Hotărâre nr. 286 din 14.05.2025

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Â R E

cu privire la aprobarea  Programului de dezvoltare a

domeniului controlului de stat pentru anii 2025-2028

nr. 286  din  14.05.2025

 (în vigoare 20.06.2025) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 241-244 art. 286 din 20.05.2025

* * *

În temeiul art.11 lit.a) din Legea nr.131/2012 privind controlul de stat (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr.181-184, art.595), cu modificările ulterioare, al art.6 lit.h) şi al art.31 alin.(2) lit.b) din Legea nr.136/2017 cu privire la Guvern (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2017, nr.252, art.412), cu modificările ulterioare, Guvernul

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Programul de dezvoltare a domeniului controlului de stat pentru anii 2025-2028 (se anexează).

2. Ministerele şi alte autorităţi ale administraţiei publice centrale:

2.1. vor întreprinde măsurile necesare pentru realizarea Programului de dezvoltare a domeniului controlului de stat pentru anii 2025-2028;

2.2. vor prezenta Cancelariei de Stat anual, până la data de 25 februarie, informaţii cu privire la implementarea Programului de dezvoltare a domeniului controlului de stat pentru anii 2025-2028.

3. Cancelaria de Stat:

3.1. va asigura monitorizarea procesului de implementare a Programului de dezvoltare a domeniului controlului de stat pentru anii 2025-2028;

3.2. va analiza informaţiile şi le va integra în Raportul privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător prezentat anual Guvernului.

4. Controlul asupra executării prezentei hotărâri se pune în sarcina Cancelariei de Stat.

Aprobat

prin Hotărârea Guvernului nr.286/2025

PROGRAM

de dezvoltare a domeniului controlului de stat

pentru anii 2025-2028

I. INTRODUCERE

1. Programul de dezvoltare a domeniului controlului de stat pentru anii 2025-2028 (în continuare – Program) este un document de politici publice pe termen mediu ce descrie direcţiile prioritare de intervenţie pentru consolidarea capacităţilor organelor de control ale Republicii Moldova, în contextul pregătirii pentru aderarea la Uniunea Europeană.

2. Rapoartele de monitorizare ale Comisiei Europene pentru alte ţări din regiune aflate în proces de aderare (Albania, Macedonia de Nord, Serbia) evidenţiază necesitatea realizării reformelor instituţionale şi a implementării practicilor europene, pentru eficientizarea activităţii organelor de control.

3. Cele mai importante probleme semnalate ţin de implementarea eficientă a reglementărilor Uniunii Europene, de dotarea tehnică insuficientă a organelor de control (laboratoare, sisteme informaţionale), de competenţa/pregătirea resurselor umane, inclusiv de atragerea tinerilor specialişti şi retenţia acestora, de profesionalismul inspectorilor în aplicarea uniformă a legislaţiei din domeniile de competenţă şi de capacitatea redusă de asigurare a abordării ştiinţifice pentru analiza riscurilor.

4. Rapoartele Comisiei Europene subliniază necesitatea de a avea un număr suficient de personal specializat în autorităţile de control, o coordonare mai bună şi o aplicare mai eficientă a măsurilor bazate pe evaluarea riscurilor. De asemenea, se pune accent pe importanţa unor mecanisme de monitorizare eficiente, formarea continuă a personalului şi implementarea unor reglementări conforme cu acquis-ul Uniunii Europene. În acest context, reformele pentru consolidarea capacităţilor organelor de control sunt esenţiale pentru îmbunătăţirea conformităţii cu reglementările Uniunii Europene, obiectivul principal fiind asigurarea unei implementări eficiente a acestora după transpunerea lor în legislaţia naţională.

5. Domeniile de interes sporit abordate în rapoartele de monitorizare includ: supravegherea pieţei, siguranţa alimentelor, relaţiile de muncă, protecţia mediului, transport, sănătatea publică. Aceste domenii cuprind, în esenţă, majoritatea agenţilor economici şi a organelor de control care efectuează cel mai mare număr de controale conform datelor statistice.

6. În prezent, Republica Moldova se confruntă cu dificultăţi în crearea noilor sisteme de control şi eficientizarea celor existente, în scopul respectării principiilor bunei reglementări, precum cele prevăzute în Legea nr.131/2012 privind controlul de stat¹ (în continuare – Legea nr.131/2012) şi în bunele practici internaţionale. Soluţionarea acestor provocări va avea un impact pozitiv asupra procesului de integrare europeană, facilitând accesul la piaţa internă a Uniunii Europene şi sporind încrederea investitorilor.

_________________________

¹ https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=142793&lang=ro 

7. Mai multe ţări membre ale Uniunii Europene au adoptat în ultimul deceniu legi speciale pentru a îmbunătăţi domeniul controalelor sau sunt în curs de adoptare a unei astfel de legislaţii, cum ar fi: Slovenia, Lituania, Grecia, Franţa, Italia şi Ţările de Jos. Aceste state au elaborat şi au implementat programe de transformare pe termen scurt şi mediu în domeniul controalelor. Aceste exemple, precum şi alte experienţe atât din Uniunea Europeană, cât şi din statele membre ale Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică constituie puncte de referinţă esenţiale pentru prezentul Program.

8. Povara administrativă, inclusiv birocraţia excesivă şi procedurile redundante de control, afectează negativ întreprinderile şi reduce competitivitatea acestora pe piaţă, în special pentru întreprinderile mici şi mijlocii, care sunt afectate, având resurse limitate pentru a gestiona sarcinile administrative impuse de sistemul actual de control.

9. Reducerea poverii administrative este crucială pentru susţinerea creşterii economice şi pentru crearea unui mediu de afaceri mai atractiv şi competitiv. Un sistem de control reformat, bazat pe analiza eficientă a riscurilor, va permite reducerea controalelor nejustificate, concentrând resursele organelor de control acolo unde gradul de risc este mai mare. Astfel, presiunea asupra mediului de afaceri va scădea, permiţând companiilor să-şi dezvolte activităţile fără constrângeri administrative inutile.

10. În contextul aderării la Uniunea Europeană, capacitatea organelor de control de a oferi agenţilor economici suport activ şi ghidare este esenţială pentru facilitarea conformării cu reglementările europene. Integrarea în Uniunea Europeană presupune un set complex de standarde şi cerinţe de conformitate care acoperă domenii diverse, precum siguranţa produselor, protecţia mediului, sănătatea publică, fiscalitatea, piaţa muncii şi multe altele. Astfel, întreprinderile, mai ales cele mici şi mijlocii, se pot confrunta cu provocări majore în încercarea de a se adapta noilor reguli.

11. Pentru a susţine tranziţia la aceste standarde, organele de control urmează să accepte o abordare consultativă şi să pună accent pe instruirea şi conformarea benevolă a agenţilor economici, nu doar pe sancţionare. În acest sens ar putea fi creat un mecanism mult mai eficient şi mai comprehensiv. De exemplu, consultarea privind procedurile tehnice, bunele practici de conformare, precum şi adaptarea documentaţiei necesare la standardele UE ar aduce plus valoare atât organelor de control, cât şi mediului de afaceri. Astfel, organele de control ar contribui la creşterea gradului de conformare din partea mediului de afaceri şi la consolidarea unui climat favorabil pentru investiţii, bazat pe încredere şi transparenţă.

12. Prin urmare, prezentul Program îşi propune să rezolve aceste probleme prin dezvoltarea unui sistem de control eficient şi bine orientat, care să sprijine conformitatea cu cerinţele europene şi să reducă povara administrativă asupra mediului de afaceri. În acest mod, va fi facilitată integrarea pe piaţa europeană, iar Republica Moldova va demonstra capacitatea de a implementa şi a menţine standardele Uniunii Europene, contribuind la crearea unui mediu economic stabil, transparent şi favorabil pentru dezvoltarea durabilă.

13. Scopul prezentului Program este de a asigura aplicarea uniformă a reglementărilor şi de a contribui la creşterea competitivităţii economice, protejarea drepturilor cetăţenilor şi îmbunătăţirea relaţiilor dintre mediul de afaceri şi organele de control. Prin controale consultative, optimizarea resurselor şi reducerea birocraţiei, prezentul Program urmăreşte să dezvolte un sistem de reglementare modern, transparent şi centrat pe nevoile tuturor actorilor implicaţi.

14. Controalele eficiente vor contribui la îmbunătăţirea calităţii vieţii populaţiei. Prin dezvoltarea domeniului controlului de stat, prezentul Program va contribui la implementarea Strategiei naţionale de dezvoltare “Moldova Europeană 2030”, aprobată prin Legea nr.315/2022, în special a următoarelor obiective generale: Creşterea veniturilor din surse durabile şi atenuarea inegalităţilor (obiectiv general 1); Îmbunătăţirea condiţiilor de trai (obiectiv general 2); Asigurarea unei guvernări eficiente, incluzive şi transparente (obiectiv general 7); Asigurarea unui mediu sănătos şi sigur (obiectiv general 10).

15. În acelaşi timp, prezentul Program este aliniat cu Strategia naţională de dezvoltare economică 2030, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.393/2024, contribuind la realizarea obiectivului 1. Crearea unui mediu favorabil pentru antreprenoriat şi investiţii şi pregătirea economiei pentru aderarea la Uniunea Europeană.

16. Programul va contribui şi la atingerea ţintelor stabilite în Agenda de Dezvoltare Durabilă 2030, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.953/2022, prin susţinerea următoarelor Obiective de Dezvoltare Durabilă (ODD):

– ODD 3. Asigurarea unei vieţi sănătoase şi promovarea bunăstării tuturor la orice vârstă;

– ODD 6. Asigurarea disponibilităţii şi managementului durabil al apei şi sanitaţie pentru toţi;

– ODD 8. Promovarea unei creşteri economice susţinute, deschise tuturor şi durabile, precum şi a ocupării depline şi productive a forţei de muncă şi a unei munci decente pentru toţi;

– ODD 9. Construirea unor infrastructuri rezistente, promovarea industrializării durabile şi încurajarea inovaţiei;

– ODD 12. Asigurarea unor tipare de consum şi producţie durabile;

– ODD 16. Promovarea unor societăţi paşnice şi incluzive pentru o dezvoltare durabilă, a accesului la justiţie pentru toţi şi crearea unor instituţii eficiente, responsabile şi incluzive la toate nivelurile.

17. În plus, prezentul Program susţine implementarea prevederilor Acordului de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, şi Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele membre ale acestora, pe de altă parte, ratificat prin Legea nr.112/2014, consolidând capacităţile instituţionale şi eficienţa procesului de luare a deciziilor.

18. Prin implementarea intervenţiilor planificate, se vor aborda provocările din domeniul reglementării şi al controlului de stat. Acţiunile vor viza:

– consolidarea capacităţii organelor de control pentru realizarea unor controale eficiente şi transparente;

– dezvoltarea unei culturi a conformării voluntare prin consiliere, educare şi stimulente;

– revizuirea şi modernizarea criteriilor de risc;

– integrarea tehnologiilor moderne pentru eficientizarea activităţilor de control şi supraveghere.

19. Sub aspect instituţional, prezentul Program urmăreşte alinierea la bunele practici internaţionale şi la standardele europene ale organelor de control.

20. Prezentul Program este elaborat de către Cancelaria de Stat cu suportul Proiectului “Fondul de consiliere în politici”, finanţat de Ministerul Federal German pentru Cooperare Economică şi Dezvoltare şi implementat de Agenţia de Cooperare Internaţională a Germaniei (GIZ) în Moldova”, şi a fost consultat cu experţii Băncii Mondiale.

21. În scopul respectării prevederilor art.32 alin.(1)-(3) şi ale art.34 alin.(1) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative, capitolului II din Legea nr.239/2008 privind transparenţa în procesul decizional, Hotărârii Guvernului nr.386/2020 cu privire la planificarea strategică, anunţurile privind iniţierea elaborării conceptului şi a proiectului Programului în cauză au fost plasate pe site-ul web oficial al Cancelariei de Stat, în compartimentul transparenţă decizională, precum şi pe portalul www.particip.gov.md².

_________________________

² https://particip.gov.md/ro/document/stages/anunt-privind-initierea-elaborarii-hotararii-de-guvern-privind-aprobarea-programului-de-dezvoltare-a-domeniului-controlului-de-stat-pentru-anii-2025-2028/13379

22. Prin Ordinul Cancelariei de Stat nr.149 din 29 octombrie 2024 a fost creat grupul de lucru pentru elaborarea Programului, format din reprezentanţii organelor de control şi ai mediului de afaceri. Consultările pe platforma grupului de lucru au avut loc în cadrul şedinţelor din data de 15 noiembrie 2024 şi 6 decembrie 2024. Conceptul Programului a fost aprobat la şedinţa Consiliului pentru coordonarea dezvoltării durabile din 5 noiembrie 2024. Suplimentar, proiectul a fost prezentat şi discutat în cadrul şedinţei Consiliului naţional de soluţionare a disputelor în domeniul controlului de stat din 20 decembrie 2024³.

_________________________

³ https://controale.gov.md/documents/11927/0/15.01.2025/52b935b4-fa36-4d47-ba06-7aa2ff36ff57

II. ANALIZA SITUAŢIEI

23. Începând cu anul 2016, Guvernul a iniţiat o reformă instituţională şi normativă profundă în domeniul controlului de stat, în scopul eliminării situaţiilor de abuz, al micşorării poverii administrative pentru mediul de afaceri şi al eficientizării controlului de stat asupra activităţii de întreprinzător. Reforma s-a axat pe o abordare complexă, care presupunea aplicarea şi implementarea unor măsuri şi mecanisme pentru sporirea transparenţei controalelor de stat, eficientizarea activităţii inspectorilor, disciplinarea acestora şi descurajarea practicilor abuzive, prin uniformizarea procedurilor şi reducerea birocraţiei, aplicarea unui sistem informaţional de stat unic pentru înregistrarea şi gestionarea documentelor aferente controlului de stat, punerea accentului pe controalele planificate şi reducerea celor inopinate, limitarea aplicării măsurilor restrictive şi a sancţiunilor. În prezent, conceptul controlului de stat se bazează pe analiza şi gestionarea riscurilor prin intervenţii punctate doar acolo unde cu adevărat este necesar, având drept obiectiv asigurarea eficienţei maxime cu costuri minime, fapt ce presupune capacităţi de logistică şi analiză considerabile ale organelor de control.

24. Reforma a redus semnificativ numărul organelor de control, de la 34 la 18, în scopul de a le consolida şi eficientiza activitatea. Principiile de bază ale acestei restructurări au inclus: comasarea organelor de control pe domenii similare, evitarea dublării domeniilor de control şi adaptarea la necesităţile mediului de afaceri, efectuarea controalelor comune/combinate şi uniformizarea procedurilor. Reducerea numărului de autorităţi administrative a asigurat economii la nivel de administraţie şi infrastructură, permiţând utilizarea mai corectă a resurselor pentru efectuarea controalelor, astfel facilitând implementarea unor sisteme moderne de analiză a riscurilor şi de gestiune electronică a documentelor. Reforma a avut ca obiectiv principal crearea unui sistem de control eficient şi obiectiv, luând în considerare nevoile agenţilor economici.

25. În prezent, conform Legii nr.131/2012, există 15 organe de control, care se află în subordinea Guvernului sau a ministerelor, după cum urmează:

1) Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor;

2) Inspectoratul de Stat pentru Supravegherea Produselor Nealimentare şi Protecţia Consumatorilor;

3) Inspectoratul Naţional pentru Supraveghere Tehnică;

4) Agenţia Naţională pentru Sănătate Publică;

5) Inspectoratul pentru Protecţia Mediului;

6) Serviciul Vamal;

7) Serviciul Fiscal de Stat;

8) Agenţia Naţională Transport Auto;

9) Autoritatea Aeronautică Civilă;

10) Agenţia Navală;

11) Inspectoratul de Stat al Muncii;

12) Agenţia Naţională de Reglementare a Activităţilor Nucleare şi Radiologice;

13) Agenţia Feroviară;

14) Agenţia Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale;

15) Agenţia pentru Securitate Cibernetică.

26. Următoarele cinci autorităţi publice aplică Legea nr.131/2012 în măsura în care aceasta nu contravine prevederilor legale privind activitatea de control şi supraveghere a acestor autorităţi:

1) Agenţia Naţională pentru Reglementare în Energetică;

2) Agenţia Naţională pentru Reglementare în Comunicaţii Electronice şi Tehnologia Informaţiei;

3) Consiliul Audiovizualului;

4) Consiliul Concurenţei;

5) Centrul Naţional pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal.

27. La baza reformelor instituţionale şi normative în domeniul controlului de stat, fie că ne referim la reformele iniţiate în anul 2012, fie la cele majore din anii 2016-2018, au stat principiile şi bunele practici promovate de Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (în continuare – OCDE). Principiile şi recomandările OCDE stau la baza viziunilor şi modului de organizare a controlului de stat şi a sistemului de punere în aplicare a politicilor din cadrul Uniunii Europene. Cele mai relevante principii şi recomandări sunt expuse sumar, în mod periodic, în publicaţiile oficiale ale OCDE⁴.

_________________________

⁴ https://www.oecd.org/en/publications.html

28. Controalele de stat reprezintă una dintre cele mai importante modalităţi de a aplica reglementările şi de a asigura conformitatea. După cum se arată deja în Principiile de bune practici ale OCDE pentru controale şi asigurarea respectării normelor (OCDE, 2014⁵), controalele au în comun multe activităţi de bază relevante pentru toate sau majoritatea sectoarelor. Aceste aspecte includ planificarea şi buna direcţionare, comunicarea, prevenirea corupţiei şi promovarea comportamentului etic la efectuarea controalelor de stat.

_________________________

⁵ OCDE (2014), Aplicarea reglementărilor şi controalelor, Principiile OCDE de bune practici pentru politica de reglementare, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264208117-en

29. Un instrument simplu pentru evaluarea nivelului de dezvoltare a sistemului controlului de stat şi aplicarea legii într-o anumită instituţie sau structură, pentru a identifica punctele forte şi punctele slabe, precum şi domeniile de îmbunătăţire sunt cele 11 principii de bune practici ale OCDE pentru controale şi asigurarea respectării normelor, plus un al doisprezecelea criteriu pentru performanţa reală “verificarea realităţii”⁶.

_________________________

⁶ OCDE (2018), Setul de instrumente OCDE privind aplicarea reglementărilor şi inspecţiile, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/en/publications/oecd-regulatory-enforcement-and-inspections-toolkit_9789264303959-en.html

Cele 12 criterii sunt:

1) aplicarea bazată pe dovezi. Aplicarea reglementărilor şi controalele trebuie să se bazeze pe analize şi dovezi, iar rezultatele trebuie evaluate în mod regulat;

2) selectivitatea. Presupune controale selective, fără a viza şi controla toate aspectele, existând alte modalităţi de a atingere a obiectivelor;

3) controalele trebuie să fie proporţionale şi bazate pe riscuri. Frecvenţa controalelor şi resursele alocate urmează să fie proporţionale nivelului de risc, iar acţiunile şi măsurile de constrângere trebuie să vizeze reducerea riscului identificat;

4) reglementarea receptivă. Controlul şi reglementarea acestuia urmează să se bazeze pe “principiile reglementării receptive”: intervenţiile organului de control şi măsurile aplicate trebuie să fie racordate în funcţie de profilul persoanei controlate şi comportamentul acesteia;

5) viziunea pe termen lung. Trebuie să fie adoptate politici şi mecanisme instituţionale privind controalele şi punerea în aplicare a reglementărilor cu obiective clare şi foi de parcurs pe termen lung;

6) coordonarea şi consolidarea. Funcţiile de control urmează să fie coordonate şi, dacă este necesar, consolidate: mai puţine dublări şi suprapuneri vor asigura o mai bună utilizare a resurselor administrative, minimizarea poverii pentru persoanele supuse controlului şi maximizarea eficienţei activităţii organelor de control;

7) guvernarea transparentă. Structurile instituţionale şi politicile de resurse umane alocate ar trebui să se bazeze pe transparenţă, profesionalism şi orientare către rezultate. Sistemul de implementare a cadrului normativ trebuie să fie integru şi independent de influenţa politică, iar eforturile de asigurare a conformităţii urmează a fi recompensate;

8) integrarea informaţiilor. În sistemul de control de stat trebuie utilizate comunicaţiile şi tehnologiile informaţionale pentru asigurarea transparenţei, analiza riscurilor, coordonarea şi schimbul de informaţii, precum şi utilizarea optimă a resurselor;

9) procesul clar şi echitabil. Trebuie să fie asigurate reguli clare de efectuare a controalelor prin adoptarea cadrului normativ coerent privind organizarea şi desfăşurarea controalelor de stat, care să specifice expres drepturile şi obligaţiile inspectorilor şi ale persoanelor controlate;

10) promovarea conformităţii. Transparenţa şi conformarea benevolă în sistemul de control trebuie promovate prin intermediul mai multor instrumente – controale consultative, ghiduri, îndrumări ş.a.;

11) profesionalismul. Inspectorii trebuie să fie instruiţi şi îndrumaţi pentru a asigura un nivel înalt de profesionalism, integritate, consecvenţă şi transparenţă. Acest lucru necesită instruiri concentrate atât pe abilităţile tehnice, coerenţa, integritatea profesională şi corectitudinea acţiunilor;

12) verificarea realităţii. Organele de control, dar şi întregul sistem instituţional de punere în aplicare a legislaţiei trebuie să asigure performanţa aşteptată de societate, din perspectiva nivelului general de satisfacţie, eficienţă şi eficacitate.

30. Evaluarea sistemului controlului de stat şi aplicarea legii este complexă: implică analizarea legislaţiei, a structurilor instituţionale, a personalului şi a practicilor, într-o serie de domenii de reglementare şi sectoare. Multe criterii nu sunt uşor de transpus în indicatori măsurabili direct, iar datele nu sunt întotdeauna uşor disponibile. Utilizarea criteriilor enumerate presupune analiza subcriteriilor descrise în prezentul Program pentru a defini cât mai precis posibil şi a clarifica modul de evaluare a acestora. Un sistem bun de control de stat şi de asigurare a respectării legislaţiei ar trebui să vizeze simultan obţinerea celor mai bune rezultate posibile în ceea ce priveşte prevenirea sau atenuarea riscurilor şi promovarea prosperităţii economice, creşterea bunăstării şi urmărirea interesului public (OCDE, 2012⁷) (cum ar fi, îmbunătăţirea calităţii mediului, a siguranţei şi sănătăţii publice, a calităţii educaţiei etc.), fără a creşte excesiv costurile pentru stat şi povara pentru subiecţii reglementaţi şi să asigure încrederea şi satisfacţia părţilor interesate, ale căror perspective sunt adesea contradictorii (întreprinderi, organizaţii ale societăţii civile etc.).

_________________________

⁷ OCDE (2012), Recomandarea Consiliului privind politica de reglementare şi guvernanţă, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264209022-en

2.1. Cele mai bune practici internaţionale – modele

în statele membre ale Uniunii Europene

31. Slovenia a fost unul dintre primele state membre ale Uniunii Europene care a adoptat o legislaţie orizontală privind controalele de stat în anul 2002. Legea a stabilit cerinţe minime de competenţe şi certificare pentru recrutarea inspectorilor, a creat un organism de coordonare pentru toate inspectoratele şi a stabilit reguli procedurale generale şi unificate pentru toate controalele. A fost unul dintre elementele unei reforme care a vizat, de asemenea, o consolidare a organelor de control pentru reducerea numărului acestora.

32. Lituania⁸ este un exemplu de eforturi continue de îmbunătăţire a domeniului controalelor de stat, cu un program guvernamental de dezvoltare aprobat în 2012, care continuă să fie implementat şi în prezent. Bazele legale au fost puse cu un capitol specific al Legii procedurilor administrative, adoptate în 2012, care a introdus în special prevederi esenţiale privind controalele bazate pe risc, cerinţa de a oferi consiliere şi îndrumări entităţilor reglementate, un cadru de consiliere care să fie obligatoriu pentru autorităţile de reglementare (astfel încât persoanele controlate să nu poată fi pedepsite pentru că au urmat de fapt prescripţiile organului de control), precum şi un nivel flexibil de sancţionare în baza istoricului general al conformităţii. Aceasta a fost urmată de o mai mare cooperare între inspectorate, multe dintre care au fost de acord să nu sancţioneze, în general, persoanele controlate în primii ani de funcţionare, cu excepţia unor încălcări foarte grave, periculoase şi/sau intenţionate. Ministerul Economiei a adoptat în anul 2014 ghiduri privind planificarea bazată pe riscuri şi liste de verificare, pentru a ajuta inspectoratele să se dezvolte. În anul 2015, OCDE a revizuit politica de reglementare la cererea Guvernului şi a elaborat recomandări privind schimbările instituţionale şi metodologice, în special în ceea ce priveşte mediul şi controlul construcţiilor. În anul 2017, Ministerul Economiei a introdus un instrument denumit “Scorecard”⁹ pentru a măsura performanţa şi progresul organelor de control în raport cu principiile de bune practici ale OCDE. Urmărirea şi publicarea anuală a acestor indicatori de performanţă reprezintă o metodă de îmbunătăţire a performanţei, fiind un model de urmat pentru alte ţări. Din anii 2022-2023, Serviciul Alimentar şi Veterinar de Stat al Lituaniei şi Departamentul pentru Protecţia Mediului s-au angajat într-o revizuire amănunţită a structurii interne, a alocării resurselor şi numărului de personal necesar. Obiectivele reformei constau în corelarea mai bună a resurselor disponibile cu riscurile reale, pentru a răspunde eficient la riscurile cu impact mare. Reducerea treptată a numărului de personal, cu menţinerea resurselor bugetare alocate, urmăreşte majorarea salariilor şi creşterea profesionalismului acestor instituţii.

_________________________

⁸ https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2015/07/regulatory-policy-in-lithuania_g1g57089/9789264239340-en.pdf

⁹ A) https://eimin.lrv.lt/uploads/eimin/documents/files/Eimin_Lithuania%27s%20scoreboard_London%202023_(public).pdf; 

B) https://eimin.lrv.lt/lt/veiklos-sritys/verslo-aplinka/verslo-prieziuros-politika/svieslente/

33. În urma reformei profunde a sistemului de licenţiere, ca parte a programului de reformă structurală în urma crizei financiare şi bugetare, Grecia¹⁰ a adoptat reguli şi principii generale pentru controale prin Legea nr.4512/2018. În cadrul Ministerului Dezvoltării Economice şi Investiţiilor a fost înfiinţată o direcţie specializată pentru a urmări implementarea reformei de licenţiere şi control. Totuşi, acest exemplu nu reprezintă cea mai bună practică din cauza lipsei de autoritate asupra altor ministere, iar implementarea a fost ineficientă, cel puţin pe partea de controale, cu toate că legislaţia a fost bazată pe principiile de bune practici ale OCDE şi acoperă toate domeniile relevante, de la coordonarea între organele de control, prin sisteme de date, metode, promovarea conformităţii, până la managementul performanţei.

_________________________

¹⁰ https://www.ggb.gr/el/node/1937

34. Deşi cu o sferă de aplicare mai limitată, Franţa¹¹ a introdus inovaţii importante în ceea ce priveşte numărul controalelor de stat reglementate din 2018 prin Legea ESSOC (denumită “Loi du Droit à l'Erreur”). Organele de control franceze sunt mai tolerante cu privire la anumite erori, în măsura în care acestea sunt neintenţionate şi persoana controlată este suficient de proactivă pentru a le corecta imediat. Acelaşi lucru este valabil şi pentru documentele legale care sunt învechite. Mai exact, a fost adoptat “dreptul de a face greşeli”, o normă prin care încălcările făcute pentru prima dată, care nu creează prejudicii semnificative şi nu sunt intenţionate, nu trebuie să fie sancţionate de organele de control. Acest lucru îmbunătăţeşte semnificativ situaţia întreprinderilor, care nu mai sunt penalizate pentru greşeli minore, în special în ceea ce priveşte raportarea obligatorie către organismele guvernamentale. De asemenea, întreprinderile au dreptul de a solicita controale preventive, pentru a determina conformitatea fie a operaţiunilor în derulare, fie a unui proiect. În astfel de cazuri, persoana controlată plăteşte pentru timpul organelor de control, dar primeşte recomandări de la acestea, care oferă certitudine de reglementare pentru deciziile de investiţii şi dezvoltare.

_________________________

¹¹ A) https://www.ecologie.gouv.fr/politiques-publiques/loi-etat-service-dune-societe-confiance-essoc; 

B) https://www.economie.gouv.fr/droit-erreur#;

C) https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000037307624

35. În Italia¹², în anul 2012 a fost iniţiată reforma cadrului normativ în scopul reducerii poverii administrative asupra mediului de afaceri. Implementarea noilor reglementări a fost deficitară în majoritatea domeniilor de control, ceea ce a condus la adoptarea unor noi legi în anii 2022 şi 2024. Astfel, cadrul normativ a stabilit competenţa Guvernului pentru reglementarea controalelor şi a impus o abordare bazată pe riscuri şi necesitatea de a diminua povara pentru întreprinderile cu risc scăzut, prin schimbul de date între organele de control şi instituţii după analiza tuturor tipurilor de controale efectuate în ultimii trei ani. De asemenea, se solicită utilizarea avertismentelor/prescripţiilor în locul sancţiunilor directe pentru încălcările de gravitate medie, comise fără intenţie. Cel mai important progres în organizarea şi punerea în aplicare a controalelor în Italia a avut loc la nivel regional, întrucât regiunile au competenţe constituţionale importante, dispun de autonomie şi sunt responsabile de multe domenii de control (siguranţa alimentară şi veterinară, cea mai mare parte a securităţii şi sănătăţii în muncă, majoritatea controalelor de mediu etc.). Aceste schimbări au inclus în special dezvoltarea sistemelor informatice, îmbunătăţirea analizei riscurilor, dezvoltarea şi utilizarea listelor de verificare bazate pe riscuri, evaluarea coerenţei abordărilor şi deciziilor inspectorilor, îmbunătăţirea formării inspectorilor, inclusiv prin metode inovatoare (de exemplu, simularea pentru a se asigura că toţi inspectorii aplică normele juridice în mod similar) şi dezvoltarea colaborării cu mediul de afaceri pentru informare, ghidare şi promovare a conformării.

_________________________

¹² A) https://www.oecd.org/en/about/programmes/dg-reform/strengthening-public-private-partnerships-in-the-delivery-of-employment-services-in-italy.html; 

B) https://www.oecd.org/en/about/programmes/dg-reform/towards-person-centered-integrated-care-in-italy.html; 

C) https://www.oecd.org/en/about/programmes/dg-reform/improving-the-recognition-of-competences-by-cpia-in-italy.html; 

D) https://www.oecd.org/en/about/programmes/dg-reform/developing-digital-skills-for-better-social-protection-services-in-italy.html

36. Ţările de Jos¹³ au iniţiat un program guvernamental de reformă a controalelor la începutul anilor 2000, inclusiv o consolidare semnificativă a organelor de control şi crearea unui Consiliu al organelor de control (similar Consiliului naţional de soluţionare a disputelor în domeniul controlului de stat din Republica Moldova), cu un secretariat coordonator, pentru a facilita schimbul de cunoştinţe şi practici. În ultimii ani, cadrul normativ în domeniul controalelor a fost ajustat din nou, activitatea concentrându-se pe îmbunătăţirea cooperării dintre instituţiile naţionale şi regionale şi pe îmbunătăţirea sistemelor de date. Guvernul olandez a propus în 2024 o nouă lege privind supravegherea controlului, care este în curs de examinare de către Parlament.

_________________________

¹³ A) https://www.rijksinspecties.nl/; 

B) https://www.rijksinspecties.nl/over-de-inspectieraad

37. Toate aceste experienţe şi programe în desfăşurare oferă informaţii şi baze solide pentru Republica Moldova. Pot fi utile modelul lituanian “Scorecard”, pentru a evalua progresul şi performanţa organelor de control, “Modelul de gestionare a aplicării legii”, prevăzut în legislaţia elenă, îmbunătăţirile în planificarea bazată pe riscuri, listele de verificare şi competenţa inspectorilor din Italia, inclusiv reformele din Olanda, Lituania şi Italia.

2.2. Probleme privind respectarea prevederilor cadrului normativ

din domeniul controlului de stat

38. Aspectele legate de asigurarea respectării legislaţiei privind controlul de stat sunt analizate în timpul procesului de evaluare a impactului pentru noile reglementări, iar aplicarea bazată pe dovezi reprezintă un aspect-cheie care trebuie verificat atât în timpul elaborării, cât şi în timpul revizuirii ex post a reglementărilor. Controalele de stat şi aplicarea legii sunt tratate ca ceva ce trebuie să se întâmple mai mult sau mai puţin automat (şi va fi eficient), mai degrabă decât să ia în considerare în mod specific diferitele opţiuni posibile, costurile şi beneficiile acestora, precum şi eficacitatea lor relativă (sau lipsa acesteia). De asemenea, examinările ex post analizează adesea costul şi eficacitatea unui anumit regulament în ansamblul său, fără a lua în considerare partea de control de stat şi de asigurare a respectării legislaţiei, analizând dacă a fost conceput şi pus în aplicare corect, care ar fi alternativele, dar nu se solicită întotdeauna feedback de la inspectori sau de la părţile interesate în mod specific cu privire la controale şi asigurarea respectării legislaţiei.

39. Pentru ca sistemul de control de stat să fie conceput în mod adecvat şi să atingă cel mai bun echilibru între eficienţă şi eficacitate, este necesar să se analizeze în mod corespunzător dacă ar fi necesare controalele şi asigurarea respectării legislaţiei pentru o propunere de reglementare, modul în care acestea ar trebui să fie organizate şi dotate cu resurse, precum şi metodele pe care ar trebui să le urmeze. Totuşi, nu ar trebui să existe o presupunere automată că aplicarea unui anumit set de reglementări necesită o instituţie ad-hoc şi că aplicarea legislaţiei este o definiţie adecvată a scopului. Mai degrabă, organele de control ar trebui să aibă scopul atenuării daunelor aduse publicului. Organele de control care nu sunt capabile să-şi definească misiunea în acest fel creează, de obicei, costuri semnificative, fără beneficii clare şi au puţine stimulente pentru a îmbunătăţi abordările şi metodele de obţinere a rezultatelor mai bune. Performanţa ar trebui evaluată în raport cu obţinerea bunăstării sociale (siguranţă, sănătate, protecţia mediului etc.) şi în raport cu îmbunătăţirile în ceea ce priveşte conformitatea. Este indispensabil ca aceasta să fie definită ca o sarcină centrală şi un indicator pentru organele de control.

40. Conform datelor prezentate de organele de control (tabelul 1), se evidenţiază probleme sistemice privind respectarea prevederilor Legii nr.131/2012. Deşi legea prevede obligaţia organelor de control de a înregistra controalele în Sistemul informaţional “Registrul de stat al controalelor” (în continuare – SI RSC), analiza datelor arată discrepanţe semnificative între numărul controalelor înregistrate în registru şi numărul controalelor raportate de către organele de control.

Tabelul 1

Numărul controalelor înregistrate în SI RSC

în raport cu numărul controalelor raportate de organele de control

41. Una dintre cauzele posibile ar fi că un dosar de control poate include mai multe domenii raportate drept controale distincte. De asemenea, fără bifarea butonului “finalizat” în SI RSC, procedurile de control nu sunt încheiate corespunzător, ceea ce duce la înregistrări incomplete.

42. O altă deficienţă este emiterea de documente care nu sunt conforme cerinţelor Legii nr.131/2012, inspectorii întocmind alte tipuri de acte decât cele prevăzute de lege. Acestea sunt raportate drept controale de stat, dar nu sunt înregistrate corespunzător în SI RSC, afectând astfel transparenţa şi conformitatea procesului de control.

43. Aceste neconcordanţe se datorează lipsei instruirilor corespunzătoare ale inspectorilor privind utilizarea corectă a SI RSC, deficienţelor în mecanismele interne de control ale autorităţilor şi lipsa de responsabilitate în procesul de finalizare şi raportare a controalelor. În plus, există carenţe în alinierea reglementărilor interne ale organelor de control la cerinţele legale, fapt ce perpetuează utilizarea unor practici defectuoase. Respectiv, sunt necesare măsuri de consolidare a conformităţii, de responsabilizare a inspectorilor şi de revizuire a mecanismelor interne, astfel încât activitatea de control să devină mai transparentă şi aliniată principiilor bunei reglementări.

44. Programul îşi propune să soluţioneze problemele identificate prin revizuirea cadrului normativ în domeniul controlului de stat şi ajustarea acestuia prin armonizarea cu legislaţia Uniunii Europene şi principiile OCDE.

45. Povara administrativă este semnificativă, în pofida reformelor implementate în ultimul deceniu. Implicarea mediului de afaceri, în special prin Consiliul naţional de soluţionare a disputelor în domeniul controlului de stat, va contribui la ajustarea cadrului normativ şi implementarea bunelor practici de conformare voluntară. Totodată, consolidarea parteneriatelor între organele de control şi mediul de afaceri va contribui la diminuarea poverii administrative şi pentru coordonarea activităţilor de control.

46. Analiza datelor privind controalele desfăşurate între anii 2011 şi 2024 (diagrama 1) atestă o diminuare considerabilă a numărului controalelor de la 152 161 la 42 309. Această tendinţă indică o schimbare semnificativă în activitatea organelor de control şi trecerea de la un model bazat pe frecvenţă ridicată a controalelor la unul selectiv, bazat pe analiza riscurilor şi eficientizarea utilizării resurselor.

47. De asemenea, această reducere poate fi explicată prin digitalizarea şi automatizarea unor procese de control, astfel încât activitatea să fie mai transparentă, eficientă şi mai puţin dependentă de verificările fizice. Totuşi, această scădere poate prezenta şi provocări, în special în ceea ce priveşte menţinerea calităţii şi integrităţii procesului de control în faţa unei frecvenţe mai reduse a controalelor.

48. Organele de control ar trebui să analizeze dacă sunt necesare controalele de stat sau dacă dovezile sugerează că conformitatea ar putea fi obţinută prin alte mijloace (probabilitate ridicată de conformare voluntară), ar trebui să ia în considerare ce structuri, mecanisme existente ar putea fi utilizate în acest scop şi dacă acestea se dovedesc a fi insuficiente, dar controlul de stat nu pare a fi soluţia optimă, ar trebui să identifice ce modificări ale cadrului normativ sunt necesare.

Diagrama 1

Numărul controalelor în perioada 2011-2024

Sursa: Raportul Cancelariei de Stat privind controlul de stat

asupra activităţii de întreprinzător pentru anul 2024

49. Conform datelor din Tabelul 2, în perioada anilor 2021-2024 cel mai mare număr de controale a fost realizat de către Serviciul Fiscal de Stat, cu un număr maxim de 22 752 de controale în anul 2020. Acest număr a scăzut treptat, ajungând la 10 067 în anul 2024, printre cauze posibile fiind optimizarea procesului de control sau modificări ale strategiei de verificare fiscală. Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor menţine numărul de controale efectuate pe parcursul anilor, ajungând la 17 803 de controale în anul 2024. Aceste variaţii pot fi legate de priorităţi diferite sau de limitarea resurselor.

Tabelul 2

Numărul controalelor în perioada anilor 2021-2024

Sursa: Rapoartele Cancelariei de Stat privind controlul de stat

asupra activităţii de întreprinzător pentru anii 2022-2024

50. Datele privind numărul controalelor în perioada anilor 2021-2024 scot în evidenţă faptul că între 93% şi 97% din numărul total al controalelor sunt efectuate de către cinci organe de control: Serviciul Fiscal de Stat, Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor, Agenţia Naţională pentru Sănătate Publică, Inspectoratul pentru Protecţia Mediului şi Inspectoratul de Stat al Muncii. Se poate observa o diferenţă semnificativă în volumul activităţilor de control între primele cinci organe de control şi celelalte organe. În perioada de referinţă, cele cinci organe de control au înregistrat un număr constant de controale, în comparaţie cu restul organelor de control, al căror volum de activitate a fost mult mai redus (diagrama 2). Această tendinţă indică o concentrare mare a activităţii de control în rândul primelor cinci organe de control, ale căror domenii de competenţă corespund domeniilor de interes sporit în cadrul monitorizărilor efectuate de Comisia Europeană.

Diagrama 2

Ponderea primelor cinci organe de control după numărul controalelor

din numărul total al controalelor efectuate în anul 2024

51. Numărul controalelor planificate a înregistrat o scădere continuă pe parcursul anilor 2022-2024 (tabelul 3). Dacă în anul 2022 s-au efectuat 17092 de controale planificate, în anul 2023 numărul acestora a scăzut la 16390, reprezentând o reducere de aproximativ 4 %. În 2024, numărul controalelor planificate a ajuns la 15193, ceea ce semnifică o scădere de aproximativ 7 % faţă de anul precedent. Această tendinţă de scădere poate reflecta eficientizarea procesului de control sau îmbunătăţirea conformităţii din partea agenţilor economici care necesită mai puţine verificări planificate. Pe de altă parte, controalele inopinate au avut o evoluţie mai fluctuantă. În anul 2022, au fost efectuate 19513 controale inopinate, iar în anul 2023 numărul acestora a scăzut semnificativ, ajungând la 11901, ceea ce reprezintă o scădere considerabilă de aproape 39 %. Însă, în anul 2024, numărul acestora a crescut din nou, ajungând la 13288, ceea ce semnifică o creştere de aproximativ 12 % faţă de anul precedent. Trebuie specificat că, potrivit art.19¹ alin.(1) din Legea nr.131/2012, controlul în cadrul procedurii de eliberare a actelor permisive se încadrează în categoria controalelor inopinate. Astfel, în anul 2023, controalele pentru eliberarea actelor permisive au înregistrat o creştere semnificativă comparativ cu anul 2022, numărul acestora crescând de la 7005 la 14939, ceea ce reprezenta o dublare a acestora. Această creştere poate fi explicată prin intensificarea controalelor, menite să asigure respectarea reglementărilor în procesul de eliberare a actelor permisive. Totuşi, în anul 2024, numărul controalelor privind eliberarea actelor permisive a scăzut uşor la 13828, o scădere de aproximativ 7 % faţă de anul 2023. Cu toate acestea, nivelul controalelor rămâne mult mai ridicat decât în 2022. Această scădere reflectă reducerea numărului de acte permisive emise, fără a afecta activitatea de control.

52. Planificarea controalelor în baza analizei riscurilor poate asigura predictibilitatea acţiunilor organelor de control şi poate contribui la conformarea voluntară. Pe termen lung, o combinaţie echilibrată între controalele planificate şi cele inopinate poate contribui la o activitate de control mai eficientă şi mai predictibilă. Analiza riscurilor permite în mod explicit şi clar selectivitatea controalelor de stat şi diferenţierea în răspunsul de asigurare privind respectarea legii (care să permită adaptarea la circumstanţe şi proporţionalitate, atât timp cât criteriile sunt clare). Totuşi, există reticenţe în reducerea puterii discreţionare şi introducerea unor abordări bazate pe riscuri, care să înlocuiască discreţia individuală nelimitată cu criterii clare de direcţionare şi răspuns. Se impune modificarea abordării faţă de controalele inopinate efectuate în special de către Serviciul Fiscal de Stat, care atestă cea mai mare rată a controalelor inopinate (93% din total), şi anume efectuarea acestora în baza analizei riscurilor, ceea ce ar reduce semnificativ irosirea resurselor umane şi de timp, precum şi suprasolicitarea angajaţilor.

Tabelul 3

Ponderea controalelor planificate şi inopinate din

numărul total al controalelor în anii 2022-2024

Sursa: Rapoartele Cancelariei de Stat privind controlul de stat

asupra activităţii de întreprinzător pentru anii 2022-2023

53. Deşi Legea nr.131/2012 pune accent pe principiul de prevenire a încălcării legislaţiei prin aspectul consultativ al controlului şi acordarea de suport persoanelor supuse controlului, în practică, controlul de stat rămâne predominant punitiv. Acesta este perceput preponderent drept o activitate de depistare şi sancţionare a încălcărilor.

54. Aplicarea legii trebuie să aibă un efect de descurajare, astfel încât sancţiunile să depăşească beneficiile potenţiale ale încălcărilor, dar ar trebui să fie şi suficient de flexibile pentru a fi aplicate eficient. Dacă sunt disponibile doar sancţiunile foarte severe (de exemplu, sistarea activităţii), atunci acestea vor fi foarte rar utilizate, deoarece consecinţele economice, sociale şi reacţiile potenţiale ar fi considerabile. Prin urmare, legislaţia ar trebui să prevadă o serie de răspunsuri diferenţiate, cu includerea într-o listă publică sau afişarea rezultatelor controalelor (folosind publicitatea negativă ca stimulent pentru schimbarea comportamentului), precum şi prin aplicarea amenzilor sau compensarea profiturilor necuvenite. În acelaşi timp, organele de control ar trebui să se asigure că se efectuează controale subsecvente, pentru a asigura conformitatea deplină în cazurile de utilizare a unor răspunsuri “mai blânde” (de exemplu, utilizarea prescripţiei sau a planului de remediere pentru înlăturarea încălcărilor depistate).

55. Măsurile restrictive reprezintă acţiuni şi/sau inacţiuni dispuse de organul de control pentru eliminarea sau diminuarea unui pericol iminent şi imediat. Totuşi, o serie de măsuri restrictive prevăzute de lege au aspect punitiv, fără a contribui la prevenirea unor potenţiale pericole, motiv pentru care necesită a fi revizuite.

56. Măsurile restrictive se aplică doar în cazul unor încălcări foarte grave. În lipsa unor reglementări explicite cu privire la tipul de măsuri, cazurile în care pot fi aplicate şi procedura de aplicare, inspectorul poate impune prescripţii şi măsuri restrictive în mod discreţionar.

57. Pentru a dezvolta un sistem de control de stat receptiv, bazat pe riscuri, este esenţial ca activităţile şi obiectivele sale să fie distincte de cele ale sistemului de combatere a contravenţiilor şi criminalităţii. Primul urmăreşte promovarea conformităţii în rândul marii majorităţi, care fie se conformează în mod voluntar, fie poate deveni astfel prin stimulente adecvate, precum accesul la informaţii, legitimitatea regulilor şi instituţiilor, normele sociale şi descurajarea. Al doilea sistem îi vizează pe cei care nu reacţionează, iar organele de control ar trebui să dispună de instrumentele potrivite care sunt pe deplin diferite.

58. Schimbul eficient de informaţii şi claritatea privind modul de delimitare a responsabilităţilor dintre aceste două tipuri de aplicare a cadrului normativ este la fel de esenţial pentru a aborda întregul spectru de persoane supuse controlului, de riscuri şi de încălcări. Controalele de reglementare menite să prevină încălcările ar trebui să fie distincte de cele de aplicare a legii cu caracter punitiv, dar au nevoie de o legătură pentru ca sistemul să evite lacunele. Îndeplinirea acestui criteriu necesită ca misiunea controalelor de stat şi a inspectorilor să fie văzută ca maximizarea nivelurilor de conformitate, dar nu ca detectarea şi pedepsirea sistematică a fiecărei încălcări. Prin urmare, este necesar ca legislaţia să ofere discreţia adecvată pentru a gestiona diferite situaţii în moduri diferite, inclusiv să refuze să pedepsească anumite încălcări dacă consideră că prezintă un risc foarte mic şi pot fi remediate altfel.

59. În unele cazuri, organele de control estimează veniturile obţinute din amenzi în Legea bugetului de stat. Astfel, se diminuează rolul de consultare şi prevenire, iar inspectorii sunt determinaţi să aplice sancţiuni în conformitate cu estimările bugetare.

60. Ponderea controalelor soldate cu sancţiuni la Agenţia Naţională pentru Sănătate Publică, Inspectoratul pentru Protecţia Mediului şi Inspectoratul de Stat al Muncii constituie circa 9 % din totalul controalelor efectuate în ultimii ani, în schimb la Inspectoratul de Stat pentru Supravegherea Produselor Nealimentare şi Protecţia Consumatorilor şi Inspectoratul Naţional pentru Supraveghere Tehnică, această pondere depăşeşte 60%.¹⁴ Pentru depăşirea acestor discrepanţe, este necesară revizuirea cadrului normativ care reglementează activitatea organelor de control, ca să fie unificată procedura de efectuare a controlului de stat.

_________________________

¹⁴ Raport de evaluare şi analiză a sistemului de control de stat şi sancţionatoriu în raport cu persoanele care desfăşoară activitatea de întreprinzător, USAID MISRA 2023, https://controale.gov.md/studii-de-caz?p_p_id=20&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-2&p_p_col_count=1&_20_struts_action=%2Fdocument_library%2Fview_file_entry&_20_redirect=https%3A%2F%2Fcontroale.gov.md%2Fstudii-decaz%3Fp_p_id%3D20%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview%26p_p_col_id%3Dcolumn-2%26p_p_col_count%3D1&_20_fileEntryId=293563

61. Totodată, diverse legi sectoriale prevăd aplicarea măsurilor restrictive, care pot fi percepute ca sancţiuni disproporţionate în raport cu încălcările constatate. Spre exemplu, retragerea unui act permisiv, precum licenţa sau autorizaţia, pentru abateri formale care nu aduc prejudicii şi care pot fi remediate cu uşurinţă, este o măsură excesivă ce afectează negativ activitatea mediului de afaceri.

62. Planurile anuale ale unor organe de control includ obiective precum “sancţionarea cazurilor de încălcare pentru a încuraja conformarea voluntară şi concurenţa loială”¹⁵ – o formulare care, deşi pare aliniată la standardele OCDE, distorsionează scopul consultativ al controalelor. OCDE recomandă ca organele de control să sprijine conformarea voluntară prin ghiduri, controale consultative, instruiri şi campanii de informare, pentru a încuraja agenţii economici să se conformeze voluntar. Organele de control trebuie să utilizeze un model unic de aplicare a sancţiunilor, stabilind în mod explicit situaţiile în care sancţiunile sunt adecvate. Sancţiunile urmează a fi aplicate în cazul încălcărilor foarte grave şi/sau grave, repetate sau intenţionate în pofida avertismentelor anterioare. Din această perspectivă, sancţiunile sunt necesare pentru a încuraja conformarea benevolă. Totodată, acestea nu trebuie să reprezinte singurul instrument de asigurare a conformării benevole. Prin urmare, fiecare organ de control trebuie, de asemenea, să elaboreze un plan pentru punerea în aplicare a promovării conformării benevole prin consultări, orientări, ghiduri şi informaţii utile mediului de afaceri.

_________________________

¹⁵ https://sfs.md/ro/document/ordin-sfs-nr-566-din-28112024

63. Sistemul contravenţional actual prezintă, de asemenea, numeroase deficienţe, printre care:

1) definirea unor componente contravenţionale care fie nu sunt adecvate domeniului de control, fie se suprapun cu atribuţiile altor organe de control;

2) existenţa unor componente contravenţionale redundante, care permit inspectorilor să aleagă contravenţia aplicabilă, oferind astfel posibilitatea încadrării aceleiaşi fapte la două sancţiuni distincte;

3) formulări vagi şi neclare în descrierea faptelor sancţionate, ceea ce creează impredictibilitate în aplicarea sancţiunilor;

4) lipsa individualizării sancţiunilor, legea stabilind diferenţe semnificative între limita minimă şi maximă a amenzii, fără criterii clare de aplicare, afectând în mod disproporţionat întreprinderile mici comparativ cu cele mari.

64. În contextul procesului de aderare la Uniunea Europeană, este esenţial ca organele de control să adopte o abordare consultativă şi să ofere suport întreprinderilor pentru a se conforma cerinţelor cadrului normativ, transpus în legislaţia naţională. Controalele bazate pe consiliere, în locul sancţiunilor excesive, pot ajuta mediul de afaceri să se alinieze la practicile şi standardele Uniunii Europene, facilitând astfel integrarea pe piaţa unică europeană. Menţinerea unei abordări punitive în controlul de stat poate să descurajeze investiţiile şi să afecteze încrederea în autorităţile publice, limitând dezvoltarea economică şi competitivitatea pe piaţa internaţională. De asemenea, întreprinderile mici şi mijlocii, care sunt cele mai vulnerabile la sancţiuni disproporţionate, ar putea întâmpina dificultăţi majore în creştere şi dezvoltare, afectând astfel sustenabilitatea economică a întregii ţări.

65. Una dintre problemele fundamentale ale întregului sistem sancţionatoriu rezidă în faptul că, pe lângă domeniile contravenţional şi penal, au fost create sisteme de sancţionare paralele (sancţiuni fiscale, vamale etc.). Aceste sisteme paralele prevăd sancţiuni foarte mari şi acordă posibilitatea organului de control să aplice sancţiuni suplimentare, sporind riscurile de corupţie, lăsând persoana sancţionată în postura de a contesta şi demonstra în instanţă propria nevinovăţie.

66. Măsurile restrictive şi sancţiunile trebuie să fie previzibile şi echitabile, prin stabilirea clară a procedurii şi a cazurilor în care se aplică, fiind necesară dezvoltarea unor metodologii şi ghiduri.

67. Pentru asigurarea conformării voluntare, prezentul Program urmăreşte realizarea controalelor eficiente şi creşterea ponderii controalelor consultative în toate domeniile de control. Efectuarea controalelor consultative are drept scop creşterea ponderii persoanelor supuse controlului care se conformează voluntar.

2.3. Probleme instituţionale, tehnice şi de personal

cu care se confruntă organele de control

68. Organele de control se confruntă cu provocări care fac dificilă sau împiedică desfăşurarea eficientă a activităţilor de control. Aceste provocări sunt determinate de lipsa resurselor umane şi financiare, de dotările tehnice insuficiente, de cadrul normativ neadaptat nevoilor actuale şi de coordonarea dificilă a activităţilor de control cu alte organe de control. Impactul acestor provocări se poate manifesta mai ales pe termen mediu şi lung, riscând să compromită performanţa organelor de control, să afecteze conformitatea cu cerinţele Uniunii Europene şi să reducă încrederea cetăţenilor şi a mediului de afaceri în autorităţile cu funcţii de control.

69. O problemă critică semnalată de organele de control este lipsa de personal calificat şi fluctuaţia constantă a inspectorilor, cauzată de salariile necompetitive, care reduc capacitatea instituţiilor de a atrage şi a menţine specialişti competenţi. Majoritatea organelor de control se confruntă cu dificultăţi în retenţia angajaţilor, ceea ce afectează stabilitatea instituţională şi continuitatea activităţilor de control. În contextul unui volum mare de controale şi responsabilităţi, aceste organe de control sunt împiedicate să-şi îndeplinească misiunea eficient şi corect, iar numărul de personal este sub nivelul efectivului-limită necesar (de exemplu în cadrul Serviciului Vamal sunt ocupate 27 din 35 de funcţii).

70. Organele de control se confruntă cu deficit de personal care afectează în mod direct capacitatea lor de a desfăşura controale eficiente şi complete/exhaustive. În perioada analizată, şapte organe de control au înregistrat o diminuare a numărului de inspectori, ceea ce afectează capacitatea de control. De exemplu, Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor a pierdut 14 % din personal, reducându-se de la 474 de inspectori în 2022 la 410 în prezent. Inspectoratul de Stat pentru Supravegherea Produselor Nealimentare şi Protecţia Consumatorilor a înregistrat o scădere mai mică, având 22 de inspectori comparativ cu 24 de inspectori în anul 2022 (tabelul 4).

Tabelul 4

Numărul inspectorilor în perioada anilor 2022-2025

Notă: Conform datelor prezentate de organele de control în cadrul chestionării

realizate de Cancelaria de Stat în perioada septembrie 2024-ianuarie 2025

71. Conform datelor furnizate de organele de control, principalul motiv de nemulţumire în rândul inspectorilor şi fluctuaţia personalului organelor de control este nivelul scăzut de salarizare, care nu reflectă complexitatea şi riscurile asociate activităţilor de control. Mulţi consideră că salariile actuale sunt insuficiente pentru a acoperi cheltuielile esenţiale, mai ales în contextul unor oferte mai atractive din sectorul privat sau a oportunităţilor de muncă peste hotare. Remunerarea insuficientă a muncii este principalul factor de demotivare a personalului. În plus, condiţiile de muncă dificile, volumul mare de sarcini, schimbările frecvente în legislaţie, precum şi riscurile fizice şi psihologice crescute contribuie la decizia inspectorilor de a demisiona. De asemenea, lipsa dotării tehnico-materiale adecvate pentru desfăşurarea activităţii sporeşte nivelul de insatisfacţie. Toate aceste aspecte evidenţiază necesitatea implementării măsurilor pentru a asigura sustenabilitatea activităţilor de control.

72. Analiza poverii per inspector evidenţiază diferenţe semnificative între organele de control (tabelul 5), arătând variaţii considerabile în numărul de controale pe care fiecare inspector le realizează. Agenţia Naţională pentru Sănătate Publică înregistrează cea mai mare povară per inspector, fiecare dintre cei 51 de inspectori fiind responsabil, în medie, de 142 de controale anual, ceea ce presupune presiune ridicată, greu de gestionat, fără riscuri de oboseală şi scădere a calităţii controalelor. Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor, cu o medie de 43 de controale per inspector şi Agenţia Naţională Transport Auto, cu 37 de controale per inspector. Serviciul Vamal şi Agenţia Naţională de Reglementare a Activităţilor Nucleare şi Radiologice au un număr mai redus, cu o medie de două şi, respectiv, patru controale per inspector, ceea ce indică o capacitate mai mare de alocare a timpului per control, favorabilă unei verificări mai amănunţite, dar şi o subutilizare potenţială a resurselor umane în raport cu alte domenii. În acelaşi timp, urmează să se ţină cont de complexitatea controalelor efectuate de unele organe de control, cum ar fi Serviciul Fiscal de Stat, şi durata de efectuare a unui control, care poate varia de la câteva zile până la câteva luni.

Tabelul 5

Povara per inspector în anul 2024

Notă: Conform datelor prezentate de organele de control în cadrul chestionării

realizate de Cancelaria de Stat în perioada septembrie 2024-ianuarie 2025

şi datelor privind numărul controalelor din rapoartele

Cancelariei de Stat pentru anul 2024

73. Există situaţii în care misiunile sau mecanismele de finanţare ale organelor de control pot crea conflicte de interese. De exemplu, dacă finanţarea este legată de numărul de controale de stat într-un anumit domeniu, organul de control va creşte numărul controalelor, indiferent de analiza riscului, eficienţă şi eficacitate. Dacă organul de control emite acte permisive şi efectuează controale ulterioare de conformitate, dar eliberarea actelor permisive generează venituri, acesta va fi stimulat să ignore problemele de conformitate atunci când le emite, cu riscul siguranţei sau al altor interese publice.

74. Deficienţele tehnologice reprezintă o altă provocare semnificativă. Lipsa unui sistem modern de analiză a riscurilor şi echipamentele tehnice insuficiente pentru realizarea controalelor în teren fac dificilă activitatea inspectorilor. De exemplu, Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor utilizează laptopuri care nu dispun de internet mobil, limitând astfel capacitatea de a desfăşura controale în timp real.

75. Schimbul rapid şi regulat de informaţii este esenţial. Sistemele informaţionale ar trebui să fie configurate astfel încât acest lucru să se întâmple cât mai mult posibil automat sau cel puţin foarte uşor. În mod ideal, toate organele de control trebuie să utilizeze aceeaşi bază de date, unele fiind responsabile de completarea diferitelor date, dar să poată consulta datele celorlalte pentru a îmbunătăţi direcţionarea şi capacitatea de reacţie şi să aibă date actualizate la zi prin punerea în comun a eforturilor şi resurselor lor.

76. Pentru a eficientiza munca şi a direcţiona mai bine instrumentele, ar trebui să se utilizeze în limitele posibilităţilor planificarea automatizată (pe baza criteriilor de risc şi a profilului de risc al unităţilor înregistrate în baza de date), instrumentele mobile pentru inspectori (instrumente bazate pe laptop/tabletă, inclusiv liste de verificare, aplicaţii mobile sau alte instrumente pentru înregistrarea directă a constatărilor controalelor şi posibilitatea căutării informaţiilor suplimentare), precum şi sistemele de informaţii geografice (GPS) atât pentru a analiza mai bine datele, cât şi pentru a identifica modele şi a localiza spaţiile care urmează să fie vizitate. Utilizarea activă a căutării de informaţii relevante pe reţelele sociale devine din ce în ce mai necesară.

77. Un alt aspect problematic este colaborarea interinstituţională insuficientă, care face ca procesele de control să fie fragmentate şi să necesite coordonări complexe. De exemplu, în domeniul protecţiei mediului, inspectorii depind de Agenţia de Mediu la prelevarea probelor, ceea ce întârzie şi complică întregul proces. În plus, schimbul de date între organele de control este deficitar, iar lipsa unui mecanism eficient de colaborare afectează rapiditatea şi calitatea activităţilor de monitorizare.

78. În acelaşi timp, cadrul normativ necesită ajustări permanente, iar lipsa activităţilor şi mecanismelor de prevenire a încălcărilor şi de conformare voluntară a mediului de afaceri îngreunează aplicarea consecventă a cadrului normativ.

79. Doar trei organe de control dispun de descrierea detaliată a procedurilor de efectuare a controlului (tabelul 6), ceea ce denotă diferenţe semnificative privind modul de organizare şi eficienţă a organelor de control. Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor dispune de un set detaliat de proceduri, inclusiv pentru pregătirea şi efectuarea controlului, elaborarea planurilor bazate pe analiza riscurilor, monitorizarea şi evaluarea eficientă a controalelor. Serviciul Fiscal de Stat dispune, totodată, de Regulamentul cu privire la efectuarea controlului de către Serviciul Fiscal de Stat, precum şi de manuale pentru diverse domenii de activitate (ordine interne). Inspectoratul pentru Protecţia Mediului dispune de reglementări interne care definesc procesele operaţionale pentru activităţile de control, asigurând o abordare standardizată a controalelor. Lipsa manualelor/ghidurilor privind procedurile operaţionale specifice domeniului de control poate afecta eficienţa, uniformitatea şi transparenţa activităţilor de control. Pe termen lung, această situaţie ar putea împiedica capacitatea organelor de control de a răspunde uniform cerinţelor de reglementare.

Tabelul 6

Proceduri de control adoptate de organele de control

Notă: Conform datelor prezentate de organele de control în cadrul chestionării

realizate de Cancelaria de Stat în perioada septembrie 2024-ianuarie 2025

80. Inovaţiile implementate în cadrul organelor de control din Republica Moldova sunt limitate, iar utilizarea tehnologiilor moderne şi a soluţiilor inovative se realizează parţial. Doar câteva organe de control au iniţiat măsuri semnificative pentru a-şi moderniza activităţile de control. Printre acestea se numără Agenţia Naţională Transport Auto, care a dezvoltat mai multe subsisteme informaţionale, cum ar fi “Registrul Rutelor”, “e-Bilet” şi “e-Monitorizare GPS”, pentru a îmbunătăţi monitorizarea activităţilor în transportul rutier. Inspectoratul pentru Protecţia Mediului a dezvoltat platforma “Eco Alert”, care permite cetăţenilor să raporteze problemele de mediu, dar asemenea exemple de implicare a cetăţenilor în procesele de control şi supraveghere sunt insuficiente.

81. Capacitatea organelor de control de a implementa inovaţiile este limitată din cauza lipsei resurselor financiare şi a cunoştinţelor în aceste domenii, iar suportul partenerilor de dezvoltare este crucial pentru organele de control. Pe termen lung, dependenţa de suportul partenerilor de dezvoltare şi numărul redus de inovaţii implementate afectează capacitatea organelor de control de a se adapta noilor cerinţe în beneficiul cetăţenilor şi al mediului de afaceri. Acesta este un punct extrem de important. Asistenţa externă poate asigura sprijinul pentru schimbare, dar nu poate finanţa în mod durabil activitatea organelor de control. În cazul în care din bugetul de stat se alocă resurse financiare insuficiente, prioritatea esenţială pentru dezvoltare este evaluarea funcţiilor prioritare, a funcţiilor care pot fi consolidate sau optimizate, menţinând acelaşi nivel de finanţare per organ de control, astfel încât salariile medii şi investiţiile în inovaţii să poată creşte. Acest exemplu a fost utilizat în ultimii ani în Lituania şi ar putea fi preluat de Republica Moldova.

2.4. Probleme privind formarea profesională a inspectorilor

82. Pe lângă numărul insuficient de angajaţi, lipsa unui sistem eficient de instruire şi pregătire profesională specifică domeniilor de control limitează capacitatea noilor angajaţi de a se adapta rapid la cerinţele funcţiei şi de a efectua controalele de stat conform rigorilor cadrului normativ. În absenţa unor programe de formare profesională, există riscul comiterii neconformităţilor în cadrul controalelor de stat, ceea ce afectează negativ calitatea acestora. La acest capitol, Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor, Inspectoratul pentru Protecţia Mediului, Serviciul Fiscal de Stat şi Serviciul Vamal dispun de programe complexe de formare continuă pentru inspectori, care conţin o gamă largă de subiecte ce descriu aspectele generale şi specifice domeniilor de control. Serviciul Fiscal de Stat dispune de Baza Generalizată a Practicii Fiscale (BGPF) plasată pe site-ul web oficial al instituţiei, care se completează şi se actualizează, luând în considerare modificările legislaţiei fiscale şi serveşte ca material instructiv important, inclusiv pentru angajaţii Serviciului Fiscal de Stat.

83. În mare parte, programele de formare profesională includ subiecte generale legate de activitatea inspectorilor, precum: etica funcţionarului public, integritatea profesională, transparenţa în procesul decizional, gestionarea patrimoniului public şi prevenirea corupţiei, însă mai puţin subiecte specifice domeniilor de control.

84. Pe lângă formarea profesională pe plan intern, unele organe de control beneficiază de sprijinul partenerilor de dezvoltare, care contribuie la instruirea inspectorilor.

85. Programul propune dezvoltarea curriculumului per domeniu de control, cu suportul partenerilor de dezvoltare, în comun cu Ministerul Educaţiei şi Cercetării, organele de control şi ministerele de resort. De asemenea, vizează implementarea programelor anuale de instruire a inspectorilor organelor de control de către instituţiile de învăţământ din ţară, prestatorii serviciilor de instruire, organizaţiile internaţionale, precum şi evaluarea activităţilor şi a rezultatelor instruirii prin certificarea cunoştinţelor.

2.5. Probleme privind înregistrarea şi evidenţa controalelor

86. SI RSC reprezintă o resursă informaţională specializată care asigură evidenţa centralizată a informaţiei sistematizate cu privire la planificarea, efectuarea şi rezultatele controalelor de stat şi este ţinut de Cancelaria de Stat (Direcţia politici control de stat). În conformitate cu prevederile Regulamentului privind ţinerea Registrului de stat al controalelor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.464/2018, autorităţile publice centrale de reglementare abilitate cu funcţii de control, conform anexei la Legea nr.131/2012, utilizează obligatoriu SI RSC la înregistrarea, supravegherea şi raportarea controalelor, în măsura în care aceasta nu contravine prevederilor legale privind activitatea de control şi de supraveghere a autorităţilor respective.

87. SI RSC joacă un rol central în asigurarea conformităţii în domeniul controalelor de stat. Informaţiile cu privire la planul controalelor, delegaţia de control, nivelul de risc al persoanelor supuse controlului şi/sau al obiectelor controlului, listele de verificare, rapoartele anuale ale organelor de control privind activitatea de control desfăşurată, obiectivele şi indicatorii de performanţă a organelor de control constituie informaţii publice şi pot fi accesate în mod liber. La 1 ianuarie 2025, SI RSC avea 1 153 de utilizatori activi din cadrul a 13 organe de control (tabelul 7).

Tabelul 7

Numărul utilizatorilor activi ai SI RSC din cadrul

organelor de control la data de 01.01.2025

88. În cadrul auditului SI RSC, realizat cu suportul Băncii Mondiale, au fost identificate mai multe lacune semnificative în funcţionalităţile actuale ale SI RSC, care necesită atenţie şi soluţii eficiente pentru a fi remediate. Fiind bazat pe Platforma guvernamentală de registre şi acte permisive, acesta reprezintă un conglomerat de tehnologii interconectate pentru dezvoltarea aplicaţiilor prin modelarea, asamblarea şi configurarea componentelor. Practic, toate tehnologiile utilizate sunt cu versiuni depăşite, unele de peste zece ani. Utilizarea acestor tehnologii prezintă mai multe riscuri pentru sistemul informaţional, precum: securitatea, performanţa, compatibilitatea şi costurile de mentenanţă.

89. În cadrul auditului s-a constatat că starea actuală a sistemului informaţional prezintă provocări semnificative care trebuie abordate pentru a menţine eficienţa operaţională şi pentru a asigura satisfacţia părţilor interesate. Utilizarea versiunilor vechi şi neactualizate ale SI RSC prezintă riscuri de securitate (exploatări şi atacuri cibernetice, viruşi şi malware). SI RSC prezintă unele deficienţe care limitează eficienţa şi transparenţa procesului de control al agenţilor economici şi activitatea organelor de control. Printre cele mai importante probleme se numără:

– inconsistenţe în datele generate de modulul de raportare, care cauzează dificultăţi în consolidarea şi evaluarea corectă a informaţiilor raportate de diverse organe de control. Această problemă afectează în mod direct corectitudinea şi relevanţa analizelor şi rapoartelor, punând în dificultate monitorizarea eficientă şi transparentă a activităţilor de control la nivel naţional;

– lipsa unui mecanism automat de validare a datelor la completarea formularelor este o problemă notabilă, deoarece duce la introducerea frecventă a unor informaţii eronate sau incomplete şi complică astfel gestiunea ulterioară a datelor. Automatizarea validării ar îmbunătăţi calitatea informaţiilor şi ar reduce erorile înregistrate, asigurând, prin urmare, o mai bună gestionare a controalelor şi contribuind la corectitudinea informaţiilor din SI RSC;

– integrarea deficitară cu alte baze de date guvernamentale restricţionează verificarea automată a datelor introduse în sistem, de exemplu a datelor de înregistrare a agenţilor economici. Lipsa acestei integrări afectează corectitudinea şi actualitatea datelor, iar conectarea SI RSC la alte registre de stat ar simplifica şi ar eficientiza procesul de validare, reducând erorile şi asigurând corectitudinea datelor;

– lipsa constrângerilor privind ordinea de creare a documentelor de control afectează coerenţa şi eficienţa procesului. Fără o ordine prestabilită pentru generarea documentelor necesare, documentaţia esenţială nu este întocmită într-o succesiune logică, ceea ce poate duce la inconsistenţe şi deficienţe în calitatea şi integritatea procesului de control;

– indicatorii de performanţă reprezintă un alt punct sensibil în funcţionarea SI RSC, deoarece lipsa lor împiedică evaluarea detaliată şi obiectivă a eficienţei controalelor desfăşurate. Un punct important care trebuie evidenţiat este lipsa raportării automate a indicatorilor de performanţă. În absenţa acestor indicatori, autorităţile de control nu pot evalua corect impactul controalelor, întâmpinând dificultăţi în identificarea zonelor ce necesită îmbunătăţiri şi în alocarea eficientă a resursele disponibile;

– portalul MCabinet, folosit de agenţii economici pentru vizualizarea informaţiilor despre controale, oferă doar date generale, fără acces la listele de verificare, la documentele generate în cadrul unui control sau la istoricul controalelor. Absenţa acestor detalii limitează transparenţa şi capacitatea agenţilor economici de a se pregăti corespunzător pentru controale, iar lipsa opţiunii de feedback online reduce nivelul de colaborare între agenţii economici şi organele de control;

– inconsistenţele în identificarea agenţilor economici pe baza codurilor CAEM reprezintă o problemă care limitează eficienţa procesului de control, iar evaluarea riscurilor realizată manual este subiectivă şi inconsecventă. Automatizarea evaluării riscurilor ar oferi o analiză mai obiectivă, reducând influenţa factorului uman şi sporind corectitudinea şi eficienţa controalelor.

90. Fără soluţionarea acestor deficienţe, impactul pe termen lung poate cauza reducerea eficienţei activităţilor de control şi monitorizarea imprecisă a conformităţii. În plus, lipsa unor date fiabile şi integrate riscă să afecteze capacitatea de luare a deciziilor justificate la efectuarea controalelor, iar transparenţa limitată a sistemului poate duce la lipsa încrederii în organele de control din partea mediului de afaceri.

2.6. Probleme privind listele de verificare

utilizate în cadrul controlului de stat

91. Lista de verificare este un document procedural, aprobat prin act normativ, în care se indică, în ordine prestabilită, faptele, bunurile, însuşirile, sursele informaţionale, procedurile şi acţiunile care urmează a fi verificate şi/sau executate în limitele rigorilor procedurale pentru tipul şi metoda de control de stat aferentă. Conform Regulilor privind elaborarea, aprobarea şi utilizarea listelor de verificare aplicate în cadrul controlului de stat asupra activităţii de întreprinzător, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr.379/2018, listele de verificare se elaborează şi se aprobă de către ministerele de ramură, prin plasarea acestora spre consultare publică. Totuşi, doar plasarea proiectelor fără organizarea consultărilor publice duce la o participare redusă a reprezentanţilor mediului de afaceri la elaborarea listelor de verificare. Listele elaborate şi aprobate nu acoperă toate domeniile de control.

92. Conţinutul listelor de verificare prezintă carenţe şi nu respectă pe deplin normele Legii nr.131/2012 şi ale Regulilor privind elaborarea, aprobarea şi utilizarea listelor de verificare aplicate în cadrul controlului de stat asupra activităţii de întreprinzător, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr.379/2018.

93. Există situaţii în care întrebările din liste nu sunt formulate explicit şi precis, iar trimiterea la cadrul normativ este uneori ambiguă. În loc să exprime clar cerinţele care trebuie respectate, unele întrebări doar fac referire la un act normativ, ceea ce poate crea confuzii pentru inspector şi entitatea supusă controlului.

94. Structura unor întrebări nu permite un răspuns simplu cu “da” sau “nu”, dar includ o listă de cerinţe multiple, ceea ce necesită răspunsuri separate. Aceasta împiedică o evaluare eficientă şi fac dificilă determinarea conformităţii reale a entităţilor verificate cu cerinţele legale. În plus, succesiunea întrebărilor nu este întotdeauna logică şi corespunzătoare metodologiei de control, deşi legislaţia stipulează că acestea trebuie să urmeze o ordine prestabilită, aliniată cu procesul şi metoda de control aplicate.

95. Lipsa coerenţei în evaluarea şi punctarea întrebărilor din listele de verificare, în raport cu categoria de încălcări (minore, grave, foarte grave) duce la faptul că încălcările care nu pot fi încadrate drept “foarte grave” primesc un punctaj maxim, în timp ce altele, deşi ar putea fi considerate grave sau foarte grave, primesc un punctaj minim. Această discrepanţă şi inexactitate în clasificarea cerinţelor grave şi foarte grave creează posibilitatea aplicării măsurilor restrictive şi a sancţiunilor pentru fapte minore, ceea ce contravine prevederilor Legii nr.131/2012.

96. Mai grav este faptul că unele încălcări sunt clasificate cu uşurinţă drept “foarte grave”, deşi ar putea fi remediate instant în timpul controlului, fără a genera pericole iminente şi imediate pentru mediu, sănătate sau siguranţa publică.

97. Astfel, listele de verificare nu îşi îndeplinesc scopul principal – asigurarea transparenţei, previzibilităţii şi coerenţei procesului de control, ceea ce duce la utilizarea incorectă sau neuniformă a acestora. Mai mult decât atât, acest cadru incoerent de punctare poate cauza efectuarea unor controale abuzive, disproporţionate şi inechitabile din partea organelor de control. Listele de verificare ar trebui să asigure controale bazate pe analiza de risc şi proporţionale cu riscurile. Totodată, acestea urmează să ajute mediul de afaceri să înţeleagă care sunt priorităţile în ceea ce priveşte conformarea voluntară/benevolă şi îmbunătăţirea activităţii, astfel încât să reducă în mod eficient nivelul de risc.

2.7. Probleme privind coordonarea şi supravegherea

activităţii organelor de control

98. În ultimele decenii, mai multe state-membre ale Uniunii Europene au lansat reforme ale controalelor pentru a reduce povara administrativă asupra întreprinderilor, generată de suprapuneri şi lipsa coordonării, precum şi pentru a îmbunătăţi eficienţa şi eficacitatea inspectoratelor. Cu suportul partenerilor de dezvoltare, precum Banca Mondială, ţările din Balcani şi Ţările Baltice, au demarat reforme ale controlului de stat.

99. Coordonarea activităţii organelor de control asigură aplicarea conformă a cadrului normativ şi transparenţa activităţii, asigurând şi prevenirea corupţiei.

100. Pentru a depăşi deficienţele sistemului de control, cum ar fi lipsa schimbului de informaţii, dublarea eforturilor şi procedurile de control care variază în funcţie de calitatea şi durata vizitelor de control de la un inspectorat la altul, reformarea domeniului de control de stat urmăreşte să îmbunătăţească coordonarea, precum şi să reducă dublările, suprapunerile, contradicţiile şi corupţia. Suplimentar, s-a luat în calcul crearea unui mecanism de monitorizare mai eficient al inspectoratelor, cu obiectivul general de îmbunătăţire a eficienţei inspectoratelor individuale şi a sistemului de controale per ansamblu.

101. Ţările balcanice şi baltice aplică diferite modele de coordonare. Ţările balcanice tind să utilizeze un model centralizat de controale: Bosnia şi Herţegovina are un inspectorat general, Albania are un inspectorat central şi Slovenia are un consiliu coordonator, susţinut de Ministerul Administraţiei Publice. Statele baltice optează pentru organe de coordonare adaptabile: Lituania are o unitate relativ mică în cadrul Ministerului Economiei şi Inovării, responsabilă de asistenţă oferită inspectoratelor în implementarea procedurilor de control, iar Letonia utilizează colaborarea voluntară ca bază de coordonare între inspectori.

102. Crearea unui inspectorat general unificat prevede consolidarea şi fuziunea inspectoratelor. În mod specific, aceasta presupune eliminarea funcţiilor de coordonare din ministere. Autoritatea de control este plasată sub autoritatea directă a prim-ministrului sau a Guvernului. Înfiinţarea unui singur inspectorat general unificat, care ar viza toate activităţile de control, reprezintă expansiunea maximă a acestui model.

103. Modelul ales de Republica Moldova pentru supravegherea controalelor de stat este axat pe asigurarea acestei funcţii cu resurse bugetare limitate, fiind creată o subdiviziune specializată în cadrul Cancelariei de Stat, iar coordonarea organelor de control este asigurată de ministere.

104. Direcţia politici control de stat din cadrul Cancelariei de Stat are un rol esenţial în asigurarea respectării normelor legale în domeniul controlului de stat asupra activităţii de întreprinzător din Republica Moldova. Cancelaria de Stat are un mandat amplu şi complex, care include elaborarea proiectelor de acte normative şi politici în domeniul controlului de stat, promovarea şi supravegherea implementării acestora de către autorităţile publice, monitorizarea controalelor înregistrate, planificarea şi efectuarea acestora în SI RSC, pentru o evidenţă centralizată şi detaliată a planificării şi desfăşurării controalelor.

105. Direcţia politici control de stat asigură consultarea organelor de control şi a persoanelor supuse controlului. Suportul consultativ este vital pentru a asigura o implementare uniformă şi conformă reglementărilor, contribuind la crearea unui mediu de afaceri previzibil şi echitabil, mai ales în contextul alinierii la standardele europene.

106. Cu toate acestea, Direcţia politici control de stat se confruntă cu provocări semnificative legate de resursele limitate, care influenţează capacitatea de a-şi exercita atribuţiile în mod eficient. Dezechilibrul dintre resursele alocate – financiare, umane şi de timp – şi volumul sarcinilor a avut un impact negativ asupra ritmului reformelor şi asupra dezvoltării domeniului controlului de stat. Această insuficienţă de resurse nu doar că limitează activitatea Direcţiei politici control de stat, dar afectează şi capacitatea sa de a impulsiona reformele necesare în controlul de stat, cum ar fi optimizarea proceselor de control şi dezvoltarea capacităţilor instituţionale.

107. Pentru a putea susţine o reformă reală în domeniul controlului de stat, Direcţia politici control de stat ar trebui să fie consolidată, astfel încât să devină un centru de supraveghere şi coordonare între toate părţile implicate, inclusiv organele de control, agenţii economici şi alte entităţi relevante. Aceasta ar permite Direcţiei politici control de stat nu doar să gestioneze mai eficient informarea şi consultarea în domeniul controlului, dar şi să efectueze o analiză detaliată şi să soluţioneze problemele sistemice. Totodată, consolidarea capacităţilor Direcţiei politici control de stat ar crea premise pentru asigurarea unui sistem de evaluare a performanţelor organelor de control în atingerea obiectivelor şi indicatorilor de performanţă.

III. OBIECTIVELE GENERALE ALE PROGRAMULUI

108. Obiectivele generale ale Programului sunt următoarele:

Obiectivul general 1: Controlul de stat eficient şi uniform, bazat pe un cadru normativ consolidat şi aplicat consecvent, corelat cu prevederile tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, pentru a garanta respectarea legii şi protejarea interesului public – urmăreşte implementarea unui sistem de control uniform, care să asigure respectarea reglementărilor şi standardelor în toate domeniile de activitate. Prin controale eficiente, bazate pe respectarea şi aplicarea corectă a legii, Programul îşi propune să contribuie la creşterea calităţii vieţii populaţiei în domeniile supuse controlului de stat şi protejarea intereselor acesteia.

Obiectivul general 2: Dezvoltarea unor organe de control performante, conforme principiilor de bună guvernanţă, care asigură integritate, transparenţă şi eficienţă în activitatea lor – urmăreşte modernizarea şi profesionalizarea organelor de control, astfel încât să devină mai transparente, responsabile şi eficiente. Vor fi promovate bunele practici internaţionale, utilizarea tehnologiilor avansate şi consolidarea capacităţilor instituţionale pentru a răspunde cerinţelor moderne în domeniul controlului de stat. Totodată, se pune accent pe crearea unui mediu de încredere şi parteneriat între organele de control şi cei supuşi controlului de stat.

Obiectivul general 3: Supravegherea eficientă a controalelor de stat şi stabilirea parteneriatelor între organele de control şi mediul de afaceri – urmăreşte consolidarea funcţiilor statului de supraveghere şi coordonare a controlului de stat. Colaborarea activă cu mediul de afaceri şi promovarea parteneriatelor între sectorul public şi cel privat reprezintă o prioritate pentru crearea unui climat favorabil dezvoltării economice şi asigurării conformării voluntare.

IV. OBIECTIVELE SPECIFICE ALE PROGRAMULUI

109. Operaţionalizarea obiectivelor generale ale prezentului Program va fi realizată prin intermediul obiectivelor specifice, incluse în următorul tabel:

V. IMPACT

110. Implementarea prezentului Program va contribui la modernizarea şi eficientizarea controlului de stat, care va contribui direct la dezvoltarea economică a ţării, la sporirea calităţii vieţii şi la crearea unui climat de afaceri şi social favorabil. Programul este orientat spre protejarea intereselor cetăţenilor, având un impact semnificativ asupra calităţii vieţii, asupra competitivităţii economice şi asupra transparenţei în actul de guvernare.

111. Atingerea obiectivelor generale ale prezentului Program va fi măsurată prin intermediul indicatorilor de impact, incluşi în următorul tabel:

VI. COSTURI

112. Estimarea generală a costurilor pentru implementarea şi realizarea prezentului Program a fost efectuată în baza activităţilor identificate în Planul de acţiuni cu utilizarea instrumentelor de evaluare a costurilor dezvoltate de Ministerul Finanţelor sau în baza costurilor estimate de partenerii de dezvoltare.

113. Costul total de implementare a proiectelor planificate se estimează la 44672,3 mii de lei, inclusiv pentru perioada 2025-2028, circa 37 % (16619,0 mii de lei) costuri finanţate din bugetul de stat, 33 % (14 701,8 mii de lei) din asistenţă externă şi 30 % (13351,5 mii de lei) reprezintă costurile neacoperite (tabelul 8).

114. Principalele surse de finanţare din bugetul de stat includ Programul “03 Executivul şi serviciile de suport” (Subprogramul “01 Exercitarea guvernării”) şi subprogramele prin care sunt finanţate organele de control menţionate la punctul 25 din prezentul Program.

115. Costurile dezagregate pe ani sunt estimate după cum urmează:

2025 – 3634,5 mii de lei

2026 – 23581,3 mii de lei

2027 – 8664,2 mii de lei

2028 – 8792,3 mii de lei

116. Programul va beneficia de sprijinul partenerilor de dezvoltare, inclusiv al Grupului Băncii Mondiale, care va contribui cu 14701,8 mii de lei, dintre care 11920,0 mii de lei pentru dezvoltarea unui nou sistem informaţional în domeniul controlului de stat şi 2781,8 mii de lei pentru formarea profesională a inspectorilor. Aceste resurse vor fi utilizate pentru dezvoltarea infrastructurii IT, modernizarea proceselor de control, consolidarea capacităţilor instituţionale şi optimizarea sistemului de controale.

117. Costurile estimative ale acţiunilor vor fi ajustate pe parcursul implementării Planului de acţiuni, în funcţie de volumul alocaţiilor disponibile în bugetul de stat.

Tabelul 8

Costurile estimative pentru implementarea Programului

VII. RISCURI DE IMPLEMENTARE

118. În contextul implementării prezentului Program, au fost identificate anumite riscuri şi vulnerabilităţi care ar putea afecta realizarea eficientă a acţiunilor planificate, după cum urmează:

VIII. AUTORITĂŢI ŞI INSTITUŢII RESPONSABILE

119. Coordonarea şi monitorizarea implementării prezentului Program va fi asigurată de către Cancelaria de Stat care va prezenta rapoartele de progres Guvernului. În acelaşi timp, în implementarea prezentului Program şi a Planului de acţiuni vor fi implicate organele de control şi ministerele responsabile de elaborarea politicilor în domeniile respective, după cum urmează:

Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare;

Ministerul Infrastructurii şi Dezvoltării Regionale;

Ministerul Sănătăţii;

Ministerul Mediului;

Ministerul Finanţelor;

Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale;

Ministerul Dezvoltării Economice şi Digitalizării;

Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor;

Inspectoratul de Stat pentru Supravegherea Produselor Nealimentare şi Protecţia Consumatorilor;

Inspectoratul Naţional pentru Supraveghere Tehnică;

Agenţia Naţională pentru Sănătate Publică;

Inspectoratul pentru Protecţia Mediului;

Serviciul Vamal;

Serviciul Fiscal de Stat;

Agenţia Naţională Transport Auto;

Autoritatea Aeronautică Civilă;

Agenţia Navală;

Inspectoratul de Stat al Muncii;

Agenţia Naţională de Reglementare a Activităţilor Nucleare şi Radiologice;

Agenţia Feroviară;

Agenţia pentru Securitate Cibernetică;

Agenţia Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale.

IX. PROCEDURI DE MONITORIZARE ŞI EVALUARE

120. Pentru asigurarea unei implementări eficiente şi transparente a prezentului Program, vor fi aplicate următoarele proceduri de raportare, monitorizare şi evaluare:

120.1. raportarea şi monitorizarea anuală, care va implica elaborarea unui raport anual detaliat privind implementarea prezentului Program şi a Planului de acţiuni din anexa la prezentul Program. Organele de control, ministerele şi alte autorităţi publice centrale vor avea responsabilitatea de a implementa măsurile necesare pentru realizarea obiectivelor prezentului Program şi ale Planului de acţiuni. Aceste autorităţi vor prezenta anual, până la data de 25 februarie, Cancelariei de Stat, informaţii detaliate privind gradul de realizare a prezentului Program şi a Planului de acţiuni. Raportul anual va avea un caracter analitic, furnizând o bază de referinţă pentru planificarea activităţilor viitoare şi pentru corectarea eventualelor deficienţe identificate. Monitorizarea anuală va evalua atât nivelul de realizare a activităţilor din Planul de acţiuni, cât şi progresul în atingerea obiectivelor generale şi specifice ale prezentului Program. Acest raport va fi un instrument esenţial pentru ajustarea direcţiilor de intervenţie pentru anul următor;

120.2. evaluarea finală, care va avea drept obiectiv estimarea gradului de implementare a prezentului Program şi a Planului de acţiuni în ansamblu, bazată pe analiza indicatorilor de impact. Raportul de evaluare finală va fi elaborat cu suportul sectorului asociativ, academic şi al organizaţiilor societăţii civile, asigurând astfel o evaluare obiectivă a rezultatelor obţinute şi a impactului asupra sectorului public şi privat. Raportul va fi publicat pe site-ul web oficial al Cancelariei de Stat.

121. Aceste proceduri de raportare, monitorizare şi evaluare sunt esenţiale pentru a asigura transparenţa, responsabilitatea şi eficienţa în implementarea prezentului Program şi pentru a permite ajustarea strategică a acestuia pe parcursul perioadei de implementare, fiind asigurată consultarea periodică pe parcursul implementării programului prin focus-grupuri, mese rotunde, interviuri, sondaje, chestionare sau şedinţe ale grupurilor de lucru, după caz. Rezultatele implementării prezentului Program vor fi prezentate anual la şedinţele Consiliului naţional de soluţionare a disputelor în domeniul controlului de stat.

Anexă

la Programul de dezvoltare a domeniului

controlului de stat pentru anii 2025-2028

PLANUL DE ACŢIUNI

pentru implementarea Programului de dezvoltare a domeniului

controlului de stat pentru anii 2025-2028