Hotărâre nr. 911 din 21.12.2022

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Â R E

pentru aprobarea Strategiei cu privire la administrarea

proprietăţii de stat în domeniul întreprinderilor de stat

şi  societăţilor  comerciale  cu  capital  integral

sau majoritar de stat pentru anii 2023-2030

nr. 911  din  21.12.2022

 (în vigoare 17.02.2023) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 49-52 art. 88 din 17.02.2023

* * *

În temeiul art.5 lit.a) din Legea nr.136/2017 cu privire la Guvern (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2017, nr.252, art.412), cu modificările ulterioare, precum şi în scopul determinării rolului statului în calitate de întreprinzător şi argumentarea menţinerii în proprietatea statului a anumitor întreprinderi de stat şi societăţi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat, definirea viziunii, obiectivelor şi acţiunilor statului menite de a administra eficient entităţile respective, precum şi pentru a determina rolul statului în guvernanţa corporativă, inclusiv prin promovarea unor reforme regulatorii şi instituţionale, Guvernul

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Strategia cu privire la administrarea proprietăţii de stat în domeniul întreprinderilor de stat şi societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar de stat pentru anii 2023-2030 (se anexează).

2. Ministerele şi alte autorităţi administrative centrale cu responsabilităţi în domeniile de implementare a Strategiei cu privire la administrarea proprietăţii de stat în domeniul întreprinderilor de stat şi societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar de stat pentru anii 2023-2030, în limitele competenţelor atribuite, vor întreprinde măsurile necesare în vederea realizării obiectivelor stabilite în Strategia menţionată şi vor informa anual, până la data de 1 martie, Ministerul Economiei şi Agenţia Proprietăţii Publice cu privire la gradul de implementare a obiectivelor acesteia.

3. Ministerul Economiei va elabora, în comun cu Agenţia Proprietăţii Publice şi alte autorităţi administrative centrale responsabile de punerea în aplicare a Strategiei cu privire la administrarea proprietăţii de stat în domeniul întreprinderilor de stat şi societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar de stat pentru anii 2023-2030, programe pe termen mediu pentru implementarea acesteia şi va prezenta Guvernului, anual, până la data de 1 mai, raportul de progres privind implementarea Strategiei menţionate.

4. Controlul asupra executării prezentei hotărâri se pune în sarcina Ministerului Economiei şi Cancelariei de Stat.

5. Prezenta hotărâre intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Aprobată

prin Hotărârea Guvernului nr.911/2022

STRATEGIA

cu privire la administrarea proprietăţii de stat în domeniul

întreprinderilor de stat şi societăţilor comerciale cu capital

integral sau majoritar de stat pentru anii 2023-2030

I. INTRODUCERE

Strategia cu privire la administrarea proprietăţii de stat în domeniul întreprinderilor de stat şi societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar de stat pentru anii 2023-2030 (în continuare – Strategie) a fost elaborată în conformitate cu art.5 lit.a) din Legea nr.136/2017 cu privire la Guvern şi cu prevederile Hotărârii Guvernului nr.386/2020 cu privire la planificarea, elaborarea, aprobarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea documentelor de politici publice.

Elaborarea prezentei Strategii este justificată de importanţa întreprinderilor de stat şi societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar de stat (în continuare – entităţi de stat) pentru economie şi securitatea naţională, precum şi de necesitatea de a redimensiona rolul statului în economie şi de a fortifica calitatea guvernanţei corporative în aceste entităţi.

Prezenta Strategie este în corelare şi cu prevederile Strategiei naţionale de dezvoltare "Moldova Europeană 2030" şi ale cadrului bugetar. În particular, prezenta Strategie va contribui la implementarea următoarelor măsuri specificate în cadrul Strategiei naţionale de dezvoltare "Moldova Europeană 2030" şi divizate conform următoarelor programe bugetare:

Programul bugetar "Politici şi management în domeniul bugetar-fiscal":

- Măsura "Reformarea cuprinzătoare a managementului financiar al entităţilor de stat";

- Programul bugetar "Politici şi management în domeniul macroeconomic şi de dezvoltare a economiei";

- Măsura "Revizuirea politicii statului vizavi de întreprinderile de stat în vederea stabilirii condiţiilor pentru participarea statului în întreprinderi, precum şi în vederea sporirii impactului social şi de mediu, a eficienţei şi transparenţei economice, financiare şi fiscale";

- Măsura "Separarea univocă a funcţiilor de elaborare a politicilor de funcţiile de administrare a proprietăţilor şi supraveghere a întreprinderilor de stat în cadrul autorităţilor publice";

- fortificarea guvernanţei corporative în întreprinderile de stat şi societăţile comerciale cu capital de stat, prin profesionalizarea consiliilor de administrare, sporirea transparenţei întreprinderilor, eficientizarea activităţii acestora;

- îmbunătăţirea cadrului legal şi asigurarea procedurilor de control pentru transparentizarea procesului de achiziţii în entităţile de stat;

- separarea clară a obiectivelor comerciale şi necomerciale în activitatea entităţilor de stat.

Prezenta Strategie răspunde şi angajamentelor Republicii Moldova în raport cu partenerii de dezvoltare. În particular, Memorandumul cu Fondul Monetar Internaţional (FMI) prevede angajamentul de a fortifica guvernanţa în domeniul întreprinderilor de stat, iar Comisia Europeană a condiţionat începerea negocierilor de preaderare la UE cu reforma amplă a întreprinderilor de stat.

Astfel, scopul elaborării prezentei Strategii constituie asigurarea cadrului normativ şi instituţional relevant, precum şi crearea condiţiilor necesare pentru identificarea strategică a resurselor umane, financiare, tehnice şi tehnologice pentru redimensionarea rolului statului în calitate de întreprinzător şi sporirea eficienţei entităţilor de stat. Totodată, aceasta are ca scop ameliorarea riscului devierii activităţii entităţilor de stat de la scopurile iniţial stabilite şi diminuarea riscurilor politice. În particular, prezenta Strategie este necesară pentru:

- alinierea entităţilor de stat priorităţilor de securitate naţională şi dezvoltării economice strategice a ţării;

- argumentarea intervenţiei statului pe pieţe specifice pentru a determina scopurile entităţilor de stat – în mod colectiv şi individual;

- definirea rolului entităţilor de stat în susţinerea creşterii economice ample – prin furnizarea serviciilor publice indisponibile de la sectorul privat din cauza eşecurilor pe piaţă, fără a concura cu sectorul privat;

- menţinerea unei prezenţe corespunzătoare a statului în economie pentru facilitarea aderării la UE.

Viziunea prezentei Strategii este ca statul să eficientizeze administrarea proprietăţii publice şi să devină un proprietar responsabil, transparent şi credibil, care să asigure entităţilor de stat oportunităţi de dezvoltare şi profitabilitate.

II. ANALIZA SITUAŢIEI

2.1. Administrare şi guvernanţă

În ultimii ani, legislaţia privind entităţile de stat din Republica Moldova a avut parte de un salt calitativ odată cu adoptarea Legii nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală, care a înlocuit Legea nr.146/1994 cu privire la întreprinderea de stat, ce nu mai corespundea rigorilor timpului. Legea nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală a fost elaborată pornind de la recomandările anterioare ale Curţii de Conturi a Republicii Moldova, precum şi de la Principiile OCDE/G20 privind Guvernanţa Corporativă¹.

________________________

¹https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/9789264236882-en.pdf?expires=1613050376&id=id&accname=guest&checksum=4660895F262A2E0C454D26E3E82EB9AB

Legea nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală a fost elaborată cu intenţia de a actualiza şi a alinia politicile publice de administrare a întreprinderilor de stat la normele generale de guvernare corporativă şi de a determina şi a delimita clar atribuţiile fondatorului, ale consiliului de administraţie şi ale administratorului. Unul dintre instrumentele prevăzute în Legea nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală este eliminarea regimului juridic paralel cu legi separate privind entităţile de stat, prin obligaţia reorganizării întreprinderilor de stat în forme juridice standardizate, în baza căreia entităţile de stat să îşi desfăşoare activitatea, cu practici operaţionale în conformitate cu normele corporative general acceptate.

Deşi acest proces de reorganizare trebuia iniţiat odată cu adoptarea Legii nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală, până în prezent, progresele de reorganizare sunt limitate, cele mai mari entităţi fiind şi în prezent cu statut de întreprinderi de stat.

Un alt reper important din Legea nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală cu scopul de a eficientiza activitatea întreprinderilor de stat a fost extinderea atribuţiilor consiliilor de administraţie a întreprinderilor de stat, dintre care:

i) stabilirea indicatorilor de performanţă ai întreprinderii şi a criteriilor de evaluare, ţinând cont de specificul şi domeniul de activitate;

ii) monitorizarea derulării situaţiilor litigioase şi obligaţia informării fondatorului;

iii) examinarea rapoartelor organelor de control şi aprobarea planului de acţiuni privind înlăturarea încălcărilor identificate;

iv) aprobarea Regulamentului privind achiziţionarea bunurilor, lucrărilor şi serviciilor;

v) aprobarea deciziilor privind plafonul concret al salariului conducătorului întreprinderii de stat pasibil limitării etc.

De asemenea, au fost suplinite atribuţiile fondatorului şi ale administratorului întreprinderii de stat, precum şi s-a extins spectrul chestiunilor care, în mod obligatoriu, sunt examinate de către organele de conducere respective.

Guvernanţa societăţilor pe acţiuni este reglementată prin Legea nr.1134/1997 privind societăţile pe acţiuni, care stabileşte un cadru standard pentru toate entităţile. Cadrul juridic general cu privire la activitatea de întreprinzător, contabilitate, audit, fiscalitate, vamă, precum şi relaţiile de muncă se aplică, de asemenea, pentru toate entităţile de stat.

Regulamentul cu privire la reprezentarea statului în societăţile comerciale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1053/2010, este un element important din cadrul normativ privind modul de reprezentare corporativă a statului în societăţile comerciale. Regulamentul menţionat stabileşte rolul reprezentanţilor statului (inclusiv membrii consiliului societăţii şi ai comisiei de cenzori) în societăţile comerciale, în care statul deţine cel puţin 10% din acţiuni (în cazul în care acesta este mai mic, autorităţile decid asupra oportunităţii desemnării reprezentantului statului). De asemenea, Regulamentul nominalizat prevede cerinţe pentru numiri şi obligaţii în legătură cu autoritatea de delegare: selectarea directorilor şi membrilor organelor executive şi modificarea capitalului propriu, dar şi principalele activităţi pentru care reprezentanţii statului sunt mandataţi.

În pofida progresului generat de adoptarea Legii nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală, operaţionalizarea pe deplin a acesteia prin adoptarea cadrului normativ secundar încă nu a fost realizată pe deplin. Astfel, ca urmare a Hotărârii Guvernului nr.484/2019 pentru aprobarea unor acte normative privind punerea în aplicare a Legii nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală, au fost aprobate şi/sau actualizate mai multe modele de documente de guvernanţă pentru întreprinderile de stat, care vizează:

i) statutul;

ii) Regulamentul cu privire la organizarea şi desfăşurarea concursului pentru ocuparea funcţiei vacante de administrator;

iii) contractul individual de muncă al administratorului;

iv) Regulamentul consiliului de administraţie;

v) Regulamentul comisiei de cenzori.

În acelaşi timp, deşi Legea nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală oferă atribuţii sporite consiliilor întreprinderilor de stat, până în prezent s-au făcut puţine progrese în ceea ce priveşte profesionalizarea membrilor consiliilor. Astfel, procedura curentă de nominalizare a reprezentanţilor statului în consiliile de administraţie nu asigură selectarea celor mai potrivite persoane pe criterii de meritocraţie, expertiză şi bună reputaţie, iar proximitatea faţă de factorul politic creează un mediu favorabil pentru numirea acestora pe criterii politice.

În plus, componenţa consiliilor rămâne formată aproape exclusiv din reprezentanţi ai statului, fără existenţa unei proceduri de cooptare a membrilor independenţi, cu toate că Codul de guvernanţă corporativă, aprobat prin Hotărârea Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare nr.67/10/2015², prevede că în componenţa consiliului societăţii urmează a fi inclus un număr suficient de membri independenţi, cel puţin 1/3 dintre membri. Ca urmare a modificărilor din anul 2018, adoptarea codurilor de guvernanţă a devenit obligatorie pentru entităţile de interes public, inclusiv entităţile de stat mari. În plus, la lipsa procedurilor transparente şi meritocratice de numire a membrilor consiliului se adaugă şi absenţa unei politici de remunerare, care să coreleze în mod clar şi cuantificabil cu rezultatele, dar şi lipsa unei proceduri de evaluare care să stimuleze interesul şi implicarea. Ca rezultat, situaţia respectivă face ca activitatea membrilor consiliului de administraţie de multe ori să se rezume la acţiuni de aprobare formală a unor decizii.

________________________

² https://www.cnpf.md/ro/codul-de-guvernanta-corporativa-6301_92846.html 

Totodată, o serie de hotărâri ale Guvernului care reglementează activitatea entităţilor de stat, elaborate cu mai mult de un deceniu, conţin pe alocuri abordări depăşite, care necesită a fi revăzute şi actualizate, după caz. Exemple în acest sens pot fi Hotărârea Guvernului nr.500/1998 despre aprobarea Regulamentului privind casarea bunurilor uzate, raportate la mijloacele fixe sau Hotărârea Guvernului nr.480/2008 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de determinare şi comercializare a activelor neutilizate ale întreprinderilor, care limitează flexibilitatea operaţională a managementului entităţilor de stat.

Alte acte normative importante pentru administrarea entităţilor de stat sunt Regulamentul cu privire la modul de transmitere a bunurilor proprietate publică, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.901/2015, şi Hotărârea Guvernului nr.568/2008 cu privire la organizarea evidenţei proprietăţii publice, circulaţia acesteia şi exercitarea funcţiilor de către persoanele împuternicite să reprezinte interesele statului/unităţilor administrativ-teritoriale. Regulamentul cu privire la modul de transmitere a bunurilor proprietate publică prevede prezentarea de către entităţile de stat a informaţiei către APP cu privire la administrarea proprietăţii publice până la data de 25 aprilie a fiecărui an, în conformitate cu formularul specificat în anexe.

2.2. Privatizare şi politica de proprietate

Acţiunile statului privind politica de privatizare a entităţilor de stat rezultă din Legea nr.121/2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice. Legea menţionată stabileşte obiectivele şi principiile de administrare a proprietăţii publice. Aceasta specifică obiectivul general – armonizarea volumului şi structurii proprietăţii publice în conformitate cu funcţiile statului. Alte obiective includ atragerea de investiţii, asigurarea unui management eficient şi dezvoltarea concurenţei în sectorul public al economiei. Principiile care stau la baza administrării proprietăţii publice sunt eficienţa, legalitatea şi transparenţa. În acelaşi timp, Legea nr.121/2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice nu specifică care sunt obiectivele şi funcţiile de proprietate sau principiile de guvernanţă aferente entităţilor de stat.

În prezent, Legea nr.121/2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice conţine o anexă unde sunt listate entităţile de stat care nu pot fi supuse privatizării, prin aceasta fiind înţelese, de fapt, entităţile de importanţă strategică pentru stat. Chiar dacă schimbarea acestei liste poate fi efectuată doar prin modificarea legii, acesta fiind un element de protecţie a proprietăţii statului, nu există o viziune clară sau un algoritm de ce anume aceste entităţi sunt incluse, la fel cum nu este clar care sunt motivele din care lista poate fi supusă revizuirii.

În acelaşi context, celelalte entităţi de stat pot fi incluse la discreţia Guvernului, în baza Hotărârii Guvernului nr.945/2007 cu privire la măsurile de realizare a Legii nr.121-XVI din 4 mai 2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, anexa nr.2, într-o altă listă a entităţilor care pot constitui obiectul privatizării. Însă ca şi în cazul entităţilor nepasibile privatizării, modificarea listei respective are loc nu întotdeauna într-o manieră clară şi pe înţelesul publicului, din acelaşi motiv – al lipsei unei abordări sistemice privind justificarea proprietăţii de stat.

2.3. Analiza indicatorilor-cheie

2.3.1. Contribuţia proprietăţii de stat la formarea valorii în economie

Datele din ultimii 15 ani arată clar o tendinţă de reducere a contribuţiei întreprinderilor de stat la dezvoltarea economică. Astfel, cifrele din structura PIB-ului pe forme de proprietate arată că ponderea proprietăţii de stat în crearea valorii adăugate în economie a scăzut de la 22,0% în anul 2005 la 16,3% în anul 2010, pentru ca în anul 2020, aceasta să ajungă la 9,3%. O evoluţie similară se atestă şi în cazul proprietăţii mixte (publice şi private), de la o contribuţie la formarea PIB-ului de 4,8% în anul 2005 până la 4,4% în anul 2010, pentru ca în anii următori să se observe o reducere accelerată, până la 1,5% – în anul 2020. Odată cu reducerea ponderii proprietăţii publice, economia s-a reconfigurat prin creşterea aportului valorii adăugate generate de capitalul privat local de la 52,5 la 59,5%, dar şi a capitalului străin de la 6,5 la 12,7%.

Surse: Calcule în baza datelor Biroului Naţional de Statistică,

Publicaţia "Conturi Naţionale"

Figura 1. Structura PIB-ului pe forme de proprietate

Acest proces, privit prin prisma entităţilor gestionate de stat, are mai mulţi factori care au condiţionat şi au contribuit la o asemenea evoluţie a lucrurilor:

- reconfigurarea structurii economiei. În timp ce participarea preponderentă a statului este în sectoare care au avut evoluţii mai lente sau stagnare (de exemplu, energie, utilităţi, transport feroviar), alte sectoare ale economiei, dominate de proprietatea privată şi străină (de exemplu, comerţ, automobile, IT), au câştigat teren în structura PIB-ului prin evoluţii de creşteri mai semnificative;

- administrarea defectuoasă a proprietăţii publice. În multe cazuri, proprietatea publică a entităţilor de stat şi-a pierdut din valoare din cauza problemelor asociate cu lipsa politicii de proprietate privind entităţile de stat, care a dus la decizii ad-hoc, determinate de interese obscure, incompetenţă sau interese politice, influenţa clientelismului politic în gestiunea acestora, corupţia, ineficienţa, precum şi neaplicarea celor mai bune practici în domeniul managementului şi guvernanţei corporative a acestor entităţi. La acest şir se adaugă şi utilizarea multor entităţi de stat pentru scopuri noncomerciale (de exemplu, susţinerea politicilor sociale sau prestarea unor servicii publice) care, fără o acoperire financiară adecvată din partea statului, au dus la deprecierea activelor şi subminarea competitivităţii entităţilor respective;

- privatizările. Deetatizarea proprietăţii publice constituie un factor care explică parţial reducerea prezenţei statului în economie. În ultimii 15 ani, Republica Moldova are puţine istorii de succes de privatizare a activelor statului. Mai mult decât atât, deşi în acest interval de timp ponderea proprietăţii străine şi mixte (private plus străine) a crescut de la 5,8% în anul 2005 la 12,1% în anul 2018, în cazul proprietăţii străine, respectiv, de la 7,8% la 9,8% a întreprinderilor mixte, există foarte puţine exemple în care procesul de privatizare să constituie catalizator de atragere a investiţiilor străine. Or, realitatea ultimilor ani arată că privatizarea sau concesionarea chiar şi a unor active de importanţă strategică precum Întreprinderea de Stat Compania Aeriană "Air Moldova", Întreprinderea de Stat "Aeroportul Internaţional Chişinău" sau Întreprinderea de Stat "Gările şi Staţiile Auto" au avut loc cu multe semne de întrebare legate de legalitate, transparenţă sau acţiuni desfăşurate în detrimentul intereselor statului.

2.3.2. Recensământul şi tabloul economic al entităţilor de stat

Potrivit datelor din Registrul patrimoniului public, gestionat de către APP, conform situaţiei de la 1 ianuarie 2021, acesta conţinea un număr de 184 de întreprinderi de stat şi 80 de societăţi pe acţiuni cu prezenţa cotelor statului, din care în 65 dintre acestea, cota statului depăşeşte 30%. În ultimii ani se remarcă o reducere a numărului de entităţi de stat menţionate în Registrul patrimoniului public. De exemplu, conform situaţiei de la 1 ianuarie 2015³, statul deţinea 244 de întreprinderi de stat şi 111 societăţi pe acţiuni cu prezenţa cotelor statului, din care în 82 de entităţi, cota deţinută depăşea 30%.

________________________

³ https://app.gov.md/registrul-patrimoniului-public-3-384 

Reducerea numărului de entităţi de stat din Registrul patrimoniului public, dincolo de reflectarea tendinţei de erodare a proprietăţii publice de-a lungul anilor, este un rezultat al eforturilor de a aduce la realitate tabloul entităţilor care sunt viabile din punct de vedere economic şi de a le elimina pe cele care au rămas doar pe hârtie sau care, în mod impropriu deţin statut de întreprindere. Astfel, în ultimii ani s-au făcut paşi importanţi în optimizarea dimensiunii şi structurii de administrare a proprietăţii publice în direcţia reorganizării întreprinderilor de stat în alte forme juridice de organizare prevăzute de legislaţie, în special transformarea multor întreprinderi de stat în instituţii publice, acolo unde activităţile nu sunt specifice activităţii de antreprenoriat, dar şi proceduri de reorganizare sau dizolvare a unor întreprinderi de stat. Având în vedere realităţile privind situaţia entităţilor de stat, este de aşteptat ca şi în perioada viitoare numărul de entităţi de stat să fie redus şi optimizat. Acest fapt permite stoparea erodării resurselor publice şi o mai bună contabilizare şi valorificare a proprietăţii statului.

Conform situaţiei de la 1 ianuarie 2021, dintre cele 249 de întreprinderi de stat şi societăţi pe acţiuni cu cotele statului de peste 30%, numărul real al celor care au depus rapoarte anuale la Biroul Naţional de Statistică constituie 181 de entităţi, iar numărul entităţilor active (care au raportat vânzări) este de 153 de unităţi. Această diferenţă se explică prin:

(i) aflarea în stare de insolvabilitate a 43 de entităţi de stat;

(ii) aflarea în procedura de lichidare a 28 de entităţi de stat;

(iii) existenţa unui număr de până la 50 de entităţi de stat care nu au depus rapoarte anuale şi, de facto, nu activează (inclusiv şi unele din primele 2 categorii).

Pe de o parte, raportat la datele agregate din statistica antreprenoriatului pentru anul 2020, întreprinderile de stat deţin 9,4% din capitalul propriu şi 5,8% din total active, iar împreună cu societăţile pe acţiuni cu prezenţa statului de peste 30%, cotele date ajung la 14,9%, respectiv, 12%. Pe de altă parte, aceste 2 tipuri de întreprinderi generează vânzări de 22,0 miliarde de lei (5,8% din total) şi asigură 6,4% din totalul angajaţilor (34,0 mii). Totodată, nivelul de valorificare a activelor întreprinderilor gestionate de stat este net inferior mediei pe economie. În cazul întreprinderii de stat, veniturile din vânzări ale acestora, raportate la total active, constituie doar 11,7%⁴, în timp ce indicatorul respectiv al entităţilor controlate de stat cu cel puţin 30% din capitalul social constituie 61,9%, în condiţiile în care media pe economie este de 78,9%.

________________________

⁴ Rezultatul pentru întreprinderile de stat este distorsionat şi de prezenţa în continuare a unor entităţi a căror formă de organizare antreprenorială a activităţii este cel puţin discutabilă. Un exemplu în acest sens este Întreprinderea de Stat Administraţia de Stat a Drumurilor, care a raportat pentru anul 2020 o cifră de afaceri de 64 de milioane de lei în condiţiile gestiunii unor active de circa 15,6 miliarde de lei.

Tabelul 1

Date generale despre activitatea întreprinderile de stat şi societăţile

pe acţiuni cu cota statului mai mare de 30% aferente anului 2020

Deşi, aparent, entităţile de stat au o prezenţă numerică, impunătoare în economie, datele relevă un nivel destul de înalt de concentrare a valorii formate în jurul unui număr limitat de entităţi. Astfel, dintre cele 117 întreprinderi de stat active, primele 10 după valoarea cifrei de afaceri generează 73,4% din totalul vânzărilor, gestionează 83,8% din totalul activelor şi asigură 68,9% din totalul locurilor de muncă. În cazul societăţilor pe acţiuni cu cote de stat de peste 30%, gradul de concentrare este şi mai ridicat. Din cele 36 de societăţi active, primele 10 după valoarea cifrei de afaceri deţin o cotă de 93% din totalul vânzărilor, gestionează 90,3% din total active şi oferă 3/4 din locurile de muncă ale societăţilor respective.

Pentru o mai bună înţelegere a rolului entităţilor de stat în economie a fost analizată şi structura acestora pe sectoare economice, precum şi ponderea lor în diferite sectoare în baza datelor privind numărul de angajaţi şi cifra de afaceri.

După cum poate fi desprins din tabelul de mai jos, aproape 2/3 din totalul vânzărilor entităţilor controlate de stat sunt generate de către entităţile din domeniul energie şi utilităţi (64,7%), urmate de cele din domeniile: comunicaţii electronice (7,4%), lucrări de construcţii a drumurilor şi a căilor ferate (4,0%) şi transporturi (2,7%). Referitor la distribuţia personalului angajat, structura este ceva mai echilibrată, iar cei mai mari angajatori sunt întreprinderile din domeniile: transporturi (18,7%), energie şi utilităţi (16,2%) şi activităţi de poştă şi de curier (14,8%).

Tabelul 2

Structura pe sectoare economice a întreprinderilor de stat

şi a societăţilor comerciale cu cota statului peste 30%

Notă: întreprinderile active din Registrul patrimoniului public conform

situaţiei de la 1 ianuarie 2021 (în baza datelor privind numărul

de angajaţi şi cifra de afaceri din anul 2020)

Sursa: Calcule în baza datelor APP şi ale Biroului Naţional de Statistică

După cifra de afaceri generată, statul este cel mai prezent ca pondere în sectoarele silvicultură şi exploatare forestieră (90%), activităţi de jocuri de noroc şi pariuri (87,8%), energie şi utilităţi (66%), colectarea, tratarea şi eliminarea deşeurilor (64,3%) şi activităţi de poştă şi de curier (62,1%).

Tabelul 3

Prezenţa întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale

cu cota statului peste 30% în diferite sectoare economice

Sursa: Calcule în baza datelor APP şi ale Biroului Naţional de Statistică

2.4. Eficienţa şi (ne)competitivitatea sectorului

Entităţile de stat rămân un element important în gama de instrumente a oricărui guvern pentru crearea valorii sociale şi publice. În acelaşi timp, experienţa de-a lungul timpului arată că acestea pot servi drept un mijloc de gestiune a eşecurilor pieţei, de atenuare a crizelor şi instrument de reacţie rapidă în situaţii excepţionale. În acelaşi timp, acestea pot deveni o sursă a eşecurilor guvernamentale, în condiţiile unei administrări defectuoase sau unei prezenţe inoportune în anumite sectoare, care frânează concurenţa liberă. Principalele vulnerabilităţi ce reies din activitatea entităţilor de stat pot fi grupate după cum urmează:

1. Calitatea precară a guvernanţei corporative. O evaluare recentă a cadrului naţional de guvernanţă a entităţilor de stat⁵ relevă o serie de carenţe şi vulnerabilităţi de ordin juridic, instituţional şi operaţional – care necesită o atenţie amănunţită. Astfel, comparaţia cadrului de guvernanţă al Republicii Moldova cu cele mai bune practici internaţionale evidenţiază unele domenii în care deficienţele legate de guvernanţă pot fi înlăturate. Acestea se referă la:

_________________________

⁵ https://imf.md/press/wpiea2022050-print-pdf.pdf 

- absenţa unui document cuprinzător de politică şi strategie privind proprietatea de stat, care să definească în cele din urmă obiectivul pentru proprietatea de stat şi raţiunea din spatele înfiinţării şi desfiinţării entităţilor de stat (inclusiv criteriile de determinare a formei lor juridice ca şi corporaţii publice faţă de alte unităţi guvernamentale generale, criteriile pentru acordarea ajutorului de stat etc.);

- aplicarea slabă şi implementarea imperfectă a legilor şi a reglementărilor în practică, în pofida faptului că par a fi cuprinzătoare pe hârtie;

- legislaţia care nu protejează în mod clar independenţa consiliilor entităţii de stat. Prezenţa prea largă a reprezentanţilor Guvernului în consiliile entităţilor de stat pune, de asemenea, sub semnul întrebării independenţa acestora. În plus, prezenţa unor decidenţi politici în organele de conducere ale entităţilor de stat provoacă şi situaţii potenţiale de conflicte de interese (coliziunea dintre elaborarea şi implementarea politicilor publice);

- aranjamentele organizaţionale şi configuraţiile instituţionale insuficient de clar definite, care estompează rolurile şi responsabilităţile respective dintre stat (Ministerul Finanţelor, ministerele de resort), APP şi consiliile entităţilor, în măsura în care funcţiile de supraveghere, manageriale şi de proprietate se intersectează între întreprinderi, Ministerul Finanţelor şi alte niveluri de guvernare, sporind confuzia cu privire la liniile de autoritate adecvate şi împiedicând responsabilizarea actorilor;

- mandatul APP, destul de larg pe fondul constrângerilor de capacitate, care îi subminează capacitatea de a-şi executa funcţiile în mod eficient şi eficace. De exemplu, mai multe regulamente existente, precum cele cu privire la casare, comercializarea activelor sau utilizarea mijloacelor fixe par să conţină prevederi desuete, care sunt de natură să împovăreze activitatea APP cu rutină excesivă şi să limiteze flexibilitatea operaţională a managementului entităţilor de stat;

- limitările privind calitatea şi disponibilitatea datelor privind toate entităţile de stat la toate nivelurile de guvernare subminează o înţelegere solidă a tranzacţiilor financiare complexe dintre entităţi şi stat şi nu permit o evaluare cuprinzătoare a costurilor (riscurilor) fiscale. Constrângerile de date reafirmă, de asemenea, îngrijorarea cu privire la lipsa unor standarde adecvate de păstrare a evidenţei şi de contabilitate, accentuând percepţia despre corupţie şi practicile slabe de transparenţă.

2. Transparenţă redusă. Deşi se fac eforturi în această direcţie, anumite informaţii rămân inaccesibile publicului larg sau modalitatea în care sunt prezentate nu este una adecvată. Acest fapt este reflectat şi de cercetările independente⁶. Astfel, rezultatele evaluării celor mai mari şi importante entităţi de stat din ţară (60 la număr) demonstrează o medie generală de transparenţă de doar circa 26%. Totodată, rezultatele din anul 2021, în comparaţie cu clasamentul precedent din anul 2019, arată o creştere a mediei generale cu 8,3 puncte procentuale, inclusiv pentru fiecare dintre cele şase zone de transparenţă:

_________________________

⁶ (IDIS) "Viitorul", Transparenţa întreprinderilor cu capital public din Republica Moldova, http://viitorul.org/files/library/Raport%20transparenta%20companii%20Nr.%203%20FINAL%20fin.pdf 

i) indicatorii economici;

ii) transparenţa şi accesul la informaţie;

iii) achiziţiile publice şi proprietatea;

iv) resursele umane;

v) etica şi conflictul de interese;

vi) granturi şi caritate.

3. Riscuri. Creşterea gradului de îndatorare, inclusiv prin intermediul garanţiilor de stat, creează riscuri suplimentare finanţelor publice. Potrivit unui raport al FMI⁷, îndatorarea reprezintă o piedică clară în calea performanţei operaţionale şi a solvabilităţii entităţilor de stat şi sectoarelor publice, în special în ceea ce priveşte fluxurile financiare către stat. Datoria totală şi arieratele la entităţile pentru care sunt disponibile date se ridică la 7,3% din bugetul de stat, respectiv, 3,3% din PIB. Un volum considerabil de datorii este deţinut de câteva entităţi mari (după dimensiunea activelor şi pasivelor) într-un număr de sectoare-cheie care furnizează bunuri şi servicii esenţiale, cum ar fi sectoarele energetic, lucrări publice, telecomunicaţii şi transport. Povara crescută a datoriei în aceste entităţi, în cele din urmă, atenuează performanţa lor şi le sporeşte vulnerabilităţile. Riscurile mari de insolvenţă pot împiedica capacitatea unor astfel de entităţi de a-şi îndeplini obligaţiile fiscale către stat.

_________________________

⁷ https://imf.md/press/wpiea2022050-print-pdf.pdf 

4. Clientelism politic. Proximitatea faţă de factorul politic creează un mediu favorabil pentru diferite aranjamente în defavoarea interesului public.

5. Competiţie neloială. Ajutorul de stat, direct şi indirect, afectează climatul investiţional şi echitatea în raport cu alţi competitori pe aceeaşi piaţă. Un exemplu relevant în acest sens este al Societatea pe Acţiuni Moldtelecom, care este obligată de 20 de ani să menţină tarife sub cost la telefonia fixă. Astfel, Societatea pe Acţiuni Moldtelecom înregistrează pierderi în medie de câte circa 55 de lei lunar per fiecare linie de abonat. În aceste condiţii, ceilalţi furnizori de telefonie fixă sunt situaţi în poziţie noncompetitivă, fiind nevoiţi să aplice tarifele sub cost ale Societăţii pe Acţiuni Moldtelecom⁸. Aceasta are loc în condiţiile în care legislaţia naţională cere clar ca tarifele să fie orientate la costuri, iar practicile anticoncurenţiale sunt interzise.

_________________________

⁸ https://www.anrceti.md/files/doc/Analiza%20piata%201%20it%20%205.pdf 

6. Calitatea serviciilor. Cetăţenii se prezintă pe alocuri nesatisfăcuţi de calitatea şi accesul la serviciile prestate de către entităţile de stat. Deşi nu există sondaje directe care să monitorizeze nivelul de satisfacţie al consumatorilor privind calitatea serviciilor prestate de către entităţile de stat, rezultatele indirecte denotă o percepţie inferioară în raport cu mediul privat. Aceasta rezultă inclusiv din evoluţia cotelor de piaţă ale celor mai mari entităţi de stat aflate cel mai mult în interacţiunea cu consumatorii. În ultimii ani poate fi remarcată o reducere a cotelor de piaţă pentru entităţile de stat din sectoare precum telecomunicaţii, servicii poştale sau panificaţie. De exemplu, entitatea statului de pe piaţa serviciilor de telefonie mobilă dispune de o rată a clienţilor inactivi de 37%, în timp ce media pe sector constituie doar 17%⁹.

_________________________

⁹ https://anrceti.md/files/filefield/Anuar%20statistic_2021.pdf 

În pofida faptului că în Republica Moldova sunt practici care favorizează entităţile de stat în raport cu agenţii privaţi, există şi aspecte care sunt compatibile cu principiile OCDE privind activarea entităţilor de stat pe piaţă. Pe de o parte, entităţile de stat nu duc o evidenţă separată a activităţii comerciale de cea asociată implementării unei politici şi au o disciplină financiară şi fiscală scăzută, iar pe de altă parte, legislaţia naţională, în linii mari, nu oferă un tratament preferenţial entităţilor de stat.

În principiu, atât entităţile de stat, cât şi cele private au acelaşi tratament legal, deşi există unele norme ce favorizează entităţile deţinute de stat. Entităţile de stat nu sunt exonerate de la aplicarea legilor generale, legislaţiei fiscale sau altor reglementări¹⁰. Legislaţia naţională prevede că entităţile de stat trebuie tratate în mod corect şi echitabil de către sistemul judiciar. Litigiile în care sunt implicate entităţile de stat sunt soluţionate în instanţele judecătoreşti şi fără a fi aplicate proceduri speciale de arbitraj¹¹. Totuşi, există prevederi care oferă entităţilor de stat anumite avantaje, cum ar fi cazul litigiilor în care societăţile pe acţiuni private sunt responsabile cu tot patrimoniul, iar la entităţile de stat atât întreprinderile de stat, cât şi societăţile pe acţiuni în care statul are pachete de control şi care nu sunt pasibile de privatizare nu pot fi înstrăinate bunurile publice ce au fost depuse ca aport la capitalul social¹².

_________________________

¹⁰ World Bank, Good Governance Fund, The Republic of Moldova. Support to state owned enterprises. Preliminary diagnostics and Reform Assessment, 2017, p. 30.

¹¹ Ibidem, p. 28.

¹² Art.3 alin.(2) din Legea nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală; art.39 alin.(4) din Legea nr.1134/1997 privind societăţile pe acţiuni.

Entităţile de stat au un nivel scăzut al disciplinei financiare şi fiscale. Rentabilitatea este foarte mică, iar 60% dintre entităţile de stat au avut pierderi nete în anul 2019¹³. Acumularea pierderilor în mai multe entităţi de stat subminează puternic solvabilitatea acestora şi le limitează capacitatea de a-şi onora obligaţiile financiare. Riscurile mari de insolvenţă subminează capacitatea entităţilor de stat de a-şi îndeplini obligaţiile fiscale¹⁴. Nesepararea costurilor aferente implementării politicilor publice de cheltuielile asociate cu activitatea comercială reprezintă o precondiţie pentru supraestimarea suportului oferit de stat.

_________________________

¹³ A. Hegazy, A. Navaro Lopez, The Nexus Between Public Enterprise Governance, Financial Performance, and Macroeconomic Vulnerabilities: An Application to Moldova. WP/22/50, International Monetary Fund, 2022, p. 17.

¹⁴ Ibidem, p. 9.

În contextul implementării politicilor publice, entităţile de stat pot întreprinde anumite activităţi care nu sunt viabile din punct de vedere comercial (de exemplu, furnizarea bunurilor sau serviciilor la un preţ care este mai mic decât costul de producţie) şi care sunt denumite "activităţi cvasi-fiscale"¹⁵. În Republica Moldova, entităţile de stat nu contabilizează şi nu dezvăluie separat costurile şi veniturile aferente activităţii comerciale de cele asociate realizării politicii publice. În lipsa unor calcule ale costurilor aferente obiectivelor necomerciale ale entităţilor de stat este greu de evaluat dacă performanţele financiare modeste sunt cauzate de managementul defectuos sau de efortul realizării politicii de stat. În acest context, suportul oferit de stat poate să fie cu mult mai mare decât costul efectiv al implementării politicii publice.

_________________________

¹⁵ A. Baum, P. Medas, A. Soler, M. Sy, Managing Fiscal Risks from State-Owned Enterprises. WP/20/213, International Monetary Fund, 2020, p. 10.

2.5. Modelul instituţional de reglementare a entităţilor de stat

Redefinirea aranjamentului instituţional trebuie să fie însoţită de o mai bună delimitare a rolurilor, asigurarea unei administrări mai eficiente, creşterea nivelului de transparenţă şi a responsabilizării tuturor actorilor care contribuie la realizarea funcţiei statutului de proprietar. Aranjamentul instituţional trebuie să permită valorificarea beneficiilor care derivă din specializarea APP în administrarea proprietăţii publice şi să contribuie la fortificarea capacităţilor instituţionale ale acesteia. În conformitate cu principiile OCDE de guvernanţă corporativă a entităţilor de stat¹⁶, rolurile de administrare şi supraveghere a entităţilor de stat trebuie alocate în mod clar, transparent şi fără suprapuneri,¹⁷ iar exercitarea drepturilor de proprietate ale statului trebuie să fie clar identificată şi, de preferinţă, centralizată într-o singură entitate¹⁸. În analiza efectuată de OCDE privind organizarea funcţiei de proprietar, 47% dintre cele 32 de jurisdicţii studiate aveau un model centralizat de administrare a proprietăţii statului, ceea ce este coerent cu recomandările OCDE privind guvernanţa corporativă a entităţilor de stat.

_____________________________

¹⁶ "OECD Guidelines on Corporate Governance of State Owned Enterprises", OECD, 2015.

¹⁷ "Organising the State Ownership Function", OECD, 2020, p. 7.

¹⁸ "OECD Guidelines on Corporate Governance of State Owned Enterprises" OECD, 2015, p. 18.

Totodată, dintre cele 32 de ţări studiate, marea majoritate aveau explicit definite raţionamentele politicii de proprietate în legislaţie. Redefinirea aranjamentului instituţional, prin prisma raţionamentelor politicii de proprietate, este capabilă să diminueze ecartul existent (tabelul 4) dintre bunele practici de organizare a funcţiei de proprietar a statului şi modul de organizare a acesteia în Republica Moldova.

Tabelul 4

Rolul autorităţilor implicate în administrarea

entităţilor de stat, analiza inconsecvenţelor raportate

la bunele practici OCDE 2015

Sursa: Elaborat de către autori în baza informaţiilor din raportul OCDE

"Organising The State Ownership Function 2020", p. 7-9

Astfel, în contextul inconsecvenţelor identificate în organizarea funcţiei de proprietate a statului, dar şi în vederea fortificării capacităţilor instituţionale ale autorităţii responsabile de administrarea proprietăţii publice, este recomandată implementarea următoarelor măsuri:

- delimitarea competenţelor Guvernului în perimetrul definirii politicii de proprietate, a strategiei de dezvoltare şi a politicilor sectoriale (rol exclusiv de reglementare);

- concentrarea competenţelor de administrare a patrimoniului public în cadrul APP, consolidarea capacităţilor acesteia şi transformarea APP într-o instituţie de management al proprietăţii statului;

- profesionalizarea consiliilor şi asigurarea autonomiei decizionale ale acestora pentru realizarea obiectivelor stabilite în politica de proprietate a statului şi în mandatele entităţilor de stat, precum şi pentru asigurarea unei monitorizări eficiente a performanţei managementului entităţilor de stat;

- eliminarea riscului de ingerinţă în activităţile operaţionale ale entităţilor de stat prin asigurarea identificării de către consiliu a unui management profesionist şi liber în a forma echipa şi a realiza obiectivele stabilite de către consiliu;

Tabelul de mai jos reprezintă sinteza delimitării sumare a rolurilor autorităţilor, de diferit nivel, implicate în gestionarea patrimoniului public din perspectiva implementării modelului centralizat de administrare a funcţiei de proprietar al entităţilor de stat.

Tabelul 5

Aranjamentul instituţional şi lista sumară a rolurilor

autorităţilor implicate în conducerea entităţilor de stat

Sursa: Elaborat de către autori

2.6. Transparenţă şi responsabilizare

2.6.1. Transparenţa

În ceea ce priveşte transparenţa entităţilor de stat şi a autorităţilor proprietare, Liniile directoare ale OCDE prevăd un şir de bune practici pe care statul, în calitate de proprietar, ar trebui să le aplice. Acestea includ:

- elaborarea şi publicarea unei politici de proprietate, precum şi a unui raport anual agregat despre rezultatele activităţii entităţilor de stat, cu utilizarea comunicaţiilor bazate pe web pentru a facilita accesul publicului larg;

- elaborarea unei politici de transparenţă pentru entităţile de stat, care să identifice ce informaţii ar trebui dezvăluite public, canalele adecvate pentru dezvăluire şi mecanismele pentru asigurarea calităţii informaţiilor;

- elaborarea sistemelor de raportare privind entităţile de stat, care ar permite monitorizarea şi evaluarea, în mod regulat, a performanţelor entităţilor de stat, precum şi supravegherea conformităţii acestora cu standardele aplicabile de guvernanţa corporativă.

De asemenea, se propune un şir de bune practici pe care ar trebui să le aplice entităţile de stat:

- raportarea informaţiilor financiare şi nefinanciare semnificative despre entitate, în conformitate cu standardele recunoscute la nivel internaţional de transparenţă corporativă;

- transparenţa costurilor legate de îndeplinirea obiectivelor de politică publică sau a altor activităţi necomerciale;

- declararea clară către public a mandatului, a obiectivelor entităţii de stat şi a îndeplinirii acestora; a guvernanţei, a proprietarilor şi a structurii de vot a entităţii de stat;

- transparenţa remunerării membrilor conducerii entităţii de stat, precum şi a calificării lor şi a procesului de selecţie;

- raportarea despre factorii de risc semnificativ previzibil şi măsurile luate pentru gestionarea acestor riscuri.

O parte dintre problemele constatate cu privire la transparenţă în cadrul unei evaluări anterioare a Băncii Mondiale au fost deja soluţionate, în special, acelea care ţin de cadrul normativ.

În raportul "Republica Moldova. Suport pentru întreprinderile în proprietatea statului. Diagnosticul preliminar şi evaluarea reformelor: Etapa 1"²⁷, publicat în martie 2017, Banca Mondială a constatat un şir de neajunsuri în ceea ce priveşte transparenţa entităţilor de stat din Republica Moldova. Unele dintre problemele constatate au fost soluţionate prin adoptarea, la 22 noiembrie 2017, a Legii nr.246 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală, care conţine prevederi importante în ceea ce priveşte dezvăluirea informaţiei de către întreprinderile de stat. Astfel, conform art.18 din legea menţionată, întreprinderile de stat sunt obligate să plaseze pe paginile lor web oficiale şi pe paginile web oficiale ale fondatorilor statutul întreprinderii, regulamentele interne, raportul anual al întreprinderii şi rapoartele de audit.

_____________________________

²⁷ https://documents1.worldbank.org/curated/en/772311499413113949/pdf/117276-WP-ROMANIAN-P158220-PUBLIC-Moldova-Diagnostics.pdf

Raportul anual al întreprinderii trebuie plasat în termen de 4 luni de la sfârşitul fiecărui an de gestiune şi să conţină: informaţii despre numărul personalului şi salariul mediu lunar pe întreprindere, cu indicarea separată a salariilor persoanelor cu funcţii de conducere; informaţii privind membrii organelor de conducere şi control ale întreprinderii, denumirea întreprinderilor în care aceştia reprezintă concomitent interesele statului; situaţiile financiare anuale; informaţii privind asistenţa financiară de care beneficiază întreprinderea, garanţiile oferite de către stat, angajamentele financiare şi obligaţiile asumate de către întreprindere; rezultatele controalelor efectuate de către organele de control; raportul conducerii.

Raportul conducerii trebuie să includă informaţii despre: realizarea indicatorilor financiari şi nefinanciari de performanţă stabiliţi pentru întreprindere, inclusiv pentru filialele acesteia; evenimentele care au afectat activitatea întreprinderii; riscurile şi incertitudinile cu care se confruntă întreprinderea şi atenuarea impactului acestora.

De asemenea, conform Legii nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală, întreprinderile de stat au fost obligate să onoreze solicitările din partea instituţiilor mass-media şi a societăţii civile cu privire la accesul la informaţie. Pentru punerea în aplicare a Legii nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală, a fost adoptat un Regulament-model privind organizarea şi desfăşurarea concursului pentru ocuparea funcţiei vacante de administrator al Întreprinderii de stat (anexa nr.3 la Hotărârea Guvernului nr.484/2019 pentru aprobarea unor acte normative privind punerea în aplicare a Legii nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală).

În afară de aceasta, prin Legea contabilităţii şi raportării financiare nr.287/2017, entităţile mari, care sunt întreprinderi de stat sau societăţi comerciale în care cota statului depăşeşte 50% din capitalul social, au fost incluse în noţiunea de "entitate de interes public", ceea ce presupune standarde mai înalte de raportare, aşa cum a recomandat Banca Mondială.

Astăzi, analiza cadrului normativ curent al Republicii Moldova în materie de transparenţă a entităţilor de stat arată că acesta este în mare parte conform bunelor practici principale, prevăzute în Liniile directoare ale OCDE privind guvernanţa corporativă, deşi există unele lacune (tabelul 6). Lacunele rămase ţin de următoarele aspecte:

- deşi cadrul normativ actual prevede raportarea de către întreprinderile de stat privind realizarea indicatorilor financiari şi nefinanciari de performanţă stabiliţi pentru întreprindere, acesta nu prevede declararea către public a mandatului şi a obiectivelor întreprinderii, precum şi a îndeplinirii acestora;

- cu toate că este publicat un regulament-model cu privire la organizarea şi desfăşurarea concursului pentru ocuparea funcţiei vacante de administrator al întreprinderii de stat, calificările membrilor consiliului de administraţie în procesul de selecţie, inclusiv politicile privind diversitatea consiliului de administraţie, rolurile în alte consilii nu sunt reglementate;

- de asemenea, legislaţia nu stabileşte expres nici obligaţia întreprinderilor de a publica hotărârile/procesele-verbale ale consiliilor de administraţie.

Tabelul 6

Sinteza realizării în Republica Moldova a bunelor practici

principale în materie de transparenţă, prevăzute în Ghidul OCDE

privind guvernanţa corporativă

O problemă care însă persistă până în prezent este nerespectarea de către entităţile de stat a cadrului normativ şi lipsa sancţiunilor sau altor instrumente eficace de responsabilizare a acestora. Conform Raportului de monitorizare a transparenţei întreprinderilor cu capital public din Republica Moldova nr.3 (2021)²⁸, elaborat de IDIS "Viitorul" în parteneriat cu Institutul pentru Reforme Economice şi Sociale din Slovacia (INEKO) pe un eşantion de 60 dintre cele mai mari şi mai importante entităţi de stat, nicio companie nu asigură un nivel de transparenţă de 100%, fiind constatate deficienţe la toţi indicatorii de transparenţă. Rezultatele studiului arată că:

__________________________________

²⁸ http://viitorul.org/files/library/Raport transparenta companii Nr. 3 FINAL fin.pdf 

- din totalitatea întreprinderilor monitorizate, 47 (78%) dispun de pagini web, însă multe dintre paginile web rămân a fi nefuncţionale, fie conţin puţine informaţii utile;

- majoritatea (82%) entităţilor monitorizate au publicat informaţii privind fondatorii/proprietarii/acţionarii entităţii şi procentul acţiunilor/părţilor sociale pe care le deţin fie prin intermediul paginii web proprii, fie pe alte canale;

- publicului îi este adus la cunoştinţă statutul a 42 (70%) de entităţi monitorizate;

- 3/4 dintre entităţile de stat monitorizate au publicat pe pagina web oficială (sau pe pagina web oficială a APP) informaţii privind capitalul social al entităţii;

- au fost identificate doar 4 (7%) întreprinderi care dispun de cod de guvernanţă corporativă;

- doar 5 întreprinderi monitorizate (8%) au publicat pe pagina lor web oficială rapoartele anuale pentru anul 2020 şi doar 6 întreprinderi (10%) au publicat analizele economico-financiare, cu indicatori precum profitul net, venitul din vânzări şi alţi indicatori ce ţin de activitatea întreprinderilor;

- doar 4 (7%) întreprinderi cu capital public din Republica Moldova au adus la cunoştinţă în anul 2020 rezultatele controalelor şi ale auditurilor economico-financiare;

- numai 1/3 dintre întreprinderile monitorizate au răspuns la un chestionar adresat lor de către autorii studiului, iar la cererea unei persoane fizice au răspuns şi au furnizat informaţia solicitată doar 7 (12%) dintre întreprinderi;

- doar 2 (3%) întreprinderi au indicat salariul administratorului şi indemnizaţiile primite de către membrii consiliului de administraţie;

- doar 8 (13%) întreprinderi monitorizate au comunicat public CV-ul administratorului, cu informaţii privind studiile superioare şi experienţa de muncă, însă nicio întreprindere nu publică CV-urile membrilor consiliului de administraţie;

- numărul angajaţilor a fost publicat pe paginile web numai de către 8 (13%) întreprinderi monitorizate;

- nicio întreprindere monitorizată nu a adus la cunoştinţa publicului regulile cu privire la selectarea şi angajarea personalului întreprinderii şi doar 8 (13%) întreprinderi au publicat regulile cu privire la organizarea şi desfăşurarea concursului pentru ocuparea funcţiei vacante de administrator al întreprinderii.

În ceea ce priveşte bunele practici în materie de transparenţă pe care entităţile proprietare, aşa ca APP, ar trebui să le aplice, constatăm că atât cadrul normativ, cât şi realizarea acestuia în linii mari este conformă, cu toate că există unele neajunsuri. Astfel, conform Regulamentului cu privire la organizarea şi funcţionarea APP, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.902/2017, APP are următoarele obligaţii:

- prezentarea anuală către Guvern a raportului privind administrarea proprietăţii publice, care include analiza economico-financiară a activităţii entităţilor de stat, rezultatele administrării, prin prisma evaluării indicatorilor de performanţă stabiliţi şi a riscurilor aferente fiabilităţii acestora (riscuri patrimoniale, de producere, de marketing, de credit), precum şi privind măsurile întreprinse pentru eficientizarea administrării proprietăţii publice;

- prezentarea către Ministerul Finanţelor a informaţiilor aferente calculului şi volumului transferat al dividendelor (a unei părţi din profitul net) provenite din acţiuni (părţi sociale) ale statului şi al defalcărilor în bugetul de stat a unei părţi din profitul net al entităţii de stat;

- implementarea unui sistem informaţional, disponibil pe pagina sa web oficială, prin care publică datele anuale privind activitatea economico-financiară a entităţilor de stat.

Aceste obligaţii sunt, în general, respectate, cu unele neajunsuri în ceea ce priveşte calitatea şi conţinutul lor. Astfel, APP publică rapoarte anuale privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice de stat²⁹, care conţin, printre altele, o analiză descriptiv-tabelară a indicatorilor economico-financiari ai entităţilor de stat, precum şi o informaţie scurtă despre tranzacţiile entităţilor de stat cu bugetul public naţional. Această informaţie scurtă conţine suma totală a defalcărilor de la profitul net al întreprinderilor de stat în bugetul de stat, suma totală a dividendelor primite de la cota-parte a proprietăţii publice în societăţile şi veniturile din deetatizarea bunurilor proprietate de stat. Pe pagina web oficială a APP sunt publicate profilurile entităţilor de stat³⁰ cu documentele prevăzute de legislaţie (statutul, organele de conducere, situaţiile financiare etc.), însă în acestea deseori lipsesc informaţii importante, aşa ca rapoartele actuale de audit sau dările de seamă anuale ale administratorului. Pe lângă faptul că este incomplet, sistemul informaţional, disponibil în mai 2022, pe pagina web oficială a APP, de fapt, constă dintr-o colecţie de fişiere PDF ce se referă la întreprinderi separate şi nu permite generalizarea datelor.

__________________________________

²⁹ https://www.app.gov.md/rapoarte-anuale-3-450 

³⁰ https://www.app.gov.md/intreprinderi-de-stat-3-378 

Totodată, nu sunt prevăzute de legislaţie şi nu se efectuează unele măsuri recomandate conform bunelor practici:

- nu este elaborată şi publicată politica de proprietate cu mandate şi obiective specifice stabilite pentru entităţile de stat, respectiv, nici raportarea privind îndeplinirea lor;

- nu sunt dezvăluite costurile suportate de stat, legate de îndeplinirea de către entităţile de stat a obiectivelor de politică publică;

- nu există o politică de dezvăluire pentru entităţile de stat, care să identifice ce informaţii ar trebui făcute public, canalele adecvate şi mecanismele, pentru asigurarea calităţii informaţiilor.

2.6.2. Responsabilizarea organelor de conducere

Evaluarea entităţilor de stat în Republica Moldova pe dimensiunea de nominalizare, evaluare şi responsabilizare a organelor de conducere, prin prisma bunelor practici prevăzute în Liniile directoare ale OCDE, scoate în evidenţă mai multe carenţe care reclamă necesitatea ajustării cadrului de reglementare şi intervenţii corespunzătoare. În acest sens pot fi delimitate câteva aspecte principale:

(i) procedura de numire a organelor de conducere;

(ii) componenţa consiliului de administraţie/consiliului societăţii;

(iii) evaluarea organelor de conducere;

(iv) responsabilizarea organelor de conducere.

1. Numirea organelor de conducere (consiliul de administraţie/consiliul societăţii şi organul executiv)

Consiliile de administraţie/ale societăţii reprezintă piatra de temelie a sistemului de guvernanţă corporativă, acţionând ca o interfaţă între fondator/acţionar şi administrator/director. Prin urmare, procesul de nominalizare a membrilor consiliilor trebuie să fie unul riguros, care să asigure accederea persoanelor calificate corespunzător. Ghidul de bune practici al OCDE pune accent pe asigurarea unor niveluri ridicate de transparenţă şi obiectivitate în procesul de nominalizare a membrilor consiliului. În cadrul OCDE, majoritatea jurisdicţiilor au stabilite mecanisme clare şi criterii minime pentru nominalizarea consiliilor de conducere. Exemple privind practica internaţională de nominalizare a membrilor consiliilor se prezintă în tabelul 7.

Tabelul 7

Practici internaţionale privind procedura

de nominalizare a membrilor consiliului

În cazul Republicii Moldova, aşa cum constată evaluarea realizată de către Banca Mondială (2017)³¹ şi mai recent studiul FMI (2022)³², legislaţia nu stabileşte proceduri formale pentru numirea membrilor în consiliile entităţilor de stat, iar procedura existentă de luare a deciziilor rămâne netransparentă. Aceste carenţe subminează accederea exclusiv pe criterii de profesionalism şi aptitudini.

___________________________

³¹ Suport pentru întreprinderile în proprietatea statului. Diagnostic preliminar şi evaluarea reformelor. Etapa 1. Banca Mondială, 2017.

https://documents1.worldbank.org/curated/en/772311499413113949/pdf/117276-WP-ROMANIAN-P158220-PUBLIC-Moldova-Diagnostics.pdf

³² Amgad Hegazy and Arturo Navarro Lopez, The Nexus Between Public Enterprise Governance, Financial Performance, and Macroeconomic Vulnerabilities: An Application to Moldova, 2022.

Conform legislaţiei, membrii consiliului de administraţie a întreprinderii de stat sunt desemnaţi de către fondator (art. 7 din Legea nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală), iar ai consiliului societăţii pe acţiuni – de către AGA, consiliul incluzând, în cazul societăţilor în care cota statului depăşeşte 50% din capitalul social, reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor, ai ME  şi/sau ai organului abilitat cu administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice (art. 65 din Legea nr.1134/1997 privind societăţile pe acţiuni). Cu toate acestea, contrar principiilor OCDE, cadrul legal actual nu conţine prevederi care ar impune dezvăluirea informaţiei privind procesul de selecţie, calificările necesare ale membrilor, inclusiv politicile de diversitate a consiliului entităţilor de stat. În aceste condiţii, riscul gestionării defectuoase şi politizării activităţii entităţilor de stat rămâne ridicat. Prin urmare, cu scopul de a creşte profesionalismul membrilor consiliilor, se reclamă necesitatea instituirii unor niveluri ridicate de transparenţă ce ţine de procesul de nominalizare şi criteriile aplicate pentru selectarea acestora.

Şi procesul desemnării organului executiv lasă loc de aranjamente politice în detrimentul competenţelor, profesionalismului şi integrităţii personale. Conform art.3 alin.(2) din Legea nr.121/2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, administrarea proprietăţii publice se efectuează în conformitate cu principiile eficienţei, legalităţii şi transparenţei şi include, în particular, sporirea atractivităţii entităţilor de stat prin administrare corporativă şi alegerea pe bază de concurs a administratorilor.

Cu toate acestea, în cazul entităţilor de stat, organizate ca societăţi pe acţiuni, cadrul legal nu prevede expres procedura de selectare a directorului executiv, fiind stipulat doar că AGA aprobă regulamentul organului executiv, precum şi deciziile privind alegerea şi numirea organului executiv (art.48 alin.(4) din Legea nr.1134/1997 privind societăţile pe acţiuni). În cazul entităţilor de stat cu forma juridică de întreprindere de stat, situaţia este mai bună. Prin Hotărârea Guvernului nr.484/2019 pentru aprobarea unor acte normative privind punerea în aplicare a Legii nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală a fost adoptat Regulamentul-model cu privire la organizarea şi desfăşurarea concursului pentru ocuparea funcţiei vacante de administrator al întreprinderii de stat. Conform acestuia, administratorul este selectat în baza unui concurs public, organizat de către consiliul de administraţie, ceea ce oferă mai multă transparenţă procesului respectiv. Cu toate acestea, deşi, teoretic, consiliul are dreptul să selecteze administratorul, în practică, însă, lipsa membrilor independenţi în componenţa consiliilor lasă spaţiu ca membrii să fie influenţaţi într-o anumită măsură de părerea fondatorului. Totodată, consiliile entităţilor de stat (atât ale întreprinderilor de stat, cât şi ale societăţilor pe acţiuni) nu au puterea de a numi şi a revoca administratorul/directorul executiv; consiliul poate veni cu propuneri, însă decizia finală îi revine fondatorului/AGA. Această prevedere este contrară recomandărilor OCDE, care menţionează că consiliul trebuie să fie împuternicit să desemneze şi să elibereze organul executiv. Prin urmare, una dintre repercusiunile negative ale incidenţei semnificative a politicului asupra numirii directorilor executivi ţine şi de instabilitatea managementului, valul de schimbări de după alegeri afectând sistematic entităţile de stat. Schimbările frecvente la nivelul managementului generează instabilitate şi blocaje la nivelul entităţilor de stat, subminând dezvoltarea acestora.

2. Componenţa consiliului de administraţie/consiliului societăţii

În prezent, cadrul legal al Republicii Moldova nu include prevederi care să impună existenţa unor membri independenţi în cadrul entităţilor de stat. Deşi, pct.51 din Hotărârea Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare nr.67/10/2015 cu privire la aprobarea Codului de guvernanţă corporativă stipulează că: "Consiliul societăţii ar trebui să fie alcătuit dintr-un număr suficient de membri independenţi. Este recomandat ca membrii independenţi să reprezinte cel puţin o treime din totalul membrilor aleşi în consiliu", această prevedere poartă un caracter de recomandare, şi nu este obligatorie. Mai mult decât atât, hotărârea respectivă se aplică doar entităţilor de interes public. Astfel, la puţine entităţi de stat în componenţa consiliilor sunt incluşi membri independenţi, care nu au legătură cu acţionarii care deţin controlul.

Aceasta rămâne o problemă serioasă, deoarece imparţialitatea este un factor esenţial pentru calitatea deciziilor. Absenţa membrilor independenţi face ca toţi membrii consiliului să aibă legături strânse cu fondatorul/acţionarul principal, iar un consiliu sensibil la influenţele politice are tendinţa să îmbrăţişeze o atitudine birocratică.

O altă problemă pe care o indică structura consiliilor este prezenţa reprezentanţilor Guvernului, care au o responsabilitate directă pentru funcţiile-cheie de politică din sectorul de activitate al companiei de stat. În acest caz, funcţiile de proprietate şi de elaborare a politicilor se suprapun, conducând la apariţia unui conflict de interese (World Bank, Good Governance Fund, The Republic of Moldova. Support to state owned enterprises. Preliminary diagnostics and Reform Assessment, 2017, 2017). Deşi cadrul legal existent abordează conflictele de interese, acesta ţine de conflictele de interese în tranzacţiile specifice (art. 16 şi 17 în capitolul V din Legea nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală ) sau de conflictul de interese din perspectiva răspunderii personale, adică daune aduse companiei, de exemplu, din cauza unor acţiuni premeditate care au dus la faliment, denaturarea sau furnizarea de informaţii înşelătoare etc. (art. 73 din Legea nr.1134/1997 privind societăţile pe acţiuni). Prin urmare, cadrul legal nu impune restricţii privind conflictul de interese ce apare din prezenţa în consiliu a reprezentanţilor Guvernului cu funcţii de reglementare a sectorului în care îşi desfăşoară activitatea entitatea de stat.

Pregătirea insuficientă, şi, respectiv, atitudinea adesea pasivă/birocratică a membrilor desemnaţi în consiliu reprezintă o problemă ce subminează guvernanţa corporativă a entităţilor de stat. Un consiliu îşi poate îndeplini funcţiile de conducere şi control numai dacă membrii săi au cunoştinţele, competenţele şi experienţa corespunzătoare. De multe ori, formarea şi experienţa membrilor consiliului nu este suficientă pentru a realiza atribuţiile de reprezentant al statului, funcţia respectivă fiind privită mai degrabă ca o formă de remuneraţie suplimentară a funcţionarilor publici, decât ca o responsabilitate serioasă de a acţiona în beneficiul entităţii.

Tabelul 8

Experienţa internaţională: compoziţia

echilibrată a consiliilor

3. Evaluarea organelor de conducere

Conform ghidurilor OCDE, o evaluare bine structurată reprezintă unul dintre elementele-cheie pentru îmbunătăţirea eficienţei şi performanţei consiliului. La nivel internaţional, evaluarea consiliului devine o practică din ce în ce mai răspândită, prin care se urmăreşte monitorizarea sistematică a echilibrului mixului de competenţe, maximizarea punctelor forte şi identificarea aspectelor care trebuie îmbunătăţite. Practicile de evaluare variază de la evaluări informale la cele formale, interne – gestionate de către preşedintele consiliului sau secretarul corporativ, sau externe – efectuate de către experţi şi facilitatori externi (tabelul 9).

Totodată, evaluările pot viza consiliul în ansamblu ori pot implica verificarea performanţei şi contribuţiei fiecărui membru al consiliului. În multe state (de exemplu, Regatul Suediei, Republica Cehă, Republica Estonia, Republica Slovenia etc.), rezultatele evaluării sunt luate în calcul la nominalizările ulterioare ale membrilor consiliului, servind astfel drept un instrument eficient de responsabilizare a consiliului.

Tabelul 9

Metode de evaluare a consiliului.

Practici internaţionale

În cazul Republicii Moldova, actualmente, cadrul legal nu stabileşte un mecanism clar şi riguros de evaluare a performanţei membrilor consiliului³³. În cazul întreprinderii de stat., activitatea consiliilor este apreciată de către fondator în baza dării de seamă anuale cu privire la activitatea consiliului de administraţie (art. 7 alin.(2) din Legea nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală). Întreprinderile de stat trimit anual informaţii către APP cu privire la numărul de şedinţe la care participă fiecare membru al consiliului, inclusiv informaţii despre absenţe nejustificate şi remuneraţia totală plătită acestuia. În cazul societăţii pe acţiuni, consiliul societăţii prezintă AGA raportul anual cu privire la activitatea sa şi la funcţionarea societăţii (art. 64 alin.(6) din Legea nr.1134/1997 privind societăţile pe acţiuni). Prin urmare, se tratează foarte evaziv aspectul de evaluare, fără a se impune metodele de evaluare, a se stabili indicatorii de performanţă şi a se determina responsabilul de gestionarea procesului. Această carenţă poate determina ca reprezentanţii în consiliile de administraţie să rămână pasivi, depunând puţin efort pentru a face munca lor eficientă.

____________________________

³³ Suport pentru întreprinderile în proprietatea statului. Diagnostic preliminar şi evaluarea reformelor. Etapa 1. Banca Mondială, 2017.

https://documents1.worldbank.org/curated/en/772311499413113949/pdf/117276-WP-ROMANIAN-P158220-PUBLIC-Moldova-Diagnostics.pdf

În ceea ce priveşte evaluarea organului executiv, în cazul întreprinderii de stat., în modelul contractului individual de muncă al administratorului întreprinderii de stat (anexa nr.4 la Hotărârea Guvernului nr.484/2019 pentru aprobarea unor acte normative privind punerea în aplicare a Legii nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală) sunt prevăzute criteriile de evaluare a performanţelor manageriale şi se stipulează că fondatorul are dreptul să evalueze anual performanţele manageriale în raport cu aceste criterii stabilite în comun cu administratorul. În cazul directorului executiv al societăţii pe acţiuni., cadrul legal nu prevede o procedura specifică în acest sens.

4. Remunerarea organelor de conducere

Principiile de guvernanţă corporativă recomandă ca remunerarea organelor de conducere să fie competitivă şi stabilită într-un mod care să atragă, să motiveze şi să menţină oamenii calificaţi şi să servească interesele companiei.

Totodată, este o bună practică internaţională de a face legătura dintre performanţa companiei de stat şi nivelul de remunerare a consiliului şi a persoanelor cu funcţii executive.

Remunerarea conducerii în multe ţări include o plată fixă şi o plată variabilă. În unele ţări, cota plăţii variabile poate ajunge şi la 60% sau mai mult din totalul remunerării (de exemplu, în Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Statele Unite ale Americii, Canada). Remunerarea membrilor consiliului de administraţie, de obicei, este formată din trei elemente: salariul de bază şi două tipuri de compensaţii variabile (bonus anual şi prime de stimulare pe termen lung, de regulă, durata minimă pentru determinarea plăţilor de stimulare pe termen lung este de trei ani). Plăţile variabile au la bază performanţa companiei şi depind de realizarea indicatorilor-cheie de performanţă.

Entităţile de stat din Republica Moldova sunt caracterizate de un mecanism ineficient de remunerare a organelor de conducere³⁴. Pe de o parte, acesta este cauzat de lipsa corelării remuneraţiei organelor de conducere cu performanţele obţinute, iar pe de altă parte, de lipsa practicilor pentru a le responsabiliza pentru o performanţă slabă. Organele de conducere ar trebui remunerate în funcţie de îndeplinirea ţintelor de performanţă predefinite, determinate în conformitate cu obiectivele şi specificul activităţii companiei.

_____________________________

³⁴ Suport pentru întreprinderile în proprietatea statului. Diagnostic preliminar şi evaluarea reformelor. Etapa 1. Banca Mondială, 2017.

https://documents1.worldbank.org/curated/en/772311499413113949/pdf/117276-WP-ROMANIAN-P158220-PUBLIC-Moldova-Diagnostics.pdf

În cazul consiliilor, remunerarea membrilor nu este legată de criterii şi indicatori de performanţă (nu neapărat financiari), care să responsabilizeze, dar şi să stimuleze activitatea acestora. Conform legislaţiei (art. 24 din Legea salarizării nr.847/2002), membrilor consiliului li se stabilesc indemnizaţii lunare în mărime de până la un salariu minim, determinat în condiţiile Legii nr.1432/2000 privind modul de stabilire şi reexaminare a salariului minim. Problema remunerării implică două aspecte importante. Primul aspect – plafonarea remuneraţiei şi necorelarea acesteia cu indicatori de performanţă nu motivează, dar nici nu responsabilizează membrii consiliilor pentru performanţele companiei. Al doilea aspect – plafonarea nu doar că nu produce vreo reformă, ci prin stabilirea unor remuneraţii mici, nu se va putea atrage resursa umană de calitate (în special, în cazul angajării membrilor independenţi), ceea ce compromite dezideratul modernizării administraţiei entităţilor de stat.

Carenţe se înregistrează şi în cazul remunerării directorilor executivi. Conform pct.5 din Hotărârea Guvernului nr.743/2002 cu privire la salarizarea angajaţilor din unităţile cu autonomie financiară, cuantumul lunar total al salariului administratorilor entităţilor de stat poate varia de la mărimea întreită până la mărimea încincită a salariului mediu lunar în ansamblu pe unitatea condusă, în funcţie de rezultatele economico-financiare anuale pozitive. Mărimea premiului anual şi mărimea altor plăţi anuale acordate din profitul net anual al întreprinderii nu pot depăşi mărimea a şase salarii de funcţie lunare pe an, în funcţie de rezultatele economico-financiare anuale pozitive (pct.13³ din Hotărârea Guvernului nr.743/2002 cu privire la salarizarea angajaţilor din unităţile cu autonomie financiară). Totuşi, chiar dacă rezultatele ar putea servi ca bază de remunerare, adesea, acestea nu sunt suficiente, deoarece entităţile de stat pot avea nevoie de alte criterii de evaluare a performanţei, mai ales dacă nu sunt afaceri simple, dar îndeplinesc unele obiective de politică publică sau de furnizare a serviciilor publice.

III. SCOP ŞI OBIECTIVE GENERALE

Scopul principal al prezentei Strategii este raţionalizarea şi eficientizarea administrării sectorului întreprinderilor de stat şi societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar de stat.

În vederea soluţionării problemelor-cheie legate de administrarea proprietăţii publice, domeniul întreprinderilor de stat şi societăţilor comerciale cu capital de stat, pentru perioada 2023-2030, politica naţională sectorială va viza, în mod prioritar, atingerea următoarelor obiective generale (OG):

IV. OBIECTIVE SPECIFICE, DIRECŢII

ŞI INTERVENŢII PRIORITARE

Atingerea celor trei Obiective Generale va fi realizată prin intermediul unui set de obiective specifice, direcţii şi intervenţii prioritare.

Obiectivele generale sunt elaborate în conformitate cu Obiectivele Generale ale Strategiei Naţionale de Dezvoltare "Moldova Europeană 2030", în mod special, Obiectivul General 7 "Asigurarea unei guvernări eficiente, incluzive şi transparente". Obiectivele specifice, împreună cu direcţiile şi intervenţiile prioritare, sunt definite în conformitate cu Agenda de Dezvoltare Durabilă 2030, Obiectivele de Dezvoltare Durabilă (ODD) şi ţintele naţionale conexe. De asemenea, obiectivele specifice sunt raportate la Programul de asociere dintre Uniunea Europeană şi Republica Moldova pentru perioada 2021-2027, în mod particular, la obiectivele generale nr.I (economii reziliente, durabile şi integrate) şi nr.V (societăţi reziliente, echitabile şi favorabile incluziunii).

Obiectiv general 1. Raţionalizarea administrării proprietăţii de stat în vederea dezvoltării infrastructurii strategice şi asigurării funcţiilor social-economice critice

Obiectivele specifice şi intervenţiile prioritare care vor contribui la atingerea obiectivului general 1:

1.1. Consolidarea angajamentului şi capacităţilor statului de administrare a proprietăţii de stat în vederea asigurării securităţii socioeconomice a ţării (ODD 1.b; ODD 7.1; ODD 8.1; ODD 8.2; ODD 8.3; ODD 17.17)

Raţiunea fundamentală a întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital de stat este:

- asigurarea şi dezvoltarea infrastructurii strategice;

- desfăşurarea activităţilor aferente beneficiului public, implicit în perioadele stărilor de urgenţă sau în timpul situaţiilor de criză;

- desfăşurarea activităţilor în sectoarele în care entităţile private pot provoca dezechilibre macroeconomice sau nu pot presta bunuri şi servicii la preţuri, condiţii sau calitate acceptabilă (market failures).

1.2. Asigurarea neutralităţii competitive şi valorificarea proprietăţii statului în scopul dezvoltării platformelor investiţionale şi stimulării industrializării (ODD 9.1; ODD 9.2; ODD 9.4)

1.2.1. Instituirea şi promovarea condiţiilor echitabile şi egale de concurenţă

Întreprinderile de stat şi societăţile comerciale cu capital de stat vor fi guvernate de aceleaşi legi ca şi entităţile private, inclusiv Legea nr.845/1992 privind antreprenoriatul şi întreprinderile, Legea contabilităţii şi raportării financiare nr.287/2017, Legea concurenţei nr.183/2012, Codul fiscal nr.1163/1997, Legea insolvabilităţii nr.149/2012, Legea nr.139/2012 cu privire la ajutorul de stat, Legea nr.131/2015 privind achiziţiile publice, precum şi legislaţia aferentă reglementărilor UE aplicabile, precum ar fi reglementările privind abuzul de situaţia dominantă pe piaţă şi reglementările privind protecţia generală a datelor, iar entităţile vor fi supuse în egală măsură legislaţiei aplicabile entităţilor private.

1.2.2. Stimularea creşterii economice şi a reindustrializării ţării prin utilizarea proprietăţii statului

În vederea realizării priorităţii, statul va stimula crearea platformelor investiţionale pe teritoriile nevalorificate ale întreprinderilor de stat şi ale societăţilor comerciale cu capital de stat şi/sau în baza entităţilor care înregistrează rezultate financiare negative pe parcursul mai multor ani.

1.3. Dezvoltarea unui mecanism de categorizare/triaj a întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital de stat

1.3.1. Elaborarea mecanismului de triere a întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital de stat

Mecanismul de triere va fi fundamentat pe următoarele criterii:

- entităţile considerate nepasibile pentru privatizare: infrastructura strategică (aeroporturi, porturi navale/fluviale, reţele de telecomunicaţii, reţele electrice etc.), poziţia de monopol natural sau fiscal, inclus în patrimoniul naţional, activităţi de care depinde, în mod direct, securitatea statului, entităţi de ultimă opţiune privind servicii sau produse critice;

- entităţile pasibile pentru privatizare după restructurare: deţinerea de active valoroase care ar putea fi separate de cele neperformante şi valorificate de către stat;

- entităţile pasibile pentru privatizare: nu fac parte din categoriile sus-menţionate şi au nivel înalt de îndatorare şi/sau statul este acţionar minoritar;

- entităţile aflate în proces de insolvabilitate sau lichidare;

- entităţile care nu au activităţi comerciale şi prestează, în mare parte, servicii publice vor fi restructurate în instituţii publice. Entităţile ce prestează servicii publice (instituţiile publice) nu vor fi percepute ca societăţi comerciale, deoarece cele din urmă nu corespund scopurilor entităţilor cu scop lucrativ.

1.3.2. Realizarea cartografierii/triajului întreprinderilor de stat şi societăţilor comerciale cu capital de stat (în baza mecanismului şi criteriilor prevăzute în prezenta Strategie)

Cartografierea/triajul va clasifica întreprinderile de stat şi societăţile comerciale cu capital de stat în funcţie de următoarele categorii majore:

- întreprinderi nepasibile pentru privatizare din motive de securitate/ importanţă strategică/monopol natural sau fiscal/alte raţionamente temeinice;

- întreprinderi recomandate pentru privatizare imediată;

- întreprinderi recomandate pentru privatizare după restructurare/modernizare;

- întreprinderi recomandate pentru lichidare şi întreprinderi recomandate pentru restructurare în instituţii publice.

1.3.3. Instituirea mecanismului de examinare periodică a portofoliului de active deţinut de către stat

Guvernul va revizui, cel puţin o dată la 5 ani, portofoliul întreprinderilor de stat şi al societăţilor comerciale cu capital de stat conform:

- criteriilor de triaj menţionate în prezenta Strategie; şi

- rezultatelor evaluării financiare a activelor entităţilor respective.

Obiectiv general 2. Consolidarea capacităţilor statului de management al proprietăţii publice în baza principiilor de transparenţă, eficienţă şi integritate

Obiectivele specifice şi intervenţiile prioritare care vor contribui la atingerea obiectivului general 2:

2.1. Consolidarea capacităţilor ME în vederea elaborării, evaluării şi raportării politicilor sectoriale

2.1.1. Menţinerea separaţiei funcţiilor regulatorii şi de elaborare a politicilor de funcţiile administrării corporative a întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital de stat

Delimitarea clară a atribuţiilor conexe fiecărei funcţii atribuite ME şi, respectiv, APP.

2.1.2. Dezvoltarea capacităţilor instituţionale ale ME în vederea realizării întregului ciclu de politici aferente administrării proprietăţii publice

Dezvoltarea capacităţilor ME va presupune inclusiv capacităţile de evaluare ex-ante şi ex-post a politicilor.

2.2. Fortificarea capacităţilor APP de administrare a proprietăţii publice prin adoptarea practicilor manageriale corporative

2.2.1. Consolidarea modelului centralizat de administrare a proprietăţii publice prin intermediul APP

Statul consolidează în continuare modelul centralizat de administrare a proprietăţii publice, în conformitate cu principiile OCDE, prin transmiterea etapizată (unde este posibil) a pachetelor de acţiuni şi părţilor sociale din administrarea autorităţilor administraţiei publice centrale către APP. În domeniul administrării corporative a întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital de stat, APP va asigura obiectivele prioritare statuate de Guvern în prezenta Strategie, împreună cu profitabilitatea, dezvoltarea şi sustenabilitatea întreprinderilor de stat şi a societăţilor de acţiuni cu capital de stat.

2.2.2. Restructurarea APP în vederea consolidării capacităţilor de administrare corporativă

În vederea realizării atribuţiilor funcţionale şi obiectivelor stabilite în prezenta Strategie, APP urmează să cunoască un proces de restructurare, implicit:

- creşterea transparenţei şi îmbunătăţirea guvernanţei, implicit prin digitalizarea activităţilor operaţionale ale APP;

- fortificarea capacităţilor APP în vederea monitorizării celor mai bune practici în domeniul administrării entităţilor de stat şi a organizării interne, inclusiv: controlul intern; aprobarea metodologiilor, ghidurilor, modelelor operaţionale şi de reglementări pentru entităţile de stat;

- consolidarea capacităţilor APP în vederea monitorizării situaţiilor financiare, verificării adecvate a raportărilor financiare şi a auditului întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni cu capital de stat.

2.3. Eficientizarea administrării corporative a întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital de stat (ODD 8.5; ODD 8.8)

2.3.1. Dinamizarea procesului de reorganizare a întreprinderilor de stat în alte forme juridice de organizare prevăzute de legislaţie

APP va facilita procesul de reorganizare a întreprinderilor de stat în conformitate cu prevederile Legii nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală. Reorganizarea întreprinderilor de stat va fi raportată la obiectivele şi direcţiile prioritare stabilite în prezenta Strategie.

Totodată, APP îşi va orienta eforturile şi resursele pentru exercitarea mandatului de bază, minimizând ingerinţele în activitatea operaţională a entităţilor de stat. În acelaşi timp, APP va asigura îmbunătăţirea implementării măsurilor aferente transparenţei şi dezvăluirii informaţiei entităţilor cu capital de stat.

2.3.2. Eficientizarea gestionării proceselor de insolvabilitate a întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital de stat

Vor fi eliminate lacunele legale şi vor fi consolidate eforturile APP în vederea monitorizării procedurii de insolvabilitate a întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital de stat. Pentru a eficientiza asigurarea intereselor patrimoniale ale statului asupra bunurilor proprietate publică transmise în administrarea întreprinderii insolvabile, APP va asigura participarea reprezentanţilor debitorului la inventarierea patrimoniului şi la întregul proces de insolvabilitate.

2.4. Asigurarea unui proces transparent, competitiv şi integru de privatizare

2.4.1. Implementarea unui mecanism transparent şi integru de privatizare

Privatizarea are loc doar în baza mecanismului şi criteriilor prevăzute în prezenta Strategie. Procesul de privatizare va fi însoţit de o procedură de evaluare şi analiză riguroasă a participanţilor la privatizare, în timp ce ofertele nu vor fi analizate doar din perspectiva financiară – preţul sau asumarea datoriilor, dar şi din punctul de vedere al integrităţii participanţilor la privatizare şi al capacităţii acestora de a asigura ulterior buna operare a companiei privatizate.

Pentru optimizarea rezultatelor privatizării entităţilor de stat şi reducerea riscului trecerii proprietăţii statului în posesia unor persoane/entităţi cu interese obscure, vor fi aplicate mai multe mecanisme conexe, implicit:

- interdicţiile şi mecanismele de examinare statuate în cadrul legal, inclusiv în Legea nr.308/2017 cu privire la prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului, Legea nr.215/2020 pentru modificarea unor acte normative (legea deoffshorizării) şi în Legea nr.174/2021 privind mecanismul de examinare a investiţiilor de importanţă pentru securitatea statului;

- completarea cadrului legal care reglementează procesul de deetatizare a patrimoniului public cu condiţii şi criterii de realizare a procedurii "due diligence" în raport cu participanţii la privatizare; introducerea unui model de evaluare similar cu cel "fit and proper" (de conformitate), adaptat la specificul participanţilor la privatizare, care să includă următoarele criterii: competenţa profesională, onorabilitatea şi stabilitatea financiară;

- evaluarea ofertanţilor prin prisma aspectului etic (ethics track record), care să vizeze criterii ce ţin de corupţie, evaziune fiscală, spălare de bani, delapidări sau încălcarea legislaţiei de mediu, muncă etc. În acest sens, compania ofertantă va completa un chestionar privind conduita corporativă şi conformitatea, care va lua în consideraţie nu doar situaţia ofertantului propriu-zis, dar şi a entităţilor asociate acestuia.

Obiectiv general 3. Îmbunătăţirea guvernanţei corporative în cadrul întreprinderilor de stat şi al societăţilor comerciale cu capital de stat

Obiectivele specifice şi intervenţiile prioritare care vor contribui la atingerea obiectivului general 3:

3.1. Consolidarea capacităţilor manageriale în cadrul întreprinderilor de stat şi al societăţilor comerciale cu capital de stat (ODD 16.7)

3.1.1. Eficientizarea procesului de selectare a membrilor consiliilor de administraţie şi a administratorilor (organelor executive)

Consolidarea cadrului normativ care guvernează activitatea întreprinderilor de stat, prin aprobarea regulamentului cu privire la criteriile de selectare, numire, evaluare şi eliberare din funcţie a membrilor consiliilor de administrare a întreprinderilor de stat şi a societăţilor de acţiuni cu capital de stat, astfel încât să fie asigurate cele mai înalte rigori de transparenţă, profesionalism şi integritate.

3.1.2. Consolidarea rolului consiliilor de administrare în guvernanţa întreprinderilor de stat şi societăţilor comerciale cu capital de stat

Consiliul fiecărei entităţi va fi responsabil de organizarea entităţii de stat şi gestiunea curentă a acesteia. Aceasta va include evaluarea constantă a situaţiei financiare a entităţii, precum şi asigurarea faptului că menţine un nivel satisfăcător al controlului intern. Organul executiv va fi responsabil de operaţiunile curente de zi cu zi.

Consiliul şi organul executiv al întreprinderilor de stat şi al societăţilor de acţiuni cu capital de stat vor deţine un mandat clar pentru realizările entităţii, să acţioneze primordial în interesul acesteia şi să manifeste tratament egal faţă de acţionari.

Pentru asigurarea eficienţei, consiliile vor fi formate din 5-7 membri, dintre care cel puţin 1/3 vor fi independenţi. Preşedintele consiliului va fi desemnat de către membrii consiliului. Componenţa consiliului va corespunde domeniilor de activitate ale entităţii, gradului de dezvoltare a acesteia şi altor circumstanţe determinate larg pe aspectul experienţei, expertizei şi formării profesionale a directorilor desemnaţi la AGA.

Consiliile vor fi organizate ca organ cu structură de un singur nivel, iar majoritatea membrilor consiliului vor fi din categoria celor cu mandat nonexclusiv. Toţi membrii consiliilor vor avea drepturi de vot egale.

Va fi asigurată o retribuţie a membrilor consiliilor suficient de atractivă pentru a motiva fiecare membru să păstreze nivelul înalt de profesionalism necesar pentru conducerea cu succes a entităţii. Retribuţia membrilor consiliilor va fi stabilită în baza metodologiei elaborate de către APP şi aprobată de Guvern.

Consiliul trebuie să îşi evalueze, în mod constant, activitatea sa, echilibrul de competenţe şi să identifice aspectele ce trebuie îmbunătăţite în vederea îndeplinirii eficiente a atribuţiilor sale în conformitate cu dispoziţiile cadrului legal, ale actului constitutiv şi regulamentele interne ale entităţii de stat. Procesul de evaluare a performanţelor consiliilor entităţilor de stat va fi instituţionalizat printr-o procedură ce urmează a fi aprobată de către APP, unde vor fi enunţate scopul evaluării, modalitatea de evaluare, frecvenţa procesului de evaluare şi criteriile de evaluare. Rezultatele procesului de evaluare vor constitui principalul reper cu care va fi corelată componenta variabilă de remunerare a membrilor consiliului.

3.2. Asigurarea transparenţei şi eficientizarea guvernanţei întreprinderilor de stat şi societăţilor comerciale cu capital de stat (ODD 16.5)

3.2.1. Raţionalizarea guvernanţei şi activităţii operaţionale a întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital de stat

Pentru entităţile strategice, APP va elabora sarcinile mandatului entităţilor de stat, coordonate cu Guvernul. Acestea vor include o viziune generală a scopurilor pe termen lung a entităţilor, care vor fi în corelare cu scopul pentru care acestea au fost create anume sub forma proprietăţii de stat în acele entităţi.

Mandatul, de asemenea, va defini activităţile predominante ale entităţii deţinute de stat, precum şi va determina unele îndrumări privind obiectivele economice şi de politică publică, după caz.

APP va aproba codul guvernanţei corporative aplicabil tuturor întreprinderilor de stat şi societăţilor comerciale cu capital de stat care vor publica anual declaraţiile de conformitate sau note explicative despre abaterile constatate.

APP va stabili sisteme eficiente de gestionare a riscurilor şi control intern, prin care va fi asigurată realizarea sarcinilor strategice şi operaţionale ale întreprinderilor de stat şi ale societăţilor comerciale cu capital de stat.

3.2.2. Îmbunătăţirea transparenţei guvernanţei şi activităţii operaţionale a întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital de stat

Unificarea cadrului, actual fragmentat, privind cerinţele de raportare şi transparenţă, precum şi alinierea acestuia la recomandările şi principiile guvernanţei corporative OCDE.

Elaborarea unei politici detaliate de transparenţă pentru entităţile de stat, care să identifice ce informaţii au caracter de interes public, canalele adecvate pentru dezvăluire şi mecanismele pentru asigurarea calităţii informaţiilor.

APP va îmbunătăţi aspectele de transparenţă a informaţiilor entităţilor cu capital de stat, asigurând în acest sens că fiecare entitate:

- raportează trimestrial un set de indicatori-cheie şi de performanţă financiară;

- asigură îndeplinirea exigenţelor aplicării Standardelor Internaţionale de Raportare Financiară (IFRS) sau altor exigenţe similare prevăzute de lege.

Instituirea practicii obligaţiei ca fiecare entitate să publice lista membrilor consiliului de administraţie/comisiilor de cenzori.

APP va publica anual raportul privind evaluarea activităţii membrilor consiliilor.

3.3. Îmbunătăţirea mecanismelor de evaluare şi raportare

3.3.1. Eficientizarea sistemelor de raportare a întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital de stat

Sistemul de raportare elaborat trebuie să permită APP şi autorităţilor administraţiei publice centrale care administrează întreprinderi de stat şi societăţi comerciale cu capital de stat să evalueze, în mod regulat, performanţa entităţilor respective şi să supravegheze conformitatea acestora cu standardele aplicabile de guvernanţă corporativă.

Pentru evaluarea financiară, APP va elabora un set de indicatori de performanţă a întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital de stat, corespunzători sectorului de activitate al respectivelor entităţi şi le va confrunta cu indicatorii de performanţă din sectorul privat.

APP va elabora şi va publica un raport anual adresat Guvernului cu datele agregate privind performanţele operaţionale şi financiare ale entităţilor de stat din portofoliul său. Raportul va conţine toate informaţiile prevăzute în cadrul normativ naţional şi, suplimentar, va conţine o analiză a întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital de stat, implicit: organele de conducere ale entităţilor de stat; direcţiile prioritare de dezvoltare ale acestora; raportarea cazurilor de gestionare frauduloasă şi a remediilor propuse etc.

3.3.2. Elaborarea şi publicarea rapoartelor digitalizate privind activitatea întreprinderilor de stat şi societăţilor comerciale cu capital de stat

Rapoartele digitalizate vor fi publicate pe pagina web oficială a APP şi trebuie să permită generalizarea datelor şi generarea selecţiilor într-un format potrivit pentru prelucrarea şi analiza datelor, astfel încât atât statul, cât şi întreaga societate să poată monitoriza şi evalua performanţele întreprinderilor de stat şi ale societăţilor comerciale cu capital de stat.

V. IMPACTUL

Planificarea strategică

Din punctul de vedere al planificării strategice, prezenta Strategie va avea cel mai pronunţat impact, având ca scop să servească drept document principal care urmează să ghideze deciziile de proprietate ale statului. Astfel, decizia de deetatizare sau de menţinere în proprietate a entităţii de stat urmează să fie coroborată cu strategia de dezvoltare şi obiectivele strategice pe termen mediu-lung.

Conştientizând schimbările majore prin care trece Republica Moldova, dar şi provocările la nivel mondial, se instituie obligaţia revizuirii criteriilor care justifică politica de proprietate a statului cu o periodicitate de minimum 5 ani.

Setând argumentele de proprietate ale statului, prezenta Strategie va contribui la diminuarea importanţei sectorului entităţilor de stat în economie.

Astfel, statul nu va mai fi prezent în domenii în care există concurenţă, prezenţa acestuia reducându-se doar la domenii strategice sau care ţin de securitatea naţională.

Prezenta Strategie va facilita crearea unui cadru de funcţionare uniform şi echitabil pentru toţi actorii, eliminând tratamentul discreţionar al entităţilor de stat. Totodată, entităţile de stat nu vor mai fi puse în situaţia în care sunt utilizate pentru finanţarea activităţilor de implementare a politicilor publice prin finanţarea încrucişată, din contul mijloacelor proprii.

Realizarea funcţiei de administrare

În acelaşi spirit cu bunele practici internaţionale, prezenta Strategie face delimitarea clară dintre rolul statului de elaborare a politicilor publice şi rolul de administrare. Astfel, pentru raţionalizarea şi eficientizarea administrării proprietăţii publice, statul urmează să dezvolte în continuare principiul concentrării şi să consolideze funcţia de administrare în cadrul APP.

APP urmează să fie reformată pentru a putea acoperi toate funcţiile delegate. Transformările din cadrul APP vor include şi digitalizarea proceselor de business pentru a putea asigura monitorizarea eficienţei utilizării patrimoniului public şi implementării parteneriatelor public-private în timp real.

Eficientizarea politicii privind ajutorul de stat

Reglementările privind ajutorul de stat sunt aplicabile oricărui suport acordat de către stat entităţilor cu capital de stat, precum şi entităţilor private. Scopul acestor reglementări este de a preveni denaturarea concurenţei de către stat, în timp ce prezenta Strategie defineşte principiul neutralităţii competitive şi al tratamentului egal al entităţilor cu capital de stat şi al entităţilor private, inclusiv în materie de concurenţă şi ajutor de stat.

Guvernul va asigura respectarea legislaţiei UE în domeniul ajutorului de stat, prin revizuirea şi adoptarea reglementărilor noi.

Guvernanţă corporativă

Guvernanţa corporativă a entităţilor de stat va fi îmbunătăţită prin aprobarea şi implementarea standardelor înalte de guvernanţă corporativă introduse inclusiv prin intermediul codurilor de guvernanţă corporativă.

Membrii consiliilor entităţilor de stat urmează a fi selectaţi în bază de concurs pe criterii de profesionalism şi integritate, iar din componenţa consiliilor entităţilor de stat mari urmează să facă parte şi membrii independenţi.

Entităţile de stat vor înceta să mai fie utilizate în calitate de vehicule politice, iar independenţa operaţională a organului executiv al acestora urmează a fi consolidată. Practica interimatelor continue la entităţile de stat urmează a fi eradicată.

Funcţia de control a consiliului urmează a fi învestită inclusiv prin subordonarea funcţiei de audit intern către consiliu, suplimentar subordonării administrative faţă de autoritatea executivă a entităţii.

Transparenţă

Prezenta Strategie pune un accent deosebit pe asigurarea unui nivel înalt de transparenţă şi responsabilizare publică. APP urmează să publice anual raportul privind administrarea proprietăţii publice, raportul privind deetatizarea proprietăţii publice, care urmează a fi prezentate anual către Guvern.

APP va asigura publicarea rapoartelor organelor de conducere, raportul executivului, precum şi a rapoartelor organelor de control al entităţilor de stat, iar pentru entităţile care sunt antrenate în activităţi de implementare a politicilor publice va fi publicat raportul anual cu privire la costul serviciilor publice prestate şi gradul de acoperire a costului din surse publice.

Maximizarea beneficiului public

Prezenta Strategie subordonează deciziile aferente politicii de proprietate dezideratului de maximizare a beneficiului public. Sub acest aspect, în baza obiectivelor menţionate în prezenta Strategie, urmează a fi stabiliţi indicatorii de performanţă şi de calitate/nivelurile de servire pentru fiecare dintre entităţile de stat.

Interesul public va fi înţeles şi aplicat drept reper fundamental pentru toate deciziile ce ţin de politica de proprietate a statului. Astfel, fie că se referă la înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea unei entităţi de stat, decidenţii vor trebui să argumenteze decizia de proprietate prin prisma maximizării beneficiului pentru cetăţeni.

VI. INDICATORI DE MONITORIZARE ŞI EVALUARE

VII. RISCURI DE IMPLEMENTARE

VIII. AUTORITĂŢI/INSTITUŢII RESPONSABILE

ME va fi responsabil de coordonarea şi controlul implementării prezentei Strategii.

APP va fi principala instituţie responsabilă de implementarea prezentei Strategii şi va raporta ME progresele anuale ale implementării acesteia până pe data de 31 martie.

Ministerul Finanţelor va fi responsabil de corelarea procesului de planificare bugetară cu prevederile prezentei Strategii.

Ministerul Justiţiei va asigura suport în procesul de ajustare/dezvoltare a cadrului legal aferent implementării prezentei Strategii şi programelor care vor rezulta.

Consiliul Concurenţei va fi responsabil de asigurarea că întreprinderile de stat şi societăţile comerciale cu capital de stat nu denaturează concurenţa cu sectorul privat.

Alte instituţii responsabile vor fi: BNM, CNPF, Cancelaria de Stat şi ministerele de ramură.

IX. PROCEDURILE DE MONITORIZARE,

RAPORTARE ŞI EVALUARE

Monitorizarea curentă a prezentei Strategii în procesul de implementare va fi realizată de către ME, din sursele acordate de către partenerii de dezvoltare ai Republicii Moldova, în vederea stabilirii gradului de realizare a obiectivelor şi a direcţiilor prioritare, asigurării uniformităţii, continuităţii şi conformităţii măsurilor întreprinse cu cele planificate, prevenirii întârzierilor, ajustării la schimbările importante în mediul intern şi extern şi eficientizării continue a procesului de implementare.

Monitorizarea va fi efectuată în raport cu indicatorii de monitorizare prevăzuţi în prezenta Strategie. Rezultatele monitorizării vor fi incluse în rapoarte anuale de progres (în baza indicatorilor relevanţi), la a căror elaborare vor contribui toate entităţile responsabile de implementarea prezentei Strategii. Rapoartele de monitorizare vor fi prezentate Guvernului, până pe data de 1 mai, şi publicate pe pagina web oficială a ME şi a APP.

Evaluarea progresului pentru fiecare dintre indicatorii de monitorizare predefiniţi se va face prin comparaţie cu o valoare de referinţă ce se calculează având la bază informaţiile existente la nivelul anului 2022 sau altui an (după caz, în funcţie de disponibilitatea datelor).

Prezenta Strategie prevede o evaluare intermediară (în anul 2027) şi o evaluare finală după expirarea termenului de implementare a prezentei Strategiei (în anul 2031). Scopul evaluărilor este furnizarea unei informaţii obiective asupra impactului prezentei Strategii. Rezultatele evaluării intermediare vor fi utilizate pentru ajustarea, după caz, a prevederilor ce vor fi luate în considerare în programele de implementare a prezentei Strategii. Evaluarea va fi realizată în raport cu următoarele criterii:

1) relevanţa prezentei Strategii şi a măsurilor incluse (pentru ţară);

2) analiza gradului de compatibilitate a prezentei Strategii cu alte politici şi documente de politici publice (coerenţa);

3) gradul de realizare a obiectivelor (efectivitatea);

4) modul de utilizare a mijloacelor bugetare alocate (eficienţa);

5) capacitatea de a produce efecte de durată (durabilitatea);

6) impactul prezentei Strategii, estimat în cadrul evaluării finale.

Evaluarea intermediară va fi bazată pe evaluări interne, efectuate de ME şi APP, în calitate de autorităţi responsabile de implementarea prezentei Strategii, dar şi pe evaluări periodice independente, efectuate de către experţi şi organizaţii naţionale şi internaţionale. Evaluarea finală va fi efectuată de către o entitate independentă contractată de către ME. Evaluările vor fi realizate într-un cadru participativ, care să reflecte diversitatea utilizatorilor şi necesităţilor acestora. Rapoartele de evaluare (intermediară şi finală) vor fi prezentate Guvernului, până la data de 1 iulie a anului următor evaluării, şi vor fi făcute publice prin intermediul paginii web oficiale a ME şi a APP.

Rapoartele de evaluare vor respecta structura prevăzută în Hotărârea Guvernului nr.386/2020 cu privire la planificarea, elaborarea, aprobarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea documentelor de politici publice şi vor include următoarele componente:

1) sumarul executiv (rezultatele obţinute în procesul de implementare a prezentei Strategii în raport cu obiectivele stipulate, concluziile şi recomandările principale);

2) introducerea (descrierea succintă a prezentei Strategii, a scopului evaluării, a metodelor de evaluare, a surselor de documentare şi a constrângerilor întâlnite în procesul de evaluare);

3) constatările (prezentarea detaliată a rezultatelor evaluării în conformitate cu criteriile de relevanţă, eficacitate, eficienţă, durabilitate şi, în cazul evaluării finale, de impact a prezentei Strategii);

4) concluziile (descrierea succintă a concluziilor făcute în baza evaluării);

5) recomandările de îmbunătăţire a prezentei Strategii, în cazul evaluărilor intermediare, şi de politici pe termen lung în domeniul statistic – în cazul evaluării finale.

Abrevieri utilizate:

FMI – Fondul Monetar Internaţional;

UE – Uniunea Europeană;

entităţi de stat – societăţi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat şi întreprinderi de stat;

OCDE – Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică;

PIB – produs intern brut;

APP – Agenţia Proprietăţii Publice;

ME – Ministerul Economiei;

CS – consiliul societăţii;

CA – consiliul de administraţie;

CC – comisia de cenzori;

AGA – adunarea generală a acţionarilor;

BNM – Banca Naţională a Moldovei;

CNPF – Comisia Naţională a Pieţei Financiare.