1021/16.12.2013 Hotărîre cu privire la aprobarea Strategiei reformei cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător pentru anii 2013-2020 şi a Planului de acţiuni pentru implementarea acesteia în anii 2018-2020

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Strategiei reformei cadrului de reglementare a activităţii

de întreprinzător pentru anii 2013-2020 şi a Planului de acţiuni pentru

implementarea acesteia în anii 2018-2020

nr. 1021  din  16.12.2013

 (în vigoare 20.12.2013) 

Monitorul Oficial nr.297-303 art.1129 din 20.12.2013

* * *

Notă: În denumirea şi în textul hotărîrii, cifrele “2016-2017” se substituie cu cifrele “2018-2020” conform Hot.Guv. nr.369 din 19.04.2018, în vigoare 27.04.2018

Notă: În titlul şi în textul hotărîrii, sintagma “în anii 2013-2015” se substituie cu sintagma “în anii 2016-2017” conform Hot.Guv. nr.671 din 30.05.2016, în vigoare 07.06.2016

Pentru asigurarea executării capitolului “Business: cu reguli clare de joc” din Strategia naţională de dezvoltare “Moldova 2020”, aprobată prin Legea nr.166 din 11 iulie 2012 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr.245-247, art.791), Legii nr.235-XVI din 20 iulie 2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.126-130, art.627), cu modificările şi completările ulterioare, Programului de activitate al Guvernului pe anii 2013-2014 “Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare”, Planului de Acţiuni Republica Moldova – Uniunea Europeană, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.356 din 22 aprilie 2005 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.65-66, art.412), Guvernul

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă:

Strategia reformei cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător pentru anii 2013-2020, conform anexei nr.1;

Planul de acţiuni pentru implementarea în anii 2018-2020 a Strategiei reformei cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător pe anii 2013-2020, conform anexei nr.2.

[Pct.1 modificat prin Hot.Guv. nr.671 din 30.05.2016, în vigoare 07.06.2016]

2. Ministerele, alte autorităţi administrative centrale şi locale, instituţiile publice autonome cu atribuţii în domeniul reglementării activităţii de întreprinzător:

vor ajusta programele şi planurile de acţiuni proprii la obiectivele şi la priorităţile expuse în Strategie şi în Planul de acţiuni;

vor întreprinde măsurile de rigoare în vederea realizării Strategiei şi a Planului de acţiuni;

vor informa Ministerul Economiei trimestrial, pînă la data de 15 a lunii ce urmează după perioada de gestiune, despre rezultatele îndeplinirii acţiunilor incluse în Planul de acţiuni.

3. Ministerul Economiei:

va monitoriza şi va coordona procesul de implementare a Strategiei reformei cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător pentru anii 2013-2020 şi a Planului de acţiuni pe anii 2018-2020;

va generaliza informaţiile şi va prezenta anual Guvernului un raport privind implementarea Strategiei şi a Planului de acţiuni.

4. Controlul asupra executării prezentei hotărîri se pune în sarcina Ministerului Economiei.

Anexa nr.1

la Hotărîrea Guvernului

nr.1021 din 16 decembrie 2013

STRATEGIA

reformei cadrului de reglementare a activităţii

de întreprinzător pentru anii 2013-2020

Descrierea situaţiei şi definirea problemei

Continuarea efortului în crearea unui mediu de afaceri favorabil

Prosperitatea se află într-o interdependenţă directă cu nivelul competitivităţii economiei unei naţiuni – capacitatea acesteia de a accesa pieţe şi de a livra bunuri şi servicii care satisfac (sau depăşesc) aşteptările clienţilor, la preţuri egale sau chiar inferioare faţă de cele ale concurenţilor din alte ţări. Într-o economie de piaţă, competitivitatea depinde nu numai de performanţa întreprinderilor, ci şi de mediul de afaceri, care stabileşte norme, creează stimulente, oferă oportunităţi, precum şi modelează costurile de tranzacţie. Prin urmare, realizarea şi menţinerea unui mediu de afaceri cît mai propice ocupă un loc important pe agenda politicilor publice pe plan internaţional. Reformele cadrului de reglementare constituie un obiectiv major. Reglementările inutile, procedurile administrative împovărătoare şi intervenţia excesivă a statului în economie subminează competitivitatea. Aceste deficienţe sporesc costurile şi implică pierderi economice asociate, de multe ori disproporţionate în raport cu cîştigurile sociale dobîndite.

Avînd angajamentul de a crea un mediu de afaceri mai bun, Moldova a implementat un şir de reforme ale cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător în vederea stimulării competitivităţii economiei naţionale. Procesul reformei mediului de afaceri a fost lansat prin implementarea Legii nr.424-XV din 16 decembrie 2004 privind revizuirea şi optimizarea cadrului normativ de reglementare a activităţii de întreprinzător (“Ghilotina I”) şi a fost continuat prin implementarea Legii nr.235-XVI din 20 iulie 2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător (“Ghilotina II”).

Impunerea unei abordări complexe a avut loc prin adoptarea şi implementarea Strategiei de reformă a cadrului de reglementare pentru perioada 2007-2010 (urmate de planuri anuale de eliminare a constrîngerilor de reglementare). Iniţiativa reformei cadrului de reglementare a cuprins un număr de amendamente a cadrului normativ şi instituţional care vizau crearea unui mediu de afaceri mai bun. Cu toate acestea, impactul aşteptat al reformelor nu a fost pe deplin materializat. Provocarea de bază a politicii în cauză constă în valorificarea deplină a realizărilor de pînă acum şi crearea unui mediu de afaceri favorabil, care să încurajeze noi investiţii şi să sprijine competitivitatea întreprinderilor autohtone atît pe piaţa internă, cît şi pe pieţele internaţionale. Un mediu de afaceri favorabil face parte dintr-un set de eforturi strategice complexe, care vin să impulsioneze şi să dezvolte avantajul comparativ al Republicii Moldova. Acest obiectiv general ghidează noua Strategie a reformei cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător 2013-2020 (în continuare – Strategia), însoţită de un Plan de acţiuni, elaborat pentru trei ani, specificînd activităţi concrete, responsabilităţi şi indicatori de performanţă.

Prezenta Strategie face parte dintr-o agendă mai largă de politici publice. Strategia Naţională de Dezvoltare “Moldova 2020”, aprobată prin Legea nr.166 din 11 iulie 2012, instituie cadrul pentru politicile publice de reformă a cadrului de reglementare, solicitînd stabilirea unor “reguli clare de joc” pentru iniţierea, desfăşurarea şi lichidarea afacerilor. Strategia Naţională de Dezvoltare recunoaşte complexitatea sarcinii abordate, făcînd trimitere la clasamentele internaţionale referitoare la mediul de afaceri.

În cel mai recent clasament al studiului “Doing Business 2013” (www.doingbusiness.org), Moldova a urcat trei poziţii, de la 86 la 83, în clasamentul celor 185 de ţări, acest avantaj datorîndu-se în întregime ameliorării a doi indicatori (“Protecţia investitorilor” şi “Lichidarea afacerii”), fiind încă poziţionată în urma altor ţări din regiune.

Indicele Competitivităţii Globale 2012-2013 (www.weforum.org) clasează Republica Moldova pe locul 87 din 144 de ţări, faţă de poziţia 93 (din 142 de ţări), în urma majorităţii ţărilor din regiune. Moldova s-a clasat pe poziţia 105 la capitolul “Povara reglementării guvernamentale” şi pe poziţia 138 în ceea ce priveşte “Independenţa justiţiei”. O poziţie deosebit de scăzută a fost înregistrată la estimarea nivelului de “Sofisticare în afaceri” şi al “Inovaţiei”, după cum este perceput de reprezentanţii sectorului privat. Antreprenorii intervievaţi pentru raportul vizat au evidenţiat următorii factori ca fiind cei mai problematici pentru derularea unei afaceri: corupţia; instabilitatea politică; birocraţia guvernamentală ineficientă; accesul limitat la finanţare; forţa de muncă inadecvat calificată şi, în egală măsură, reglementările fiscale.

Conform Indicelui Libertăţii Economice 2013 al Fundaţiei Heritage (www.heritage.org), Republica Moldova s-a clasat pe poziţia 115 din 177 de ţări, imediat după Yemen şi Kenya, surclasînd Senegal, Grecia şi Malawi.

În cadrul Indicelui de Performanţă Logistică (http://lpisurvey.worldbank.org) – un indicator al capacităţii ţărilor de a asigura circulaţia bunurilor şi conexiunea consumatorilor cu producătorii şi pieţele internaţionale – Republica Moldova s-a clasat, în anul 2012, pe locul 132 din 155 de ţări.

În schimb, Moldova a avut un clasament mult mai bun decît ar sugera venitul pe cap de locuitor în cadrul Indicelui Global al Inovaţiei 2012 (www.globalinnovationindex.org), ocupînd poziţia 50 din 141 de ţări. Acest clasament sugerează existenţa unui potenţial puternic de dezvoltare a mediului de afaceri, care este constrîns de cadrul existent de reglementare, după cum relevă şi percepţia sectorului privat la secţiunea “Inovaţie” din Raportul Competitivităţii Globale.

Îmbunătăţirea performanţei în cadrul acestor clasamente internaţionale prezintă un interes major pentru prezenta Strategie, care va fi completată cu strategiile sectoriale şi instituţionale de reformă, în astfel de domenii ca dezvoltarea industriei, agriculturii, întreprinderilor mici şi mijlocii, reforma sistemului judiciar etc. Instituţii-cheie, ca Serviciul Fiscal de Stat, Serviciul Vamal şi alte organe de reglementare, vor fi supuse unor reforme administrative, care urmează să îmbunătăţească mediul de afaceri. În mod similar, şi autorităţile de reglementare sectoriale în domeniul energetic, de telecomunicaţii şi altele abordează provocările emergente din cadrul de reglementare. Strategia se bazează şi completează aceste eforturi, oferind un cadru conceptual şi de management pentru toate iniţiativele menite să îmbunătăţească mediul de afaceri.

Realizările reformei de reglementare

Povara administrativă

O reformă de reglementare reuşită reprezintă un proces continuu de constatare şi evaluare a problemelor, de identificare a soluţiilor, precum şi de revizuire a cadrului normativ. Procesul se extinde şi la dezvoltarea capacităţilor instituţionale şi a stimulentelor pentru încurajarea punerii integrale în practică a modificărilor cadrului de reglementare, cu impact pozitiv maxim asupra competitivităţii sectorului privat. În consecinţă, acţiunile întreprinse pînă în prezent în Republica Moldova pentru a promova reforma de reglementare aveau atît un aspect juridic de reglementare – îmbunătăţirea legislaţiei, cît şi o dimensiune instituţională şi administrativă. Eforturile legislative în cadrul reformei au încorporat principiile bunei reglementări. În această privinţă, se disting cele trei faze ale procesului de ghilotină. “Ghilotina I” a servit la eliminarea actelor de reglementare inutile ale autorităţilor administraţiei publice centrale şi ale Guvernului. “Ghilotina II” a vizat legile, stabilind principiile bunei reglementări pentru îmbunătăţirea în continuare a mediului de reglementare. Aceasta a mandatat procesul de analiză a impactului de reglementare (AIR) ca nucleu al unui sistem mai raţional în elaborarea reglementărilor. În cele din urmă, “Ghilotina+” a abordat “actele permisive” în aceeaşi manieră în care “Ghilotina I” a tratat reglementările inutile.

Eforturile de eliminare a reglementărilor inutile şi de simplificare a celorlalte au adus claritate şi au redus sarcina administrativă suportată de agenţii economici. Figura 1 ilustrează tendinţa descendentă a costului total de conformare cu cadrul de reglementare, exprimat în dolari SUA, pentru o întreprindere medie, în baza datelor oferite de respondenţii studiului anual “Cost of Doing Business Survey”.¹

____________________

¹ Acesta calculează estimativ timpul şi costurile pentru respectarea cerinţelor de reglementare, convertindu-le într-o măsură unică a poverii administrative asupra societăţii comerciale (întreprinderii).

Fig.1. Poziţia Moldovei în comparaţie cu alte ţări din regiune

Republica Moldova are încă o poziţie inferioară în raport cu majoritatea competitorilor săi regionali la capitolul percepţiei calităţii mediului de afaceri, măsurate prin indicatorii studiului “Doing Business” sau alţi indicatori, cum ar fi măsurările complexe conform clasamentului Indicatorii de Guvernare la nivel Mondial (IGM).² Pe unele dimensiuni, Moldova este plasată mai bine, dar riscă să rămînă în urmă conform indicatorilor agregaţi. Moldova se abate de la standardele stabilite de ţările selectate pentru comparaţie – Georgia, Armenia, România şi Letonia, iar acest decalaj ar putea creşte. Antreprenorii moldoveni, investitorii străini şi observatorii externi continuă, aparent, să perceapă obstacole majore la iniţierea şi desfăşurarea unei afaceri competitive pentru piaţa locală şi la export. Figura 2 prezintă performanţa relativă a Republicii Moldova în raport cu cele patru state de comparaţie conform indicatorului IGM “Calitatea de reglementare”.

____________________

² Indicatorii de Guvernare la nivel Mondial includ următoarele compartimente: “Voce şi răspundere”, “Stabilitatea politică/Fără violenţă”, “Eficienţa guvernării”, “Calitatea de reglementare”, “Statul de drept” şi “Controlul corupţiei”. Aceste valori combină evaluări dintr-o gamă largă de surse şi organizaţii, folosind o procedură econometrică. Estimările rezultate sînt distribuite în mod normal, cu o medie de zero şi o abatere standard de 1. Prin urmare, media este şi mediană.

Fig.2. Calitatea reglementării

Procesul reformei cadrului de reglementare

O administrare eficientă este trăsătura emblematică a reformelor de reglementare din întreaga lume. Toate autorităţile statului, sub conducerea Parlamentului şi a Guvernului, trebuie să fie angajate în acest proces, avînd o instituţie centrală abilitată cu funcţii de promovare şi coordonare a reformei cadrului de reglementare. Republica Moldova a creat Comisia de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător (în continuare – Comisie) drept instituţie centrală interministerială la nivel de politici publice. Însă Comisia nu a reuşit să satisfacă aşteptările şi nu s-a mai întrunit din 2008. Grupul de lucru al Comisiei şi Secretariatul Evaluării Impactului de Reglementare (EIR) s-au profilat drept instituţii de bază pentru punerea în aplicare a procesului de AIR şi a principiilor bunei reglementări. Pe lîngă acestea, Ministerul Economiei şi-a asumat un rol-cheie în reforma de reglementare, totuşi rolul lui în Guvern se limitează mai degrabă la coordonarea decît controlul sau gestionarea întregului proces. Alte ministere şi autorităţi, cum ar fi Ministerul Finanţelor, Serviciul Fiscal de Stat, Serviciul Vamal, Ministerul Justiţiei, au urmărit propriile agende de reformă a cadrului de reglementare. O coordonare mai bună între aceste componente diferite ale reformei de reglementare ar fi reuşit mobilizarea sinergiei. La un anumit nivel, difuzia responsabilităţilor în elaborarea şi implementarea reformelor de reglementare şi administrative aferente s-ar putea să fi creat obstacole în aplicarea acordurilor pur administrative între instituţii, care sînt necesare pentru a eficientiza procedurile, cum ar fi crearea ghişeelor unice sau partajarea datelor între autorităţile guvernamentale.

Grupul de lucru al Comisiei reprezintă în egală măsură sectorul public şi cel privat (cu unsprezece membri fiecare) şi a devenit un nucleu important de implementare a principiilor de reglementare prevăzute în Legea cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, fiind susţinut de Secretariatul Evaluării Impactului de Reglementare, găzduit de Ministerul Economiei, cu rolul de a analiza şi a-şi expune opinia asupra documentelor de AIR şi proiectelor de acte normative. Cu toate acestea, unele autorităţi publice nu s-au conformat pe deplin procesului obligatoriu de AIR. Mai mult decît atît, uneori Grupul de lucru nu are capacitatea şi expertiza tehnică suficientă pentru a evalua calitatea documentelor de AIR şi a proiectelor actelor normative din toate domeniile şi sectoarele vieţii economice.

Ca rezultat al influenţei acestor factori şi în lipsa unor obiective clare şi măsurabile, gestionarea generală a procesului reformei de reglementare a fost îngreunată. Adoptarea acestor obiective şi a indicatorilor aferenţi este esenţială pentru monitorizarea progresului şi luarea de măsuri corective pentru a depăşi constrîngerile şi pentru a genera impactul dorit.

Reformele administrative

Reforma cadrului de reglementare a reuşit, într-o oarecare măsură, să simplifice interacţiunea dintre întreprinderi şi stat în diferite domenii, cum ar fi înregistrarea noilor afaceri, autorizarea, licenţierea, controlul de stat etc. Unele autorităţi de reglementare, cum ar fi Serviciul Fiscal de Stat şi Camera de Licenţiere, au implementat noi procese, care implică modalităţi inovatoare de interacţiune cu sectorul privat, utilizînd tehnologiile informaţionale. Astfel de soluţii includ: declaraţia rapidă, e-declaraţia şi sistemul informaţional în licenţiere, care au redus povara achitării impozitelor şi a obţinerii licenţelor. Atît Serviciul Fiscal de Stat, cît şi Serviciul Vamal trec treptat de la controalele universale de rutină la controalele bazate pe risc. O multitudine de alte schimbări operaţionale care sînt în proces de implementare ar trebui să conducă la optimizarea procedurilor administrative. Cu toate acestea, în materie de percepţie de către reprezentanţii mediului de afaceri şi analişti, puţine aspecte s-au schimbat esenţial, după cum reflectă răspunsurile anchetelor şi datele clasamentelor internaţionale.

Soluţiile tehnologiei informaţiei şi comunicaţiilor (TIC) au jucat un rol important în implementarea sarcinilor principale ale iniţiativei reformei de reglementare. Cu toate acestea, au existat dezamăgiri şi eşecuri. Uneori, obiectivele au fost prea ambiţioase. În alte cazuri, personalul din cadrul autorităţilor de reglementare au valorificat prea puţin potenţialul dezvoltării soluţiilor intermediare concrete, în timp ce eforturile de dezvoltare a unor sisteme mai cuprinzătoare erau încetinite din lipsa resurselor.

Viziunea strategică: de la dereglementare la o reglementare mai inteligentă

Provocarea esenţială a Strategiei este de a schimba filosofia efortului de reformă. Anterior, accentul principal era pus pe dereglementare – eliminarea reglementărilor inutile şi a cerinţelor administrative excesive –, care reliefa mai mult cantitatea decît calitatea reformelor. Acum, statul trebuie să se concentreze asupra dezvoltării unui sistem de reglementare mai inteligent, determinat de criterii clare de competitivitate. Astfel, sistemul de “reglementare inteligentă” este bazat pe următoarele principii:

reglementarea inteligentă generează beneficii sociale şi de mediu, îmbunătăţind totodată condiţiile pentru o economie competitivă şi inovatoare. Reglementarea trebuie să fie cît mai eficientă, dar şi să opteze pentru soluţia celui mai mic cost al unei probleme clar definite;

reglementarea inteligentă este mai receptivă, se adaptează evoluţiilor ştiinţifice, tehnologice şi de pe pieţele globale în domeniul eliminării sau prevenirii riscurilor şi al facilitării inovaţiei. Aceasta stabileşte standarde de performanţă pentru reglementarea mediului de afaceri, în loc să prescrie procese exacte, oferind flexibilitate pentru inovaţie;

reglementarea inteligentă prevede o responsabilitate comună, iar statul, cetăţenii şi sectorul privat au de jucat un rol activ în transformarea sistemului într-unul mai eficient;

reglementarea inteligentă se caracterizează prin reguli clare de joc, care sînt pe deplin respectate.

Experienţa de dereglementare a Republicii Moldova include, într-o formă sau alta, multe dintre aceste elemente. Dar provocarea este, acum, de a urmări aceste principii mai activ şi în mod deliberat. Prezenta Strategie este concepută pentru a se integra în acest cadru general mai larg, împreună cu celelalte componente ale Strategiei Naţionale de Dezvoltare “Moldova 2020”, precum şi în colaborare cu alte strategii sectoriale, cum ar fi cele din domeniul tehnologiilor informaţionale şi comunicaţiilor, facilitării comerţului şi transportului sau reformării sistemului judiciar. Procesul implementării Strategiei urmează, de asemenea, să se bazeze pe sprijinul partenerilor de dezvoltare ai Republicii Moldova.

Sistemul reglementării inteligente va consolida dialogul dintre toate părţile interesate pentru a asigura libera circulaţie a informaţiei şi consensul. Efortul comun este esenţial pentru ca sistemul de reglementare să devină o forţă dinamică, contribuind la performanţa economiei. Reforma cadrului de reglementare, cea administrativă conexă, precum şi cea judiciară reprezintă procese continue. Nici ţările de frunte în materie de atractivitate a mediului de afaceri şi competitivitate economică nu se opresc la cele realizate. Confruntîndu-se cu o concurenţă internaţională, acestea urmăresc în mod constant eforturile inovatoare îndreptate spre crearea unui mediu de afaceri mai favorabil pentru performanţa şi creşterea economică. Această perspectivă dinamică modelează viitorul implementării reformei de reglementare şi în Republica Moldova.

Cadrul strategic: obiective generale

Avînd în vedere atît experienţa de pînă acum, cît şi viziunea pentru 2020, Strategia va fi ghidată de trei obiective generale de bază, care sînt împărţite într-o serie de obiective specifice, cu ţinte şi indicatori asociaţi:

1) dezvoltarea unui sistem de reglementare facilitator. Strategia are drept scop crearea unui sistem inteligent de reglementare, care să echilibreze beneficiile sociale şi costurile economice asociate. Acest obiectiv general impune respectarea strictă a principiilor bunei reglementări şi a procedurilor AIR pentru toate proiectele actelor normative.³ Sistemul implică revizuirea şi adaptarea continuă a legislaţiei şi a reglementărilor existente pentru a creşte eficienţa de reglementare;

____________________

³ În conformitate cu articolul 3 din Legea nr.235-XVI din 20 iulie 2006, actele normative de reglementare a activităţii de întreprinzător stabilesc drepturi, obligaţii, cerinţe şi interdicţii pentru antreprenori în întreaga lor activitate (de la iniţierea afacerii pînă la lichidare), precum şi reglementează relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice abilitate cu funcţii de reglementare şi control, pe de o parte, şi antreprenori, pe de altă parte.

2) dezvoltarea stimulentelor pentru implementarea eficientă a reformelor. Acest obiectiv general abordează provocările majore în îmbunătăţirea mediului de afaceri şi implementarea cadrului de reglementare menit să sporească competitivitatea afacerilor. Capacitatea şi voinţa autorităţilor de reglementare trebuie să fie racordate la aspiraţiile reformei de reglementare prin stabilirea unor responsabilităţi clare, precum şi prin reducerea oportunităţilor de corupţie. Realizarea acestui obiectiv general va include operarea unor modificări concrete la cadrul de reglementare şi consolidarea capacităţii autorităţilor de reglementare pentru reducerea constrîngerilor şi a poverii de reglementare în procesul de lansare, desfăşurare şi lichidare a unei afaceri;

3) îmbunătăţirea comunicării şi încurajarea participării la reforme a părţilor interesate. Deşi s-a încercat implicarea sectorului privat în implementarea reformelor de reglementare, schimbul de informaţii nu a fost pe măsura aşteptărilor. În situaţia în care autorităţile de reglementare dispun de cunoştinţe şi capacităţi limitate despre specificul afacerilor în diferite domenii, consolidarea dialogului cu părţile interesate şi asigurarea participării părţilor interesate la proces şi rezultate vor fi esenţiale. Acest obiectiv include, de asemenea, dezvoltarea capacităţilor de informare şi stimulare a participării societăţii civile, a sectorului privat şi a analiştilor la procesul de elaborare, implementare şi reformare a cadrului de reglementare.

Toate cele trei obiective generale impun perfecţionarea gestionării şi coordonării întregului proces al reformei de reglementare. Structura actuală gravitează în jurul Grupului de lucru al Comisiei şi al Ministerului Economiei, avînd suportul Secretariatului EIR şi oferind un mecanism instituţional pentru atingerea primului obiectiv general. Cu toate acestea, coordonarea eforturilor pentru implementarea reformelor necesită o structură de management bine definită. Prezenta Strategie prevede revigorarea Comisiei, drept instituţie-cheie în facilitarea cooperării autorităţilor de reglementare şi sectorului privat în implementarea reformelor. Ministerul Economiei, ca autoritate centrală responsabilă de politicile publice în domeniul dezvoltării mediului de afaceri, va asigura monitorizarea, evaluarea şi coordonarea tehnică a efortului reformelor, pe cînd Parlamentul şi Guvernul vor fi responsabile de impunerea respectării prevederilor reformei de către autorităţile publice subordonate acestora.

Cadrul Strategiei 2013-2020 este prezentat în figura 3. O mai bună gestionare a procesului de reformă reprezintă un element care ţine de toate cele trei obiective generale şi de ţintele specifice ale acestora.

Fig.3. Cadrul Strategiei 2013-2020

Obiectivul general 1. Dezvoltarea unui sistem de reglementare facilitator

Principii şi criterii

Acest obiectiv general subliniază importanţa realizării principiilor unei reglementări inteligente. El presupune un echilibru între protecţia bunurilor sociale – sănătatea, mediul sau veniturile publice – şi povara conformării cu reglementările impuse întreprinderilor. Obiectivul general solicită eforturi de asigurare a conformităţii noilor reglementări cu principiile bunei reglementări şi caracteristicile unei reglementări inteligente prin intermediul unui proces eficace de AIR, precum şi de revizuire treptată a conţinutului reglementărilor existente, pentru a le aduce în conformitate cu caracteristicile reglementării inteligente. Procesul de revizuire a cadrului de reglementare existent este determinat de principiul de bază care stipulează că orice impact negativ asupra economiei sau competitivităţii trebuie să fie justificat şi proporţional cu beneficiul social atins. Un sistem eficient al procesului AIR conduce la reglementări bazate pe performanţă.

Obiectivul specific 1.1. Dezvoltarea mecanismului de revizuire a cadrului de reglementare existent pentru îmbunătăţirea competitivităţii

Focalizare şi activităţi

Întreprinderile existente se confruntă cu poveri semnificative în ceea ce priveşte conformitatea cu reglementările adoptate.⁴ Aceste costuri economice sînt de multe ori ascunse, dar pot fi considerabile. Întrucît condiţiile de piaţă şi oportunităţile tehnologice se schimbă constant, reglementările care ar fi avut sens anterior pot începe să impună constrîngeri asupra competitivităţii. Aceste aspecte necesită un efort sistematic de identificare a reformelor de reglementare prioritare care aduc beneficii directe elementelor-cheie ale economiei.

____________________

⁴ Conceptul de competitivitate este definit cel mai bine la nivelul lanţurilor valorice individuale, în termeni de produse conexe şi pieţele lor finale.

Analiza ex-post

Analiza retrospectivă consecventă (ex-post) a performanţei reglementărilor selectate este esenţială pentru îmbunătăţirea analizei politicii prospective. O abordare sistematică a monitorizării şi evaluării procesului reformei de reglementare va evidenţia, de asemenea, deficienţele sistemului de reglementare existent, precum şi va contribui la reducerea poverii de reglementare.

În ceea ce priveşte povara de reglementare asupra mediului de afaceri, o abordare generală este identificarea celor mai împovărătoare prevederi/ reglementări ce urmează a fi optimizate. Tehnica recomandată este Modelul Costului Standard (MCS), care evaluează toată gama de reglementări şi estimează costul total suportat de mediul de afaceri pentru conformare.⁵ Preţul estimat pentru un anumit set de reglementări va deveni apoi criteriul pentru desemnarea priorităţilor de optimizare. Activităţile axate pe reducerea poverii de reglementare se vor elabora în baza monitorizării continue a indicatorilor relevanţi, cum ar fi indicatorii studiului “Doing Business” sau povara administrativă calculată în baza studiului “Costul desfăşurării afacerilor”. Monitorizarea sistematică a acestor surse va indica asupra unor măsuri concrete pentru reducerea sarcinii de reglementare în viitor. Reformele necesare identificate aici vor fi influenţate de rezultatele atinse în cadrul obiectivului general 2, care ţine de măsuri concrete, deja identificate, de optimizare a cadrului de reglementare şi se vor regăsi în acţiunile viitoare ale obiectivului respectiv.

____________________

⁵ Modelul Costului Standard (engl.: Standard Cost Model) determină costurile şi timpul necesar pentru toate întreprinderile vizate în vederea conformării cu prevederile reglementărilor selectate. În componenţa costurilor intră taxele oficiale şi neoficiale achitate de întreprinderi, precum şi alte costuri suportate pentru conformare, aşa ca remunerarea lucrătorilor care urmează să colecteze documentele necesare şi să le depună la organele de stat, cheltuielile de transport asociate cu procedurile administrative, alte cheltuieli suportate în acest sens. Timpul necesar pentru a se conforma cu reglementările, pînă în momentul cînd este permisă activitatea de întreprinzător, se calculează aparte şi reprezintă un cost indirect important pentru întreprinzători, care poate fi exprimat drept cîştiguri ratate pe perioada cît întreprinderea nu activează din cauza reglementărilor.

Indicatorii de rezultat:

Indicatorii corespunzători trebuie să fie strîns corelaţi în zonele de intervenţie, vizînd modificările de reglementare specifice, care diminuează povara administrativă asupra întreprinderilor, fără a afecta procedurile de implementare. Cu toate acestea, unii indicatori se vor aplica atît la modernizarea cadrului de reglementare, cît şi la punerea acestuia în practică. Astfel:

elaborarea analizelor ex-post anuale de către fiecare autoritate de reglementare, cu identificarea obligatorie a posibilităţilor de optimizare;

reducerea cu 20%, pînă în anul 2020, a poverii administrative de conformare cu cadrul de reglementare pentru domeniile de intervenţie, estimate prin aplicarea Modelului Costului Standard;

elaborarea anuală de către fiecare autoritate de reglementare a propunerilor de reducere a poverii de reglementare în domeniile lor, calculate în baza Modelului Costului Standard şi a indicatorilor relevanţi din studiile “Doing Business”, “Costul desfăşurării afacerilor” etc.

Reducerea costurilor economice ale reglementării

Abordarea Modelului Costului Standard ar putea să nu identifice în totalitate reglementările care reprezintă constrîngeri serioase pentru competitivitatea ramurilor economice şi a produselor concrete, în special a lanţurilor valorice. Este necesară o abordare sistematică pentru a identifica priorităţile de reformă în funcţie de impactul acestora asupra competitivităţii componentelor-cheie ale economiei, care reprezintă lanţuri valorice-cheie. Înţelegerea cadrului existent al reglementărilor din perspectiva unui lanţ valoric individual permite evaluarea costului economic real al constrîngerilor economice asupra competitivităţii. Prin urmare, trebuie stabilit un cadru structurat, care ar permite părţilor interesate dintr-un lanţ valoric specific să identifice reformele cu impact major direct şi măsurabil asupra competitivităţii lanţului valoric respectiv. Acest proces decurge de jos în sus, de la lanţurile valorice respective, şi nu de la nivelul documentelor de politici. Pentru realizarea acestui obiectiv strategic vor fi promovate şi monitorizate exerciţiile de evaluare a constrîngerilor pentru lanţurile valorice selectate. Procedura va implica, de asemenea, instruirea părţilor interesate de analiza constrîngerilor lanţurilor valorice. Rezultatul va reflecta evaluarea impactului economic al principalelor constrîngeri de reglementare privind competitivitatea lanţului valoric vizat, precum şi explorarea unor reforme viabile pentru a exclude aceste constrîngeri. Odată identificate, acestea vor fi considerate probleme de reglementare şi vor fi supuse procesului AIR, cu recomandarea celor mai bune soluţii.

Indicatorii de rezultat:

analiza a cel puţin cinci lanţuri valorice anual, cu identificarea principalelor constrîngeri şi aprobarea modificărilor la cadrul normativ pentru implementarea soluţiilor propuse în urma analizei impactului de reglementare;

creşterea cifrei de afaceri în cadrul lanţurilor valorice implicate de cel puţin două ori în următorii doi ani după implementarea soluţiilor la constrîngerile identificate;

creşterea cu cel puţin 10% a investiţiilor în lanţurile valorice implicate în comparaţie cu tendinţele istorice;

asigurarea ca preţurile în sectoarele selectate să nu depăşească preţurile indicative (preţuri estimate în cazul unui mediu concurenţial) cu mai mult de 20% după implementarea soluţiilor la constrîngerile identificate;

oferirea de programe anuale de formare profesională în domeniul analizei constrîngerilor de reglementare ale lanţului valoric, al analizei indicatorilor internaţionali şi al analizei Modelului Costului Standard (începînd cu anul 2014).

Obiectivul specific 1.2. Dezvoltarea instituţiei de analiză a impactului de reglementare (AIR)

Focalizare şi activităţi

Un sistem eficient al AIR poate asigura echilibrul dintre protejarea bunurilor sociale şi costurile asociate conformării cu noile reglementări pentru întreprinzători. AIR devine un element-cheie de avansare spre un sistem de reglementare inteligentă. Pînă în prezent, unele autorităţi de reglementare au perceput instrumentul AIR mai degrabă ca o sarcină adiţională impusă prin lege, decît ca un instrument de obţinere a unor soluţii şi politici publice eficiente pentru o anumită problemă, prin intermediul unei analize sistematice prospective. Prin urmare, sprijinirea autorităţilor de reglementare în acest proces şi oferirea de stimulente adecvate pentru conformare cu cerinţele AIR vor constitui baza acestui obiectiv specific. Elaborarea politicilor este legată de implementare. AIR devine, în acest caz, o parte componentă a justificării politicilor, care are şi implicaţii bugetare. Oferirea de stimulente pentru conformare şi introducerea unor măsuri disuasive pentru nerespectarea acestora va necesita un angajament pentru AIR din partea instituţiilor-cheie, inclusiv Cancelaria de Stat, Ministerul Economiei, Ministerul Finanţelor şi Ministerul Justiţiei.

Instrumente mai bune pentru AIR

Activităţile pentru realizarea acestui obiectiv specific includ revizuirea şi îmbunătăţirea continuă a metodologiei AIR, elaborarea manualului AIR, a criteriilor de calitate a AIR, precum şi instruirea continuă în acest domeniu.

Statul, în cooperare cu sectorul privat, va elabora un portal AIR pentru a facilita interacţiunea cu sectorul privat şi cu cetăţenii. Un astfel de portal ar contribui la atingerea celor mai înalte standarde de transparenţă a procesului de reglementare, precum şi la consolidarea capacităţilor pentru elaborarea AIR. Prezenta Strategie include, de asemenea, instruirea privind AIR şi alte principii ale bunei reglementări pentru funcţionarii publici, precum şi pentru reprezentanţii sectorului privat, ai organizaţiilor neguvernamentale şi ai grupurilor academice.

Eforturile de îmbunătăţire a procesului AIR vor implica exerciţii de pilotare în anumite ministere, elaborarea unui manual, asigurarea instruirii şi acordarea asistenţei tehnice pentru implementarea deplină a procesului AIR, ca o evaluare de politică ex-ante autentică, şi nu o analiză a politicii publice sau a actului de reglementare după ce acestea au fost elaborate.

Indicatorii de rezultat:

revizuirea metodologiei şi publicarea manualului AIR (2014);

implementarea programului anual de formare profesională în elaborarea AIR (începînd cu anul 2014);

lansarea unui sistem interactiv de consultare şi participare la elaborarea actelor de reglementare şi revizuire a proiectelor de acte şi AIR (portalul AIR) în 2015;

creşterea anuală a numărului vizitatorilor şi comentariilor pe portalul AIR;

includerea cursului AIR în programele de învăţămînt ale instituţiilor academice începînd cu anul 2014.

Consolidarea instituţională

Paşii necesari pentru abordarea acestui obiectiv includ atît schimbări instituţionale, cît şi activităţi specifice. În ceea ce priveşte compartimentul instituţional, înfiinţarea în cadrul Grupului de lucru a cîteva echipe tehnice permanente este esenţială în vederea asigurării unei evaluări adecvate a AIR şi a proiectelor actelor de reglementare, vizînd o multitudine de activităţi. Aceste intervenţii vor sprijini eforturile de revigorare a Comisiei drept instituţie centrală de coordonare a procesului reformei de reglementare, precum şi de consolidare a capacităţii Grupului de lucru, inclusiv elaborarea unor criterii clare şi transparente de selectare a membrilor Grupului şi organizarea selectării acestora.

Indicatorii de rezultat:

publicarea tuturor proiectelor actelor de reglementare pentru a putea fi comentate începînd cu 2013;

asigurarea ca toate proiectele actelor de reglementare, prezentate Grupului de lucru, să fie însoţite de AIR, care conţine evaluarea costurilor şi beneficiilor, începînd cu 2013;

prezentarea tuturor proiectelor actelor de reglementare relevante spre consultare Grupului de lucru, pentru a fi transmise factorilor de decizie (Guvernului şi Parlamentului);

constituirea de echipe/comitete tehnice sub egida Grupului de lucru pentru reglementarea activităţii de întreprinzător (2014);

organizarea de reuniuni trimestriale ale Comisiei în vederea coordonării şi monitorizării reformelor;

prezentarea de către toate autorităţile de reglementare a rapoartelor anuale privind gradul de conformare cu prevederile AIR;

aprobarea de către Guvern şi publicarea raportului anual privind reforma cadrului de reglementare.

Obiectivul general 2. Dezvoltarea stimulentelor pentru implementarea eficientă a reformelor

Principii şi criterii

Deficienţele în implementare au amînat şi, uneori, chiar au anulat impactul amendamentelor actelor de reglementare supuse procesului de AIR. Însă ceea ce modelează percepţia mediului de afaceri nu este atît conţinutul actului de reglementare, cît modul în care acesta este aplicat, în interacţiunea de zi cu zi cu structurile administrative şi funcţionarii statului. Deficienţele sînt cauzate de capacităţile instituţionale inadecvate, rezistenţa birocratică şi stimulentele greşite. Implementarea corectă a unui cadru de reglementare mai inteligent necesită stimulente corespunzătoare pentru executarea acestuia (şi măsuri disuasive pentru nerespectarea lor), precum şi capacităţi adecvate ale instituţiilor responsabile de implementare.

Una dintre priorităţile de viitor este susţinerea instituţiilor administrative în realizarea atribuţiilor lor legislative, printr-o înţelegere profundă de către organele administrative a implicaţiilor financiare pentru conformarea cu principiile reformelor de reglementare.

Un alt principiu fundamental prevede că orice informaţie privind agentul economic, deţinută de către orice autoritate publică, trebuie să fie disponibilă pentru toate autorităţile publice. Nici unui agent economic nu trebuie să-i fie solicitată furnizarea unei informaţii care este deţinută de o autoritate a administraţiei publice. Această exigenţă constituie premisa pentru implementarea integrală a mecanismului de ghişeu unic, care poate reduce povara administrativă asupra întreprinderilor. Aranjamentele respective vor necesita noi reglementări şi proceduri de operare.

Obiectivul specific 2.1. Optimizarea cadrului de reglementare şi a procedurilor administrative

Focalizare şi activităţi

Pentru a reduce costurile de conformare, autorităţile de reglementare trebuie să-şi continue efortul de simplificare a cadrului de reglementare şi a proceselor administrative.

Se impune acordarea unei atenţii sporite Serviciului Fiscal de Stat şi Serviciului Vamal. Impozitele, reglementările şi procedurile fiscale afectează toate întreprinderile, fără excepţie. Eficientizarea interfeţei dintre contribuabili (întreprinderi) şi Serviciul Fiscal de Stat şi oficiile sale teritoriale este o premisă esenţială în îmbunătăţirea mediului general de afaceri. Mai mult decît atît, politica fiscală şi modificările la cadrul normativ fiscal trebuie elaborate într-un mod transparent, cu analiza clară şi cuantificată a impactului de reglementare şi cu implicarea activă a sectorului privat. În egală măsură, îmbunătăţirea performanţei Serviciului Vamal condiţionează facilitarea comerţului transfrontalier, contribuind la competitivitatea economiei moldoveneşti. O atenţie deosebită va fi acordată dezvoltării mecanismelor de tip “ghişeu unic”.

În mod evident, există o legătură strînsă între activităţile care vizează fluidizarea proceselor administrative şi un mediu optim de reglementare. Uneori, raţionalizarea administrativă necesită amendamente la reglementările care fac obiectul procesului de AIR. În alte momente însă, optimizarea poate fi realizată prin schimbarea subdiviziunilor, politicilor de personal, procedurilor de operare sau semnarea acordurilor de cooperare între autorităţile de reglementare.

Acţiuni în domeniul fiscal

Serviciul Fiscal de Stat s-a angajat în implementarea planului de dezvoltare, care constituie fundamentul eforturilor de reorganizare a proceselor de activitate, bazîndu-se din ce în ce mai mult pe tehnologii informaţionale avansate. Ca urmare, Serviciul Fiscal de Stat a modernizat mai multe dintre procedurile sale, facilitînd interacţiunea cu contribuabilii. În cadrul acestor activităţi există posibilitatea beneficierii de asistenţă din partea partenerilor de dezvoltare ai Republicii Moldova. Activităţile pertinente Strategiei reformei cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător sînt concepute pentru a sprijini implementarea şi pentru a oferi un feedback bazat pe astfel de studii ca “Doing Business” sau “Costul desfăşurării afacerilor”. Un efort important în acest domeniu va fi creşterea transparenţei în elaborarea politicilor fiscale şi a modificărilor la cadrul normativ fiscal, care vor fi precedate de o analiză a impactului de reglementare clară şi cuantificată, estimată în colaborare cu sectorul privat şi discutată de Grupul de lucru pentru reglementarea activităţii de întreprinzător şi alte forumuri relevante.

Acţiuni în domeniul vamal

Necesitatea conformării Serviciului Vamal cu prevederile acquis-ului comunitar, precum şi cu condiţiile asociate Acordului de Comerţ Liber Aprofundat şi Cuprinzător (DCFTA) a catalizat o serie de reforme. Acest proces va continua şi va contribui la îmbunătăţirea procedurilor de operare ale Serviciului Vamal. Unul dintre obiectivele de reformă pe termen scurt este adoptarea noului Cod vamal. Planul de acţiuni prezintă în detalii activităţile planificate şi necesare, cu dimensiunea de monitorizare a impactului acestor reforme asupra indicatorilor comparativi drept parte componentă. Serviciul Vamal urmează să primească şi asistenţă tehnică din partea partenerilor de dezvoltare ai Republicii Moldova.

Acţiuni în domeniul controlului de stat

În domeniul controlului de stat eforturile vor fi direcţionate spre schimbarea abordării – de la controalele universale de rutină la cele bazate pe evaluarea riscului, ceea ce va asigura reducerea imixtiunii statului în activitatea sectorului privat. Astfel, controlului de stat vor fi supuse doar întreprinderile care prezintă un risc sporit pentru societate, mediu, veniturile publice şi alte bunuri publice. Aceste măsuri vor reduce corupţia şi povara administrativă asociate acesteia.

Acţiuni în domeniul autorizării şi alte domenii de reglementare

Moldova a înregistrat progrese în ceea ce priveşte reducerea timpului şi a costurilor asociate iniţierii unei afaceri, prin modernizarea cadrului de reglementare privind desfăşurarea unei afaceri la capitolul licenţelor şi actelor permisive. Prezenta Strategie garantează faptul că schimbările anterioare şi viitoare în cadrul de reglementare sînt reflectate în interacţiunile de zi cu zi dintre sectorul privat şi stat, la toate nivelurile ierarhice. Documentul se bazează pe realizările de pînă acum în ceea ce priveşte sistemele optimizate de emitere a actelor permisive şi a licenţelor, precum şi adoptarea, într-un sens mai larg, a abordărilor bazate pe risc la efectuarea controalelor de stat. Realizarea obiectivelor enumerate presupune o interacţiune strînsă între schimbările cadrului de reglementare şi procedurile administrative de punere în aplicare.

Multe dintre aceste eforturi reprezintă, de fapt, o continuare a iniţiativelor actuale, incluse în alte strategii şi planuri de acţiuni. Totodată, Strategia prevede schimbarea modului de implementare a modificărilor la actele de reglementare care legiferează lichidarea întreprinderilor, în vederea disponibilizării resurselor pentru iniţierea de noi afaceri.

Acest obiectiv include şi eforturile de combinare a serviciilor prin intermediul ghişeului unic sau soluţiilor de tip “o singură fereastră”. Însă conceputul de “ghişeu unic” pentru toate interacţiunile dintre mediul de afaceri şi stat nu poate fi realizat integral utilizînd principiul comunicării “faţă în faţă”, acesta fiind de natură să implice locaţii diferite de contact. Gruparea serviciilor va facilita interacţiunea şi va reduce povara administrativă asupra mediului de afaceri. Unul dintre obiectivele prezentei Strategii este elaborarea şi implementarea sistemelor care vor permite tuturor autorităţilor să beneficieze de un liber schimb de informaţii, agenţii economici să fie nevoiţi să prezinte informaţii în ceea ce îi priveşte o singură dată, la oricare dintre autorităţile guvernamentale. Acest principiu: “un raport – mai multe utilizări” poate fi aplicat prin soluţii software relativ simple, atît timp cît există consens şi sprijin în cadrul tuturor autorităţilor implicate.

Indicatorii de rezultat:

poziţionarea, pînă în 2020, a Republicii Moldova printre primele 25% de ţări în cadrul clasamentului “Doing Business”;

poziţionarea, pînă în 2020, a Republicii Moldova printre primele 20% de ţări la indicatorul “Plata impozitelor” din cadrul studiului “Doing Business”;

raportarea de către întreprinderi a reducerii poverii administrative legate de plata impozitelor, conform studiului “Costul desfăşurării afacerilor”, cu cel puţin 20% pînă în 2015 şi cu cel puţin 50% pînă în 2020;

poziţionarea, pînă în 2020, a Republicii Moldova printre primele 20% de ţări la indicatorul “Comerţul transfrontalier” din cadrul studiului “Doing Business”;

raportarea de către întreprinderile implicate în operaţiuni de import şi export a reducerii poverii administrative pentru operaţiunile transfrontaliere, conform studiului “Costul desfăşurării afacerilor” cu cel puţin 20% pînă în 2015 şi cel puţin cu 50% pînă în 2020;

poziţionarea, pînă în 2020, a Republicii Moldova printre primele 20% de ţări la indicatorul “Obţinerea actelor permisive pentru construcţii” din cadrul studiului “Doing Business”;

poziţionarea, pînă în 2020, a Republicii Moldova printre primele 20% de ţări la indicatorul “Lansarea afacerii” din cadrul studiului “Doing Business”;

poziţionarea, pînă în 2020, a Republicii Moldova printre primele 20% de ţări la indicatorul “Conectarea la electricitate” din cadrul studiului “Doing Business”;

reducerea numărului de controale/inspecţii de stat cu cel puţin 20% pînă în 2015 şi cu cel puţin 40% pînă în 2020;

reducerea numărului de rapoarte obligatorii cu cel puţin 10% pînă în 2015 şi cu cel puţin 20% pînă în 2020;

scăderea numărului actelor permisive cu cel puţin 20% pînă în 2015 şi cu cel puţin 40% pînă în 2020;

reducerea costului pentru obţinerea actelor permisive cu cel puţin 20% pînă în 2015 şi cu cel puţin 40% pînă în 2020;

digitalizarea a cel puţin 20 de servicii publice prestate mediului de afaceri pînă în 2015 şi a tuturor serviciilor pînă în 2020;

eliberarea a cel puţin 30% din volumul total al actelor permisive în baza ghişeului unic pînă în 2017;

creşterea numărului de autorităţi publice locale conectate la platforma naţională de e-Guvernare pentru facilitarea schimbului de informaţie cu autorităţile publice centrale şi eliberarea actelor permisive;

creşterea ponderii actelor permisive eliberate în baza declaraţiei pe propria răspundere pînă la 20% pînă în 2015;

asigurarea, începînd cu 2015, ca nici o autoritate publică să nu solicite întreprinzătorului prezentarea informaţiei care este deţinută de o altă autoritate publică.

Obiectivul specific 2.2. Dezvoltarea stimulentelor pentru îmbunătăţirea mediului de afaceri de către autorităţile de reglementare

Există puţine stimulente reale, atît la nivel instituţional, cît şi la nivel personal, pentru agenţii/instituţii de a se conforma cu clauzele noilor acte de reglementare sau de a adopta reglementări inteligente în procesul interacţiunii lor zilnice cu mediul de afaceri. Stimulentele existente continuă să favorizeze vechile principii de activitate. Sistemul actual de reglementare şi mecanismele de aplicare deficitare oferă oportunităţi pentru discreţia administrativă – una dintre sursele principale ale corupţiei.

Este nevoie de timp pentru a opera schimbări fundamentale în structurile de stimulare. Lupta cu corupţia trebuie să implice reforme semnificative ale sistemului serviciului public. Totuşi, ca parte a prezentei Strategii, Guvernul va încuraja implementarea unor abordări şi stimulente inovatoare pentru a contribui la realizarea obiectivelor generale.

Activităţile asociate acestui obiectiv implică dezvoltarea unor programe de stimulare clare, cu obiective şi indicatori de performanţă SMART (specifice, măsurabile, acceptabile, realiste şi fixate în timp) pentru fiecare dintre autorităţile de elaborare şi implementare a cadrului de reglementare. Elaborarea acestor programe de stimulare va constitui un efort comun al sectorului public şi al celui privat. Stimulentele vor fi incluse în actele normative care reglementează activitatea autorităţilor de reglementare, la nivel de lege sau hotărîre de Guvern, fiind actualizate anual, ca răspuns la constatările procesului de monitorizare, vizînd îmbunătăţirea obiectivelor şi performanţelor.

Activităţile vor include, de asemenea, dezvoltarea unor indicatori şi obiective de către fiecare autoritate de reglementare, în cooperare cu părţile principale interesate, în ceea ce priveşte impactul (costul) activităţii lor pentru persoanele fizice şi juridice. Indicatorii trebuie să fie adoptaţi în cadrul actelor normative care reglementează activitatea acestor autorităţi şi actualizaţi periodic. Fiecare autoritate de reglementare va prezenta un raport de performanţă privind aceşti indicatori sau obiective. În baza acestor rapoarte, pot fi iniţiate activităţi specifice, precum şi pot fi dezvoltate şi puse în aplicare sancţiuni pentru organele administrative care nu se conformează.

Indicatorii de rezultat:

elaborarea şi aprobarea, în anul 2014, pentru toate autorităţile de reglementare, a obiectivelor şi indicatorilor de performanţă care vizează îmbunătăţirea mediului de afaceri;

revizuirea şi actualizarea anuală a obiectivelor şi indicatorilor de performanţă care ţin de îmbunătăţirea mediului de afaceri;

prezentarea de către fiecare autoritate de reglementare şi publicarea rapoartelor anuale privind atingerea obiectivelor şi indicatorilor de performanţă;

creşterea percepţiei pozitive a agenţilor economici despre serviciile (inclusiv actele permisive şi controalele de stat) prestate de către autorităţile de reglementare;

majorarea numărului de sancţiuni aplicate autorităţilor de reglementare.

Obiectivul general 3. Îmbunătăţirea comunicării şi încurajarea participării la reforme a părţilor interesate

Principii şi criterii

Comunicarea eficientă dintre părţile implicate – autorităţi, întreprinderi şi cetăţeni – reprezintă elementul decisiv al implementării unui sistem de reglementare inteligent, care echilibrează interesele şi răspunde la schimbările mediului economic şi social. Participarea activă la procesul de reformare a cadrului de reglementare este esenţială în vederea implementării integrale a acestuia. Performanţa acestei comunicări va fi măsurată, în parte, prin percepţia participanţilor. Însă o comunicare eficientă nu se rezumă la implementarea sistemelor potrivite şi presupune nu doar simpla colectare a comentariilor asupra reglementărilor şi proiectelor de legi, ci şi aplicarea unui sistem funcţional de revizuire şi actualizare în baza acestor comentarii.

Prezentul obiectiv general accentuează importanţa campaniilor de sensibilizare a opiniei publice atît pe plan naţional, cît şi internaţional, precum şi presupune crearea de stimulente pentru părţile interesate în vederea participării la un sistem de reglementare inteligent. Sensibilizarea pe plan intern este concepută drept o măsură de familiarizare a cetăţenilor şi a mediului de afaceri cu obiectivele şi potenţialul iniţiativelor reformei de reglementare, precum şi de susţinere a acestora. Participarea reprezentanţilor sectorului privat în elaborarea iniţiativelor de reglementare este esenţială în completarea capacităţilor sectorului public şi a cunoştinţelor în domeniu, contribuind în mod semnificativ la calitatea de reglementare. Pe plan internaţional, sensibilizarea presupune înţelegerea corectă a vectorului, obiectivelor şi termenelor de implementare a programului reformei de reglementare şi de îmbunătăţire a mediului de afaceri din Republica Moldova.

Obiectivul specific 3.1. Îmbunătăţirea comunicării pe plan naţional şi creşterea participării părţilor interesate la reforma cadrului de reglementare

Focalizare şi activităţi

Succesul reformei de reglementare depinde de acceptarea şi sprijinul pe scară largă a principiilor sale. Odată cu conştientizarea de către oamenii de afaceri şi cetăţeni a ritmului reformelor şi a beneficiilor pe care acestea le generează, angajamentul lor pentru implementarea reformelor va creşte. În condiţiile unui sprijin constant, vor creşte şi aşteptările în ceea ce priveşte implementarea corectă a noilor prevederi. Aşteptările mai mari ale utilizatorilor/părţilor implicate, la rîndul lor, împiedică discreţia în deciziile autorităţilor de reglementare.

Acest obiectiv specific are mai multe dimensiuni. Pe de o parte, sînt necesare eforturi pentru informarea mediului de afaceri şi a cetăţenilor privind schimbările în cadrul de reglementare şi instituţional, care va facilita interacţiunea cu autorităţile. Activităţile de informare trebuie încorporate în programul general de implementare a reformei de reglementare.

Pe de altă parte, se impune intensificarea dialogului dintre sectorul public şi cel privat. Acest element cuprinde toate activităţile din cadrul programului reformei de reglementare. Revizuirea reglementărilor existente, dezvoltarea instituţiei AIR, crearea stimulentelor pentru optimizarea mediului de afaceri depind de contribuţia întreprinzătorilor şi a societăţii civile. Interesul ridicat şi participarea sectorului privat vor spori calitatea proiectelor actelor de reglementare. Structurile necesare implementării sînt: Grupul de lucru pentru reglementarea activităţii de întreprinzător şi alte instituţii de specialitate, iar organizarea unor comitete tehnice sau echipelor acestui Grup de lucru va contribui la îmbunătăţirea participării sectorului privat. Dezvoltarea unui portal AIR va oferi noi căi de comunicare şi participare. Totodată, provocarea majoră pentru programul de implementare a reformei cadrului de reglementare este tendinţa generală a partenerilor dialogului public-privat să-şi susţină poziţiile prestabilite, în loc să găsească un numitor comun şi soluţii eficiente la problemele politicilor publice. Un proces de AIR revigorat, combinat cu abordări “de jos în sus”, cum ar fi optimizarea competitivităţii lanţurilor valorice, vor reprezenta instrumente importante pentru dialogul în cadrul politicilor publice, avînd impact semnificativ asupra reformei cadrului de reglementare. Participarea sectorului privat la procesul de elaborare a politicilor publice şi a actelor de reglementare va consolida capacităţile sectorului public în acest domeniu şi se va solda cu elaborarea unor reglementări mai inteligente, favorabile pentru mediul de afaceri. Mai mult decît atît, sectorul privat poate juca un rol important prin oferirea de date şi opinii cu privire la aspectele administrative şi implementarea actelor de reglementare.

Activităţile aferente acestui obiectiv strategic vor include elaborarea unui portal de tip “Guvern – Mediul de afaceri” (G2B), precum şi campanii periodice de îmbunătăţire a transparenţei de reglementare şi încurajare a participării sectorului privat. Pentru promovarea acestui obiectiv strategic vor fi necesare activităţi de instruire: pentru funcţionarii autorităţilor publice – consultaţii privind elaborarea iniţiativelor de reglementare; pentru reprezentanţii sectorului privat – instruiri vizînd problemele de monitorizare a implementării corecte şi conformităţii administrative; pentru mass-media – explicaţii referitoare la reforma de reglementare. Una dintre acţiuni este lansarea unei emisiuni TV periodice de analiză şi dezbateri în domeniul reformei cadrului de reglementare.

Indicatorii de rezultat:

lansarea, în 2014, a portalului “Guvern – Mediul de afaceri” (G2B) şi actualizarea lui permanentă;

creşterea constantă a numărului de vizitatori ai portalului “Guvern – Mediul de afaceri” (G2B);

lansarea, în 2014, a unor emisiuni TV privind reforma cadrului de reglementare şi difuzarea lor cu regularitate;

publicarea tuturor actelor de reglementare începînd cu 2014;

creşterea gradului de informare a cetăţenilor şi întreprinzătorilor despre reformele cadrului de reglementare;

creşterea percepţiei pozitive a întreprinzătorilor privind schimbările în mediul de afaceri;

majorarea ponderii cazurilor cîştigate în instanţă de întreprinderi împotriva autorităţilor de reglementare.

Obiectivul specific 3.2. Îmbunătăţirea comunicării pe plan internaţional în domeniul reformei cadrului de reglementare

Clasamentele internaţionale şi comportamentul investitorilor depind, parţial, de situaţia reală a mediului de afaceri, dar sînt influenţate, într-o mare măsură, şi de modul în care este perceput acesta. Clasamentele demonstrează un grad înalt de corelare între ele, pentru că un scor mai avantajos în cadrul unui clasament este de natură să afecteze percepţia analiştilor privind situaţia existentă şi viceversa.

Gestionarea reformei cadrului de reglementare va include, prin urmare, eforturi specifice de informare a investitorilor şi a analiştilor internaţionali privind progresul în crearea unui mediu de afaceri favorabil. Acţiunea va implica Organizaţia de Atragere a Investiţiilor şi Promovare a Exportului din Moldova (MIEPO), precum şi Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene.

Suplimentar, această componentă va include un schimb activ de cunoştinţe şi experienţă privind reforma cadrului de reglementare cu alte ţări. Republica Moldova va organiza conferinţe internaţionale şi ateliere de lucru vizînd diferite aspecte ale reformelor şi va participa activ la evenimentele organizate în străinătate. Acest lucru va fi combinat cu vizite de studiu şi de instruire în statele cu cele mai bune practici implementate cu succes. Efortul dat se va axa pe principalele puncte slabe ale reformei din Republica Moldova.

Fiecare autoritate de reglementare va trebui să efectueze anual studii privind cele mai bune practici internaţionale în reforma sistemului de reglementare, cele mai inovatoare soluţii, precum şi reformele care pot conduce la avansarea Republicii Moldova în clasamentele internaţionale. Rapoartele şi recomandările vizînd Republica Moldova vor fi făcute publice şi prezentate Guvernului, fiind urmate de adoptarea unor noi acte de reglementare şi a modificărilor la cadrul de reglementare existent.

Sensibilizarea opiniei publice internaţionale va implica monitorizarea sistematică a programelor/iniţiativelor regionale şi internaţionale în domeniul reformei cadrului de reglementare şi participarea activă în cadrul acestora. Guvernul va monitoriza toţi indicatorii/clasamentele internaţionale în domeniul mediului de afaceri, va publica rapoartele analitice şi va aproba modificările la cadrul de reglementare pentru îmbunătăţirea poziţiei Republicii Moldova.

Unul dintre obiectivele prezentei Strategii este cooperarea cu organizaţiile internaţionale care elaborează clasamentele referitoare la mediul de reglementare. Această cooperare va asigura o mai bună înţelegere a metodologiei şi a modului de selectare a respondenţilor, precum şi va permite identificarea oportunităţilor de îmbunătăţire a poziţiei, evidenţierea şi prevenirea erorilor în estimarea indicatorilor. Aceste activităţi cuprind, de asemenea, contacte strînse cu respondenţii locali care furnizează datele pentru astfel de clasamente internaţionale.

Indicatorii de rezultat:

organizarea în Republica Moldova a conferinţelor internaţionale şi a altor evenimente privind reforma cadrului de reglementare;

participarea activă a Republicii Moldova la conferinţe şi alte evenimente internaţionale privind reforma cadrului de reglementare organizate peste hotarele ţării;

implementarea în Republica Moldova a abordărilor inovatoare a reformei cadrului de reglementare;

aderarea Republicii Moldova la programe/iniţiative regionale şi internaţionale privind reforma cadrului de reglementare;

poziţionarea anuală a Republicii Moldova printre primii 10 reformatori în clasamentul “Doing Business”;

majorarea numărului de proiecte/iniţiative finanţate de donatori în cadrul reformei de reglementare şi a sumelor investite.

Analiza SWOT a cadrului strategic

Confruntarea provocărilor asociate gestiunii reformei

Monitorizarea

Ministerul Economiei este autoritatea centrală responsabilă de monitorizarea, evaluarea şi coordonarea tehnică a efortului reformelor. Ministerul va elabora anual, în colaborare cu părţile interesate, raportul de monitorizare şi evaluare a reformelor, care va cuprinde recomandări de îmbunătăţire a implementării prezentei Strategii şi de revizuire a Planului de acţiuni şi care va fi prezentat publicului pînă la sfîrşitul anului de raportare. Partenerul principal al Ministerului în acest efort va fi Comisia de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător şi Grupul de lucru al acesteia.

Indicatorii accesibili (“Doing Business”, sondajul “Cost of Doing Business”, indicatorii de guvernare la nivel mondial, alte clasamente internaţionale) furnizează informaţii corecte privind impactul global al reformelor asupra mediului de afaceri. Raportarea intermediară bazată pe aplicarea obiectivelor SMART este esenţială. Cu toate acestea, un astfel de sistem trebuie să recunoască limitele existente în unităţile organizaţionale, cum ar fi departamentele de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor din cadrul ministerelor. Prin urmare, dezvoltarea capacităţilor unităţilor de raportare face parte din sarcina unei gestionări mai bune a procesului.

Evaluarea ex-post va contribui la o înţelegere mai profundă a impactului de reglementare şi poate deveni o pîrghie pentru a încuraja autorităţile de reglementare să mizeze mai mult pe măsuri alternative. Evaluările ex-post ale impactului de reglementare vor fi examinate şi de către Grupul de lucru.

Aceste aranjamente vor spori semnificativ sarcina Grupului de lucru în calitate de instituţie-cheie în acest proces, care va avea nevoie de sprijin pentru îmbunătăţirea propriilor capacităţi, dar şi de suport din partea echipelor de experţi. Prin urmare, vor fi solicitate capacităţi suplimentare de la sectorul privat, prin instituirea unor comitete tehnice, responsabile de diverse domenii de reglementare, cum ar fi comerţul, activitatea vamală, administraţia fiscală etc. Aceste comitete tehnice vor beneficia de instruiri relevante şi, potenţial, de asistenţă tehnică în cadrul programelor de susţinere ale partenerilor de dezvoltare ai Republicii Moldova.

Planificarea flexibilă

Implementarea prezentei Strategii va fi asigurată printr-un plan de acţiuni detaliat. Totuşi principiul inerent al reglementării inteligente – capacitatea de adaptare la schimbări – va modela, de fapt, gestionarea procesului de reformă. Elaborarea unui plan de acţiuni care să acopere întreaga perioadă nu este oportună, deoarece evoluţia necesităţilor şi situaţiei este greu de prezis.

Planul de acţiuni pentru implementarea prezentei Strategii trebuie tratat ca un document flexibil, în continuă dezvoltare, care defineşte acţiunile planificate pentru o perioadă previzibilă de timp. Prin urmare, Planul de acţiuni va acoperi o perioadă de trei ani. La sfîrşitul fiecărui an, Planul va fi actualizat şi extins pentru încă un an. Aceasta va asigura eficienţa controlului şi flexibilitatea necesară pentru evaluarea succeselor şi luarea unor măsuri de corectare oportune.

Promovarea practicilor inovatoare

Procesul reformei de reglementare presupune promovarea inovaţiilor, atît în ceea ce priveşte executarea, cît şi comunicarea. Autorităţile publice, la nivel central şi local, trebuie încurajate să elaboreze propriile sisteme de stimulare şi modernizare a capacităţilor existente. Pentru a contribui la succesul general al reformei de reglementare, aceste eforturi inovatoare trebuie să fie evaluate cu atenţie şi diseminate.

Resursele necesare şi impactul reformelor

Majoritatea acţiunilor prezentei Strategii ţin de revizuirea şi optimizarea cadrului de reglementare şi analiza necesară pentru aceste activităţi. Acţiunile date vor fi implementate, în mare parte, de funcţionarii angajaţi, în colaborare cu reprezentanţii sectorului privat. Prin urmare, aceste acţiuni se vor înscrie în bugetul public alocat pentru salarizarea persoanelor respective. Costul de oportunitate, care este reprezentat prin timpul acordat de către funcţionari acţiunilor prevăzute de Strategie, nu a fost estimat. În schimb, s-a presupus că optimizările operaţionale preconizate vor reduce din timpul alocat de către funcţionari, ceea ce va compensa costurile de oportunitate.

O parte dintre acţiuni necesită totuşi cheltuieli directe, care nu sînt prevăzute în bugetele instituţiilor vizate. Aceste acţiuni ţin de crearea capacităţilor autorităţilor de reglementare în vederea implementării reformelor. Aici sînt incluse, în special, soluţii de tehnologii informaţionale şi comunicaţionale, precum ghişeele unice, portalurile web şi alte soluţii similare. Conform estimărilor experţilor, cheltuielile suplimentare vor fi de circa 30 milioane lei pentru primii 3 ani de implementare, adică aproximativ 10 milioane lei pe an. Pentru următoarea perioadă de implementare de 5 ani, cheltuielile vor fi mai mici şi vor ţine de menţinerea sistemelor informaţionale şi comunicaţionale create în primii 3 ani. Aceste cheltuieli se vor ridica la cel mult 10% din cheltuielile de creare a sistemelor respective, la care se vor adăuga 5% pentru alte costuri de implementare, cum ar fi instruirea şi consultanţa. Astfel, pentru următorii ani, cheltuielile vor fi de aproximativ 1,5 milioane lei anual, sau 7,5 milioane lei pentru 5 ani. Prin urmare, cheltuielile totale legate de implementarea Strategiei vor constitui circa 37,5 milioane lei, care vor fi acoperite, în mare măsură, din contul partenerilor de dezvoltare ai Republicii Moldova. În prezent, donatorii şi proiectele de asistenţă tehnică în derulare interesate să participe la implementarea acestor măsuri sînt: Banca Mondială, în special prin intermediul Centrului de Guvernare Electronică; Proiectul USAID/BRITE; Corporaţia Financiară Internaţională (IFC); Misiunea Uniunii Europene de Asistenţă la Frontiera în Moldova şi Ucraina (EUBAM) şi altele.

Implementarea cu succes a prezentei Strategii va aduce beneficii enorme sectorului privat şi societăţii în general. În primul rînd, beneficiile directe se vor manifesta prin reducerea cheltuielilor administrative ale sectorului privat legate de interacţiunea cu autorităţile de reglementare. Doar în baza datelor studiului “Costul Desfăşurării Afacerilor”, care nu cuprinde toate procedurile administrative cu care se confruntă sectorul privat, cheltuielile administrative în anul 2012 s-au ridicat la circa 380 milioane lei. Aceste costuri s-au redus cu doar 19% din 2007, ceea ce a reprezentat circa 3% reducere anuală. Prezenta Strategie îşi propune să reducă povara administrativă cu aproximativ 40% (inspecţii, acte permisive) pe parcursul unei perioade de 8 ani. Prin urmare, în medie pe an, Strategia va reduce povara cu circa 2% peste reducerea poverii din scenariul de bază, adică situaţia fără Strategia propusă. Aceasta reprezintă o sumă de circa 7,6 milioane lei anual, sau o sumă cumulativă de peste 60 milioane lei pînă în anul 2020.

Rezultatul net al implementării Strategiei, avînd în vedere economiile de cheltuieli directe şi administrative, estimate în baza datelor destul de limitate ale studiului “Costul Desfăşurării Afacerilor”, va fi unul pozitiv. Dacă adăugăm la impact şi efectele indirecte, aşa ca timpul pierdut de sectorul privat şi potenţialul de creştere a investiţiilor în urma reducerii constrîngerilor de reglementare, rezultatul Strategiei va fi unul enorm, cu efecte de creştere, pe termen lung, a investiţiilor, a exporturilor şi a locurilor de muncă.

Anexa nr.2

la Hotărîrea Guvernului

nr.1021 din 16.12.2013

PLANUL DE ACŢIUNI

pentru implementarea, în anii 2018-2020, a Strategiei reformei cadrului

de reglementare a activităţii de întreprinzător pentru anii 2013-2020

[Anexa nr.2 în redacţia Hot.Guv. nr.369 din 19.04.2018, în vigoare 27.04.2018]

[Anexa nr.2 în redacţia Hot.Guv. nr.671 din 30.05.2016, în vigoare 07.06.2016]

[Anexa nr.2 în redacţia Hot.Guv. nr.369 din 19.04.2018, în vigoare 27.04.2018]

[Anexa nr.2 în redacţia Hot.Guv. nr.671 din 30.05.2016, în vigoare 07.06.2016]