Hotărâre nr. 352 din 07.06.2023

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Â R E

cu privire la aprobarea Programului de implementare,

pentru  anii 2023 - 2026, a  Strategiei  de reformă

a administraţiei publice din Republica Moldova

pentru anii 2023-2030

nr. 352  din  07.06.2023

 (în vigoare 14.08.2023) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 240-245 art. 599 din 14.07.2023

* * *

În temeiul art.5 lit.a) şi art.6 lit.h) din Legea nr.136/2017 cu privire la Guvern (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2017, nr.252, art.412), cu modificările ulterioare, Guvernul

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Programul de implementare, pentru anii 2023-2026, a Strategiei de reformă a administraţiei publice din Republica Moldova pentru anii 2023-2030 (se anexează).

2. Autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, instituţiile publice şi alte autorităţi responsabile:

1) vor realiza acţiunile incluse în Programul de implementare, pentru anii 2023-2026, a Strategiei de reformă a administraţiei publice din Republica Moldova pentru anii 2023-2030;

2) vor prezenta Cancelariei de Stat anual, până la data de 1 februarie, precum şi la solicitare, informaţii privind stadiul realizării acţiunilor incluse în Programul nominalizat.

3. Cancelaria de Stat va prezenta Guvernului anual, până la 15 martie, raportul de progres privind implementarea Programului menţionat.

4. Finanţarea acţiunilor prevăzute în prezenta hotărâre se va efectua din contul şi în limitele alocaţiilor aprobate în aceste scopuri în bugetele autorităţilor implicate, precum şi din alte surse, conform legislaţiei.

5. Controlul asupra executării prezentei hotărâri se pune în sarcina Cancelariei de Stat.

Aprobat

prin Hotărârea Guvernului nr.352/2023

PROGRAM

de implementare, pentru anii 2023-2026, a Strategiei de

reformă a administraţiei publice din Republica Moldova

pentru anii 2023-2030

Capitolul I

INTRODUCERE

Efectele globalizării, însoţite de dezvoltarea dinamică a sistemelor sociale, impun statelor naţionale o poziţie cu totul nouă, la care instituţiile şi sistemele administrative trebuie să fie adaptate. Orice intervenţie în domeniul reformei administraţiei publice implică modificări majore ale administraţiei publice centrale, locale şi serviciilor publice.

Calitatea administraţiei publice şi a guvernării unei ţări este un factor-cheie în performanţa ei economică şi în bunăstarea cetăţenilor săi. Administraţiile publice eficiente servesc nevoilor cetăţenilor şi întreprinderilor. Este esenţial ca autorităţile publice să se adapteze schimbărilor.

Odată cu dezvoltarea societăţii informaţionale, a tehnologiei informaţiilor şi a comunicaţiilor, apar noi provocări pentru administraţia publică. În acelaşi timp, acestea oferă posibilităţi mult mai mari pentru o activitate mai eficientă şi mai aproape de cetăţean.

Necesitatea reformei este determinată, atât de factori interni (management, probleme sociale şi economice), cât şi de factori externi (internaţionalizarea şi dezvoltarea rapidă a tehnologiei informaţiei).

Accelerarea procesului de reformă în administraţia publica este cauzată, în primul rând de necesitatea de a duce la bun sfârşit tranziţia (inclusiv economică) şi trecerea la statutul de ţară candidat pentru aderarea la Uniunea Europeană.

În acest context, este imperios necesară reconfigurarea instituţională a administraţiei publice şi consolidarea capacităţilor autorităţilor publice pe componenta de integrare europeană, pentru a putea contribui la acest proces important în mod calitativ şi operativ. Consolidarea noilor entităţi ale administraţiei publice rezidă în necesitatea asigurării şi elaborării poziţiei naţionale şi întocmirii dosarelor de participare ale ministerelor la reuniunile cu instituţiile UE, asigurarea procesului de planificare, elaborare, monitorizare şi evaluare a documentelor de politici publice, precum şi coordonarea elaborării politicilor publice în acord cu acquis-ul comunitar, în vederea creşterii eficienţei, eficacităţii şi corespunderii politicilor publice la standardele UE în domeniile de activitate atribuite în competenţă ministerelor.

În scopul fortificării capacităţilor administrative, a fost elaborată Strategia de reformă a administraţiei publice din Republica Moldova pentru anii 2023-2030, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.126/2023, care are drept scop crearea, până la sfârşitul anului 2030, a unui sistem al administraţiei publice centrale şi locale capabil să asigure condiţii pentru dezvoltarea sustenabilă a ţării, cu un nivel ridicat de integritate şi competenţă, astfel încât: (a) să gestioneze cu eficienţă şi să livreze servicii publice de calitate prin profesionalizare şi stabilitate, simplificare şi raţionalizare, predictibilitate şi coordonare; (b) să câştige respectul şi încrederea cetăţenilor prin onestitate, transparenţă şi responsabilitate, accesibilitate şi deschidere; (c) să-şi consolideze capacitatea de fundamentare şi implementare a politicilor publice.

Pentru abordarea multidimensională a problemelor şi riscurilor din domeniul managementul funcţiei publice şi funcţionarilor publici, fortificarea cadrului instituţional al administraţiei publice centrale şi locale, sistemul de planificare strategică, precum şi dezvoltarea serviciilor publice, este necesară stabilirea unor politici naţionale pe termen mediu.

Programul de implementare, pentru anii 2023-2026, a Strategiei de reformă a administraţiei publice din Republica Moldova pentru anii 2023-2030 (în continuare – Program) va contribui la transformarea/perfecţionarea administraţiei publice din Republica Moldova la nivel central şi local, precum şi la realizarea obiectivelor Programului de activitate a Guvernului "Moldova prosperă, sigură, europeană", a Agendei de dezvoltare durabilă 2030 (ODD 16), a Strategiei naţionale de dezvoltare "Moldova Europeană 2030", inclusiv a prevederilor Acordului de Asociere dintre Republica Moldova şi Uniunea Europeană.

În acest sens, Programul va cuprinde acţiuni pentru consolidarea capacităţilor instituţionale şi îmbunătăţirii performanţei, prin dezvoltarea de noi competenţe în raport cu tendinţele din domeniul formării/dezvoltării profesionale aliniate la soluţiile tehnologiilor digitale, va spori atractivitatea funcţiei publice, va creşte gradul de profesionalizare şi a stabilităţii în funcţia publică ca urmare a adaptării procedurilor de recrutare, selecţie şi evaluare la cerinţele managementului centrat pe performanţă.

De asemenea, noul document de politici urmează să dezvolte competenţe pornind de la priorităţile guvernamentale, nevoile organizaţionale şi de la obiectivul de creştere a calităţii serviciilor publice furnizate de administraţia publică, în raport cu aşteptările şi necesităţile cetăţenilor.

Capitolul II

ANALIZA SITUAŢIEI

Reforma sistemului administraţiei publice este un proces dinamic şi, ca orice alt proces de reformă structurală, el nu poate fi niciodată încheiat şi desăvârşit. Or, perpetuarea unui sistem ineficient al administraţiei publice centrale poate amplifica problemele şi vulnerabilităţile structurale ale ţării şi eroda încrederea oamenilor în instituţiile statului.

Realizarea unei analize-diagnostic a situaţiei existente la nivelul administraţiei publice centrale şi locale, identificarea problemelor cu care se confruntă acestea, a priorităţilor ce trebuie luate în calcul la rezolvarea acestora, dar şi resursele disponibile sunt numai câteva dintre condiţiile necesare formulării Programului pentru implementarea Strategiei de Reformă a Administraţiei Publice pentru anii 2023-2026.

Având în vedere complexitatea sistemului public şi de punere în practică a politicilor publice, evaluarea impactului şi a eficienţei acestora reprezintă elementele-cheie ale Programului. Nivelul şi natura mijloacelor angajate, performanţa organizaţiilor publice antrenate în aplicarea în practică a politicilor publice, participarea cetăţenilor la procesul de decizie sunt aspecte integrante ale viziunii asupra procesului de reformă în administraţie.

Ministerele trebuie să se implice în ciclurile decizionale şi de management, adică în planificarea politicilor, luarea deciziilor, implementare, monitorizare, control şi evaluare.

Capacitatea de a elabora politici şi de a le implementa are influenţă directă asupra satisfacţiei cetăţenilor. Relaţia dintre guvern şi cetăţeni devine tot mai complicată: deciziile politice traversează mai multe niveluri ale administraţiei, problemele trebuie rezolvate într-un mediu în continuă schimbare, în care este nevoie de cooperare, acord şi coordonare, atât la nivel naţional, cât şi la nivel local. Cetăţenii se confruntă cu acest proces şi conştientizează că au tot mai puţină influenţă asupra deciziilor luate la nivel naţional şi local, însă, fără sprijinul şi înţelegerea cetăţenilor, elaborarea şi implementarea unor politici adecvate este dificilă. De aceea trebuie găsite noi modalităţi pentru îmbunătăţirea politicilor publice, pentru informarea cetăţenilor şi pentru implicarea lor în procesul decizional.

Scopul consolidării administraţiei publice locale este de a o face capabilă să îşi îndeplinească funcţiile, astfel încât aceasta să contribuie la dezvoltarea economică şi socială în regiune. Prin activitatea ei, administraţia publică locală trebuie să se orienteze către satisfacerea nevoilor cetăţenilor prin asigurarea unor servicii publice de calitate. Procesul de elaborare a bugetelor locale trebuie să aibă ca rezultat întărirea independenţei administraţiei publice locale, prin scăderea ponderii fondurilor alocate de la bugetul de stat şi creşterea proporţiei celor proprii, obţinute din taxe şi impozite locale.

Realizarea controlului intern managerial eficient constituie o premisă pentru îmbunătăţirea activităţii autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale. Cu ajutorul unui control riguros în sectorul public, conducătorii pot avea certitudinea că resursele sunt utilizate cu eficienţă sporită. Auditul intern şi cel extern trebuie să se bazeze pe principii de independenţă şi obiectivitate, în scopul obţinerii unor sisteme de control intern managerial menite să contribuie la gestionarea transparentă a fondurilor publice şi la sorirea eficienţei activităţii autorităţilor publice la toate nivelurile de administraţie.

I. MANAGEMENTUL FUNCŢIEI PUBLICE ŞI AL FUNCŢIONARILOR PUBLICI

Asigurarea promovării şi realizării politicii statului în domeniul managementului resurselor umane în serviciul public este asigurată de către Guvern, prin intermediul Cancelariei de Stat.

Eficienţa administraţiei publice depinde, în mare măsură, de sistemul de management al resurselor umane aplicat în cadrul autorităţilor publice, de nivelul de profesionalism al funcţionarilor publici, de orientarea acestora spre satisfacerea necesităţilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor. Prin angajamentele asumate odată cu aderarea Republicii Moldova la Uniunea Europeană, modernizarea şi eficientizarea serviciului public, precum şi profesionalizarea funcţionarilor publici reprezintă un punct de referinţă, or managementul resurselor umane din autorităţile publice trebuie să se bazeze pe trei componente: competenţă, performanţă profesională şi etică profesională.

Sistemul de management al resurselor umane în serviciul public necesită îmbunătăţiri semnificative. Acesta acoperă un efectiv-limită de personal în cadrul autorităţilor publice de 49 313 unităţi, dintre care 18 204 unităţi de funcţii publice cu statut general (37%), 19 204 unităţi – funcţii publice cu statut special (39%), 11 905 unităţi – alte categorii de personal. Astfel, funcţiile publice constituie circa 4,2% din forţa de muncă şi 27% din personalul sectorului bugetar.

Situaţia descrisă este determinată de lipsa cronică a unei viziuni clare privind dezvoltarea capitalului uman în serviciul public. Respectiv, funcţia publică nu a constituit, pentru mulţi ani, o prioritate în procesele de luare a deciziilor strategice în plan naţional. Reorganizările efectuate în cadrul Cancelariei de Stat, în special în anii 2016 şi 2019, au avut un impact negativ asupra capacitaţii instituţionale a subdiviziunii responsabile de elaborarea politicilor publice în domeniul managementului funcţiei publice şi al funcţionarilor publici. Numărul insuficient de unităţi de personal din Direcţia managementului funcţiei publice, coroborat cu lipsa oportunităţilor de formare specializată şi fluctuaţia înaltă a personalului afectează direct calitatea activităţii acestei subdiviziuni şi nu permite realizarea unei abordări sistemice a managementului funcţiei publice.

Capacităţile instituţionale ale Cancelariei de Stat privind managementul funcţiei publice se transpun în calitatea politicilor publice pe această dimensiune, iar, în consecinţă, efectele sunt vizibile în performanţa autorităţilor publice.

Se constată o atractivitate redusă a funcţiei publice şi a serviciului public. Cauzele capacităţii reduse a statutului de a acoperi necesarul de personal, din punct de vedere calitativ (competenţe) şi cantitativ (posturi ocupate) şi a lipsei de atractivitate de dezvoltare a carierei în funcţia publică a persoanelor calificate, au fost evidenţiate şi în studiile realizate în cadrul diferitor proiecte. Acestea sunt: remunerarea neadecvată a muncii în raport cu cerinţele şi responsabilităţile unei funcţiei publice, sistemul de salarizare inechitabil care nu încurajează performanţa la locul de muncă, incompatibilităţile şi restricţiile legale stabilite prin statut care nu sunt compensate cu alte beneficii, sistemul de dezvoltare în carieră impredictibil, oportunităţile de promovare în funcţia publică limitate, cultura organizaţională birocrată, supraîncărcarea personalului în autorităţile publice etc.

Astfel, se constată că atractivitatea funcţiei publice rămâne la un nivel relativ scăzut: în anul 2021, în medie doar 1,7 persoane au candidat la ocuparea unei funcţii publice. Numărul redus de candidaţi pe post vacant se datorează şi insuficienţei de resurse umane calificate pe piaţa muncii, dar poate fi şi un indicator al lipsei de încredere în corectitudinea sistemului de recrutare şi selecţie profesională în administraţia publică. În această situaţie, autorităţile publice, de multe ori, angajează persoane care nu corespund în totalitate cerinţelor minime ale funcţiei publice pentru a putea ocupa posturilor vacante, fapt care are un impact direct asupra calităţii muncii şi a investiţiei de timp şi altor resurse în procesul de integrare în funcţia publică la locul de muncă.

Fluctuaţia medie a personalului pentru anul 2021 a fost de 11,24%. Cele mai multe demisii au fost înregistrate la nivelul funcţionarilor publici de execuţie – 86% din totalul demisiilor înregistrare în anul 2021. Conform datelor, se atestă o fluctuaţie sporită în rândul persoanelor angajate în primii ani de activitate în serviciul public.

Sistemul de dezvoltare profesională a funcţionarilor publici răspunde parţial necesităţilor de instruire şi este axat insuficient pe dezvoltarea competenţelor. Conform studiilor efectuate în cadrul proiectului de asistenţă tehnică pentru sprijinirea reformei în administraţia publică la nivelul anului 2020, doar 50% dintre funcţionarii publici au reuşit să îndeplinească necesarul de ore de instruire profesională obligatorii. Respectiv, au fost identificate mai multe, printre care: furnizorul naţional de instruire a funcţionarilor publici nu are un rol de dezvoltator sistemic şi organizator de formare/instruire în sistemul de dezvoltare profesională, rămâne în principal un furnizor de formare/instruire care reacţionează la nevoile exprimate ale autorităţilor publice şi la contribuţiile Cancelariei de Stat; programele de formare nu se bazează în mod direct pe cerere, adică pe nevoile individuale ale funcţionarilor publici, ci pe o abordare bazată pe ofertă, în care instituţiile publice aleg dintre cursurile oferite de furnizorul naţional de instruire a funcţionarilor publici şi dintre cele furnizate prin proiectele donatorilor internaţionali; nealocarea a 2% din fondul de salarizare pentru formare/instruire pentru a acoperi parţial costurile de formare/instruire pentru nevoile specifice ale personalului.

În acest context, se constată că pe parcursul anului 2021, doar 6 747 (43,8%) de funcţionari publici au fost instruiţi cel puţin 40 ore: APC – 52,7%, APL I – 25,8%, APL II – 31,6 %. Doar 16% dintre funcţionarii publici debutanţi au beneficiat de numărul minim de ore de instruire conform prevederilor cadrului legal, ceea ce indică o scădere semnificativă în comparaţie cu anul 2020, unde 48% dintre funcţionarii publici debutanţi au beneficiat de dezvoltare profesională în primele şase luni în serviciul public, asta deşi un sistem eficient de instruire este vital pentru orice organizaţie în scopul dezvoltării şi menţinerii standardelor profesionale ale conduitei şi performanţei personalului.

Sistemul informaţional automatizat "Registrul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici" utilizat de către autorităţile publice care cad sub incidenţa Legii nr.158/2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public este nefuncţional, nu este interconectat cu Sistemul Informaţional automatizat "Registrul electronic al angajaţilor", care a devenit obligatoriu pentru toate entităţile bugetare.

În consecinţă, instrumentul de colectare centralizată şi utilizare a datelor privind resursele umane din serviciul public s-a dovedit a fi nefuncţional, iar scopul acestuia de a furniza date necesare în timp real pentru luarea deciziilor şi dezvoltarea politicilor publice ţintite pe necesităţile domeniului funcţiei publice a fost compromis.

Astfel, un sistem informaţional funcţional ar reduce la minim penuria de informaţii specifice şi relevante cu privire la personalul din autorităţile publice şi ar asigura un management performant al resurselor umane din autorităţile publice prin prelucrarea complexă a datelor pentru toate procesele administrative de personal.

II. CADRUL INSTITUŢIONAL AL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE CENTRALE

În ultimii ani, Republica Moldova a depus eforturi susţinute de reformă a administraţiei publice centrale care s-au materializat cu anumite progrese. În acelaşi timp, se constată că anumite aspecte rămase nereformate persistă şi că impactul lor asupra eficacităţii administraţiei publice centrale este considerabil.

Cadrul de reglementare a organizării şi funcţionării instituţiilor publice se dovedeşte a fi extrem de complex şi cuprinde o serie de reglementări legislative primare şi secundare. Drept urmare, se atestă o reglementare fragmentată şi parţial contradictorie în ceea ce priveşte organizarea şi structurarea administraţiei publice, înţelegerea şi separarea conceptelor de: autoritate publică, instituţie publică cu rol de implementare, instituţie publică la autofinanţare. În ceea ce priveşte regulile contradictorii cu privire la înfiinţarea şi funcţionarea instituţiilor publice, constatăm că terminologia folosită în cadrul actual de reglementare nu este uniformă, lăsând loc unor confuzii/interpretări. De asemenea, sunt necesare definiţii clare ale conceptelor de "subordonare" şi "independenţă" în contextul principiului legalităţii, al personalităţii juridice şi al ierarhiei, cu privire la autogestiunea financiară, a activităţilor comerciale/non-comerciale şi a statutului profit/non profit, pentru a impune reguli mult mai clare pentru reglementarea statutului, rolului şi funcţionării unor astfel de instituţii publice în ansamblul sistemului administrativ din Republica Moldova.

Conform situaţiei de la 1 decembrie 2022, în Republica Moldova sunt înregistrate 478 de instituţii publice. Dintre acestea, autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate deţin calitatea de fondator în aproximativ 295 de instituţii publice, efectivul de personal fiind de 70 697,58 unităţi, dintre care 5182,97 funcţii/posturi vacante. Respectiv, rata medie de ocupare este de 92,66%.

Urmare a analizei selective a statutelor unor instituţii publice şi a actelor normative aferente activităţii acestora, s-a constatat că, în contradicţie cu excepţia legală enunţată din Legea nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate şi cu Codul administrativ, în competenţa acestora au fost atribuite şi unele funcţii care implică exercitarea prerogativelor de putere publică. În statutele instituţiilor publice este prevăzută formarea consiliilor lor, în calitate de organe colegiale superioare care supraveghează activitatea acestora. Din această cauză, nu este suficient de clar care este rolul autorităţilor administraţiei publice centrale în calitate de entităţi care exercită, în numele Guvernului, funcţiile de fondatori ai instituţiilor publice.

Astfel, putem conchide că foarte multe aspecte neelucidate şi contradictorii se referă la cadrul actual de reglementare a înfiinţării, funcţionării şi încetării activităţii instituţiilor publice, care este complex şi nu întotdeauna coerent.

III. SISTEMUL DE PLANIFICARE STRATEGICĂ

ŞI ELABORARE A POLITICILOR PUBLICE

Planificarea eficientă şi integrată la nivel de Guvern constituie un element esenţial pentru asigurarea implementării eficiente a politicilor publice. Sistemul actual de planificare strategică este reglementat prin Hotărârea Guvernului nr.386/2020 cu privire la planificarea, elaborarea, aprobarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea documentelor de politici publice (în vigoare din 26.07.2020), care are ca scop eficientizarea efortului autorităţilor administrative în implementarea politicilor publice. Sistemul stabileşte ierarhia clară a documentelor de planificare şi defineşte legătura acestora cu documentele de politici publice. Nivelul cel mai înalt este reprezentat de Programul de activitate al Guvernului, Strategia Naţională de Dezvoltare (SND) şi angajamentele internaţionale, implicit Acordul de Asociere RM – UE şi Agenda de Dezvoltare Durabilă 2030.

Pentru aplicarea uniformă a principiilor de planificare strategică şi facilitarea punerii în aplicare a prevederilor Hotărârii Guvernului nr.386/2020, a fost dezvoltat Ghidul metodologic cu privire la integrarea prevederilor Strategiei Naţionale de Dezvoltare în documentele de planificare şi de politici publice.

În vederea asigurării implementării noului sistem de planificare strategică şi operaţională, pe parcursul anilor 2021-2022, circa 500 de funcţionari publici din cadrul tuturor autorităţilor publice centrale şi a unor autorităţi publice locale au fost instruiţi în domeniul planificării strategice şi elaborării documentelor de politici publice, prin intermediul a 10 module de instruire, principalele tematici vizând: integrarea obiectivelor şi principiilor Agendei 2030 şi ale SND în documentele de politici publice; rolul actorilor locali în implementarea SND; aplicarea ghidurilor metodologice privind integrarea prevederilor SND în documentele de planificare şi documentele de politici publice, privind realizarea analizei ex-ante şi evaluării ex-post pentru documentele de politici publice, privind estimarea costurilor documentelor de politici publice; monitorizarea politicilor publice şi comunicarea eficientă în administraţia publică centrală.

Cu toate acestea, un accent deosebit urmează a fi pus pe consolidarea capacităţilor instituţionale şi profesionale ale funcţionarilor publici pentru respectarea şi aplicarea corespunzătoare a cadrului normativ aferent elaborării documentelor de politici publice, având în vedere că elaborarea politicilor publice naţionale este însoţită de un şir de provocări.

Se constată că cadrul normativ şi de reglementare a sistemului de dezvoltare şi coordonare a politicilor publice este aplicat neuniform. Pe parcursul perioadei 2019-2022, au fost elaborate şi aprobate, în total, 33 de documente de politici publice, dintre care 21 după intrarea în vigoare a Hotărârii Guvernului nr.386/2020 cu privire la planificarea, elaborarea, aprobarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea documentelor de politici publice. Conform situaţiei din anul 2022, doar 66% din documentele de politici elaborate au respectat integral etapele şi criteriile de elaborare statuate în cadrul normativ, 26% – parţial şi 8% – nu au respectat rigorile (tabelul 1). Printre principalele cauze ce explică această situaţie se numără insuficienţa capacităţilor şi a resurselor umane în autorităţile publice, inclusiv în instituţiile care formează "Centrul Guvernului".

Configurarea şi consolidarea corespunzătoare a Centrului de Guvernare, funcţiile caracteristice acestuia urmând a fi realizate în comun de către Cancelaria de Stat (coordonarea politicilor naţionale), Ministerul Finanţelor (planificarea resurselor pentru sectorul public) şi Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene (coordonarea afacerilor de integrare europeană), au un rol major în asigurarea unui proces eficient de planificare strategică şi de elaborare a politicilor publice. Lipsa unui mecanism eficient de colaborare şi interacţiune dintre instituţiile ce formează Centrul de Guvernare creează impedimente în exercitarea funcţiei de coordonare a politicilor publice, de gestionare a finanţelor publice, fapt ce se răsfrânge negativ asupra calităţii politicilor publice, actului de guvernare şi, respectiv, asupra impactului preconizat pentru cetăţeni.

Totodată, un rol important în asigurarea calităţii actului de planificare şi coordonare a activităţilor Guvernului îl deţin subdiviziunile de coordonare a politicilor din cadrul ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale. În vederea clarificării misiunii subdiviziunilor respective, precum şi pentru eliminarea funcţiilor neconforme atribuite subdiviziunilor în cauză, urmare a diferitor reforme instituţionale realizate, prin Hotărârea Guvernului nr.462/2021 a fost aprobat un nou Regulament-cadru de funcţionare a acestor subdiviziuni. În pofida acestui fapt, pe parcursul anilor, subdiviziunile respective au suferit modificări atât în raport cu numărul de personal, cât şi în ceea ce priveşte spectrul de competenţe şi atribuţii stabilite, o bună parte fiind străine misiunii acestora.

În anul 2022, în contextul consolidării cadrului instituţional pentru a răspunde cerinţelor integrării europene, a fost aprobată Hotărârea Guvernului nr.600/2022 cu privire la modificarea unor hotărâri ale Guvernului (pe componenta de consolidare a cadrului instituţional de integrare europeană), care a impus modificarea structurii organizatorice a mai multor ministere şi autorităţi responsabile de implementarea politicilor, inclusiv a subdiviziunilor de coordonare a politicilor, cărora le-au fost atribuite funcţii de coordonare a proceselor de integrare europeană. În consecinţă, unităţile de coordonare a politicilor au fost suplimentate cu 20 de posturi noi. Totuşi, eficienţa acestui proces este dirijată de nivelul de capacitare a personalului calificat, care ar trebui să posede calificările necesare pentru executarea sarcinilor, în particular cunoştinţe şi abilităţi de analiză a datelor pentru elaborarea şi monitorizarea politicilor bazate pe evidenţe, şi de fluctuaţia cadrelor, rata medie de ocupare a posturilor în subdiviziunile de coordonare politici publice şi integrare europeană, în autorităţi fiind de peste 70,0%.

Evaluarea politicilor publice reprezintă o etapă importantă a procesului decizional, care necesită un cadru metodologic şi normativ solid, dezvoltat şi aplicat de toate părţile relevante. În prezent, se constată mai multe carenţe şi provocări, pentru autorităţi, în procesul de elaborare a documentelor de politici fundamentate de analize calitative şi bazate pe dovezi. Circa 70% din numărul total al documentelor de politici publice elaborate nu sunt susţinute şi argumentate prin analiza ex-ante sau evaluarea ex-post, iar procesele aferente realizării analizei impactului politicilor publice nu sunt pe deplin instituţionalizate. Aceste deficienţe au generat necesitatea revizuirii semnificative a metodologiilor, în anul 2021 fiind efectuată revizuirea complexă şi actualizarea cadrului metodologic de evaluare ex-ante, intermediară şi ex-post a politicilor publice în conformitate cu cadrul instituţional şi normativ şi cu cele mai bune practici internaţionale, aplicabile în contextul Republicii Moldova.

Atât procesul de evaluare a politicilor publice, cât şi monitorizarea implementării măsurilor planificate sunt afectate în prezent de gradul redus al culturii statistice şi al cunoştinţelor în domeniul datelor în autorităţile publice centrale şi locale, dar şi în societate în ansamblu, când se contează pe implicarea societăţii civile în monitorizarea/evaluarea politicilor. Capacităţile analitice limitate ale autorilor proiectelor de politici, dar şi a implementatorilor acestora, afectează procesele de identificare a surselor de date relevante subiectului analizat, înţelegerea semnificaţiei indicatorilor şi evoluţiilor acestora şi utilizarea corectă a datelor pentru scopurile politicilor.

Capacităţile elaboratorilor de politici publice sunt limitate de calitatea, sustenabilitatea şi coerenţa datelor, în particular a datelor din surse administrative sau non-statistice (sondaje de opinie, clasamente internaţionale, etc.), precum şi de gradul de detaliere a acestora. Or, datele statistice sunt imperative pentru procesul de luare a deciziilor bazate pe evidenţe dezagregate după criterii relevante, precum şi pentru demonstrarea impactului reformelor asupra calităţii vieţii populaţiei ţării.

Un aspect important al procesului de planificare strategică este monitorizarea implementării măsurilor planificate, iar abordarea neintegrată a procesului de monitorizare în raport cu procesul de planificare afectează negativ relevanţa, calitatea şi consecvenţa politicilor publice. Printre provocările care intensifică această problemă se numără: competenţe insuficiente de formulare a indicatorilor corecţi şi relevanţi, capacităţile şi resurse limitate ale descrierii procedurilor de monitorizare şi proiectare a metodologiilor de calcul al indicatorilor, costurile semnificative de realizare a analizelor ex-ante, monitorizării şi evaluărilor intermediare şi ex-post. La nivel de percepţie generală în administraţia publică, procesul de monitorizare şi raportare este văzut mai mult ca o sarcină împovărătoare decât ca un mecanism de analiză, suport şi exerciţiu pentru a extrage lecţiile învăţate. Din observaţiile făcute în procesul de evaluare a proiectelor documentelor de politici publice, autorităţile iau în considerare, într-o proporţie relativ redusă, rezultatele şi concluziile extrase în urma monitorizării documentelor de planificare şi de politici publice. În acest sens, existenţa unui instrument eficient de monitorizare ar permite diminuarea, dar şi valorificarea eforturilor funcţionarilor publici, făcând posibilă interconectarea realizărilor/rezultatelor pentru mai multe documente, atât pe verticală, cât şi pe orizontală, şi anume: problema ar putea fi soluţionată prin dezvoltarea unei soluţii IT moderne care să faciliteze procesul de planificare, monitorizare şi raportare a progreselor în implementare a angajamentelor internaţionale şi agendei interne de politici publice a Guvernului.

Schimbările pe scena politică a Republicii Moldova şi obţinerea perspectivei clare de aderare la UE impun o conformare a procesului de elaborare a politicilor publice cu practicile, modelele şi acquis-ul UE. Transpunerea şi implementarea acquis-ului UE este o condiţie de aderare la UE, ceea ce înseamnă că legislaţia RM trebuie să fie armonizată cu legislaţia UE, înainte ca aceasta să devină stat membru. Negocierile de aderare la UE vor reprezenta o provocare mai mare pentru administraţia publică care va avea sarcina să gestioneze cele 35 de capitole ale acquis-ului UE, ce urmează a fi transpuse în legislaţia naţională.

Înainte de a începe negocierile de aderare la UE şi în perioada imediat următoare, Republica Moldova trebuie să elaboreze un document de planificare a îndeplinirii angajamentelor ce derivă din relaţia cu UE. Având în vedere că ansamblul acţiunilor necesare a fi realizate se va comunica Republicii Moldova de către UE într-o manieră continuă ce trebuie adoptate unui instrument care pe de o parte va permite planificarea acţiunilor a fi realizate de către instituţiile abilitate, pe de altă parte va oferi flexibilitate în setarea sau adaptarea acţiunilor necesare a fi implementate.

Un astfel de document de planificare este important pentru orientarea procesului intern de reforme în linie cu standardele europene, dar şi pentru a demonstra atât statelor membre, cât şi instituţiilor UE disponibilitatea şi capacitatea Republicii Moldova de a realiza pe deplin obligaţiile care rezultă din calitatea de stat membru al UE.

Pentru a gestiona cu succes activităţile legate de pregătirea pentru aderarea la UE, se impune profesionalism maxim instituţiilor în elaborarea, adoptarea legislaţiei armonizate, precum şi în implementarea şi punerea în aplicare corectă a acesteia. Aceasta necesită o organizare internă adecvată în cadrul Guvernului şi abilităţi mai bune de planificare, elaborare, implementare a politicilor, negociere în contextul aderării, dar şi de comunicare cu instituţiile UE. Deşi limba română este o limbă oficială a UE, toate comunicările cu Comisia Europeană, pentru a răspunde la întrebările din Chestionare, dar şi, ulterior, în procesul negocierilor de aderare, sunt efectuate în limba engleză. Mai mult, toată legislaţia naţională, alte documente care sprijină declaraţiile făcute de Guvern în răspunsuri, dar şi în perioada negocierilor de aderare trebuie prezentate Comisiei în limba engleză. Experienţele anterioare de completare a răspunsurilor la întrebări denotă o lipsă de capacitate a instituţiilor de a gestiona calitativ acest proces, fapt ce periclitează transmiterea şi înţelegerea corectă a informaţiilor, afectează acurateţea poziţiilor formulate în comunicările cu Comisia, poate influenţa conţinutul Rapoartelor de progres ale Comisiei. Prin urmare, se impune crearea unei unităţi de traducere centralizată responsabilă de coordonarea procesului de traducere.

Procedurile legislative complicate, lipsa de transparenţă în procesul de elaborare şi promovare a acelor normative şi insuficienţa consultărilor publice afectează calitatea actelor normative adoptate şi duc la dificultăţi în aplicarea lor în practică. Procedurile greoaie şi consumatoare de timp, precum şi circuitul complex al acestora intra şi inter-instituţional îngreunează luarea deciziilor, dar şi comunicarea între actorii implicaţi în elaborarea şi implementarea politicilor publice. Guvernul trebuie să pună în aplicare o serie de măsuri care să simplifice procedurile de elaborare şi avizare, să eficientizeze circuitul documentelor în administraţie, inclusiv în contextul procesului de aderare la UE, cu respectarea principiilor de transparenţă în procesul decizional. Procedurile simplificate pot creşte transparenţa şi accesibilitatea procesului legislativ, permiţând societăţii civile şi celor interesaţi să participe mai activ şi mai eficient în procesul de elaborare şi promovare a actelor normative. Ajustarea procedurilor poate reduce şi costurile implicate în procesul de elaborare şi promovare a actelor normative, optimizând modul de utilizare a resurselor administrative.

Gradul mediu, calculat pentru ultimii patru ani, ce vizează conformarea proiectelor actelor normative la cerinţele stabilite de cadrul normativ, prezentate de către autorităţi spre înregistrare şi expertizare este de circa 88%, cel mai mare grad de conformare (92%) fiind înregistrat în 2019, iar cea mai modestă situaţie (84%) fiind constatată în 2021 (tabelul 2). Astfel, pe parcursul perioadei analizate, ministerele şi alte autorităţi publice centrale au prezentat Cancelariei de Stat, pentru înregistrare şi expertizare la etapa iniţială, 3881 proiecte de acte normative, fiind analizate din punctul de vedere al conformării cerinţelor aplicabile tipologiei şi specificului fiecărui proiect în parte, inclusiv: 1) conformitatea şi calitatea notei informative la proiect; 2) prezenţa /lipsa analizei impactului de reglementare; 3) prezenţa/lipsa coordonărilor şi opiniilor prealabile ale Ministerului Finanţelor şi Cancelariei de Stat, 4) prezenţa/lipsa tabelului de concordanţă pentru proiectele elaborate cu scopul transpunerii legislaţiei UE; 5) existenţa rapoartelor de evaluare a calităţii şi conformităţii conceptelor documentelor de politici publice şi a proiectelor documentelor de politici publice elaborate, inclusiv respectarea tuturor etapelor de elaborare a acestora.

În acelaşi timp, se constată un nivel relativ scăzut de avizare de către Guvern a iniţiativelor legislative (de circa 75% în 2022) şi neconform cadrului normativ (tabelul 3). Potrivit art.58 alin.(1) şi (2) din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996, proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de către Preşedintele Republicii Moldova, de către deputaţi sau de Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia se remit Guvernului spre avizare. Avizul generalizat al Guvernului este elaborat de către ministerul cu competenţă în domeniul reglementat de iniţiativa legislativă şi cu suportul ministerelor şi autorităţilor interesate, însoţit de avizul obligatoriu al Ministerului Justiţiei care se pronunţă pe aspecte de legalitate. Cancelaria de Stat asigură comunicarea între Parlament şi autorităţile guvernamentale în vederea elaborării avizelor, prezentării acestora pentru examinare şi aprobare în termenii legali stabiliţi. Astfel, în vederea elaborării şi aprobării în termen a Avizului generalizat al Guvernului, este necesară consolidarea capacităţilor de comunicare interinstituţională, precum şi eficientizarea proceselor de elaborare a Avizului generalizat al Guvernului, prin digitalizarea acestora.

Un aspect important în procesul de planificare strategică vizează corelarea acestuia cu procesul de planificare bugetară. Conform rigorilor noului cadru de planificare strategică, dar şi a bunelor practici internaţionale în domeniu, pentru o bună implementare a politicilor, acestea trebuie să fie însoţite de estimarea costurilor necesare şi de identificarea surselor de finanţare. În acest sens, au fost constatate carenţe atât la capitolul cadrului metodologic coerent, accesibil şi uşor aplicabil de către funcţionarii publici din autorităţi în domeniul estimării costurilor politicilor elaborate, cât şi referitoare la capacităţile subdezvoltate de aplicare a normelor metodologice existente. Analiza proiectelor programelor sectoriale arată că peste 30% din acţiunile planificate în documentele de politici publice nu conţin estimarea costurilor şi nu identifică sursele de finanţare, fapt ce afectează toate etapele procesului de implementare a politicilor publice şi de planificare strategică şi operaţională.

Un alt aspect important în elaborarea politicilor publice se referă la gradul de implicare a părţilor interesate în procesul de elaborare a politicilor publice. Se constată o reglementare vagă a prevederilor cadrului normativ privind consultările publice, platformele de consultare şi asigurarea transparenţei în elaborarea politicilor publice.

Deşi cadrul normativ prevede necesitatea de implicare a părţilor interesate cu aplicarea diferitor mecanisme de consultare şi comunicare, în practică s-au constatat mai multe constrângeri. În special, se relevă grupurile vulnerabile, acestea fiind categoriile de cetăţeni care pot fi afectaţi de politicile propuse (în special cu referire la impactul negativ al intervenţiilor), care nu au fost consultate în procesul de luare a deciziilor din diferite motive, printre care, procese de elaborare netransparente, acces limitat la platformele de consultare (format, distanţă, resurse), grupurile nu cunosc că pot fi implicate şi cum se pot implica în procesul decizional.

Mecanismul pentru asigurarea transparenţei în procesul decizional a fost dezvoltat, însă în procesul asigurării unei interacţiuni între autorităţile publice şi societatea civilă, deseori apar provocări atât din cauza lipsei coordonării între sectorul guvernamental şi cel asociativ, cât şi a implicării pasive a societăţii civile în cadrul iniţiativelor instituţiilor guvernamentale.

Conform datelor Raportului privind asigurarea transparenţei în procesul decizional pentru anul 2022, rata publicării anunţurilor de iniţiere a elaborării deciziilor faţă de deciziile adoptate a constituite 81%. Tot aproximativ 80% constituie rata desfăşurării consultărilor publice pentru proiectele iniţiate.

Urmare a desfăşurării consultărilor publice, autorităţile au publicat rezultatele acestora în proporţie de 60%. Raportarea numărului consultărilor publice pentru care au fost publicate anumite rezultate la numărul de decizii adoptate reflectă o rată medie de 74% (pornind de la faptul că pentru unele acte au avut loc consultări publice repetate, iar pentru unele nu a fost desfăşurată nicio consultare).

În anul 2022, autorităţile din subordinea Guvernului au recepţionat circa 2054 de recomandări asupra proiectelor de acte normative elaborate. Rata medie a examinării şi acceptării propunerilor parvenite în cadrul consultărilor publice a constituit 57,1%. Proiectele de hotărâri ale Guvernului au fost consultate public în proporţie de 78%, proiectele de legi – în proporţie de 72% şi proiectele decretelor Preşedintelui – în proporţie de 50%.

Pe parcursul anului 2022 au fost organizate 335 de dezbateri publice cu participarea a 1167 actori interesaţi, iar 968 de participanţi s-au întrunit în 146 grupuri de lucru.

Asigurarea procesului de consultare publică este realizat prin intermediul platformelor consultative create pe parcursul anilor. Astfel, ultimul raport privind platformele guvernamentale, realizat în anul 2019, a identificat 233 de platforme, 30% fiind instituite la nivel guvernamental, 49% – la nivel interministerial şi 21% – la nivel internaţional. Din numărul total de platforme guvernamentale create pentru a sprijini dialogul şi coordonarea celor mai importante aspecte de politici, doar 56% sunt active, în timp ce celelalte sunt fie inactive, fie sunt activate la necesitate.

Procesul consultativ şi facilitarea accesului tuturor părţilor interesate la informaţii relevante se realizează prin intermediul portalului web oficial www.particip.gov.md - principala platformă pentru proiectele de documente de politici şi acte normative. În 2020, www.particip.gov.md a fost îmbunătăţit, noua versiune fiind lansată la începutul anului 2021. Portalul întruneşte peste o mie de conturi active ale autorităţilor şi instituţiilor publice şi peste 900 de utilizatori activi. Cu toate acestea, ponderea comentariilor şi propunerilor recepţionate prin intermediul portalului, în numărul total de accesări, constituie circa 0,7%.

IV. DEBIROCRATIZAREA ŞI DEZVOLTAREA SERVICIILOR ELECTRONICE

Accesul în lumea virtuală a devenit din ce în ce mai uşor în ultimii ani şi a permis ca noile tipuri de comunicare să devină elemente cotidiene indispensabile ale a populaţiei Republicii Moldova. Schimbul de mesaje prin intermediul reţelelor sociale înlocuieşte mesajele-text clasice, plăţile sunt decontate din ce în ce mai mult online, creşte constant numărul de servicii electronice şi de utilizatori ai acestora, atât în sectorul privat, cât şi în cel public. Aceste constatări sunt confirmate şi de datele obţinute ca urmare a desfăşurării Sondajului naţional anual 2022, realizat de Agenţia de Guvernare Electronică, date care pun în evidenţă creşterea constantă a accesării internetului în scopuri de informare despre instituţiile publice şi serviciile acestora, precum şi creşterea solicitărilor de servicii publice prin intermediul internetului (27,9% în 2022, faţă de 23,3% în 2021 şi 14,3% în 2020).

În pofida progreselor semnificative înregistrate, în Republica Moldova, până în prezent, utilizarea serviciilor online ale autorităţilor este mai puţin frecventă, chiar dacă acest indicator este în creştere în ultimii ani. Această constatare este confirmată de rezultatele Sondajului naţional anual menţionat mai sus, în care ponderea persoanelor care au accesat serviciile electronice în ultimele 12 luni reprezintă 54,5%. Totodată, fiind puşi să aleagă (simularea unei situaţii de alegere a modului de accesare a unui serviciu public), respondenţii la sondaj au oferit răspunsuri care demonstrează abordări dispersate, 22,2% optând exclusiv pentru online ("doar online"), alte 35,1% – "mai degrabă online", iar pentru accesarea doar la ghişeu – în regim offline – 19,3% din respondenţi.

Acest rezultat este determinat, în special, de dificultăţile întâmpinate în efectuarea unor astfel de tranzacţii: oamenii fie nu pot găsi opţiunile disponibile, fie nu le înţeleg. Adesea, din diverse motive, precum lipsa sau inconsistenţa datelor, procedurile birocratice sau activităţile indisponibile în format electronic, procesele sunt lansate electronic, dar finalizate personal la ghişeu. Din aceste considerente, poate fi constatat faptul că gradul de satisfacţie al cetăţenilor faţă de serviciile publice accesate, conform modului de accesare, este relativ modest conform Sondajului naţional anual 2022.

Cu toate acestea, persoanele fizice şi reprezentanţii persoanelor juridice declară în sondaje că ar dori să utilizeze mai multe servicii publice online.

Lipsa interconectării şi interoperabilităţii depline dintre sistemele informatice disparate ale instituţiilor statului (existenţa unui număr mare de sisteme informaţionale "izolate", incompatibile între ele, care utilizează tehnologii diferite), informaţiile despre unde, cum şi când este furnizat un serviciu public sunt adesea neclare, generând confuzie şi conducând la o aglomerare mai mare la ghişeu, care ar putea fi evitată dacă cetăţenii ar primi informaţii accesibile. Deşi s-au înregistrat progrese în ultimul deceniu în ceea ce priveşte reducerea corupţiei, cetăţenii încă văd corupţia şi calitatea scăzută a serviciilor publice drept o problemă semnificativă. Funcţionarii publici abuzează adesea de termenele-limită de furnizare a serviciilor în funcţie de natura serviciului, creând astfel spaţiu pentru practici de corupţie pasivă.

Procesul de informatizare a instituţiilor şi autorităţilor publice s-a dezvoltat în funcţie de politicile şi de posibilităţile acestora de accesare a finanţărilor propriilor proiecte şi mai puţin într-o manieră integrată. Această tendinţă a creat premisele dezvoltării unor sisteme "izolate", care au rezolvat problemele interne ale instituţiilor sau pe cele punctuale, fără a urmări o viziune de ansamblu sau îndeplinirea obiectivelor strategice. Situaţia respectivă se materializează într-o multitudine de impedimente de ordin tehnic pentru implementarea unei abordări integrate şi unitare, care generează în prezent probleme de interoperabilitate, utilizarea de tehnologii diferite şi de multe ori incompatibile, timpi mari de răspuns între platformele informatice, ce conduc la o ofertă redusă a serviciilor de e-guvernare, costuri mari de operare şi furnizare a acestor servicii electronice, precum şi la dificultăţi în asigurarea continuităţii funcţionării sistemelor informaţionale. În acelaşi timp, înregistrările publice nu sunt uniforme şi adesea nu sunt interconectate pentru a face schimb electronic de date, astfel încât sectorul privat să poată beneficia de servicii rapide în termen rezonabil. Aceasta duce la creşterea costurilor de procesare şi la prelungirea termenelor de livrare a serviciilor.

În pofida existenţei unui cadru normativ, Legea nr.142/2018 cu privire la schimbul de date şi interoperabilitate şi Hotărârea Guvernului nr.211/2019 privind platforma de interoperabilitate (MConnect), inclusiv instrumentele electronice (MConnect, Catalog semantic) care acoperă toate nivelurile de interoperabilitate – tehnic, semantic, organizaţional şi juridic, şi a creşterii numărului de utilizatori şi tranzacţii în cadrul platformei de interoperabilitate, în multe situaţii, nu pot fi substituite diverse documente prin furnizarea de date. Faptul că unele dintre registrele de stat nu sunt încă complet digitalizate, iar multe dintre registrele existente nu îndeplinesc nivelul de calitate cerut, procesul de interoperabilitate e dificil. De asemenea, calitatea inadecvată a datelor din registrele publice împiedică schimbul de date automatizat şi generează, implicit, necesitatea prezentării diverselor acte confirmative (extrase, certificate etc.), care sunt obligatorii a fi prezentate pentru obţinerea diverselor servicii.

Adoptarea redusă a identităţii şi instrumentelor de semnătură electronică în rândul populaţiei Republicii Moldova conduce la situaţia în care aceste instrumente sunt folosite de un grup destul de restrâns de persoane. Companiile sunt obligate să le utilizeze pentru raportarea electronică şi, opţional, pentru facturarea electronică sau semnarea contractelor, în timp ce funcţionarii publici au obligaţia de a utiliza semnăturile electronice pentru declaraţiile de avere şi pentru declararea intereselor personale în alte scopuri specifice atribuţiilor pe care le exercită.

Datele statistice pentru anul 2021 indică faptul că există circa 200 de mii de utilizatori activi de semnături electronice, care reprezintă circa 9% din populaţia adultă a Republicii Moldova. Or, un factor-cheie în această transformare este implementarea identităţii şi semnăturii electronice – o componentă esenţială a infrastructurii pe care se va construi viitorul sistemelor de e-guvernare şi de e-servicii private.

Capacitatea limitată a sectorului public în ceea ce priveşte utilizarea potenţialului TIC este generată şi incomoditatea utilizării a unei părţi a serviciilor electronice, dar şi faptul că unele organizaţii preferă în continuare să opteze pentru procese tradiţionale replicate în mediul online, adică adoptă o nouă tehnologie fără a reproiecta procesele şi serviciile, aşa cum solicită tehnologia. Prezenţa unor aşa-numite servicii sau procese de business "ascunse" în lanţul de livrare a serviciilor, care, în multe cazuri, sunt activităţi fără valoare adăugată pentru serviciile respective, este o practică extinsă şi replicarea în mediul online contribuie în continuare la perpetuarea birocraţiei şi la generarea de efort administrativ inutil atât pentru prestatorii de servicii, cât şi pentru beneficiarii acestora. Acest fapt afectează negativ satisfacţia utilizatorilor, disponibilitatea serviciilor, precum şi eficienţa şi eficacitatea sectorului public.

Lipsa unei abordări comune în crearea şi furnizarea de servicii publice electronice diminuează eforturile şi instrumentele care vizează dezvoltarea e-guvernării, iar acestea sunt dublate în sectorul public (de exemplu, crearea de procese de afaceri şi analize în etapa de digitalizare a serviciilor), ceea ce măreşte şi mai mult diferenţa în dezvoltarea e-serviciilor publice. Fără o abordare unificată, entităţile publice nu vor putea gestiona efectiv "decalajul digital" şi nu vor fi capabile să furnizeze, prin mijloace electronice, servicii de calitate, eficiente şi uşor accesibile cetăţenilor şi mediului de afaceri. De asemenea, majoritatea autorităţilor publice locale se confruntă cu un vid de instrumente digitale care le-ar ajuta să facă faţă noilor provocări.

Fragmentarea furnizării de servicii publice şi birocraţia inutilă arată că serviciile publice fie nu au fost concepute sau furnizate într-o manieră centrată pe utilizator, calitatea lor fiind diferită de la instituţie la instituţii. Cea mai bună soluţie pentru a reduce fragmentarea şi a economisi resurse este considerată consolidarea soluţiilor TIC şi centralizarea funcţiilor. În cazul funcţiilor standardizate, centralizarea poate îmbunătăţi calitatea activităţii de dezvoltare şi standardiza practicile de utilizare. Totuşi, în cazul soluţiilor IT complexe (de exemplu, soluţii personalizate), consolidarea poate creşte vulnerabilitatea sistemelor TIC şi riscurile lor de securitate, pe termen lung, costurile de funcţionare şi poate reduce flexibilitatea soluţiilor TIC. Până în prezent, capacitatea sectorului public de a evalua impactul real al economisirii resurselor a fost inadecvată, ceea ce face dificilă decizia dacă să se opteze pentru consolidare sau să se prefere interoperabilitatea sistemelor de informaţii sau a diverselor micro servicii.

Posibilităţile TIC nu au fost utilizate suficient pentru eficientizarea elaborării politicilor, inclusiv cele din domeniul societăţii informaţionale. Impactul TIC asupra economiei şi societăţii Republicii Moldova nu a fost studiat sistematic. Insuficienţa statisticilor societăţii informaţionale este un alt factor care face dificilă formularea politicilor bazate pe cunoaştere, atât pentru sectorul public, cât şi pentru cel privat.

V. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

Din punct de vedere administrativ, Republica Moldova este organizată în 898 de unităţi administrativ-teritoriale (UAT) de nivelul I (sate, comune, oraşe şi municipii) şi 35 de unităţi administrativ-teritoriale (UAT) de nivelul II (32 raioane, mun. Chişinău şi Bălţi, unitatea teritorială autonomă Găgăuzia), pentru o populaţie mai mică de 3 milioane de locuitori (2,9 milioane conform recensământului din 2014), care este în continuă scădere. Administraţia publică locală de nivelul I se caracterizează prin fragmentare şi numărul foarte mare (aproape 90%) de UAT cu o populaţie redusă, sub 5000 de locuitori, dimensiuni care nu permit nici furnizarea eficientă a serviciilor, nici o capacitate fiscală şi administrativă corespunzătoare. Numărul mediu de locuitori într-o unitate administrativ-teritorială este de 2753. La fiecare 100.000 de locuitori revin 36.3 UAT, aceasta însemnând o valoare mai mare decât în cele mai fragmentate ţări europene. Acest fapt este subliniat şi în recentul document de evaluare, publicat pe 1 februarie 2023, al Comisiei Europene privind cererea de aderarea la Uniunea Europeană a Republicii Moldova: "Sunt disparităţi semnificative între urban şi rural în furnizarea serviciilor de bază, a educaţiei şi a pieţei forţei de muncă, deoarece resursele sunt concentrate în capitală şi în câteva oraşe de mărime medie".

Capacitate instituţională limitată în furnizarea serviciilor publice locale, cauzată în principal de tendinţele demografice negative în mediul rural, fragmentării teritoriale excesive şi a gradului scăzut de implementare a documentelor de politici publice anterioare din domeniu, precum şi alocarea neclară a responsabilităţilor între niveluri ale administraţiei publice locale. Toate acestea conduc la un acces limitat al cetăţenilor la servicii de bază, precum şi la o calitate inegală a acestora în teritoriu: avem o situaţie mult mai bună în centrele urbane (în special Chişinău) şi o situaţie mult mai problematică în oraşele mici, dar mai ales în mediul rural.

Capacitate fiscală locală este insuficientă, în special randamentul impozitelor şi taxelor locale este limitat şi cu un potenţial de creştere relativ scăzut. Este scăzută şi predictibilitatea politicilor fiscale la nivel central şi local, atât din motive obiective (criza Covid 19, războiul din Ucraina), cât şi subiective: modificări legislative frecvente, lipsa bazelor de date etc. Totodată, multe responsabilităţi sunt transferate ad-hoc către administraţia publică locală, fără o finanţare adecvată.

Alocări financiare arbitrare ale administraţiei publice de nivelul II către administraţia publică de nivelul I, fără criterii clare, motivate mai ales de afinităţile politice. Per ansamblu, aceste alocări nu reprezintă un procent însemnat, dar se manifestă cu precădere în câteva UAT-uri de nivelul II, iar în cazuri concrete, mai ales pentru primării mici, reprezintă o pondere însemnată în bugetul local.

Patrimoniul public al autorităţilor publice locale este gestionat ineficient, mai ales din cauza lipsei delimitării proprietăţii publice a statului de cea a APL-urilor de nivel întâi şi/sau doi. Procesul de înregistrare şi de realizare a cadastrului naţional este foarte lent. Respectiv, Proiectul de înregistrare şi evaluare funciară, finanţat de Asociaţia Internaţională de Dezvoltare, se implementează cu foarte mari dificultăţi.

Povară birocratică asupra serviciilor deconcentrate şi oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat continuă să fie mare şi derivă din neclaritatea rolului şi sarcinilor acestora.

Tendinţele demografice negative în mediul rural, fragmentările teritoriale excesive şi alocările neclare a responsabilităţilor între nivelurile administraţiei publice locale cauzează capacitate instituţională limitată pentru furnizarea serviciilor publice locale de calitate. Astfel, 80% dintre autorităţile locale din Republica Moldova nu îndeplinesc condiţiile minime de funcţionalitate şi legale privind capacitatea administrativă, deşi realizează doar un număr limitat de funcţii, în general funcţii administrative de bază (emiterea certificatelor etc.).

Conform datelor din anul 2021, numărul efectiv de angajaţi pentru cele 34 de administraţii publice locale de nivelul II (inclusiv Chişinău şi Bălţi) şi UTA Găgăuzia atinge cifra de 3763, cu o medie mai mare de 80 unităţi de personal pe autoritate locală de nivel 2, în contrast puternic cu cei 6915 angajaţi ai tuturor celor 898 primării, care au o medie de circa 7,0 unităţi de personal pe primărie.

Având în vedere numărul mare de responsabilităţi pentru servicii ce trebuie prestate direct populaţiei de către primării, acest decalaj între primării şi raioane ridică semne de întrebare justificate, în rândul primarilor şi experţilor, privitoare la rolul, importanţa şi eficienţa raioanelor. Această situaţie face cu atât mai evidentă necesitatea reorganizării administrativ teritoriale, atât la nivelul I, cât şi la nivelul II, pentru a crea capacitatea instituţională necesară prestării serviciilor cetăţenilor (în principal la nivelul I).

Capitolul III

OBIECTIVE GENERALE

Obiectivele generale ale Programului rezultă din Strategia de reformă a administraţiei publice din Republica Moldova pentru anii 2023-2030, după cum urmează:

1. Cadrul instituţional aplicabil funcţiei publice bine definit, elaborat pe baza bunelor practici şi a standardelor europene în domeniul managementului funcţiei publice şi al funcţionarilor publici, corelat cu priorităţile statului şi asigurat cu resursele umane şi informaţionale necesare unei administraţii publice moderne, orientată spre inovaţii şi tehnologii moderne;

2. Un sistem instituţional flexibil şi eficient al administraţiei publice centrale, prin consolidarea rezultatelor existente, cu definirea clară a mandatelor autorităţilor publice centrale, eliminarea suprapunerilor, delimitarea clară a rolurilor între instituţiile de fundamentare a politicilor publice şi instituţiile de implementare;

3. Sistemul de fundamentare şi implementare a politicilor publice pe bază de dovezi este generalizat, consolidat şi funcţionează eficient, prin: coordonarea cu procesul de transpunere şi implementare a acquis-ului UE, integrarea intereselor celor mai defavorizate grupuri, îmbunătăţirea coordonării şi planificării strategice a politicilor în raport cu toate resursele financiare disponibile (interne şi internaţionale) şi creşterea semnificativă a capacităţii de monitorizare şi evaluare;

4. Până la finalul anului 2030, Republica Moldova va avea o administraţie publică eficace, care dispune de practici democratice şi oferă servicii de înaltă calitate cetăţenilor şi mediului de afaceri într-un mod transparent şi eficient, prin utilizarea tehnologiilor moderne şi a serviciilor inovatoare, care să respecte cerinţele integrării europene printr-un proces administrativ imparţial, profesionist şi responsabil.

5. Capacitatea administraţiei publice locale de a furniza într-un mod echitabil servicii publice adecvate şi accesibile populaţiei va creşte în mod semnificativ prin consolidarea instituţională şi financiară a autorităţilor locale şi prin implementarea cu succes a unor politici eficace de dezvoltare economică şi socială locală, ţinând cont de interesele grupurilor vulnerabile, astfel încât Republica Moldova să atingă standardele care să-i permită aderarea la UE.

Scopul prezentului Program este dezvoltarea unui sistem eficient al administraţiei publice centrale şi locale, bazat pe instituţii publice puternice, competente, transparente şi responsabile, capabile de perfecţionare permanentă, care oferă servicii accesibile şi de calitate cetăţenilor şi mediului de afaceri din Republica Moldova.

În acelaşi timp, Programul va contribui la realizarea Programului de activitate a Guvernului "Moldova prosperă, sigură, europeană", în special a obiectivelor ce vizează avansarea reformei administraţiei publice la nivel central şi local şi extinderea accesului la servicii electronice pentru cetăţeni şi antreprenori, promovarea digitalizării proceselor administrative din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice şi a serviciilor publice.

De asemenea, prin intermediul Programului vor fi intensificate eforturile privind aplicarea Agendei de Dezvoltare Durabilă 2030, pentru a contribui la atingerea "Obiectivului 16: Promovarea unor societăţi paşnice şi incluzive pentru o dezvoltare durabilă, a accesului la justiţie pentru toţi şi crearea unor instituţii eficiente, responsabile şi incluzive la toate nivelurile". Astfel, conform angajamentelor privind dezvoltarea durabilă, până în anul 2030, urmează să fie implementate următoarele ţinte strategice:

- dezvoltarea eficienţei, responsabilităţii şi transparenţei instituţiilor la toate nivelurile (ODD 16.6);

- asigurarea procesului decizional receptiv, incluziv, participativ şi reprezentativ la toate nivelurile (ODD 16.7);

- promovarea şi implementarea legislaţiei şi politicilor non-discriminatorii pentru dezvoltare durabilă (16.b.);

- sporirea coerenţei politicilor naţionale pentru dezvoltare durabilă (ODD 17.14);

- asigurarea respectării de către partenerii de dezvoltare a spaţiului de politici şi autorităţii ţării în stabilirea şi implementarea politicilor de eradicare a sărăciei şi dezvoltare durabilă (ODD 17.15);

- sporirea parteneriatului pentru dezvoltare durabilă, complementat de parteneriate cu multiple părţi interesate care mobilizează şi distribuie resurse diverse pentru atingerea ODD (ODD 17.16);

- încurajarea şi promovarea parteneriatelor publice, publice-private şi cu societatea civilă eficiente în baza experienţei şi strategiilor de resurse ale parteneriatelor (ODD 17.17).

De asemenea, Programul include obiective şi acţiuni orientate spre atingerea obiectivelor din Strategia naţională de dezvoltare "Moldova Europeană 2030", în special a Obiectivului general 7. "Asigurarea unei guvernări eficiente, incluzive şi transparente" şi a Direcţiilor de politici şi intervenţii prioritare 5.5. "Guvernare eficientă bazată pe evidenţe şi ştiinţă".

Obiectivul general 7. Asigurarea unei guvernări eficiente, incluzive şi transparente include:

- obiectivul specific 7.1. Edificarea unei administraţii publice integre, responsabile, eficiente, transparente şi deschise pentru participarea cetăţenilor la procesele de luare a deciziilor;

- obiectivul specific 7.2. Centrarea serviciilor publice pe nevoile oamenilor;

- obiectivul specific 7.3. Integrarea ştiinţei, a tehnologiilor şi a datelor în procesul de guvernanţă.

Totodată, Programul va asigura implementarea prevederilor Acordului de Asociere dintre Republica Moldova, pe de o parte, şi Uniunea Europeană, Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele membre ale acestora, pe de altă parte, şi anume prevederile art.22 lit.(a) "dezvoltarea instituţională şi funcţională a autorităţilor publice pentru a spori eficienţa activităţii acestora şi pentru a asigura un proces de luare a deciziilor şi de planificare strategică eficient, participativ şi transparent".

Prin implementarea intervenţiilor planificate, vor fi abordate multidimensional provocările din domeniul managementului resurselor umane din autorităţile publice, oferindu-se soluţii optime de consolidare a capacităţilor şi performanţelor autorităţilor publice.

Sub aspect instituţional, se urmăreşte consolidarea capacităţii administraţiei publice centrale şi locale, entităţilor responsabile de dezvoltarea profesională a funcţionarilor publici, precum şi a instrumentelor necesare pentru buna funcţionalitate.

Sub aspect normativ, se va efectua evaluarea implementării cadrului normativ de bază şi conex în domeniul administraţiei publice centrale şi locale, revizuirea şi îmbunătăţirea normelor existente în domeniul managementului funcţiei publice şi funcţionarilor publici, cadrului instituţional al administraţiei publice centrale şi locale, sistemului de planificare strategică, precum şi a dezvoltării serviciilor publice.

Capitolul IV

OBIECTIVE SPECIFICE

Operaţionalizarea obiectivelor generale ale prezentului Program va fi realizată prin intermediul obiectivelor specifice, incluse în următorul tabel.

Capitolul V

IMPACT

Impactul scontat al implementării primei faze din procesul de aplicare a Strategiei de reformă a administraţiei publice din Republica Moldova pentru anii 2023-2030 se axează în special pe generarea soluţiilor atât în beneficiul ţării, cât şi în beneficiu cetăţeanului, prin consolidarea capacităţilor autorităţilor publice şi a corpului de funcţionari publici profesionişti, integri şi dedicaţi serviciului public, precum şi prin creşterea calităţii serviciilor publice prestate.

Dezvoltarea de noi competenţe în raport cu tendinţele din domeniul formării/perfecţionării profesionale aliniate la soluţiile tehnologiilor digitale va spori atractivitatea funcţiei publice, va creşte gradul de profesionalizare şi a stabilităţii în funcţia publică, ca urmare a adaptării procedurilor de recrutare, selecţie şi evaluare la cerinţele managementului centrat pe performanţă.

Prin implementarea intervenţiilor preconizate în domeniul planificării strategice şi elaborării politicilor publice, se va asigura elaborarea unor politici eficiente, transparente, incluzive, durabile, bazate pe dovezi. Astfel, prin creşterea calităţii procesului de elaborare, monitorizare şi implementare a politicilor publice, bazate pe date, se va asigura creşterea impactului politicilor promovate de Guvern asupra bunăstării cetăţenilor.

La fel, implementarea principiului sustenabilităţii financiare a politicilor publice va asigura un management eficient şi cuprinzător al finanţelor publice, fapt ce va permite orientarea resurselor bugetare spre priorităţile naţionale de dezvoltare a ţării şi spre implementarea principiului "Nimeni nu este lăsat în urmă", asigurându-se astfel o dezvoltare social-economică armonioasă a ţării. Creşterea semnificativă a volumului şi calităţii serviciilor publice esenţiale furnizate de administraţiile publice locale va include apeducte de apă potabilă, sisteme de canalizare, drumuri locale/raionale asfaltate, colectarea şi depozitarea deşeurilor menajare respectând standardele de protecţie a mediului.

Capitolul VI

COSTURI ŞI SURSE DE FINANŢARE

Estimarea generală a costurilor pentru implementarea şi realizarea prezentului Program a fost efectuată în baza priorităţilor şi activităţilor identificate, precum şi a instrumentelor disponibile în experienţa naţională şi internaţională.

Valoarea estimativă a resurselor financiare necesare pentru implementarea acestuia constituie circa 1300000,0 mii lei, care vor fi acoperite din contul mijloacelor alocate în bugetul de stat pentru autorităţile vizate, dar şi din asistenţa partenerilor de dezvoltare care asigură suport în domeniile de intervenţiei specifice Programului.

De asemenea, finanţarea Programului va fi realizată în conformitate cu resursele financiare planificate de către autorităţile administrative responsabile de realizarea obiectivelor şi implementarea acţiunilor stabilite anual în bugetul de stat.

La fel, activităţile Programului urmează a fi implementate cu suportul proiectelor de asistenţă externă, prin intermediul proiectului "Suport în implementarea Acordului de Asociere", proiectul GIZ "Fondul de consiliere în politici", proiectul Comisiei Europene privind guvernarea deschisă etc.

Resursele financiare necesare pentru implementarea prezentului Program provin, în principal, din bugetul public naţional, acestea fiind alocate fiecărui minister şi fiecărei instituţii cu competenţe în implementarea Programului, prin intermediul următoarelor programe/subprograme:

- Exercitarea guvernării (SB0301)

- e-Transformare a Guvernării (SB0303)

- Servicii de arhivă (SB1203)

- Protecţia datelor personale (SB1503)

- Tehnologii informaţionale (SB1504)

- Activitatea Parlamentului (SB0101)

- Reforma administraţiei publice (SB0804).

Adiţional, vor fi identificate şi surse externe de finanţare acordate de donatori, inclusiv donaţii şi sponsorizări oferite în condiţiile legii, pentru realizarea integrală a activităţilor planificate.

Capitolul VII

RISCURI DE IMPLEMENTARE

Capitolul VIII

AUTORITĂŢI ŞI INSTITUŢII RESPONSABILE

Implementarea Programului se va realiza cu participarea tuturor instituţiilor cu competenţe în domeniu, precum şi prin asigurarea unei cooperări interinstituţionale, naţionale şi internaţionale.

Responsabilitatea de bază pentru implementarea Programului îi revine Cancelariei de Stat, împreună cu următoarele autorităţi:

Ministerul Finanţelor

Ministerul Infrastructurii şi Dezvoltării Regionale

Ministerul Dezvoltării Economice şi Digitalizării

Ministrul Educaţiei şi Cercetării

Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare

Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale

Ministerul Sănătăţii

Ministerul Afacerilor Interne

Ministerul Culturii

Ministerul Mediului

Ministerul Justiţiei (expertiza juridică)

Agenţia Servicii Publice

Agenţia Guvernare Electronică

Agenţia Proprietăţii Publice

Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru

Biroul Naţional de Statistică

Autorităţile administraţiei publice locale

Prestatorii de servicii publice.

Capitolul IX

PROCEDURI DE RAPORTARE

Implementarea Programului se va realiza în conformitate cu Planul de acţiuni aferent, prin monitorizarea anuală a gradului de realizare a obiectivelor/acţiunilor incluse, iar la finalul perioadei de implementare a Programului, se va efectua evaluarea acestuia.

Procesul de monitorizare şi raportare se va realiza pe parcursul perioadei de implementare a Programului, în vederea stabilirii gradului de realizare a acţiunilor, a gradului de conformitate a acţiunilor întreprinse cu cele planificate, a identificării cauzelor nerealizării în termen a acţiunilor planificate şi elaborării modificărilor pentru îmbunătăţirea procesului de implementare.

Cancelaria de Stat va întocmi rapoartele anuale privind stadiul de realizare a Programului, în baza informaţiilor prezentate anual de către autorităţile/instituţiile responsabile de implementare, până la data de 1 februarie a următorului an de implementare. În cazul acţiunilor cu mai mulţi responsabili de implementare, rolul de coordonator/executor primar al implementării îi revine primei autorităţi/instituţii indicate în Plan, care va generaliza informaţiile executorilor secundari. Rapoartele de progres trebuie să conţină inclusiv date cantitative cu privire la progresul realizării obiectivelor specifice şi a indicatorilor de rezultat.

Rapoartele anuale vor viza implementarea obiectivelor generale/obiectivelor specifice derivate din Program; gradul de conformitate a acţiunilor întreprinse cu planul; identificarea cauzelor întârzierilor şi a modificărilor pentru îmbunătăţirea procesului de implementare a programului; o analiză a dinamicii indicatorilor de evaluare, inclusiv a celor legaţi de gestionarea riscurilor.

Procesul de evaluare a implementării Programului va determina formularea unei imagini obiective bazate pe relevanţa, efectivitatea, eficienţa, durabilitatea şi impactul acestuia pe termen mediu. Activităţile de evaluare privind implementarea Programului se va efectua după finalizarea perioadei de realizare a acestuia, prin elaborarea unui raport de evaluare finală pentru patru ani, în baza informaţiilor autorităţilor/instituţiilor vizate în Planul de acţiuni, transmise până la 1 decembrie 2026.

Raportul de evaluare va conţine:

1) sumarul executiv (descrierea scopului şi obiectivelor Programului, rezultatele obţinute în procesul de implementare, concluziile şi recomandările principale);

2) introducere (descrierea succintă a Programului, a scopului evaluării, a metodelor de evaluare şi a constrângerilor în procesul de evaluare);

3) constatări (prezentarea detaliată a rezultatelor evaluării, în conformitate cu criteriile de relevanţă, eficacitate, eficienţă, durabilitate şi, în cazul evaluării finale, a impactului Programului);

4) concluzii (descrierea succintă a concluziilor făcute în baza evaluării);

5) recomandări (descrierea activităţilor recomandate pentru îmbunătăţirea situaţiei din domeniul sau subdomeniul inclus în Program şi a documentului propriu-zis, în cazul evaluării intermediare).

Anexă

la Programul de implementare, pentru anii 2023-2026,

a Strategiei de reformă a administraţiei publice

din Republica Moldova pentru anii 2023-2030

PLANUL DE ACŢIUNI

privind realizarea Programului de implementare, pentru anii 2023-2026,

a Strategiei de reformă a administraţiei publice din Republica

Moldova pentru anii 2023-2030