях с Парламентом и Правительством.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

5. Применимые положения Конституции (повторное опубликование в M.O., 2016 г., № 78, ст.140):

Статья 1

Государство Республика Молдова

«[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются».

Статья 56

Преданность стране

«[…]

(2) Граждане, которым доверены государственные должности […] несут ответственность за честное исполнение своих обязанностей […]».

Статья 79

Признание полномочий и принесение присяги

«[…]

(2) Кандидат, избрание которого признано действительным, не позднее чем в 45-дневный срок после выборов приносит перед Парламентом и Конституционным судом следующую присягу:

«Клянусь отдавать все свои силы и умение во имя процветания Республики Молдова, соблюдать Конституцию и законы страны, защищать демократию, основные права и свободы человека, суверенитет, независимость, единство и территориальную целостность Молдовы».

Статья 91

Временное исполнение обязанностей Президента

«Если должность Президента Республики Молдова становится вакантной либо если Президент отстранен от должности или временно не может исполнять свои обязанности, временное исполнение его обязанностей возлагается на Председателя Парламента или Премьер-министра в указанной последовательности».

Статья 98

Инвеститура [Правительства]

«(1) После консультаций с парламентскими фракциями Президент Республики Молдова выдвигает кандидатуру на должность Премьер-министра.

(2) В 15-дневный срок после выдвижения кандидат на должность Премьер-министра просит Парламент выразить вотум доверия программе деятельности и всему составу Правительства.

(3) Программа деятельности и состав Правительства обсуждаются на заседании Парламента. Парламент выражает вотум доверия Правительству большинством голосов избранных депутатов.

(4) На основании вотума доверия, выраженного Парламентом, Президент Республики Молдова назначает Правительство.

(5) Правительство осуществляет свои полномочия со дня принесения присяги его членами перед Президентом Республики Молдова.

(6) В случае необходимости кадровых перестановок или вакансии должностей в Правительстве Президент Республики Молдова по предложению Премьер-министра освобождает от должности и назначает отдельных членов Правительства».

Статья 135

Полномочия

«(1) Конституционный суд:

[…]

f) констатирует обстоятельства, оправдывающие роспуск Парламента, отстранение от должности Президента Республики Молдова или временное исполнение его обязанностей, а также невозможность исполнения Президентом Республики Молдова своих обязанностей в течение более чем 60 дней;

[…]».

Статья 140

Решения Конституционного суда

«[…]

(2) Решения Конституционного суда окончательны и обжалованию не подлежат».

6. Применимые положения Закона № 136 от 7 июля 2017 года о Правительстве (M.O., 2017 г., № 252, ст.412):

Статья 16

Требования к назначению на должность

«(1) Членом Правительства может стать лицо, которое отвечает одновременно следующим требованиям:

a) является гражданином Республики Молдова;

b) постоянно проживает на территории Республики Молдова;

c) в отношении него не установлены меры судебной охраны;

d) владеет румынским языком;

e) имеет высшее образование;

f) имеет безупречную репутацию.

(2) Считается, что не имеет безупречной репутации в смысле пункта f) части (1) и не может быть назначено на должность члена Правительства лицо:

a) которое осуждено судебной инстанцией за совершение преступления и имеет непогашенную судимость;

b) которое имеет судимость, в том числе погашенную, или которое освобождено от уголовной ответственности или уголовного наказания, в том числе по амнистии или в порядке помилования, за совершение одного или нескольких тяжких, особо тяжких или чрезвычайно тяжких преступлений, или за совершение одного или нескольких преступлений против надлежащего осуществления деятельности в публичной сфере, коррупционных в частном секторе или против органов публичной власти и государственной безопасности;

с) которое имеет в регистре тестирования профессиональной неподкупности за последние пять лет записи относительно отрицательного результата теста на профессиональную неподкупность за нарушение обязанностей, предусмотренных законодательством об оценке институциональной неподкупности;

d) которое лишено права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в качестве основного или дополнительного наказания окончательным судебным решением;

e) в отношении которого установлено окончательным актом нарушение правового режима конфликта интересов, несовместимости или ограничений;

f) в отношении которого имеется вступившее в законную силу решение судебной инстанции о конфискации необоснованного имущества.

(3) Оценка соответствия кандидатов на должность Премьер-министра, первого заместителя премьер-министра, заместителя премьер-министра и министра требованиям, установленным в частях (1) и (2), в целях выражения вотума доверия осуществляется Парламентом.

(4) Оценка соответствия члена Правительства, который должен быть назначен временно исполняющим обязанности Премьер-министра, требованиям, установленным в частях (1) и (2), осуществляется Президентом Республики Молдова.

(5) В случае кадровых перестановок в Правительстве или вакансии должности оценка соответствия кандидата на должность первого заместителя премьер-министра, заместителя премьер-министра или министра требованиям, установленным в частях (1) и (2), осуществляется Президентом Республики Молдова.

(6) Оценка соответствия членов Правительства, предусмотренных пунктом e) части (1) статьи 10, требованиям, установленным в частях (1) и (2) настоящей статьи, осуществляется на момент выдвижения кандидатуры на должность, которая предоставляет статус члена Правительства.

(7) Если член Правительства не соответствует более хотя бы одному из требований, установленных в частях (1) и (2), Премьер-министр в срок не более трех календарных дней с момента, когда установлены соответствующие обстоятельства, вносит предложение Президенту Республики Молдова об отзыве с должности в соответствии с настоящим законом.

(8) В целях настоящего закона руководителем субъекта, который запрашивает данные регистра тестирования профессиональной неподкупности, для кандидата на должность министра является кандидат на должность Премьер-министра, а для кандидата на должность Премьер-министра – Парламент.

(9) Констатация отсутствия неподкупности Премьер-министра и членов Правительства осуществляется в соответствии с законодательством об оценке институциональной неподкупности. Результаты оценки профессиональной неподкупности членов Правительства передаются Премьер-министру, а результаты оценки профессиональной неподкупности Премьер-министра – Парламенту».

ВОПРОСЫ ПРАВА

7. В письме № 01-03-6943 от 12 сентября 2017 года Премьер-министр Республики Молдова предложил Президенту Республики Молдова, г-ну Игорю Додону, назначить Еуджена Стурзу на должность министра обороны вместо Анатолия Шалару, отозванного с должности 27 декабря 2016 года.

8. Президент Республики Молдова письмом № 01/1-06-115 от 13 сентября 2017 года отклонил предложение Премьер-министра о назначении на должность министра обороны, ссылаясь на отсутствие у кандидата профессиональной подготовки в данной области, незнание специфики военного дела и отсутствие авторитета в вооруженных силах. В отказном письме Президент Республики Молдова сослался на отраженные во многих журналистских расследованиях сомнения в неподкупности кандидата в связи с получением от фонда Сороса в период работы в кабинете высокопоставленных лиц вознаграждения в десятки тысяч долларов США.

9. Президент отметил, что на эту должность необходимо назначить компетентного, не вовлеченного в сомнительные политические игры человека.

10. В тот же день на пресс-конференции Президент заявил, что у него есть собственный кандидат, которого он решил «порекомендовать Правительству […] для выдвижения на должность министра обороны».

11. В письме № 01-03-7026 от 14 сентября 2017 года Премьер-министр подтвердил свое предложение о назначении данной кандидатуры на должность министра обороны.

12. В датированном 18 сентября 2017 года письме № 01/1-06-120 Президент сообщил Премьер-министру, что остается при своем мнении и отклоняет кандидатуру Еуджена Стурзы на должность министра обороны.

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

13. Автор обращения считает, что для преодоления институционального блокирования необходимо установление временного исполнения обязанностей Президента Республики Молдова, который, нарушая свои конституционные обязанности, ответил отказом на запрос о назначении министра обороны, повторно предложенного Премьер-министром Республики Молдова.

14. Он просит дать заключение о наличии обстоятельств, оправдывающих временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова, отметив, что институциональное блокирование, вакуум власти и состояние неконституционности противоречат духу Конституции, а политическая воля Президента Республики Молдова не должна влиять на функциональность государственных органов и обеспечение национальной безопасности и обороноспособности государства.

B. Аргументы Президента Республики Молдова

15. В публичном заседании Конституционного суда представитель Президента Республики Молдова отметил, что Президент не отказал в назначении министра обороны, а лишь высказал некоторые замечания относительно качеств и способностей предложенного Премьер-министром кандидата на должность министра обороны. Таким образом, Президент не отказался исполнять свои конституционные обязанности.

16. Вместе с тем представитель Президента отметил, что Постановление Конституционного суда № 28 от 17 октября 2017 года не подлежит применению при разрешении институционального конфликта между Президентом и Премьер-министром, поскольку было принято после вторичного отказа Президента в назначении кандидатуры, предложенной Премьер-министром. С момента вынесения постановления Конституционного суда и до настоящего времени Правительство не повторило свое предложение о назначении министра обороны.

17. Дополнительно в открытом заседании Конституционного суда отмечалось, что обращение не может быть рассмотрено, поскольку Постановление Правительства № 838 от 19 октября 2017 года об утверждении обращения не было опубликовано в Официальном мониторе Республики Молдова, а ст.102 ч.(4) Конституции гласит, что неопубликование постановления влечет его недействительность.

18. Представитель Президента Республики Молдова отметил также, что орган конституционной юрисдикции не может вынести заключение о констатации обстоятельств, оправдывающих временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова, ввиду того, что Парламентом не было принято в соответствии со ст.38 ч.(2) п.с) Кодекса конституционной юрисдикции постановление об обращении в Конституционный суд для констатации этих обстоятельств.

C. Приемлемость обращения

19. Компетенция Конституционного суда решать рассматриваемое дело предусмотрена в ст.135 ч.(1) п.f) Конституции, согласно которой Конституционный суд констатирует обстоятельства, оправдывающие временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова.

20. Конституционный суд отмечает, что в соответствии с Постановлением Конституционного суда № 28 от 17 октября 2017 года Правительство обладает правом обращения в Конституционный суд в сфере своей компетенции для проверки обстоятельств, оправдывающих временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова.

21. Поскольку в данном случае идет речь о назначении министра обороны, Конституционный суд отмечает, что обращение относится к сфере компетенции Правительства и, таким образом, представлено субъектом, наделенным правом обращения в Конституционный суд.

22. Конституционный суд отмечает, что обращение, представленное Правительством в качестве коллегиального органа, хотя и утверждается постановлением Правительства, не является нормативным актом и не публикуется в Официальном мониторе. Поэтому Конституционный суд отвергает аргументы представителя Президента о том, что обращение Правительства не может быть принято к рассмотрению, поскольку не было опубликовано в Официальном мониторе Республики Молдова.

23. Конституционный суд не может принять аргументы представителя Президента Республики Молдова, отметившего, что Постановление Конституционного суда № 28 от 17 октября 2017 года не подлежит применению при разрешении институционального конфликта между Президентом и Премьер-министром, поскольку было принято после вторичного отказа Президента в назначении кандидатуры, предложенной Премьер-министром.

24. Конституционный суд отмечает, что институциональное блокирование, спровоцированное отклонением Президентом вторичного предложения Премьер-министра о назначении министра обороны, не является исчерпанным фактом, а напротив, продолжает производить эффекты.

D. Оценка Конституционного суда

25. Из анализа обращения Конституционный суд заключает, что оно касается:

(1) констатации обстоятельств, оправдывающих временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова, с целью обеспечения выполнения конституционной обязанности по назначению и вступлению кандидатуры, выдвинутой Премьер-министром Республики Молдова, в должность министра обороны;

(2) установления временного исполнения обязанностей Президента Республики Молдова для достижения вышеуказанной цели.

- Полномочия Президента по назначению министров

26. Конституционный суд отмечает, что в парламентском режиме, который действует в Республике Молдова, Президент обладает определенными полномочиями, четко установленными в Конституции.

27. В соответствии со ст.98 ч.(6) Конституции в случае необходимости кадровых перестановок или вакансии должностей в Правительстве Президент Республики Молдова по предложению Премьер-министра освобождает от должности и назначает отдельных членов Правительства.

28. В Постановлении № 2 от 24 января 2017 года Конституционный суд отметил, что по смыслу ст.98 ч.(6) Конституции:

- Президент Республики Молдова может отклонить только один раз и обоснованно выдвинутую Премьер-министром кандидатуру на вакантную должность министра, если считает, что эта кандидатура не соответствует требованиям об исполнении должности члена Правительства, установленным законом;

- Премьер-министр может предложить на должность министра другую кандидатуру или повторно выдвинуть ту же кандидатуру, в этом случае Президент обязан назначить эту кандидатуру.

29. В этом постановлении Конституционный суд подчеркнул, что политическая воля Президента не может, с одной стороны, стать источником блокирования и, с другой стороны, отменить полномочия Премьер-министра в рамках процедуры по принятию совместного решения при обновлении Правительства.

30. Конституционный суд указал, что Президент Республики Молдова имеет право проверять, если кандидатура, выдвинутая Премьер-министром, соответствует должности, но не может наложить вето на предложение Премьер-министра.

31. Конституционный суд отметил, что Президент Республики Молдова может отклонить кандидатуру, выдвинутую Премьер-министром на освободившееся место министра, только один раз, обосновывая свой отказ. Это решение способно устранить барьеры, которые могут возникать при повторном отказе Президента Республики Молдова назначить министра, предложенного Премьер-министром (см. ПКС № 2 от 24 января 2017 г., §52-53).

32. Таким образом, поскольку Президент не несет политической ответственности за деятельность Правительства, его роль в структуре полномочий Правительства ограничена.

- Последствия неисполнения Президентом своих конституционных обязанностей

33. Конституционный суд считает необходимым дать толкование ст.98 ч.(6) Конституции через призму принципа разделения и равновесия властей в государстве, закрепленного ст.6 Основного закона. Согласно данному принципу, чтобы исключить институциональные барьеры и обеспечить свою работу в надлежащих условиях, государственные органы обязаны сотрудничать.

34. Конституционный суд подчеркивает, что в ситуации институционального блокирования, когда полномочия отдельных институтов не осуществляются, вне зависимости от причин блокирования, конституционные нормы предусматривают возможность замены высокопоставленных лиц путем установления временного исполнения их обязанностей.

35. В Постановлении № 28 от 17 октября 2017 года Конституционный суд отметил, что бездействие института главы государства в результате неисполнения своих обязанностей по объективным либо субъективным причинам, в результате преднамеренного отказа в исполнении своих полномочий имеет идентичные последствия, то есть блокирование деятельности других органов.

36. В случае преднамеренного отказа Президента в исполнении своих полномочий последствия идентичны с теми, которые возникают при невозможности осуществлять полномочия по объективным причинам, поэтому разрешение этих ситуаций должно быть идентичным, то есть установление временного исполнения обязанностей.

37. Конституционный суд пришел к выводу, что преднамеренным отказом в исполнении одной или нескольких конституционных обязанностей Президент самоустранился от исполнения этих обязанностей.

- Констатация обстоятельств, оправдывающих установление временного исполнения обязанностей Президента

38. Конституционный суд установил, что Президент Республики Молдова, г-н Игорь Додон, дважды отклонил предложение Премьер-министра о назначении Еуджена Стурзы на должность министра обороны, ссылаясь на отсутствие у кандидата профессиональной подготовки в данной области, незнание специфики военного дела и отсутствие авторитета в вооруженных силах.

39. Отказав, Президент Республики Молдова сослался на отраженные во многих журналистских расследованиях сомнения в неподкупности г-на Еуджена Стурзы в связи с получением от фонда Сороса в период работы в кабинете высокопоставленных лиц вознаграждения в десятки тысяч долларов США.

40. Конституционный суд подчеркивает также, что в отказном письме Президент не указал, каким законным требованиям, предусмотренным в ст.16 ч.(1)-(2) Закона о Правительстве № 136 от 7 июля 2017 года, не соответствует кандидат, предложенный Премьер-министром.

41. В Постановлении № 2 от 24 января 2017 года Конституционный суд отметил, что Президент Республики Молдова может отклонить только один раз и обоснованно кандидатуру, выдвинутую Премьер-министром на вакантную должность министра. Это оправдано тем, что в дальнейшем ответственность за выдвижение другой кандидатуры принадлежит исключительно Премьер-министру.

42. Конституционный суд считает, что отказ Президента Республики Молдова в исполнении своей конституционной обязанности по назначению кандидатуры, вторично предложенной Премьер-министром, и в исполнении Постановления Конституционного суда № 2 от 24 января 2017 года является грубым нарушением своих конституционных обязанностей и присяги, которую в соответствии со ст.79 ч.(2) Конституции Президент принес при вступлении в должность.

43. Более того, в результате отказа Президента не только не состоялось назначение министра обороны, но и был создан опасный прецедент, угрожающий функциональности процедуры обновления Правительства в целом и авторитету Конституционного суда.

44. Принимая во внимание преднамеренный отказ Президента в выполнении своей конституционной обязанности по назначению кандидатуры, вторично выдвинутой Премьер-министром, Конституционный суд отмечает, что, по смыслу ст.91 Конституции, Президент по субъективным причинам (нежелание) временно не может исполнять свою обязанность, что оправдывает установление временного исполнения должности для обеспечения выполнения данной конституционной обязанности Президента. Преднамеренным отказом Президент самоустранился от исполнения указанной конституционной обязанности.

45. Наряду с этим Конституционный суд подчеркивает, что, согласно ст.91 Конституции, если Президент Республики Молдова временно не может исполнять свои обязанности, временное исполнение его обязанностей возлагается на Председателя Парламента или Премьер-министра в указанной последовательности.

46. Принимая во внимание преднамеренный отказ Президента Республики Молдова в выполнении своей конституционной обязанности по изданию указа о назначении министра обороны, в указанной последовательности Председатель Парламента или Премьер-министр в качестве временно исполняющего обязанности Президента будет издавать указ о назначении министра обороны и принимать у него присягу.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.135 ч.(1) п.f) Конституции, руководствуясь положениями ст.63 п.d) и ст.66 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ЗАКЛЮЧАЕТ:

1. Признать как обстоятельство, оправдывающее временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова в рамках процедуры назначения министра обороны, преднамеренный отказ Президента в выполнении своей конституционной обязанности по назначению кандидатуры, вторично предложенной Премьер-министром, что, по смыслу ст.91 Конституции, свидетельствует о временной невозможности исполнения данной обязанности.

2. На основании ст.91 Конституции и в указанной последовательности Председатель Парламента или Премьер-министр в качестве временно исполняющего обязанности Президента будет издавать указ о назначении министра обороны и принимать у него присягу.

3. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».