554/18.06.2018 Hotărîre cu privire la aprobarea Planului sectorial anticorupţie în domeniul administrării şi deetatizării proprietăţii publice pentru anii 2018-2020

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Planului sectorial anticorupţie în domeniul

administrării şi deetatizării proprietăţii publice pentru anii 2018-2020

nr. 554  din  18.06.2018

 (în vigoare 22.06.2018) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 210-223 art. 606 din 22.06.2018

* * *

În scopul realizării prevederilor Hotărîrii Parlamentului nr.56 din 30 martie 2017 privind aprobarea Strategiei naţionale de integritate şi anticorupţie pentru anii 2017-2020 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2017, nr.216-228, art.354), Guvernul

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Planul sectorial anticorupţie în domeniul administrării şi deetatizării proprietăţii publice pentru anii 2018-2020 (se anexează).

2. Agenţia Proprietăţii Publice:

1) va elabora trimestrial şi va expedia, pînă la data de 15 a lunii următoare a trimestrului de gestiune, secretariatului grupurilor de monitorizare din cadrul Centrului Naţional Anticorupţie raportul de monitorizare a implementării Planului sectorial anticorupţie în domeniul administrării şi deetatizării proprietăţii publice pentru anii 2018-2020;

2) va asigura publicarea pe pagina web oficială a Centrului Naţional Anticorupţie a Planului sectorial menţionat şi a rapoartelor privind implementarea acestuia.

Aprobat

prin Hotărîrea Guvernului

nr.554 din 18 iunie 2018

PLAN SECTORIAL

anticorupţie în domeniul administrării şi deetatizării

proprietăţii publice pentru anii 2018-2020

I. DESCRIEREA PROBLEMELOR

Planul sectorial anticorupţie în domeniul administrării şi deetatizării proprietăţii publice pentru anii 2018-2020 (în continuare – Plan sectorial) este elaborat în baza Hotărîrii Parlamentului nr.56 din 30 martie 2017 privind aprobarea Strategiei naţionale de integritate şi anticorupţie pentru anii 2017-2020 şi are drept obiectiv eficientizarea acţiunilor statului în vederea valorificării drepturilor şi a calităţii de proprietar. Dat fiind că administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice reprezintă activităţi cu risc sporit de corupţie, prezentul Plan sectorial urmăreşte atingerea unor rezultate tangibile în vederea sporirii integrităţii responsabililor prin parcurgerea unor etape distincte de implementare a unor măsuri şi acţiuni concrete.

Corupţia în domeniul administrării şi deetatizării proprietăţii publice poate apărea la orice etapă de realizare a dreptului de proprietate prin orice element al acesteia – posesie, folosinţă sau dispoziţie. Statul, în calitate de proprietar, sau unitatea administrativ-teritorială acţionează în procesul de administrare a patrimoniului prin intermediul autorităţilor publice centrale sau locale, reprezentate la rîndul lor de funcţionari care uneori acţionează contrar interesului public, în scopul realizării intereselor sale personale.

Principalele riscuri de corupţie apar ca urmare a utilizării resurselor administrative, fie prin trafic de influenţă, fie prin inactivitate administrativă, ce duc la încălcări ale prevederilor legale, la diminuarea valorii bunurilor proprietăţii publice şi a veniturilor în bugetul de stat, fiind ratate oportunităţile de valorificare a proprietăţii publice, inclusiv prin intermediul programelor de asistenţă financiară din buget sau din surse externe.

Cauzele apariţiei corupţiei în domeniul administrării şi deetatizării proprietăţii publice sînt:

1) evidenţa, evaluarea şi monitorizarea ineficientă a patrimoniului public;

2) lipsa transparenţei în procesul decizional la înstrăinarea şi administrarea patrimoniului public;

3) cadrul normativ imperfect;

4) abuzul de putere şi depăşirea atribuţiilor de serviciu;

5) managementul ineficient al întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni cu capital majoritar de stat.

1) Evidenţa, evaluarea şi monitorizarea ineficientă a patrimoniului public permite gestionarea frauduloasă a patrimoniului public şi se manifestă prin:

a) neînregistrarea dreptului de proprietate. Prevederile art.290 din Codul civil al Republicii Moldova nr.1107-XV din 6 iunie 2002 reglementează clar şi univoc că dreptul de proprietate şi alte drepturi reale asupra bunurilor imobile (dreptul de uz, dreptul de uzufruct, dreptul de abitaţie, dreptul de servitute, dreptul de superficie şi dreptul de gaj), grevările acestor drepturi, apariţia, modificarea şi încetarea lor, au efecte juridice doar din momentul înregistrării de stat. Potrivit datelor din Registrul patrimoniului public, ţinut de Agenţia Proprietăţii Publice, mai multe bunuri imobile nu sînt înregistrate în acesta din cauza lipsei resurselor financiare din partea gestionarului. Acest lucru creează impedimente în soluţionarea problemelor ce ţin de drepturile reale asupra lor, de administrarea şi posesia bunurilor, de garanţiile asupra acestor bunuri, precum şi de capacitatea instanţelor judecătoreşti de a examina eventualele litigii în raport cu astfel de bunuri;

b) evidenţa şi inventarierea incompletă a bunurilor proprietate publică rezultă din nereflectarea costului în evidenţa contabilă, lipsa evidenţei uzurii de către autorităţile administraţiei publice centrale şi întreprinderile de stat care, în conformitate cu prevederile legale, sînt obligate să asigure procesul menţionat;

c) monitorizarea indolentă a patrimoniului transmis în gestiune economică atît în perioada arendei/locaţiunii sau comodatului, cît şi după expirarea contractelor respective. Cazual apar situaţii cînd fără acordul proprietarului/gestionarului, patrimoniul transmis nu este utilizat conform destinaţiei sau este schimbat statutul juridic al acestuia. Patrimoniul este utilizat şi după expirarea termenului contractului iniţial, fără ajustarea la noile cerinţe ale actelor normative;

d) lipsa unui mecanism eficient de control pentru a depista rapid administrarea frauduloasă a patrimoniului public din partea gestionarului. În cadrul autorităţilor publice centrale se atestă insuficienţa personalului în domeniul administrării şi lipsa reglementărilor de control în administrarea proprietăţii publice.

2) Lipsa transparenţei în procesul decizional la înstrăinarea şi administrarea patrimoniului public permite imixtiunea politicului şi conduce la micşorarea veniturilor din administrarea/vînzarea patrimoniului public prin:

a) nerespectarea normelor privind vînzarea/locaţiunea (arenda) patrimoniului public. Folosirea locaţiunii în alte scopuri decît cele stabilite, neîncheierea contractelor de arendă a terenului aferent cu proprietarii bunurilor imobile proprietate privată, eşalonarea nejustificată a achitării plăţii de privatizare, utilizarea bunurilor imobile contrar scopului indicat în contractele de locaţiune/arendă;

b) cercetarea publică insuficientă a problemelor de corupţie în domeniul administrării patrimoniului public. Acest proces se află la o etapă incipientă. Doar în ultimii ani a fost posibilă punerea la dispoziţia societăţii civile a unor studii pe anumite domenii, datorită finanţării donatorilor, orientaţi să contribuie la prevenirea corupţiei în societatea noastră. Aceste studii au identificat premizele şi consecinţele administrării ineficiente a patrimoniului public. Mai multe autorităţi publice centrale eliberează informaţii din acest domeniu doar la cerere, iar solicitantul urmează să îşi argumenteze scopul solicitării sau investigaţiei. Totodată, trebuie să menţionăm că autorităţile publice fac eforturi pentru a asigura transparenţa informaţională, plasînd diferite informaţii pe paginile web oficiale şi se bucură de rezultate pozitive în acest sens. Însă, în pofida eforturilor depuse, rămîne dificilă identificarea rapidă şi completă a informaţiei aferente unui patrimoniu, şi anume: cine îl gestionează, care sînt condiţiile şi termenul gestiunii, generează profituri sau pierderi etc. Lipsa accesului la informaţie provoacă muşamalizarea gestionării frauduloase a patrimoniului public şi persoanele vinovate rămîn în afara răspunderii.

3) Cadrul normativ imperfect oferă posibilităţi funcţionarului public să acţioneze contrar interesului public şi se manifestă prin:

a) lipsa cadrului normativ univoc în domeniul administrării proprietăţii publice. Astfel, unele norme legale prevăd excepţii de la regula generală de a transmite în locaţiune doar în baza licitaţiilor, şi anume: art.24 alin.(4) din Legea culturii nr.413-XIV din 27 mai 1999, art.8 alin.(2) din Legea nr.837-XII din 17 mai 1996 cu privire la asociaţiile obşteşti, art.65 alin.(3) din Legea nr.1260-XV din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură, art.21 din Legea nr.135-XV din 20 martie 2003 privind meşteşugurile artistice populare, art.146 alin.(5) din Codul educaţiei al Republicii Moldova nr.152 din 17 iulie 2014, art.8 alin.(1) din Legea privatizării fondului de locuinţe nr.1324-XII din 10 martie 1993. Aceste excepţii urmează a fi sistematizate într-un singur act normativ şi utilizate uniform;

b) lipsa delimitării proprietăţii conform domeniului şi regimului juridic. Pînă în prezent nu a fost formulată o concepţie clară a delimitării proprietăţii publice, fapt ce permite comiterea abuzurilor din partea persoanelor interesate. Actualmente, mai multe întreprinderi de stat au în gestiune bunuri ce ar putea fi atribuite la domeniul public, inclusiv bunuri cu destinaţie socială (fond locativ, grădiniţe de copii, tabere de odihnă). Acestea urmează a fi luate la evidenţă contabilă la subconturi separate, fără dreptul de a fi înstrăinat terenul aferent unor astfel de imobile, dacă fac parte din domeniul public;

c) nu este delimitată proprietatea publică după apartenenţă – statul Republica Moldova şi unitatea autonomă teritorială Găgăuzia. Registrul bunurilor imobile divizează acest patrimoniu, însă acesta conţine foarte multe erori. În domeniul menţionat s-a adoptat Legea nr.29 din 5 aprilie 2018 privind delimitarea proprietăţii publice care stabileşte principii noi cu privire la delimitarea patrimoniului după apartenenţă. Implementarea acestor acţiuni urmează a fi monitorizată din punctul de vedere al integrităţii persoanelor responsabile.

4) Abuzul de putere şi depăşirea atribuţiilor de serviciu se manifestă prin capacitate de influenţare de către conducere a subalternilor pentru a obţine la etapa de examinare o rezoluţie pozitivă, chiar dacă anumite lucruri din documentele solicitantului nu corespund în totalitate prevederilor actelor normative existente. Acest proces are loc din următoarele motive:

a) personalul responsabil de gestionarea patrimoniului nu este suficient motivat şi nu se perfecţionează. Potrivit studiilor efectuate în domeniul administrării proprietăţii publice, majoritatea erorilor şi iregularităţilor identificate apar din cauza lipsei de capacităţi, lipsei de profesionalism sau lipsei de politici clare de resurse umane la nivelul autorităţii. O altă problemă constă în lipsa de personal pentru funcţiile executorii, în special, din cauza nivelului de salarizare scăzut;

b) lipsa unei interacţiuni strînse între structurile publice antrenate în administrarea proprietăţii publice care se rezumă doar la reflectarea cifrelor statistice, fără a interveni cu recomandări practice ce ar duce la diminuarea problemelor expuse mai sus;

c) prezenţa fenomenului de pantuflaj, adică migrarea funcţionarilor publici în sectorul privat sau conflictele de interese în cadrul administraţiei publice, folosirea unor tipuri de informaţii atît pe parcursul serviciului public, cît şi după încetarea activităţii de funcţionar public, în scopul realizării intereselor sale private, contrar interesului public. Un agent public în funcţie are acces la informaţiile cele mai recente, fiind în strînsă legătură cu alţi funcţionari publici, poate obţine avantaje personale în administrarea sau deetatizarea unui patrimoniu. Studiile efectuate denotă situaţii în care companiile afiliate funcţionarilor publici sînt învingătoare de concursuri, licitaţii sau obţin contracte avantajoase.

5) Managementul ineficient al întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni cu capital majoritar de stat se manifestă prin:

a) existenţa unor întreprinderi de stat şi societăţi pe acţiuni cu capital integral de stat care activează în domenii liberalizate. Dacă crearea companiilor menţionate a fost dictată iniţial de necesitatea de a înlătura deficienţele pieţii şi de a promova dezvoltarea economică, de a reduce şomajul în masă, precum şi de a asigura un control general asupra economiei naţionale, prin alocarea de capital şi tehnologii în domeniile strategice ale economiei, actualmente, observăm o inerţie instituţională care nu permite alinierea acestui sector la rigorile, standardele şi obiectivele economiei de piaţă, în pofida resurselor bugetare alocate pentru unele dintre ele. Totodată, ponderea acestui sector în economia naţională este cu mult mai mare faţă de alte ţări europene, influenţa politicului în acest sector fiind foarte pronunţată;

b) lipsa unui sistem de selectare a managementului întreprinderilor şi de evaluare a activităţii pe bază de performanţă şi eficienţă. În multe cazuri, membrii consiliilor de administrare a întreprinderilor nu sînt competenţi şi votează pe principii politice. Nu este transparent procesul de numire a administratorilor întreprinderilor de stat, a membrilor consiliilor şi de stabilire a principiilor de remunerare. Nu există un sistem de motivare a corpului managerial de a dezvolta întreprinderea, dar şi se constată lipsa de abilităţi profesionale, etice, corporative ale acestora. Percepţia asupra acestui sector este una negativă ca urmare a achiziţiilor de bunuri, lucrări şi servicii netransparente, a comercializării de active la preţuri reduse, a cheltuielilor nejustificate, a înregistrării pierderilor din activitatea economico-financiară, dar şi a managementului ineficient.

De asemenea, problemele sectorului poartă un caracter mult mai complex şi nu ţin doar de administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, dar şi de:

a) lipsa transparenţei în procesul de recrutare, selectare, angajare şi promovare a funcţionarilor cu abilităţi de gestionare a patrimoniului public din cadrul autorităţii publice, a persoanelor ce reprezintă interesele statului în consiliile de administrare a întreprinderilor şi consiliile societăţilor pe acţiuni cu capital integral sau majoritar de stat, în procesul de numire a administratorilor întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni cu capital integral sau majoritar de stat;

b) capacitatea de a influenţa deciziile judecătoreşti în defavoarea statului;

c) lipsa unor acţiuni cu caracter punitiv pentru acte de corupţie.

II. OBIECTIVUL PLANULUI SECTORIAL

Obiectivul Planului sectorial este dezvoltarea şi implementarea prioritară a standardelor de integritate, a responsabilităţii, transparenţei şi rezistenţei la riscurile de corupţie în administrarea patrimoniului public de către agenţii publici la nivel central şi local, precum şi în cadrul întreprinderilor de stat şi municipale.

 III. PLAN SECTORIAL DE ACŢIUNI

IV. MONITORIZAREA ŞI RAPORTAREA SECTORIALĂ

Autoritatea principală responsabilă de administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice este Agenţia Proprietăţii Publice. Aceasta va colecta informaţia privind implementarea acţiunilor din Planul de la autorităţile publice centrale, întreprinderile de stat şi societăţile pe acţiuni cu capital integral sau majoritar de stat şi va raporta trimestrial progresul comun privind implementarea acţiunilor şi indicatorilor stabiliţi în Planul sectorial de acţiuni către secretariatul grupurilor de monitorizare din cadrul Centrului Naţional Anticorupţie.