499/01.11.2019 Hotărîre cu privire la aprobarea Avizului asupra proiectului de lege pentru modificarea articolului 5 din Legea nr.397/2003 privind finanţele publice locale

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Avizului asupra proiectului

de lege pentru modificarea articolului 5 din Legea

nr.397/2003 privind finanţele publice locale

nr. 499  din  01.11.2019

 (în vigoare 02.11.2019) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 326-327 art. 730 din 02.11.2019

* * *

Guvernul HOTĂRĂŞTE:

Se aprobă şi se prezintă Parlamentului Avizul asupra proiectului de lege pentru modificarea articolului 5 din Legea nr.397/2003 privind finanţele publice locale.

Aprobat

prin Hotărîrea Guvernului nr.499/2019

AVIZ

asupra proiectului de lege pentru modificarea articolului 5

din Legea nr.397/2003 privind finanţele publice locale

Guvernul a examinat proiectul de lege pentru modificarea articolului 5 din Legea nr.397/2003 privind finanţele publice locale, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.62 din 11 iunie 2019) de către domnul Petru Frunze, deputat în Parlament, şi comunică următoarele.

Descentralizarea financiară constituie o componentă importantă în procesul descentralizării puterii centrale care necesită a fi realizată prin măsuri eficiente, complexe şi echilibrate pentru neadmiterea materializării riscurilor de ordin financiar atît la nivel central, cît şi la nivel local.

Cu referire la defalcările în bugetele locale de la impozitul pe venit al persoanelor fizice conform locului de domiciliu al acestora, menţionăm că, potrivit art.38 din Codul civil al Republicii Moldova nr.1107/2002:

“(1) Domiciliul persoanei fizice este locul unde aceasta îşi are reşedinţa obişnuită. Se consideră că persoana îşi păstrează domiciliul atît timp cît nu şi-a stabilit un altul.

(2) Reşedinţa obişnuită demonstrează o legătură apropiată şi stabilă a persoanei fizice cu locul vizat. La determinarea reşedinţei obişnuite se iau în considerare toate elementele de fapt relevante, în special durata şi regularitatea prezenţei persoanei în locul vizat, precum şi condiţiile şi motivele acestei prezenţe.

(3) Reşedinţa temporară a persoanei fizice este locul unde îşi are locuinţa temporară sau secundară”.

Conform art.39 alin.(1) din Codul civil al Republicii Moldova nr.1107/2002, “Pînă la proba contrară, domiciliul sau reşedinţa temporară a persoanei fizice se prezumă că se află la locul menţionat ca atare în buletinul de identitate sau, după caz, în alt act de identitate prevăzut de lege”.

În prezent, locul achitării impozitului pe venitul persoanelor fizice este prevăzut în art.87 din Codul fiscal nr.1163/1997, care pune în sarcina Ministerului Finanţelor aprobarea acestor reglementări. Totodată, în conformitate cu prevederile art.1 din Codul fiscal nr.1163/1997, acesta stabileşte principiile generale ale impozitării, de determinare a obiectului impunerii şi evidenţei veniturilor, precum şi relaţiile ce ţin de executarea obligaţiilor fiscale în ceea ce priveşte impozitele şi taxele de stat. Astfel, modul de achitare (reţinere şi virare) a impozitului pe venitul persoanelor fizice conform locului de domiciliu al angajaţilor nu face obiectul de reglementare al Legii nr.397/2003 privind finanţele publice locale.

Menţionăm că, potrivit art.6 alin.(8) lit.e) din Codul fiscal nr.1163/1997, unul dintre principiile impozitării este randamentul impozitelor, ce presupune perceperea impozitelor şi taxelor cu un minim de cheltuieli, cît mai acceptabile pentru contribuabili. În măsura în care implementarea proiectului va necesita elaborarea unui mecanism de ţinere a evidenţei domiciliilor angajaţilor (de exemplu, elaborarea unor soluţii tehnice care să asigure conexiunea dintre baza de date a Serviciului Fiscal de Stat şi Registrul de stat al populaţiei al Agenţiei Servicii Publice) şi virarea impozitului pe venitul reţinut la sursa de plată în multiple bugete locale, este imperioasă întocmirea actului de analiză a impactului de reglementare, care trebuie să fie precedat de un studiu amplu care să reflecte beneficiile şi eficienţa/costurile măsurii respective, a implicaţiilor bugetare.

De asemenea, propunerile de schimbare a modalităţii de virare a impozitului pe venitul persoanelor fizice conform locului de domiciliu va influenţa negativ poziţia Republicii Moldova în clasamentul Doing Business la criteriul “Impozitare”, deoarece va majora semnificativ timpul care va fi alocat pentru prezentarea dărilor de seamă fiscale şi pentru efectuarea plăţii impozitului pe venit, precum şi cheltuielile suportate de mediul de afaceri şi de instituţiile bugetare.

În speţă, modificările propuse vor majora semnificativ timpul şi efortul pe care trebuie să-l depună un contribuabil pentru a declara şi achita la buget impozitul pe venit reţinut din salariul angajaţilor săi conform locului de domiciliu al angajaţilor.

Spre exemplu, în cazul în care întreprinderea are 350-1000 de salariaţi (cu domiciliu în circa 70 de localităţi), dar de fapt îşi desfăşoară activitatea în 3 localităţi, conform cadrului legal în prezent, pentru onorarea obligaţiei de achitare la buget a impozitului pe venit, ar trebui să perfecteze 3 documente de plată şi, respectiv, să efectueze 3 transferuri. Conform prevederilor proiectului, angajatorul, pentru onorarea obligaţiei de achitare la buget a impozitului pe venit, ar trebui să perfecteze 70 de documente de plată şi, respectiv, să efectueze 70 de transferuri.

Remarcăm că serviciile bancare pentru efectuarea unui transfer, inclusiv pentru achitarea impozitului pe venit din salariu, variază de la 2 pînă la 30 de lei, în cazul în care documentul este perfectat de către plătitor.

În cazul în care banca i-ar oferi asistenţă angajatorului şi i-ar perfecta şi documentul de plată, angajatorul ar trebui să achite suplimentar de la 10 pînă la 20 de lei pentru fiecare document perfectat. Respectiv, se majorează esenţial cheltuielile suportate pentru efectuarea transferului impozitului pe venit la buget, care nicidecum nu pot fi evitate de contribuabil, deoarece achitările angajatorilor în buget se fac doar prin virament (a se vedea art.62 alin.(1) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014).

Prin urmare, se vor majora considerabil cheltuielile suportate de mediul de afaceri şi de instituţiile bugetare pentru onorarea obligaţiei de achitare a impozitului pe venit către buget, precum şi vor fi generate cheltuieli suplimentare pentru ajustarea softurilor contabile, luînd în considerare faptul că o mare parte din contribuabili utilizează programe de evidenţă electronice.

Nu este clar conform cărui principiu se vor reţine şi vira (la sursa de plată sau conform locului de domiciliu) impozitul pe venitul persoanelor fizice în bugetul central al unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, deoarece în unităţile administrativ-teritoriale din cadrul autonomiei pot fi angajaţi salariaţi din unităţi administrativ-teritoriale limitrofe (sate/comune/oraşe din raioanele învecinate).

Avînd în vedere aspectele menţionate supra, proiectul urmează să fie supus consultărilor cu reprezentanţii mediului de afaceri şi cu contabilii (inclusiv din autorităţile publice), deoarece modificarea metodei de plată/virare a impozitului pe venitul persoanelor fizice are un impact major asupra procesului de ţinere a evidenţei contabile de către entităţi.

Pentru ca angajatorul să îşi poată onora obligaţia de plată a impozitului pe venit, proiectul de lege implică necesitatea reglementării certe a mai multor situaţii, printre care:

1) schimbarea domiciliului angajatului pe parcursul anului bugetar;

2) obligativitatea şi termenul comunicării de către salariat la schimbarea domiciliului;

3) acţiunile angajatorului şi/sau altor entităţi în cazul în care s-ar stabili că a fost transferat incorect impozitul pe venitul persoanelor fizice.

Concomitent, aceste propuneri din proiect vor complica procesul de verificare a onorării corectitudinii achitării impozitului pe venit, deoarece verificarea acestui aspect la o întreprindere care are un număr mare de salariaţi va necesita majorarea termenului de efectuare a controalelor.

Adiţional, complicarea sistemului de reţinere şi virare a impozitului pe venit din salariu şi din alte plăţi efectuate de către patron în folosul angajatului comportă riscul de discriminare la angajare a persoanelor cu domiciliul în alte localităţi decît cea unde este amplasat sediul angajatorului.

Virarea impozitului pe venitul persoanelor fizice în conformitate cu locul de domiciliu va duce la redistribuirea veniturilor între bugetele locale, în special la majorarea încasărilor din acest impozit în unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întîi limitrofe municipiilor şi oraşelor/municipiilor reşedinţă de raion din contul acestora din urmă.

Totuşi, odată cu trecerea la noul sistem de formare a bugetelor locale începînd cu 1 ianuarie 2015 (reforma sistemului de transferuri şi impozite partajate), impactul păstrării actualului mecanism de colectare şi virare a impozitului pe venitul persoanelor fizice (reţinere la sursă) este atenuat prin cuantificarea cotelor de partajare a impozitului pe venitul persoanelor fizice către bugetele locale de ambele niveluri, prevăzute la art.5 din Legea nr.397/2003 privind finanţele publice locale, care se intenţionează a fi modificat.

De asemenea, completările de la alin.(1) pct.1) cu lit.b¹) impune modificarea alin.(10) al art.6 din Codul fiscal nr.1163/1997. Astfel, în corespundere cu art.6 alin.(5) lit.a) din Codul fiscal nr.1163/1997, impozitul pe venit reprezintă un impozit de stat, iar alin.(10) prevede că “impozitul pe venitul persoanelor fizice reprezintă sursa de reglementare a veniturilor sistemului bugetar. Pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special, surse de reglementare a veniturilor sistemului bugetar sînt de asemenea impozitul pe venitul persoanelor juridice (colectat pe teritoriul unităţii teritoriale autonome), taxa pe valoarea adăugată (în partea ce ţine de taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi serviciile prestate de agenţii economici din unitatea autonomă) şi accizele la mărfurile (producţia) supuse accizelor, fabricate pe teritoriul unităţii date”.

În consecinţă, surse de reglementare a veniturilor sistemului bugetar vor fi nu doar impozitul pe venitul persoanelor fizice, dar şi impozitul pe venitul persoanelor juridice, iar ca excepţie pentru UTA Găgăuzia vor fi doar TVA şi accizele.

Referitor la stabilirea cotelor de defalcări de la impozitul pe venitul persoanelor juridice doar în bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) au un element vădit discriminatoriu în raport cu celelalte unităţi administrativ-teritoriale.

De asemenea, stabilirea unei cote de defalcări de la impozitul pe venitul persoanelor juridice nu va asigura neapărat bugetele locale de nivelul întîi resurse consistente ca fonduri de dezvoltare în vederea promovării unor proiecte investiţionale la nivel local, deoarece distribuţia acestui impozit este eterogenă (încasările sînt concentrate în special în municipiile Chişinău şi Bălţi, mai puţin în oraşele/municipiile reşedinţă de raion şi practic lipsesc în celelalte unităţi administrativ-teritoriale), nu asigură stabilitate în încasări, deoarece acestea fluctuează de la an la an, în funcţie de ciclul economic.

Privind modificarea cotelor de defalcare de la impozitul persoanelor fizice şi juridice, ca urmare a iniţiativei legislative nr.214 din 1 octombrie 2019, Guvernul a venit cu o propunere de alternativă şi echilibrată în modificarea cotelor de la impozitele de stat.

În contextul celor expuse, iniţiativa legislativă se susţine parţial, în special în partea ce se referă la modificarea cotelor de defalcare de la impozitele de stat conform variantei propuse de Guvern.