Постановление № 352 от 07.06.2023

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Программы на 2023–2026 годы по реализации

Стратегии реформы публичного управления

Республики Молдова на 2023–2030 годы

№ 352  от  07.06.2023

 (в силу 14.08.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 240-245 ст. 599 от 14.07.2023

* * *

На основании пункта a) статьи 5 и пункта h) статьи 6 Закона № 136/2017 о Правительстве (Официальный монитор Республики Молдова, 2017 г., № 252, ст.412), с последующими изменениями, Правительство

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Программу на 2023–2026 годы по реализации Стратегии реформы публичного управления Республики Молдова на 2023–2030 годы (прилагается).

2. Органам центрального и местного публичного управления, публичным учреждениям и другим ответственным публичным органам:

1) обеспечить выполнение действий, включенных в Программу на 2023–2026 годы по реализации Стратегии реформы публичного управления Республики Молдова на 2023–2030 годы;

2) ежегодно до 1 февраля, а также по запросу представлять в Государственную канцелярию информацию о ходе реализации мероприятий, включенных в указанную Программу.

3. Государственной канцелярии ежегодно до 15 марта представлять в Правительство отчеты о ходе выполнения указанной Программы.

4. Финансирование мер, предусмотренных в настоящем постановлении, осуществлять за счет и в пределах ассигнований, утвержденных на эти цели в бюджетах участвующих публичных органов, а также из других источников в соответствии с законодательством.

5. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на Государственную канцелярию.

Утверждена

Постановлением Правительства

№ 352 от 7 июня 2023 г.

ПРОГРАММА

на 2023–2026 годы по реализации Стратегии реформы публичного

управления Республики Молдова на 2023–2030 годы

Глава I

ВВЕДЕНИЕ

Последствия глобализации в совокупности с динамичным развитием социальных систем требуют от национальных государств абсолютно нового состояния, к которому должны быть адаптированы административные учреждения и системы. Любые действия и меры в области реформы публичного управления требуют существенных изменений на уровне центрального и местного публичного управления и публичных услуг.

Качество публичного управления и управления страной – ключевой фактор ее экономических достижений и благополучия ее граждан. Эффективное публичное управление служит потребностям граждан и предприятий. Крайне важно, чтобы органы публичного управления могли адаптироваться к изменяющимся обстоятельствам.

С развитием информационного общества, информационных и коммуникационных технологий появляются новые вызовы для публичного управления. В то же время они предоставляют гораздо более широкие возможности для более эффективной и более приближенной к гражданину деятельности.

Необходимость реформы определена как внутренними факторами (менеджмент, социальные и экономические проблемы), так и внешними (интернационализация и стремительное развитие информационных технологий).

Ускорение процесса проведения реформы публичного управления обусловлено, во-первых, необходимостью довести до конца переходный период (в том числе в экономике) и переход к статусу страны-кандидата на присоединение к Европейскому Союзу.

В этом контексте стали насущно необходимыми институциональная реконфигурация публичного управления и консолидация потенциала органов публичной власти по евроинтеграционному компоненту для обеспечения возможности качественного и оперативного содействия этому важному процессу. Консолидация новых субъектов публичного управления вытекает из необходимости обеспечения и разработки национальной позиции и составления досье участия министерств в форумах учреждений ЕС, обеспечения процесса планирования, разработки, мониторинга и оценки документов публичных политик и документов планирования, а также координации разработки государственной политики в соответствии с законодательством ЕС в целях повышения эффективности, действенности и соответствия публичных политик стандартам ЕС в сферах деятельности, относящихся к компетенции министерств.

Для укрепления административного потенциала была разработана Стратегия реформы публичного управления Республики Молдова на 2023–2030 годы, утвержденная Постановлением Правительства № 126/2023, цель которой – создание к концу 2030 года системы центрального и местного публичного управления, способной обеспечивать условия для устойчивого развития страны, а также отличающейся повышенным уровнем неподкупности и компетенции, с тем, чтобы: (a) эффективно управлять и поставлять качественные публичные услуги через повышение профессионального уровня и стабильность, упрощение и рационализацию, предсказуемость и координирование; (b) заслужить уважение и доверие граждан через порядочность, прозрачность и ответственность, доступность и открытость; (c) укреплять свою способность обосновывать и внедрять публичные политики.

Для многоаспектного подхода к проблемам и рискам в области менеджмента государственной должности и государственных служащих, укрепления институциональной базы центрального и местного публичного управления, системы стратегического планирования, а также развития публичных услуг необходимо обозначить среднесрочные национальные политики.

Программа на 2023–2026 годы по реализации Стратегии реформы публичного управления Республики Молдова на 2023–2030 годы (в дальнейшем – Программа) будет способствовать трансформации/ усовершенствованию публичного управления Республики Молдова на центральном и местном уровнях, а также выполнению целей Программы деятельности Правительства "Процветающая, безопасная, европейская Молдова", Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года (ЦУР 16), Национальной стратегии развития "Молдова 2030", в том числе положений Соглашения об Ассоциации между Республикой Молдова и Европейским Союзом.

В этом смысле Программа будет включать действия по укреплению институционального потенциала и улучшению достижений путем развития новых компетенций, сообразованных с тенденциями в области профессионального образования/ развития, согласованными с цифровыми решениями, повышению привлекательности государственной должности, росту уровня профессиональной подготовки и стабильности государственной должности в результате адаптации процедур рекрутинга, отбора и оценки к требованиям менеджмента, основанного на достижениях.

Наряду с этим новый документ политик должен обеспечить развитие компетенций исходя из приоритетов управления, организационных потребностей и задачи повышения качества публичных услуг, предоставляемых органами публичного управления, в соответствии с ожиданиями и потребностями граждан.

Глава II

АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

Реформа системы публичного управления – динамичный процесс и, как любой другой процесс структурной реформы, он никогда не может быть закончен и полностью завершен. Однако сохранение неэффективной системы центрального публичного управления может усугубить проблемы и структурные уязвимости страны и подорвать доверие граждан к государственным учреждениям.

Проведение диагностического анализа ситуации на уровне центрального и местного публичного управления, определение проблем, с которым оно сталкивается, приоритетов, которые следует учитывать при их решении, а также имеющихся ресурсов, – лишь несколько условий, необходимых для разработки Программы на 2023–2026 годы по реализации Стратегии реформы публичного управления Республики Молдова.

Принимая во внимание многогранность публичной системы и применение на практике публичных политик, оценка их воздействия и эффективности представляют собой ключевые элементы Программы. Уровень и характер привлеченных средств, достижения публичных организаций, задействованных в практическом применении публичных политик, участие граждан в процессе принятия решений являются неотъемлемыми аспектами видения процесса реформы управления.

Министерствам надлежит быть активными в рамках циклов принятия решений и менеджмента, таких как планирование политик, принятие решений, внедрение, мониторинг, контроль и оценка.

Способность разрабатывать политики и внедрять их оказывает прямое воздействие на уровень удовлетворенности граждан. Отношения между Правительством и населением все больше усложняются: политические решения проходят несколько уровней управления, проблемы приходится решать в постоянно изменяющихся условиях, в которых необходимы взаимодействие, согласие и координация как на национальном уровне, так и на местном. Граждане сталкиваются с этим процессом и осознают, что они все меньше влияют на решения, принимаемые на национальном и местном уровнях, вместе с тем без поддержки и понимания граждан сложно разрабатывать и внедрять адекватные политики. Поэтому следует искать новые способы улучшения публичных политик, чтобы информировать граждан и вовлекать их в процесс принятия решений.

Целью укрепления местного публичного управления является его способность выполнять свои функции и, тем самым, вносить собственный вклад в экономическое и социальное развитие в регионе. В своей деятельности местное управление должно ориентироваться на удовлетворение потребностей граждан через обеспечение качественных публичных услуг. Результатом процесса разработки местных бюджетов должно стать укрепление независимости местного управления в результате сокращения удельного веса средств, выделяемых из государственного бюджета, и увеличения доли собственных доходов, аккумулируемых за счет местных сборов (пошлин) и налогов.

Осуществление эффективного внутреннего управленческого контроля служит предпосылкой для улучшения деятельности руководителей органов центрального и местного публичного управления. Благодаря строгому контролю в публичном секторе руководители могут быть уверены в том, что ресурсы используются гораздо эффективнее. Внутренний и внешний аудит должны быть основаны на принципах независимости и объективности в целях достижения системы внутреннего управленческого контроля, призванной способствовать прозрачному управлению публичными фондами, повышению эффективности деятельности органов публичного управления всех уровней.

I. Менеджмент государственной должности

и государственных служащих

Правительство Республики Молдова через Государственную канцелярию обеспечивает продвижение и реализацию политики государства в области менеджмента человеческих ресурсов на государственной службе.

Эффективность публичного управления зависит в значительной степени от системы менеджмента человеческих ресурсов, применяемой в органах публичного управления, профессионального уровня государственных служащих, их направленности на удовлетворение потребностей и законных интересов граждан. В ряду обязательств, взятых на себя Республикой Молдова в связи с присоединением к Европейскому Союзу, одним из направлений являются модернизация и повышение эффективности государственной службы, а также повышение профессионального уровня государственных служащих, так что менеджмент человеческих ресурсов в органах публичного управления должен опираться на три компонента: компетентность, профессиональные достижения и профессиональная этика.

Система менеджмента человеческих ресурсов на государственной службе требует существенного улучшения. Она охватывает предельную штатную численность персонала органов публичного управления, равную 49 313 единицам, из которых 18 204 единицы занимают государственные должности с общим статусом (37 %), 19 204 единицы – государственные должности с особым статусом (39 %), 11 905 единиц относятся к другим категориям персонала. Таким образом, занимающие государственные должности составляют около 4,2 % рабочей силы и 27 % персонала бюджетной сферы.

Описанная ситуация обусловлена хроническим отсутствием четкого видения по вопросу о развитии человеческого капитала на государственной службе. Соответственно, тема государственной должности на протяжении многих лет не относилась к приоритетным вопросам в процессах принятия стратегических решений на национальном уровне. Реорганизации в рамках Государственной канцелярии, в частности в 2016 и в 2019 году, отрицательно сказались на институциональном потенциале подразделения, которое отвечает за разработку публичных политик в области менеджмента государственной должности и государственных служащих. Недостаточная штатная численность Управления менеджмента государственной должности наряду с отсутствием возможностей для специальной подготовки и высокой текучестью кадров прямо влияет на качество работы этого подразделения и препятствует реализации системного подхода в рамках менеджмента государственной должности.

Институциональный потенциал Государственной канцелярии в части менеджмента государственной должности отражается на качестве публичных политик в этом направлении, и, наконец, все это отражается на результатах деятельности публичных органов.

Наблюдается низкая привлекательность государственной должности и государственной службы. Причины ограниченной способности государства покрывать потребности в персонале с качественной точки зрения (компетенции) и с количественной (занятые единицы персонала), а также непривлекательность развития карьеры в государственной должности для квалифицированных лиц были обозначены и в рамках исследований, проведенных в ходе различных проектов. Среди них: оплата труда, не соответствующая уровню требований и ответственности в государственной должности; несправедливая система оплаты труда, не поощряющая служебные достижения; несовместимости и правовые ограничения, установленные в связи со статусом, не компенсируемые другими преимуществами; непредсказуемая система развития карьеры, ограниченные возможности продвижения по службе в государственной должности; бюрократическая организационная культура; перегруженность персонала публичных органов и пр.

Таким образом, констатируется, что привлекательность государственной должности остается на относительно низком уровне: в 2021 году приходилось в среднем только 1,7 соискателей на одну государственную должность. Ограниченное число соискателей на вакантное рабочее место связано с недостаточностью квалифицированных человеческих ресурсов на рынке труда, но может служить и показателем отсутствия доверия к корректности системы рекрутинга и профессионального отбора в органах публичного управления. В такой ситуации в органы публичного управления зачастую принимаются на работу лиц, не соответствующих в полной мере минимальным требованиям государственной должности для замещения вакантных позиций, что прямо сказывается на качестве труда и на затратах времени и других ресурсов в процессе интеграции в государственную должность на рабочем месте.

Средняя текучесть персонала в 2021 году составляла 11,24 %. Самое большое число отставок – 86 % от общего числа зарегистрированных в 2021 году – зафиксировано на уровне исполнительных государственных служащих. Согласно имеющимся данным, повышенная текучесть наблюдается преимущественно среди работающих на государственной службе первые годы.

Система профессионального развития не вполне отвечает потребностям в обучении и в недостаточной степени сосредоточена на развитии компетенций. Согласно исследованиям, проведенным в рамках проекта технической помощи для поддержки реформы в области публичного управления на уровне 2020 года, только 50 % государственных служащих сумели набрать необходимое количество обязательных учебных часов. Так, были обозначены следующие слабые стороны: национальный поставщик обучающих услуг для государственных служащих не играет роли системного разработчика и организатора образования/ обучения в системе профессионального развития и остается, главным образом, поставщиком образования / обучения, реагирующим на потребности, высказываемые органами публичного управления, и на вклад Государственной канцелярии; образовательные программы не опираются непосредственно на спрос, то есть на индивидуальные потребности государственных служащих, а основываются на подходе, опирающемся на предложение, когда публичные учреждения выбирают между курсами, проводимыми национальным поставщиком услуг по обучению для государственных служащих и проводимыми через проекты международных доноров; не выделяются предусмотренные 2 % фонда оплаты труда на образовательные/ обучающие программы для частичного покрытия расходов на образование/ обучение с учетом специфических требований персонала.

В этом контексте отмечается, что на протяжении 2021 года всего 6 747 (43,8 %) государственных служащих прошли обучение в течение не менее 40 часов: из органов ЦПУ – 52,7 %, МПУ I – 25,8 %, МПУ II – 31,6 %. Только 16 % начинающих государственных служащих прослушали минимальное число учебных часов в соответствии с законодательной базой, что указывает на существенное снижение по сравнению с 2020 годом, когда 48 % начинающих государственных служащих прошли курсы профессионального развития в течение первых шести месяцев государственной службы, хотя эффективная система обучения жизненно важна для любой организации в целях развития и сохранения профессиональных стандартов поведения и совершенствования персонала.

Автоматизированная информационная система "Регистр государственных должностей и государственных служащих", используемая органами публичного управления, подпадающими под действие Закона № 158/2008 о государственной должности и статусе государственного служащего, не подключена к Автоматизированной информационной системе "Электронный регистр служащих", которая стала обязательной для всех бюджетных учреждений.

Вследствие этого инструмент централизованного сбора и использования данных о человеческих ресурсах на государственной службе оказался нефункциональным, а его цель, которая заключается в предоставлении в режиме реального времени данных, необходимых для принятия решений и разработки публичных политик, фокусирующихся на потребностях сферы государственной должности, не была достигнута.

Таким образом, наличие функциональной информационной системы позволило бы свести к минимуму нехватку релевантной и агрегированной специфической информации по персоналу органов публичного управления и обеспечило бы эффективный менеджмент человеческих ресурсов в органах публичного управления в результате комплексной обработки данных для всех административных кадровых процессов.

II. Институциональная база центрального публичного управления

В последние годы Республика Молдова приложила усилия по реформированию центрального публичного управления, которые вылились в конкретные достижения. В то же время отмечается сохранение ряда негативных явлений и их значительное влияние на эффективность центрального публичного управления.

Регламентирующая база организации и функционирования публичных учреждений чрезвычайно сложна и включает в себя множество нормативных актов, носящих характер первичного и вторичного законодательства. Как следствие, отмечается фрагментарное и частично противоречивое регулирование в части организации и структурирования публичного управления, понимания и разделения концептов: публичный орган, государственное учреждение с исполнительной ролью, хозрасчетное публичное учреждение. Касательно противоречивых норм о создании и функционировании публичных учреждений приходится констатировать, что терминология, используемая в действующей нормативной базе, не унифицирована, и это оставляет место для различных толкований. Кроме того, необходимо четко определить понятия "подчиненность" и "независимость" с точки зрения принципа законности, правосубъектности и иерархии, понятия финансового самоуправления, коммерческой/ некоммерческой деятельности и коммерческого/ некоммерческого статуса, чтобы установить гораздо более четкие правила, регулирующие статус, роль и функционирование такого рода публичных учреждений в рамках административной системы Республики Молдова.

По состоянию на 1 декабря 2022 года в Республике Молдова зарегистрировано 478 публичных учреждений. Органы центрального отраслевого публичного управления обладают статусом учредителя примерно в 295 публичных учреждениях со штатным персоналом 70 697,58 единиц, из которых 5 182,97 являются вакантными должностями. Таким образом, средний уровень заполняемости составляет 92,66 %.

В результате выборочного анализа уставов некоторых публичных учреждений и нормативных актов, касающихся их деятельности, было установлено, что, вопреки правовому исключению, предусмотренному в Законе № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении и Административном кодексе, в круг их полномочий включены и некоторые функции, являющиеся прерогативой публичной власти. В уставах публичных учреждений предусмотрено формирование советов как высших коллегиальных органов, осуществляющих контроль над деятельностью этих учреждений. По этой причине недостаточно ясна роль органов центрального публичного управления как субъектов, осуществляющих от имени Правительства функции учредителей публичных учреждений.

Из изложенного можно сделать вывод, что многие нечеткие и противоречивые аспекты касаются действующей базы, регламентирующей создание, функционирование и прекращение деятельности публичных учреждений, которая представляется сложной и не всегда последовательной.

III. Система стратегического планирования и разработки публичных политик

Эффективное и централизованное планирование на уровне Правительства стало ключевым элементом обеспечения эффективного внедрения публичных политик. Нынешняя система стратегического планирования регламентируется Постановлением Правительства № 386/2020 о планировании, разработке, утверждении, реализации, мониторинге и оценке документов публичных политик (вступило в силу 26 июля 2020 года), ее цель – сделать усилия центральных административных органов по реализации публичных политик более эффективными. Система устанавливает четкую иерархию документов планирования и определяет их связь с документами публичных политик. Самый высокий уровень представлен Программой деятельности Правительства, Национальной стратегией развития (НСР) и международными обязательствами, в частности Соглашением об ассоциации РМ–ЕС и Повесткой дня в области устойчивого развития на период до 2030 года.

Для единообразного применения принципов стратегического планирования и в целях содействия реализации положений Постановления Правительства № 386/2020 было разработано Методологическое руководство по включению положений Национальной стратегии развития в документы планирования и публичных политик.

В целях обеспечения внедрения новой системы стратегического и оперативного планирования в 2021-2022 годах около 500 государственных служащих из всех центральных и некоторых местных органов власти прошли обучение по стратегическому планированию и разработке документов политик в рамках 10 учебных модулей по следующим основным темам: включение целей и принципов Повестки дня до 2030 года и НСР в документы публичных политик; роль местных акторов в реализации НСР; применение методологических руководств по включению положений НСР в документы планирования и документы публичных политик, касающиеся проведения анализа ex-ante и оценки ex-post для документов публичных политик по оценке затрат на документы публичных политик; мониторинг публичных политик и эффективная коммуникация в рамках центральной публичной администрации.

Вместе с тем, особое внимание следует уделять укреплению институционального и профессионального потенциала государственных служащих для соблюдения и надлежащего применения нормативной базы, связанной с разработкой документов публичных политик, принимая во внимание то, что разработка национальных публичных политик сопряжена с целым рядом вызовов.

Приходится констатировать, что нормативно-правовая база по системе разработки и координации публичных политик применяется неединообразно. В 2019–2022 годах было разработано и утверждено в общей сложности 33 документа публичных политик, из которых 21 документ политик был разработан и утвержден после вступления в силу Постановления Правительства № 386/2020. По состоянию за 2022 год только в случае 66 % разработанных документов публичных политик были полностью соблюдены этапы и критерии разработки, закрепленные в нормативной базе, в случае 26 % – частично и в случае 8 % – не были соблюдены требования (таблица 1). К причинам, объясняющим такое положение дел, относится нехватка потенциала и человеческих ресурсов в публичных органах, в том числе в учреждениях, образующих "Центр Правительства".

Надлежащая конфигурация и укрепление "Центра Правительства", характерные функции которого будут выполняться совместно Государственной канцелярией, Министерством финансов (планирование ресурсов для публичного сектора) и Министерством иностранных дел и европейской интеграции (координирование вопросов европейской интеграции), играют важную роль в обеспечении эффективного процесса стратегического планирования и в системе разработки публичных политик. Отсутствие эффективного механизма сотрудничества и взаимодействия между учреждениями, образующими "Центр Правительства", чинит препятствия в исполнении функции по координированию публичных политик, управлению публичными финансами, что отрицательно сказывается на качестве публичных политик, осуществлении управления и, соответственно, на ожидаемом воздействии для граждан.

В то же время важную роль в обеспечении качества планирования и координирования деятельности Правительства играют подразделения по анализу, мониторингу и оценке политик в министерствах и других центральных административных органах. В целях уточнения миссии этих подразделений, а также для устранения несоответствующих функций, возложенных на эти подразделения в результате проведения различных институциональных реформ, Постановлением Правительства № 462/2021 было утверждено новое Типовое положение о функционировании данных подразделений. Несмотря на это, с течением времени данные подразделения претерпели изменения как в численности персонала, так и с точки зрения круга установленных компетенций и полномочий, часть которых чужда миссии соответствующих подразделений.

В 2022 году в связи укреплением институциональной базы в целях соответствия требованиям в плане европейской интеграции было утверждено Постановление Правительства № 600/2022, устанавливающее изменение организационной структуры целого ряда министерств и органов, ответственных за политики, в том числе подразделений по координированию политик, которым были переданы функции по координированию процессов европейской интеграции. В итоге подразделения по координированию политик были дополнены 20 новыми должностями. Вместе с тем, эффективность этого процесса определяется уровнем потенциала квалифицированного персонала, который должен обладать надлежащей квалификацией для выполнения задач, в частности знаниями и способностью анализировать данные для разработки и мониторинга политик, опирающихся на доказательства, и текучестью кадров. Так, средний уровень замещения должностей в подразделениях по координированию публичных политик и европейской интеграции в органах управления составляет более 70,0 %.

Оценка публичных политик является важным этапом в процессе принятия решений, который требует надежной методологической и нормативной базы, разработанной и применяемой всеми соответствующими сторонами. В настоящее время наблюдается ряд недостатков и вызовов для органов власти в процессе разработки документов политик на основе качественного и доказательного анализа. Около 70 % от общего числа разработанных документов публичных политик не подкреплены и не обоснованы анализом ex-ante или оценкой ex-post, а процессы, связанные с проведением анализа влияния публичных политик, не полностью институционализированы. Эти недостатки привели к необходимости значительного пересмотра методологий. Так, в 2021 году был проведен комплексный пересмотр и актуализация методологической базы для ex-ante, промежуточной и ex-post оценки публичных политик в соответствии с институциональной и нормативной базой и передовыми международными практиками, которые могут быть применены в контексте Республики Молдова.

Как на процессе оценки публичных политик, так и на мониторинге внедрения запланированных мер сказывается в настоящее время низкий уровень статистической культуры и знаний в области данных в рамках органов публичного управления на центральном и на местном уровне, а также и в обществе в целом, в частности когда к мониторингу/ оценке политик рассчитывают привлечь гражданское общество. Ограниченные аналитические способности авторов проектов политик, а также тех, кто занимается их внедрением отрицательно сказываются на процессах определения источников данных, релевантных для анализируемой темы, на понимании значения показателей и их динамики и на правильном использовании данных в целях соответствующих политик.

Возможности тех, кто занимается разработкой политик, ограничены качеством, устойчивостью и связностью данных, в частности данных из административных или нестатистических источников (опросы, международные рейтинги и пр.), а также степенью их детализации, поскольку статистические данные являются неотъемлемой составляющей процесса принятия решений, основанного на доказательствах в разбивке по релевантным критериям, а также демонстрации воздействия реформ на качество жизни населения страны.

Важным аспектом процесса стратегического планирования является мониторинг реализации запланированных мер, и когда процесс мониторинга рассматривается отдельно от процесса планирования, это отрицательно сказывается на релевантности, качестве и последовательности публичных политик. К основным вызовам, усугубляющим эту проблему, относятся: недостаточные компетенции для формулирования корректных и релевантных показателей; ограниченные возможности и ресурсы для описания процедур мониторинга и разработки методологий расчета показателей; существенные издержки при проведении анализа ex-ante, мониторинга и промежуточной и ex-post оценки. На уровне общего восприятия в органах публичного управления процессы мониторинга и отчетности рассматриваются скорее как обременительная задача, чем как механизм поддержки и извлечения уроков. По наблюдениям, сделанным в процессе оценки проектов документов публичных политик, органы власти относительно слабо учитывают результаты и выводы мониторинга документов планирования и публичных политик. В этом смысле наличие эффективного инструмента мониторинга позволило бы не только смягчить эти последствия, но и использовать усилия государственных служащих, делая возможной взаимосвязь между достижениями/ результатами по целому ряду документов как по вертикали, так и по горизонтали. Таким образом, решить эту проблему можно при наличии современного ИТ-инструмента в данной области, который облегчил бы процесс планирования, мониторинга и отчетности о ходе выполнения международных обязательств и внутренней повестки дня публичных политик Правительства.

Изменения на политической сцене Республики Молдова и получение четкой перспективы вступления в ЕС требуют, чтобы процесс разработки публичных политик соответствовал практике, моделям и законодательству ЕС. Переложение и внедрение законодательства ЕС является условием для вступления в ЕС. Это означает, что законодательство Республики Молдова должно быть гармонизировано с законодательством ЕС до того, как она станет государством-членом. Переговоры о вступлении в ЕС будут представлять собой серьезный вызов для государственной администрации, которая должна будет управлять процессом переложения в национальном законодательстве 35 глав законодательства ЕС.

Прежде чем приступить к переговорам о присоединении к ЕС и сразу после этого, Республике Молдова надлежит разработать документ о планировании выполнения обязательств, вытекающих из отношений с ЕС. Учитывая то, что совокупность действий, которые предстоит выполнить, будет доводиться до сведения Республики Молдова Европейским Союзом непрерывно, необходимо утвердить механизм, позволяющий, с одной стороны, планировать действия, которые предстоит выполнить уполномоченным учреждениям, а с другой – обеспечить гибкость в обозначении или адаптации подлежащих внедрению действий.

Подобный документ планирования важен для сообразования внутреннего процесса реформ с европейскими стандартами, а также для того, чтобы продемонстрировать как государствам-членам, так и учреждениям ЕС готовность и способность Республики Молдова в полной мере выполнить обязательства, вытекающие из статуса члена ЕС.

Для успешного управления работой по подготовке к присоединению к ЕС необходимо укрепить потенциал учреждений в том, что касается разработки, утверждения гармонизированного законодательства, а также его внедрения и правильного применения. Это требует адекватной внутренней организации в рамках Правительства и лучших навыков планирования, разработки, внедрения политик, проведения переговоров, связанных с присоединением, а также коммуникации с учреждениями ЕС. Хотя румынский язык относится к официальным языкам ЕС, вся коммуникация с Европейской комиссией для представления ответов по вопросникам, а также впоследствии – в процессе ведения переговоров о присоединении –осуществляется на английском языке. Более того, все национальное законодательство, другие документы, сопровождающие заявления, сделанные Правительством в ответах, а также на этапе переговоров о присоединении, следует представлять Комиссии на английском языке. Предыдущий опыт заполнения ответов на вопросы свидетельствует о неспособности учреждений осуществлять этот процесс качественно, что ставит под угрозу передачу и правильное понимание информации, а также точность позиции, сформулированной в коммуникации с Комиссией, что может повлиять на содержание отчетов о прогрессе, составляемых Комиссией. Следовательно, необходимо создать централизованное подразделение перевода, которое будет отвечать за координирование процесса перевода.

Сложные законодательные процедуры, отсутствие прозрачности в процессе разработки и продвижения нормативной базы и недостаточное число публичных консультаций сказываются на качестве утвержденных нормативных актов и приводят к трудностям в части их практического применения. Запутанные, занимающие много времени процедуры, а также сложность их продвижения внутри учреждений и между учреждениями затрудняют принятие решений, а также коммуникацию между действующими лицами, вовлеченными в разработку и внедрение публичных политик. Правительству следует внедрить целый ряд мер для упрощения процедур разработки и подготовки заключений, повысить эффективность администрируемого им документооборота, в том числе в контексте процесса присоединения к ЕС, соблюдая принцип прозрачности в процессе принятия решений. Упрощение процедур позволит повысить прозрачность и доступность законодательного процесса, а гражданскому обществу и заинтересованным сторонам – активнее и эффективнее участвовать в процессе разработки и продвижения нормативных актов. Согласование процедур может привести к сокращению издержек, сопряженных с процессом разработки и продвижения нормативных актов, что позволит оптимизировать порядок использования административных ресурсов.

По итогам последних четыре лет средний уровень соответствия проектов нормативных актов, представленных органами власти на регистрацию и экспертизу, требованиям, установленным в нормативной базе, составляет около 88 %, самый высокий уровень (92 %) зарегистрирован в 2019 году, а самый скромный показатель (84 %) – в 2021 году (таблица 2). Так, за рассматриваемый период министерства и другие органы центрального публичного управления представили в Государственную канцелярию для регистрации и экспертизы на начальном этапе 3 881 проект нормативных актов, которые были проанализированы с точки зрения соответствия требованиям, применяемым к типологии и специфике каждого отдельного проекта, в том числе: 1) соответствие и качество пояснительной записки к проекту; 2) наличие/ отсутствие анализа последствий регулирования; 3) наличие/ отсутствие предварительного согласования и заключений Министерства финансов и Государственной канцелярии; 4) наличие/ отсутствие таблицы согласования для проектов, разработанных с целью переложения законодательства ЕС; 5) наличие отчетов об оценке качества и соответствия концепций документов публичных политик и разработанных проектов документов публичных политик, включая соблюдение всех этапов разработки проектов документов публичных политик.

В то же время наблюдается относительно низкий и не соответствующий нормативной базе уровень представления Правительством заключений по законодательным инициативам (около 75 % в 2022 году) (таблица 3). В соответствии с частями (1) и (2) статьи 58 Регламента Парламента, утвержденного Законом № 797/1996, проекты законодательных актов и законодательные предложения, внесенные Президентом Республики Молдова, депутатами или Народным собранием Автономно-территориального образования Гагаузия, направляются на согласование в Правительство. Обобщенное заключение Правительства составляется министерством, обладающим компетенцией в сфере, регулируемой законодательной инициативой, и при поддержке заинтересованных министерств и ведомств, вместе с обязательным заключением Министерства юстиции, которое высказывается по аспектам законности. Государственная канцелярия обеспечивает коммуникацию между Парламентом и правительственными органами в целях подготовки заключений и представления их на рассмотрение и утверждение в установленные законом сроки. Таким образом, для своевременной разработки и утверждения Обобщенного заключения Правительства надлежит укрепить потенциал в плане институциональной коммуникации, а также повысить эффективность процессов разработки Обобщенного заключения Правительства за счет их цифровизации.

Важным аспектом процесса стратегического планирования является его корреляция с процессом бюджетного планирования. В соответствии с требованиями новой системы стратегического планирования, а также с передовой международной практикой в этой области, для эффективного внедрения политик они должны сопровождаться оценками необходимых затрат и определением источников финансирования. В этой части были отмечены как отсутствие методологической базы – последовательной, доступной и легко применимой для служащих органов публичного управления в области оценки стоимости разработанных политик, так и низкий уровень возможностей, необходимых для применения существующих методологических норм. Анализ проектов отраслевых программ показывает, что более 30 % мероприятий, запланированных в документах публичных политик, не содержат оценку стоимости и не определяют источники финансирования, что сказывается на всех этапах процесса реализации публичных политик и стратегического и оперативного планирования.

Еще один важный аспект в разработке публичных политик касается степени вовлечения заинтересованных сторон в процесс разработки публичных политик. Наблюдается нечеткость положений нормативной базы о публичных консультациях, о консультационных платформах и об обеспечении прозрачности при разработке публичных политик.

Хотя в нормативной базе предусмотрена необходимость вовлечения заинтересованных сторон и применение различных инструментов консультаций и коммуникации, на практике выявлен ряд ограничений. В частности, выделяются уязвимые группы, которые представлены категориями граждан или частями общества, которым предлагаемые политики могут нанести ущерб (особенно в части негативного воздействия вмешательств), но с которыми не проводились консультации в процессе принятия решений по различным причинам, таким как закрытые процессы разработки, ограниченный доступ к консультационным платформам (формат, расстояние, ресурсы), неосведомленность групп о том, что они могут быть вовлечены и о том, как они могут быть вовлечены в процесс принятия решений.

Механизм обеспечения взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества разработан, но в процессе взаимодействия между органами публичной власти и гражданским обществом часто возникают барьеры, обусловленные как отсутствием координации между правительственным и общественным секторами, так и пассивностью гражданского общества в рамках инициатив правительственных учреждений.

Согласно Отчету об обеспечении прозрачности в процессе принятия решений за 2022 год, доля опубликованных объявлений об инициировании разработки проекта решения составляет 81 % от общего числа утвержденных решений. Около 80 % составляет и доля проведенных публичных консультаций по инициированным проектам.

По итогам проведения публичных консультаций в 60 % случаев органы власти опубликовали их результаты. Соотношение числа публичных консультаций, по которым были опубликованы определенные результаты, к числу утвержденных решений указывает на то, что средний показатель равен 74 % (принимая во внимание то, что по некоторым документам проводились повторные публичные консультации, а по некоторым консультации не проводились).

В 2022 году подведомственные Правительству органы получили порядка 2054 рекомендаций по разработанным проектам нормативных актов. Средний показатель рассмотрения и принятия предложений, поступивших в ходе публичных консультаций, составил в отчетном году 57,1 %. На публичные консультации вынесено 78 % проектов постановлений Правительства, 72 % проектов законов и 50 % проектов указов Президента.

В течение 2022 года было организовано 335 публичных дебатов с участием 1167 заинтересованных акторов, и 968 участников объединились в рамках 146 рабочих групп.

Процесс публичных консультаций обеспечивается посредством консультативных платформ, создаваемых на протяжении ряда лет. Так, в последнем отчете о правительственных платформах, разработанном в 2019 году, говорится о 233 платформах, 30 % из которых были созданы на правительственном уровне, 49 % – на межведомственном и 21 % – на международном уровне. Из общего числа правительственных платформ, созданных для поддержки диалога и согласования по наиболее важным аспектам политик, только около 56 % являются активными, остальные либо неактивны, либо активизируются по мере необходимости.

Процесс консультирования и упрощение доступа к соответствующей информации для всех заинтересованных сторон осуществляется через официальный веб-портал www.particip.gov.md – основную платформу для проектов документов политик и законодательных актов. В 2020 году портал www.particip.gov.md был модернизирован, и новая версия была запущена в начале 2021 года. Портал объединяет более тысячи активных аккаунтов государственных органов и публичных учреждений и более 900 активных пользователей. Однако доля комментариев и предложений, полученных через портал, составляет около 0,7 % от общего числа обращений.

IV. Дебюрократизация и развитие электронных услуг

Виртуальный мир в последние годы становится все более легко доступным, что позволило новым видам коммуникации прочно войти в повседневную жизнь населения Республики Молдова. Обмен сообщениями в социальных сетях заменяет классические текстовые сообщения, платежи все чаще осуществляются в режиме онлайн, количество электронных услуг и их пользователей как в частном, так и в государственном секторе неуклонно растет. Эти выводы также подтверждаются данными, полученными в ходе Ежегодного национального опроса Агентства электронного управления за 2022 год. Эти данные отражают устойчивый рост доступа к Интернету для получения информации о государственных учреждениях и их услугах и рост числа запросов на государственные услуги через Интернет (27,9 % по сравнению с 23,3 % в 2021 году и 14,3 % в 2020 году).

Несмотря на значительный прогресс, использование государственных онлайн-услуг в Республике Молдова пока менее распространено, хотя в последние годы этот показатель растет. Это подтверждают результаты упомянутого выше Ежегодного национального опроса, согласно которому доля людей, которые пользовались электронными услугами в течение последних 12 месяцев, составляет 54,5 %. На предложение о выборе (при моделировании ситуации выбора способа доступа к государственной услуге) респонденты дали ответы, свидетельствующие о различном подходе: 22,2 % выбрали исключительно онлайн ("только онлайн"), 35,1 % – "скорее онлайн" и 19,3 % опрошенного населения – только через офис – офлайн.

Эти результаты связаны, в основном, с трудностями при совершении таких операций: люди либо не могут найти доступные опции, либо не понимают, как они работают. Зачастую, по разным причинам, таким как отсутствие или несоответствие данных, отсутствие бюрократических процедур или действий в электронном формате, процессы запускаются в электронном формате, но завершаются необходимостью личного присутствия у единого окна. Исходя из этого можно отметить, что удовлетворенность граждан публичными услугами, к которым они получают доступ, в зависимости от способа их получения, является относительно скромной, согласно данным Ежегодного национального опроса.

Вместе с тем, физические лица и представители юридических лиц в ходе опросов говорят, что хотели бы пользоваться большим количеством публичных услуг в режиме онлайн.

Отсутствуют полная взаимосвязь и интероперабельность между разрозненными информационными системами публичных учреждений (существование большого количества "изолированных", несовместимых информационных систем, использующих различные технологии), зачастую отсутствует ясная информация о том, где, как и когда предоставляется та или иная государственная услуга. Это сбивает людей с толку и приводит к скоплению посетителей у единого окна, чего можно было бы избежать путем предоставления гражданам доступной информации. Хотя за последнее десятилетие был достигнут прогресс в снижении уровня коррупции, граждане по-прежнему считают коррупцию и низкое качество публичных услуг существенной проблемой. Государственные служащие часто нарушают сроки предоставления услуг в зависимости от характера услуги, создавая таким образом пространство для пассивной коррупции.

Процесс информатизации публичных учреждений и органов власти происходил в зависимости от их политики и возможностей получения финансирования для собственных проектов и недостаточно интегрированно. Эта тенденция создала условия для развития "изолированных" систем, которые решали внутренние институциональные или точечные проблемы, не следуя общему видению или достижению стратегических целей. В такой ситуации возникает множество технических препятствий для внедрения интегрированного и единого подхода, которые создают в настоящее время проблемы интероперабельности, используются различные и часто несовместимые технологии, удлиняется время отклика между ИТ-платформами, что приводит к сокращению предложения услуг е-управления, высоким затратам на эксплуатацию и предоставление этих электронных услуг, а также к трудностям в обеспечении непрерывности функционирования информационных систем. С другой стороны, публичные записи не унифицированы и часто не соотносимы друг с другом для такого обмена данными в электронном виде, при котором частный сектор может своевременно воспользоваться услугами. Это приводит к увеличению затрат на обработку данных и увеличению времени предоставления услуг.

Несмотря на существование нормативной базы (Закон № 142/2018 об обмене данными и интероперабельности и Постановление Правительства № 211/2019 о платформе интероперабельности (MConnect)), в том числе электронных инструментов (MConnect, Семантический каталог), охватывающих все уровни интероперабельности – технический, семантический, организационный и правовой, а также увеличение количества пользователей и транзакций в рамках платформы интероперабельности, во многих ситуациях различные документы не могут быть заменены путем предоставления данных. Тот факт, что некоторые государственные регистры еще не полностью оцифрованы, а многие из существующих регистров не соответствуют требуемому уровню качества, затрудняет процесс интероперабельности. Кроме того, невысокое качество данных в государственных регистрах препятствует автоматизированному обмену данными и порождает тем самым необходимость в различных подтверждающих документах (выписках, справках и т. д.), которые требуется предоставлять для получения различных услуг.

Низкий уровень восприятия идентификации и инструментов электронной подписи среди населения Республики Молдова приводит к тому, что эти инструменты используются довольно небольшой группой людей. Компании обязаны использовать их для электронной отчетности и, как вариант, для выставления счетов или подписания договоров в электронном формате, в то время как государственные служащие обязаны использовать электронные подписи для декларирования имущества и личных интересов, а также для других целей, связанных с их обязанностями.

Статистические данные за 2021 год свидетельствуют о том, что в стране насчитывается около 200 тыс. активных пользователей электронных подписей, что составляет менее 9 % взрослого населения Республики Молдова. Ключевым фактором в этой трансформации является внедрение электронной идентификации и электронной подписи – важнейшего компонента инфраструктуры, на которой будет построено будущее систем е-управления и частных е-услуг.

Ограниченная возможность использования в полной мере потенциала ИКТ в публичном секторе обусловлена тем, что часть электронных услуг неудобна в использовании, а также тем, что некоторые организации все еще предпочитают выбирать традиционные процессы, реплицированные в онлайн-среде, т. е. внедрять новые технологии, не перестраивая процессы и услуги в соответствии с технологическими возможностями. Наличие так называемых "скрытых" услуг или бизнес-процессов в цепочке предоставления услуг, которые во многих случаях являются деятельностью, не приносящей добавленной стоимости для соответствующих служб, широко распространено, и их воспроизведение в онлайн-среде еще больше способствует долговечности бюрократии и созданию ненужных административных усилий как для поставщиков услуг, так и для получателей услуг. Это негативно сказывается на показателях удовлетворенности пользователей, доступности услуг, а также на эффективности и результативности государственного сектора.

Отсутствие единого подхода к созданию и предоставлению электронных публичных услуг умаляет усилия и инструменты, касающиеся развития е-управления, которые, к тому же, дублируются в государственном секторе (например, создание бизнес-процессов и аналитики на этапе оцифровки услуг), что еще больше увеличивает разрыв в развитии публичных е-услуг. Без выработки единого подхода государственные структуры не смогут должным образом справиться с "цифровым разрывом" и предоставлять качественные, эффективные и легкодоступные услуги гражданам и бизнесу в электронном формате. Кроме того, большинство местных органов власти в настоящее время также испытывают вакуум цифровых инструментов, которые помогли бы им справиться с новыми задачами.

Фрагментация предоставления государственных услуг и бесполезная бюрократия свидетельствуют о том, что разработка или предоставление государственных услуг либо не были ориентированы на пользователя, либо о том, что с этой точки зрения качество услуг различных учреждений неодинаково. Слишком часто лучшим решением для снижения фрагментации и экономии ресурсов считается консолидация ИКТ-решений и централизация функций. В случае стандартизированных функций централизация может повысить качество разработки и стандартизировать практику использования. Однако в случае сложных ИТ-решений (например, персонализированных решений) консолидация может повысить уязвимость ИКТ-систем и увеличить риски их безопасности; в долгосрочной перспективе она увеличивает эксплуатационные расходы и снижает гибкость ИКТ-решений. До сих пор способность публичного сектора оценить реальное влияние экономии ресурсов была недостаточной, что затрудняет принятие решения о том, выбрать ли консолидацию либо предпочесть интероперабельность информационных систем или различных микросервисов.

Возможности ИКТ недостаточно используются для повышения эффективности разработки политик, в том числе в области информационного общества. Влияние ИКТ на экономику и общество Республики Молдова системно не изучалось. Недостаточная статистика по информационному обществу – еще один фактор, затрудняющий формулирование политик, основанных на знаниях, как для государственного, так и для частного секторов.

V. Местное публичное управление

С административной точки зрения Республика Молдова организована в 898 административно-территориальных единиц (АТЕ) первого уровня (села, коммуны, города и муниципии) и 35 АТЕ второго уровня (32 района, муниципии Кишинэу и Бэлць, автономно-территориальное образование Гагаузия), при населении менее 3 млн жителей (2,9 млн по результатам переписи 2014 года), которое постоянно сокращается. Для местного публичного управления первого уровня характерны раздробленность и очень большое число (почти 90 %) малочисленных АТЕ, в которых проживает менее 5 000 человек, – такие размеры не позволяют ни эффективно предоставлять услуги, ни осуществлять надлежащие налоговые и административные функции. Средняя численность населения административно-территориальной единицы – 2 753 человека. На каждые 100 000 жителей приходятся 36,3 АТЕ – это выше, чем в самых раздробленных европейских странах. На данный факт указывается и в самом последнем оценочном документе, опубликованном Европейской комиссией 1 февраля 2023 года и посвященном заявке Республике Молдова о присоединении к Европейскому союзу: "Существует значительный разрыв между городской и сельской местностью в плане предоставления основных услуг, образования и рынка труда, поскольку ресурсы сосредоточены в столице и нескольких среднего размера городах".

Ограниченный институциональный потенциал в сфере предоставления местных публичных услуг, обусловленный, в частности, отрицательными демографическими тенденциями в сельской местности, чрезмерной территориальной раздробленностью и низким уровнем внедрения предыдущих документов публичных политик в данной области, а также неясным распределением полномочий между уровнями местного публичного управления. Все это приводит к ограниченному доступу граждан к основным услугам, а также к неравному качеству этих услуг на территории: ситуация гораздо лучше в городских центрах (особенно в Кишинэу) и гораздо более проблематична ситуация в малых городах, и особенно в сельской местности.

Местный налоговый потенциал недостаточен, в частности, доходы от местных налогов и сборов ограниченны и имеют сравнительно низкий потенциал роста. То же самое относится к предсказуемости налоговой политики на центральном и местном уровне, которая является низкой как по объективным (кризис Covid 19, война на Украине), так и по субъективным причинам: очень частые изменения в законодательстве, отсутствие баз данных и др. В то же время многие обязанности передаются местным органам власти ad hoc без адекватного финансирования.

Финансовые ассигнования из органов публичного управления второго уровня в органы публичного управления первого уровня носят произвольный характер, не имеют четких критериев, скорее мотивированные политическими симпатиями. В целом эти ассигнования не составляют значительного процента, но проявляются преимущественно в нескольких АТЕ второго уровня, а в конкретных случаях, особенно для небольших примэрий, составляют значительную долю местного бюджета.

Публичное имущество местных органов власти управляется неэффективно, в основном из-за отсутствия разграничения между государственной собственностью и собственностью МПУ первого и/или второго уровня. Процесс регистрации и реализации национального кадастра идет очень медленно. Соответственно, Проект регистрации и оценки имущества, финансируемый Международной ассоциацией развития, реализуется с большими трудностями.

Бюрократическая нагрузка на деконцентрированные службы и территориальные офисы Государственной канцелярии остается высокой и обусловлена отсутствием четкого определения их роли и задач.

Негативные демографические тенденции в сельской местности, чрезмерная территориальная фрагментация и нечеткое распределение обязанностей между уровнями местного публичного управления обуславливают ограниченные институциональные возможности для предоставления качественных местных публичных услуг. Так, 80 % местных органов власти в Республике Молдова не отвечают минимальным функциональным и правовым требованиям к административному потенциалу, хотя выполняют лишь ограниченный перечень функций, как правило базовые административные функции (выдача справок и т. д.).

Согласно данным за 2021 год, фактическая численность работников в 34 местных публичных администрациях второго уровня (включая Кишинэу и Бэлць) и АТО Гагаузия достигает 3763 человек, в среднем более 80 штатных единиц на орган местного публичного управления второго уровня, что резко контрастирует с 6915 работниками всех 898 примэрий, в которых в среднем на примэрию приходится лишь 7,0 штатных единиц.

Учитывая большое количество обязанностей по предоставлению примэриями услуг непосредственно населению, такой высокий контраст между примэриями и районами вызывает обоснованные вопросы среди примаров и экспертов о роли, значении и эффективности районов. Такая ситуация делает еще более очевидной необходимость административно-территориальной реорганизации как на первом, так и на втором уровне с целью создания необходимого институционального потенциала для предоставления услуг гражданам (в основном на первом уровне).

Глава III

ОБЩИЕ ЦЕЛИ

Общие цели Программы вытекают из Стратегии реформы публичного управления Республики Молдова на 2023–2030 годы, а именно:

1. Институциональные рамки, применяемые к государственной должности, хорошо определены, разработаны на основе лучших практик и европейских стандартов в области менеджмента государственной должности и государственных служащих, соотнесены с государственными приоритетами и обеспечены человеческими и информационными ресурсами, необходимыми для современного публичного управления, ориентированного на инновации и современные технологии;

2. Гибкая и эффективная институциональная система центрального публичного управления через консолидацию достигнутых до сих пор результатов, с четко определенным мандатом органов центрального публичного управления, устранением дублирования, с четким разграничением ролей между учреждениями, разрабатывающими публичные политики, и учреждениями-исполнителями;

3. Система обоснования и реализации публичных политик на базе фактических данных обобщена, укреплена и эффективно функционирует благодаря: согласованности с процессом переложения и внедрения законодательства ЕС, учету интересов уязвимых групп, улучшению координирования и стратегического планирования политик в отношении всех доступных финансовых ресурсов (внутренних и международных) и значительному увеличению потенциала мониторинга и оценки;

4. К концу 2030 года в Республике Молдова налажено эффективное публичное управление, которое применяет демократические практики и предоставляет прозрачные и эффективные высококачественные услуги гражданам и деловому сообществу, использует современные технологии и инновационные услуги, отвечающие требованиям европейской интеграции, в рамках беспристрастного, профессионального и ответственного административного процесса;

5. Способность органов местного публичного управления предоставлять адекватные и доступные публичные услуги населению на справедливой основе значительно возросла в результате институциональной и финансовой консолидации местных органов власти и успешного внедрения эффективной политики социально-экономического развития на местном уровне, учета интересов уязвимых групп населения, так что Республика Молдова достигла стандартов, которые позволяют ей присоединиться к ЕС.

Целью настоящей Программы является развитие эффективной системы центрального и местного публичного управления, основанной на сильных, компетентных, прозрачных и ответственных публичных учреждениях, способных постоянно совершенствоваться, предоставляющих доступные и качественные услуги гражданам и деловому сообществу Республики Молдова.

В то же время Программа будет способствовать реализации Программы деятельности Правительства "Процветающая, безопасная, европейская Молдова", в частности целей продвижения реформы публичного управления на центральном и местном уровнях и расширения доступа к электронным услугам для граждан и предпринимателей, продвижения цифровизации административных процессов в рамках публичных органов и учреждений и публичных услуг.

Также посредством Программы будут активизированы усилия по реализации Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года для обеспечения достижения "Цели 16: Содействие созданию мирных и инклюзивных обществ в интересах устойчивого развития, доступа к правосудию для всех и создания эффективных, подотчетных и инклюзивных институтов на всех уровнях". Таким образом, в соответствии с обязательствами по устойчивому развитию к 2030 году должны быть реализованы следующие национальные стратегические задачи:

- создание эффективных, подотчетных и прозрачных учреждений на всех уровнях (ЦУР 16.6);

- обеспечение ответственного, инклюзивного и репрезентативного принятия решений на всех уровнях ЦУР 16.7);

- продвижение и внедрение недискриминационных законов и политики устойчивого развития (16.b.);

- повышение согласованности национальных политик в интересах устойчивого развития (ЦУР 17.14);

- обеспечение соблюдения партнерами по процессу развития пространства политик и полномочий страны в разработке и реализации политики по ликвидации нищеты и обеспечению устойчивого развития (ЦУР 17.15);

- укрепление партнерства в целях устойчивого развития, дополняемого партнерством с многочисленными заинтересованными сторонами, которые мобилизуют и распределяют разнообразные ресурсы для достижения ЦУР (ЦУР 17.16);

- поощрение и продвижение эффективного партнерства между государственным, государственно-частным секторами и гражданским обществом, опираясь на опыт и стратегии использования ресурсов партнеров (ЦУР 17.17).

Программа включает также цели и действия, направленные на достижение целей Национальной стратегии развития "Европейская Молдова – 2030", в частности "Общей цели 7. Обеспечение эффективного, инклюзивного и прозрачного управления" и "Направлений политики и приоритетных мероприятий 5.5. Эффективное управление, основанное на учете и научных данных".

Общая цель 7. Обеспечение эффективного, инклюзивного и прозрачного управления

- специфическая цель 7.1. Построение комплексного, ответственного, эффективного, прозрачного публичного управления, открытого для участия граждан в процессах принятия решений;

- специфическая цель 7.2. Ориентирование публичных услуг на потребности людей;

- специфическая 7.3. Интеграция науки, технологий и данных в процесс управления.

В то же время выполнение Программы будет содействовать внедрению положений Соглашения об ассоциации между Республикой Молдова, с одной стороны, и Европейским Союзом и Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны, а именно пункта (a) статьи 22 "институциональное и функциональное развитие органов публичной власти в целях повышения эффективности их работы и обеспечения эффективного, партисипативного и прозрачного процесса принятия решений и стратегического планирования".

Благодаря реализации запланированных вмешательств будет применен многомерный подход к вызовам в области менеджмента человеческих ресурсов в органах публичного управления, что позволит найти оптимальные решения для укрепления потенциала и повышения эффективности работы органов публичного управления.

С институциональной точки зрения целью является укрепление потенциала центральной и местной публичной администрации, структур, ответственных за профессиональное развитие государственных служащих, и инструментов, необходимых для надлежащего функционирования.

С точки зрения регламентирования будет проведена оценка внедрения основной и смежной нормативной базы в области центрального и местного публичного управления, пересмотрены и усовершенствованы существующие нормы в области менеджмента государственной должности и государственных служащих, институциональные рамки центрального и местного публичного управления, система стратегического планирования и развитие публичных услуг.

Глава IV

СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ

Операционализация общих целей настоящей Программы будет достигнута посредством специфических целей, включенных в следующую таблицу.

Глава V

ВОЗДЕЙСТВИЕ

Ожидаемое воздействие на первом этапе процесса реализации Стратегии реформы публичного управления Республики Молдова на 2023–2030 годы направлено, в частности, на выработку решений как в интересах страны в целом, так и на благо граждан путем укрепления потенциала органов публичной власти и корпуса профессиональных государственных служащих, добросовестных и приверженных к государственной службе, а также повышения качества предоставляемых публичных услуг.

Развитие новых компетенций в соответствии с тенденциями в сфере профессиональной подготовки/ развития, основанными на решениях в сфере цифровых технологий, повысит привлекательность государственной должности, усилит степень профессионализации и стабильности государственной должности в результате адаптации процедур найма, отбора и оценки к требованиям менеджмента, ориентированного на результат.

Реализация намеченных мер в области стратегического планирования и разработки публичных политик позволит обеспечить разработку эффективных, прозрачных, инклюзивных, устойчивых, основанных на фактических данных политик. Таким образом, повышение качества процесса разработки, мониторинга и реализации публичных политик, основанных на фактических данных, обеспечит рост воздействия продвигаемых Правительством политик на благосостояние граждан.

Наряду с этим, реализация принципа финансовой устойчивости публичных политик создаст условия для более эффективного и комплексного управления публичными финансами, что позволит ориентировать бюджетные ресурсы на национальные приоритеты развития страны и на реализацию принципа "никто не останется позади", обеспечивая тем самым гармоничное социально-экономическое развитие страны.

В области местного публичного управления будет достигнут значительный рост доступности, объема и качества основных публичных услуг, предоставляемых местными публичными администрациями: водоснабжение, канализационные системы, асфальтированные местные/ сельские дороги, сбор и утилизация бытовых отходов в соответствии со стандартами в области охраны окружающей среды.

Глава VI

ЗАТРАТЫ И ИСТОЧНИК ФИНАНСИРОВАНИЯ

Общая оценка затрат на внедрение и реализацию настоящей Программы была проведена на основе установленных приоритетов и мероприятий, а также используемых национальных и международных инструментов.

Оценочная стоимость финансовых ресурсов, необходимых для ее реализации, составляет около 1300000,0 тыс. леев, которые будут покрыты как за счет средств, выделенных из государственного бюджета для соответствующих органов власти, так и за счет помощи партнеров по развитию, которые оказывают поддержку в областях вмешательства, относящихся к Программе.

Финансирование настоящей Программы будет также осуществляться в соответствии с финансовыми ресурсами, запланированными административными органами, ответственными за достижение целей и реализацию мероприятий, предусматриваемых ежегодно в государственном бюджете.

Кроме того, мероприятия в рамках Программы будут осуществляться при поддержке проектов внешней помощи, через проект "Поддержка в реализации Соглашения об ассоциации", проект GIZ "Фонд консультирования по вопросам политик", проект Европейской комиссии по открытому управлению и др.

Финансовые ресурсы, необходимые для реализации настоящей Программы, поступают в основном из национального публичного бюджета и выделяются каждому министерству и каждому учреждению, в компетенцию которого входит реализация Программы, в рамках следующих программ/ подпрограмм:

- Осуществление публичного управления (SB0301)

- Электронная трансформация (e-Transformare) государственного управления (SB0303)

- Архивные услуги (SB1203)

- Защита персональных данных (SB1503)

- Информационные технологии (SB1504)

- Деятельность Парламента (SB0101)

- Реформа публичного управления (SB0804).

Кроме того, для полной реализации запланированных мероприятий будут выявлены и внешние источники финансирования, предоставляемого донорами, включая пожертвования и спонсорскую помощь, предлагаемые в соответствии с законом, для осуществления запланированных действий в полном объеме.

Глава VII

РИСКИ ВНЕДРЕНИЯ

Глава VIII

ОТВЕТСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ И УЧРЕЖДЕНИЯ

Реализация настоящей Программы основана на участии всех учреждений, обладающих компетенциями в данной области, а также на обеспечении межведомственного, национального и международного сотрудничества.

Основная ответственность за реализацию настоящей Программы возложена на Государственную канцелярию и следующие органы управления:

Министерство финансов

Министерство инфраструктуры и регионального развития

Министерство экономического развития и цифровизации

Министерство образования и исследований

Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности

Министерство труда и социальной защиты

Министерство здравоохранения

Министерство внутренних дел

Министерство культуры

Министерство окружающей среды

Министерство юстиции (юридическая экспертиза)

ГУ "Агентство государственных услуг"

ПУ "Агентство электронного управления"

Агентство публичной собственности

Агентство земельных отношений и кадастра

Национальное бюро статистики

Органы местного публичного управления

Поставщики публичных услуг.

Глава IX

ПРОЦЕДУРЫ ОТЧЕТНОСТИ

Реализация настоящей Программы будет осуществляться в соответствии с Планом действий по ее реализации и сопровождаться осуществлением ежегодного мониторинга степени реализации включенных в нее целей/ мероприятий, а по завершении периода реализации Программы будет проведена ее оценка.

Процесс мониторинга и отчетности будет осуществляться в течение периода реализации настоящей Программы в целях определения степени реализации мероприятий, степени соответствия предпринятых действий запланированным, выявления причин невыполнения запланированных действий в установленные сроки и внесения изменений для улучшения процесса реализации.

Государственная канцелярия до 1 февраля очередного года реализации будет составлять ежегодные отчеты о ходе выполнения Программы на основе информации, ежегодно представляемой ответственными за ее выполнение органами управления/ учреждениями. В случае мероприятий с несколькими исполнительными органами роль координатора/ первичного исполнителя возлагается на первый указанный в Плане орган/ учреждение, который/ которое будет обобщать информацию для вторичных исполнителей. Отчеты о ходе реализации должны включать количественные данные о прогрессе в достижении специфических целей и показателей результата.

Годовые отчеты будут касаться степени реализации общих/ специфических целей, вытекающих из Программы; степени соответствия предпринятых действий запланированным; выявления причин отставаний и изменений для улучшения процесса реализации программы; анализа динамики показателей оценки, в том числе связанных с управлением рисками.

Процесс оценки реализации настоящей Программы позволит сформировать объективную картину релевантности, эффективности, результативности, устойчивости и среднесрочного воздействия настоящей Программы. Деятельность по оценке реализации Программы будет осуществляться после завершения периода реализации путем составления итогового отчета об оценке за четыре года на основе информации, представленной до 1 декабря 2026 года органами/ учреждениями, указанными в Плане действий.

Отчет об оценке будет содержать:

1) исполнительное резюме (описание цели и задач Программы, результатов, достигнутых в процессе реализации, основные выводы и рекомендации);

2) введение (краткое описание Программы, целей оценки, методов оценки и ограничений в процессе оценки);

3) констатации (подробное изложение результатов оценки в соответствии с критериями релевантности, эффективности, результативности, устойчивости и, в случае окончательной оценки, воздействия Программы);

4) выводы (краткое описание выводов, сделанных по результатам оценки);

5) рекомендации (описание рекомендуемых мероприятий по улучшению ситуации в области или подобласти, охватываемой Программой, и самого документа, в случае промежуточной оценки).

Приложение

к Программе на 2023–2026 годы по реализации

Стратегии реформы публичного управления

Республики Молдова на 2023–2030 годы

ПЛАН ДЕЙСТВИЙ

по внедрению Программы на 2023–2026 годы по реализации

Стратегии реформы публичного управления

Республики Молдова на 2023–2030 годы